575414-5

Законопроект № 575414-5
О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части совершенствования законодательства
в области охраны окружающей среды и мер экономического
стимулирования хозяйствующих субъектов
Внесен 06.07.2011
Депутаты Государственной Думы Г.В.Гудков, Д.Е.Горовцов
Стадия рассмотрения
Рассмотрен Советом Государственной Думы 25.03.2011
Проект
Пояснительная записка
федерального закона «О внесении
законодательные
акты
Российской
Федерации
изменений
в
части
в
отдельные
совершенствования
законодательства в области охраны окружающей среды и мер экономического
стимулирования хозяйствующих субъектов» разработан в целях реализации послания
Президента
Российской
Федерации
Д.А.Медведева
Федеральному
Собранию
Российской Федерации от 30 ноября 2010 года, а также поручений главы государства
по результатам заседания Государственного Совета Российской Федерации 09 июня
2011 года.
1. Краткое описание предлагаемого нового правового регулирования
Законопроектом предлагаются следующие основные изменения правового
регулирования, которыми изменяется содержание прав и обязанностей субъектов
предпринимательской деятельности, изменяется содержание или порядок реализации
полномочий
органов
государственной
власти
в
отношениях
с
субъектами
предпринимательской деятельности:
1) установление перечня регулируемых загрязняющих веществ, групп веществ,
в отношении подлежащих нормированию, взиманию платы за негативное воздействие
на окружающую среду, экологическому контролю и мониторингу в отношении
химических
включенных
в
перечень
загрязняющих
веществ,
утвержденный
Правительством Российской Федерации;
2) создание системы технологического нормирования на основе на основе
наилучших
определения
доступных
НДТ,
технологий
требования
к
(НДТ),
включая
составлению
установление
критериев
информационно-технических
справочных документов НДТ;
4) определение четких требований к установлению временно разрешенных
выбросов, сбросов и к разработке планов мероприятий в области охраны окружающей
среды;
5) совершенствование
регулирования
вопросов
платы
за
негативное
воздействие на окружающую среду, исключающее плату за воздействие ниже
установленных нормативов;
6) установление порядка ведения учета объектов, оказывающих воздействие на
окружающую среду;
7) установление требований к производственному экологическому контролю,
включая
оснащение
источников
выбросов,
сбросов
загрязняющих
веществ
автоматизированными системами инструментального контроля, а также уточнение
порядка предоставления субъектами предпринимательской деятельности отчетов о
результатах осуществляемого ими производственного контроля;
8) уточнение санкций и составов административных правонарушений,
связанных с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;
9) определение экономических механизмов, стимулирующих хозяйствующие
субъекты на снижение негативного воздействия на окружающую среду и внедрение
наилучших доступных технологий;
10) закрепление поэтапного перехода к новой системе нормирования в области
охраны окружающей среды до 2020 года.
2.
Проблема,
на
решение
которой
направлено
новое
правовое
регулирование, оценка негативных эффектов, порождаемых наличием данной
проблемы
Необходимость принятия законопроекта обусловлена следующими проблемами
в сфере охраны окружающей среды.
В 90-е годы XX века в большинстве регионов страны наблюдалась стабилизация
состояния окружающей среды и была связана, в первую очередь, с падением
производства в большинстве отраслей экономики. Сложившаяся ситуация породила
определенную
успокоенность.
Используемое
оборудование
устаревало,
природоохранные технологии не совершенствовались и не внедрялись.
Все это привело к тому, что начиная с 2000 года, с ростом экономического
потенциала, прослеживалась тенденция к ухудшению экологической ситуации в стране
(незначительное снижение объемов воздействия на окружающую среду с 2007 г. по
настоящее время связано со снижением производства продукции практически по всем
видам экономической деятельности).
Методические и эколого-экономические основы национальной системы
нормирования негативного воздействия на окружающую среду были сформированы в
1950-х годах и практически оставались неизменными до настоящего времени.
В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» № 7ФЗ (2000 года) нормирование в области охраны окружающей среды заключается в
установлении нормативов качества окружающей среды, установлении и утверждении
нормативов и лимитов допустимого воздействия на окружающую среду, а также
выдачу отдельных разрешительных документов на выбросы, сбросы загрязняющих
веществ в окружающую среду, размещение отходов на основании утвержденных
нормативов.
Нормативы качества окружающей среды в Российской Федерации так и не были
разработаны, за исключением санитарно-гигиенических нормативов – предельно
допустимых концентраций (ПДК)
загрязняющих веществ в атмосферном воздухе,
обеспечивающих безопасность для здоровья человека, и в водном объекте
(рыбохозяйсвтенных нормативов), обеспечивающих безопасность рыб и водной биоты.
В настоящее время установлены ПДК для 2.130 загрязняющих веществ для
атмосферного воздуха, 1.356 загрязняющих веществ для водоемов коммунальнобытового назначения и 1.071 вещество для водоемов рыбохозяйственного назначения.
Именно эти нормативы используются при установлении нормативов допустимого
воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной деятельности.
Нормируются тысячи веществ, инструментальное измерение большинства из
которых практически невозможно.
Устанавливаемые, на основе ПДК нормативы воздействия на окружающую
среду практически не достижимы, не только технически, но и экономически.
Декларирование установления лимитов (временно согласованных норм)
выбросов и сбросов загрязняющих веществ при наличии планов снижения воздействия.
При отсутствии четкого правового регулирования механизма установления лимитов в
последние годы лимиты практические не выдавались, что сделало большинство
природопользователей нарушителями требований законодательства
Сложившаяся система установления нормативов воздействия на окружающую
среду и выдачи разрешений содержит большое количество административных
барьеров. В частности, для получения разрешения на сброс сточных вод необходимо
разработать, утвердить, согласовать в природоохранных органах более 30 документов.
Средняя стоимость их подготовки в разных регионах составляет от 1 до 6 млн.руб.,
срок подготовки затягивается на 1-1.5 года. Не мене запутанная схема получения
разрешения на выбросы, лимитов на размещение отходов производства и потребления.
При этом, правила их разработки и утверждения, требования к составу и содержанию
регулируются административными регламентами Росприроднадзора.
Позиции системы нормирования негативного воздействия на окружающую
среду закреплены и в экономическом механизме охраны окружающей среды,
предусматривающем внесение платы за сверхнормативное загрязнение окружающей
среды .
Стимулирующий
характер платы
за негативное воздействие связан
с
возможностью зачета платежей в счет выполнения природоохранных мероприятий.
3. Цели предлагаемого регулирования и их соответствие принципам
правового регулирования, программным документам Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации
Целями проекта федерального закона являются:
формирование системы нормирования воздействия на окружающую среду,
включая технологическое нормирование на основе наилучших доступных технологий;
установление
оптимального
соотношения
экологических
требований
и
необходимых экономических издержек на природоохранные мероприятия при
осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
устранение избыточных административных барьеров в системе нормирования
воздействий в области охраны окружающей среды;
создание
механизмов,
стимулирующих
экологическую
модернизацию
производства;
Реализация указанных целей осуществляется путем решения следующих задач:
сохранение института временно согласованных нормативов выбросов и сбросов
загрязняющих веществ в окружающую среду с определением четких требований их
установления в целях поэтапного достижения нормативов допустимых воздействий;
создание основ технологического нормирования и установление области его
применения, закрепление основных понятий и принципов внедрения и регулирования
наилучших доступных технологий в Российской Федерации;
обеспечение экологической безопасности и участия общественности при
проведении мероприятий по снижению негативного воздействия посредством
технического перевооружения, внедрении наилучших доступных технологий и
определении допустимости негативного воздействия действующих и проектируемых
предприятий;
введение реальных методов экономического стимулирования хозяйствующих
субъектов, осуществляющих мероприятия по снижению негативного воздействия и
применяющих наилучшие доступные технологии;
совершенствование механизмов учета и контроля за загрязнением окружающей
среды;
закрепление
поэтапного
перехода
к
новой
системе
технологического
экологического
законодательства
нормирования.
К
правовой
основе
реформирования
относятся:
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской
Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства
Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р;
Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на
период до 2012 года, утвержденные распоряжением Правительства Российской
Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р.
В соответствии с указанными документами целью экологической политики
является значительное улучшение качества природной среды и экологических условий
жизни человека, формирование сбалансированной экологически ориентированной
модели развития экономики и экологически конкурентоспособных производств.
Основными
элементами
направления
«Экология
производства»,
предусмотренными Концепцией долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением
Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. №1662-р, являются:
обеспечение интенсивного технологического обновления массовых производств
на базе новых энерго- и ресурсосберегающих экологически безопасных технологий,
создание
системы
технологического
нормирования
воздействия
на
окружающую среду;
стимулирование процессов модернизации производства, ориентированных на
снижение энергоемкости и материалоемкости;
внедрение экономических стимулов для модернизации производства и
использование экологически чистых и (или) энергосберегающих технологий, развитие
экологического бизнеса.
Таким
образом,
проект
федерального
закона
направлен
на
правовое
закрепление основ формирования системы государственного управления в области
охраны окружающей среды и соответствует основным направлениям социальноэкономического развития страны.
4.
Новые
полномочия,
функции,
обязанности
и
права
органов
государственной власти, органов местного самоуправления или изменение
порядка их реализации
1) Основные полномочия, которыми предлагается наделить федеральный орган
исполнительной власти, осуществляющий выработку и реализацию государственной
политики и нормативно-правовое регулирование в сфере охраны окружающей среды,
относятся к разработке и принятию нормативных правовых актов, необходимых для
реализации положений законопроекта:
рекомендаций по разработке плана мероприятий по охране окружающей среды;
формы отчета об организации и результатах осуществления производственного
экологического контроля и методические рекомендации по ее заполнению;
требований к содержанию программ первичного учета и производственного
экологического контроля;
порядка
формирования
и
присвоения
кодов
объектам,
оказывающим
негативное воздействие на окружающую среду;
Кроме того, за указанным федеральным органом исполнительной власти,
закрепляются полномочия по разработке и принятию нормативных правовых актов,
регламентирующих не урегулированные в настоящее время, но закрепленные в
действующем законодательстве правоотношения:
порядка инвентаризации источников выбросов вредных (загрязняющих)
веществ в атмосферный воздух и выбрасываемых вредных (загрязняющих) веществ в
атмосферный воздух;
правила эксплуатации установок очистки газа.
Кроме того, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
выработку
и
реализацию
государственной
политики
и
нормативно-правовое
регулирование в сфере охраны окружающей среды, наделяется полномочием или
подведомственное органу государственное (автономным, бюджетным или казенным)
учреждение наделяется полномочием по созданию технических рабочих групп из
экспертов федеральных органов исполнительной власти, государственных научных
организаций,
общественных
некоммерческих
организаций
экологических
предпринимательской
деятельности)
(государственных
организаций,
для
организаций
определения
наилучших
корпораций,
субъектов
доступных,
технологий для конкретной области их применения и публикацию информационно-
технических справочников наилучших доступных технологий, содержащих сведения о
наилучших доступных технологиях.
2) Законопроектом предусмотрена регламентация не урегулированного в
настоящее время, но закрепленного в действующем законодательстве полномочия
органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной
окружающей среды, по ведению государственного учета объектов, оказывающих
негативное воздействие на окружающую среду.
Государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на
окружающую среду, ведется в форме реестра объектов, оказывающих негативное
воздействие на окружающую среду, который представляет собой государственный
информационный ресурс, основанный на единых методологических и программнотехнологических
принципах,
и
представляющий
систематизированный
свод
документированной информации, характеризующей объекты, оказывающие негативное
воздействие на окружающую среду.
Изменяется
порядок
осуществления
полномочий
федерального
органа
исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного
экологического контроля в части установления нормативов допустимых выбросов,
сбросов загрязняющих веществ, временно разрешенных выбросов, сбросов, системы
выдачи природоохранных разрешений.
Основные полномочия, которыми предлагается наделить указанный орган:
разработка нормативов качества окружающей среды,
разработка
перечня
контролируемых
веществ,
по
которым
будет
осуществляться государственный экологический контроль
выдача разрешений на негативное воздействие на окружающую среду, в том
числе, лимитов (временно разрешенных) выбросов и сбросов; лимитов на размещение
отходов на основе технологических нормативов и с учетом нормативов качества
окружающей среды.
сбор отчетности о выбросах, сбросах загрязняющих веществ в уведомительном
порядке.
3) В целях устранения пробелов и обеспечения этапности достижения
нормативов выбросов и сбросов, законопроектом определены требования, согласно
которым допускается установление временно разрешенных выбросов, сбросов
загрязняющих веществ при наличии планов мероприятий по охране окружающей
среды, включающих перечень мероприятий по снижению воздействия, планируемые
объемы снижения выбросов и сбросов, сроки выполнения и финансирования
мероприятий.
В период выполнения плана мероприятий по охране окружающей среды
временно разрешенные выбросы, сбросы загрязняющих веществ устанавливаются в
соответствии со сроками и показателями снижения уровня или объема (масс)
выбросов, сбросов загрязняющих веществ указанных планов.
4)
Законопроектом
предлагается
уточнить
положения,
касающиеся
осуществления первичного учета и производственного экологического контроля, в том
числе с применением автоматизированных систем непрерывного инструментального
контроля, установленных на источниках выбросов, сбросов загрязняющих веществ.
5) В целях осуществления контроля за правильностью исчисления платы,
полнотой и своевременностью внесения платы за негативное воздействие на
окружающую среду, законопроектом предусмотрено представление субъектами
предпринимательства
(плательщиками)
деклараций
об
исчисленной
плате
за
негативное воздействие на окружающую среду. В связи с этим, федеральный орган
исполнительной
власти,
уполномоченный
на
осуществление
государственного
экологического контроля, наделяется полномочием по сбору указанных деклараций.
5. Новые обязанности субъектов предпринимательской деятельности или
изменение содержания существующих обязанностей
Принятие и реализация законопроекта создает новые обязанности субъектов
предпринимательской деятельности в части:
1) представления отчетной информации, а именно:
деклараций об исчисленной плате за негативное воздействие на окружающую
среду;
При этом, законопроектом предусмотрено представление указанных сведений, в
том числе в форме электронного документа с электронной цифровой подписью.
2) кроме того, новые обязанности субъектов предпринимательской деятельности
возникают в связи предусмотренным законопроектом требованием о применении на
источниках выбросов, сбросов загрязняющих веществ автоматизированных систем
инструментального контроля. Вместе с тем, законопроектом предусмотрено, что
перечень отраслей экономики и (или) видов объектов, оказывающих негативное
воздействие на окружающую среду, источники выбросов, сбросов загрязняющих
веществ которых подлежат оснащению приборами инструментального контроля, и
перечень контролируемых такими приборами веществ определяется Правительством
Российской Федерации. Планируется, что в первую очередь это будут крупнейшие
предприятия
энергетики,
черной
и
цветной
металлургии,
химической
промышленности.
3) другие
обязанности
субъектов
предпринимательской
деятельности,
предусмотренные законопроектом, связаны с упорядочиванием и конкретизацией
обязанностей субъектов предпринимательской деятельности, возложенных на них
действующим законодательством Российской Федерации.
6. Основные группы субъектов предпринимательской деятельности,
интересы которых будут затронуты новым правовым регулированием, их
количественная оценка
Законопроектом наиболее затрагиваются интересы крупных предприятий,
являющихся основными «загрязнителями» окружающей среды.
Новое правовое регулирование потребует от субъектов предпринимательства
инвестиций на экологическую модернизацию предприятий.
При учете плательщиков платы за негативное воздействие на окружающую
среду
зарегистрировано
650
тыс.
юридических
лиц
и
индивидуальных
предпринимателей. При этом, около 45% сбросов загрязненных сточных вод
обеспечивают около 50 предприятий; около 40% выбросов - 90 предприятий. 90%
загрязнений обеспечивают порядка 11 тыс. предприятий.
7. Оценка расходов субъектов, осуществляющих предпринимательскую и
иную деятельность, связанных с необходимостью соблюдать закрепляемые за
ними обязанности, либо с изменением содержания таких обязанностей
Финансирование
на
техническое
перевооружение,
модернизацию
или
строительство новых производств, связанное с внедрением новых экологически
безопасных
технологий,
будет
осуществляться
из
источников
традиционного
инвестиционного процесса (вновь инициированного или обусловленного физическим
износом основных фондов), целью которого, в том числе, является повышение
экономической эффективности и извлечение дополнительной прибыли. Вместе с тем,
реализация мер по обеспечению экологической безопасности будет частично окупаться
за счет ресурсо- и энергосбережения, более эффективной переработки сырья и
уменьшения образования отходов.
Исходя из опыта стран Восточной Европы, переходивших на внедрение
наилучших доступных технологий при вступлении в Европейский Союз, модернизация
действующих предприятий осуществлялась в течение 10 лет, при этом, ежегодные
затраты на инвестирование составляли затраты, сопоставимые с 2-3% валового
внутреннего продукта.
В целях экономического стимулирования внедрения экологически безопасных
технологий субъектами предпринимательства помимо льгот по природоохранным
платежам законопроектом предусмотрено предоставление налоговых льгот, в том
числе уменьшение налогооблагаемой базы за счет отнесения расходов на приобретение
оборудования к материальным расходам, предоставления инвестиционных налоговых
кредитов, введения дополнительного коэффициента амортизации, равного 3.
Риски невозможности решения проблемы предложенным способом,
8.
риски непредвиденных негативных последствий
При разработке настоящего законопроекта в части совершенствования системы
экологического
нормирования
был
взят
за
основу
законотворческий
и
институциональный опыт, накопленный в Европейском Союзе в течение 13 лет (с
момента принятия Директивы 96/61/ЕС «О комплексном предупреждении и контроле
загрязнений») в области технологического нормирования и внедрения наилучших
доступных технологий, включая разработку информационно справочных материалов,
создание централизованного органа (Европейское бюро по наилучшим доступным
технологиям в Севилье) и необходимой инфраструктуры для распространения
информации.
Основные риски связаны с необходимостью принятия в короткий срок
значительного числа нормативных правовых актов, необходимых для реализации
законопроекта.
9.
Сведения
о
результатах
консультаций
с
субъектами
предпринимательской и иной деятельности
Разработка
данного
законопроекта
проводилась
рабочей
группой
из
представителей Торгово-промышленной палаты России, Московской финансовоюридической академии, Института государства и права, кафедры экологии и
земельного права юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова, Института
комплексных стратегических исследований, Топливно-энергетическим независимым
институтом, Минприроды России, ряда независимых экспертов.
По результатам проведенной работы Минприроды России поддержало
предложения рабочей группы в части внесения изменений:
- Налоговый кодекс Российской Федерации (части 1 и 2), оставив требование о
внесении дополнений, гарантирующих расширенное толкование соответствующей
статьи Налогового кодекса, направленное на развитие экологического бизнеса, и в
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;
- Федеральный закон «Об охране окружающей среды» по урегулированию
платы за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе в части зачета
расходов на природоохранные мероприятия в счет платы за негативное воздействие.
Вместе с тем, остались разногласия по вопросам: отмены лимитов на
выбросы/сбросы
технологического
на
переходный
нормирования
период;
и
положений
комплексных
законопроекта
разрешений
на
в
части
негативное
воздействие; более четкого закрепления в законопроекте механизма зачета платы.
С учетом задач, поставленных в Послании Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию Российской Федерации 30 ноября 2010 г., в законопроект
введены положения, касающиеся сохранения временно разрешенных нормативов
выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду с одновременным
определением требований к их установлению.
В ходе консультаций, прошедших на заседаниях указанной рабочей группы
отмечалось, что Минприроды России готовит ряд нормативных правовых актов,
направленных на регулирование этих вопросов. Минприроды России отмечало, что
данный законопроект в части перехода к технологическому нормированию на основе
показателей НДТ, а также выдачи комплексных разрешений на негативное воздействие
не имеют четко прописанного механизма и предлагает исключить указанные нормы из
законопроекта с последующей доработкой и введением этих механизмов федеральным
законом с условным названием «О комплексном контроле и предотвращении
загрязнений».
РСПП считает необходимым более четко закрепить в законопроекте право
предприятий на применение зачета расходов на природоохранные мероприятия в счет
платы за негативное воздействие, в целях исключения возможных споров с
регулирующими органами, а именно необходимости внесения изменений, касающихся
корректировки платы, в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части
корректировки принципов самостоятельности бюджетов, предусмотренного статьей 31
Кодекса;
10. Иные сведения, позволяющие оценить обоснованность вводимых
административных
и
иных
ограничений
и
обязанностей
для
субъектов
предпринимательской и иной деятельности, обоснованность расходов субъектов
предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной
системы
Российской
положения проекта акта
Федерации,
возникновению
которых
способствуют
По данным государственного наблюдения на протяжении последних 10 лет
более 64 миллионов граждан Российской Федерации проживают в городах со
сверхнормативным загрязнением атмосферного воздуха. Не снижается доля сброса
сточных вод без очистки, вследствие чего качество воды крупных рек и их притоков
продолжает находиться в диапазоне от «загрязненной» до «чрезвычайно-грязной».
Только 1% открытых водоемов позволяет получать питьевую воду, соответствующую
гигиеническим требованиям. При этом около 80% населения России использует воду
именно из поверхностных водных источников. По оценкам Центра демографии и
экологии
человека
Института
народнохозяйственного
прогнозирования
РАН
экономический ущерб здоровью населения только от загрязнения вод и атмосферного
воздуха оценивается в диапазоне 2,3-3,4 % ВВП. По данным Института современного
развития оценки рисков от загрязнения воды и воздуха позволяют говорить о том, что
экономические издержки для здоровья населения России, связанные с загрязнением
воздуха и воды, составляют в среднем не менее 4-6 % от ВВП. В отдельных регионах
ущерб для здоровья по экологическим причинам может достигнуть 10% ВРП, в
частности для уральских регионов. Растут затраты муниципальных бюджетов на
водоподготовку для питьевых целей.
Стимулирование через систему налоговых льгот является ключевым фактором
развития экологического бизнеса, практически не получившего развития в РФ. Под
экологическим
бизнесом
понимается
хозяйственная
или
иная
коммерческая
деятельность, в результате которой непосредственно или через производимую
продукцию этой отрасли экономики в конечном итоге происходит улучшение качества
окружающей среды. В странах Большой восьмерки вклад экологического бизнеса в
ВВП составляет от 10 до 24%. Всё более нарастающими темпами происходит развитие
новых технологий для чистого производства, энергоэффективной техники и
альтернативных источников энергии. В России этот рынок едва достигает 0,2%
мирового уровня.
С учетом опыта решения экологических проблем индустриально развитыми
странами, можно прогнозировать, что принятие законопроекта уже в среднесрочной
перспективе приведет к росту предпринимательской активности в сфере охраны
окружающей среды, росту объемов природоохранных инвестиций, снижению затрат
федерального и региональных бюджетов на финансирование мероприятий по
ликвидации экологического вреда, социальных издержек. В результате будут решены
несколько важных задач - наряду с оздоровлением окружающей среды сократятся
затраты бюджетов всех уровней на обеспечение экологической безопасности и
компенсационные
экологическими
выплаты
населению
факторами,
повысится
населения Российской Федерации.
за
ущерб
качество
и
здоровью,
обусловленный
продолжительность
жизни