Принято на заседании Совета 17 июня 2013 г. № 119-1/2013 ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Принято на заседании Совета
17 июня 2013 г.
№ 119-1/2013
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту поправок Правительства Российской Федерации
к проекту федерального закона № 432575-4 «О внесении изменений в
Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные
законодательные акты Российской Федерации»
Проект поправок Правительства Российской Федерации к проекту
федерального закона № 432575-4 «О внесении изменений в Земельный
кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты
Российской Федерации» (далее – Проект поправок) представлен в Совет
при
Президенте
Российской
Федерации
по
кодификации
и
совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет)
Государственно-правовым
управлением
Президента
Российской
Федерации (письмом от 17 мая 2013 г. за № А6-4178).
Проект поправок существенно дополняет, расширяет и частично
изменяет принятый Государственной Думой в первом чтении законопроект
№ 432575-4 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской
Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»
(далее – Первоначальный (основной) законопроект), текст которого,
подготовленный к рассмотрению во втором чтении, ранее уже поступал на
рассмотрение Совета и в экспертном заключении от 19 марта 2012 г.
(протокол № 105) и получил отрицательную оценку.
Проект поправок отличается весьма существенным объемом: 259
страниц (объем Первоначального законопроекта увеличивается на 217
страниц) и предполагает внесение изменений и дополнений в следующие
законодательные акты Российской Федерации:
- Земельный кодекс Российской Федерации;
2
- Закон Российской Федерации от 14 января 1993 г. № 4292-I «Об
увековечении памяти погибших при защите Отечества»;
- Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об
архитектурной деятельности в Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О
безопасности дорожного движения»;
- Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и
похоронном деле»;
- Федеральный закон от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении
химического оружия»;
- Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ним»;
- Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О
садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях
граждан»;
- Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке
(залоге недвижимости)»;
- Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной
деятельности в Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения»;
- Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране
атмосферного воздуха»;
- Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных
инвестициях в Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой
связи»;
3
- Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в
действие Земельного кодекса Российской Федерации»;
-
Кодекс
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях;
- Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды»;
- Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте
земель сельскохозяйственного назначения»;
- Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском
(фермерском) хозяйстве»;
- Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»;
- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах
организации
местного
самоуправления
в
Российской
Федерации»;
- Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном
деле в Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в
действие Жилищного кодекса Российской Федерации»;
- Градостроительный кодекс Российской Федерации;
- Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в
действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»;
- Лесной кодекс Российской Федерации;
- Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О
государственном кадастре недвижимости»;
- Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии
развитию жилищного строительства»;
- Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О
государственной компании «Российские автомобильные дороги».
4
Данный перечень из 29 наименований, с одной стороны, не включает
пять законов, измененяемых Первоначальным законопроектом, с другой
стороны, предусматривает изменение трех дополнительных законов,
Первоначальным вариантом законопроекта не затронутых.
Кроме того, отдельная статья Проекта поправок, состоящая из 50
пунктов (ст. 29), посвящена отмене некоторых положений целого ряда
федеральных законов.
Проект поправок в целом обладает всеми родовыми недостатками
Первоначального
(основного)
законопроекта:
чрезвычайной,
гипертрофированной казуистичностью, низким уровнем юридической
техники и, главное, моральным устареванием. Как следствие, к Проекту
поправок в полной мере относятся все замечания, высказанные в
заключении Совета от 19 марта 2012 г. по отношению к Основному
законопроекту.
Как и Основной законопроект, Проект поправок совершенно не
учитывает проводимой реформы гражданского законодательства, уже
принятых, а также намеченных к принятию изменений в Гражданский
кодекс Российской Федерации. Вместе с тем в соответствии с
постановлением Государственной Думы от 16 ноября 2012 г. № 1150-6 ГД
«О порядке рассмотрения проекта федерального закона № 47538-6 «О
внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую
Гражданского кодекса Российской Федерации, а также законодательные
акты Российской Федерации» принято решение о рассмотрении и
принятии Государственной Думой отдельных положений указанного
проекта федерального закона в качестве самостоятельных законопроектов.
Ни Основной законопроект, ни Проект поправок не учитывают указанных
законопроектов и, более того, им противоречат.
Основной законопроект, будучи внесенным в Государственную
Думу более шести лет назад – 16 мая 2007 г. (с первоначальным названием
5
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской
Федерации»), абсолютно не соответствует гражданско-правовым реалиям
сегодняшнего дня, и попытки его реанимации, в том числе через Проект
поправок,
представляются
совершенно
безнадежными.
Достаточно
указать, что Проект поправок широко оперирует такой категорией, как
право постоянного (бессрочного) пользования (например, ст. 3910 ЗК РФ,
вводимая Проектом поправок).
Ввиду чрезвычайного объема, в несколько раз превышающего даже
объем Первоначального варианта законопроекта, а также ввиду общей
казуистичности подробный анализ всех положений Проекта поправок не
представляется оправданным. Необходимо сосредоточить внимание на
главных положениях и замечаниях.
Прежде всего, следует отметить общую тенденцию масштабного
вторжения в сферу гражданского законодательства, дублирование и
подмену норм Гражданского кодекса Российской Федерации нормами,
вводимыми в иные законодательные акты – прежде всего в Земельный
кодекс Российской Федерации. Причем этот процесс характеризуется
крайне низким уровнем юридической техники.
Массив норм, предлагаемых Проектом поправок для внесения в
Земельный кодекс Российской Федерации, устанавливает особый –
подробно
прописанный
муниципальных
–
земельных
режим
оборота
участков.
государственных
Регулирование
и
оборота
государственной и муниципальной земли (занимающей несравнимо
большую площадь, по сравнению с землей, находящейся в частных руках)
в значительной степени выводится из-под действия норм Гражданского
кодекса Российской Федерации. При этом подробнейшим образом
регулируется весь круг отношений, начиная с образования земельных
участков (предлагаемые для введения в ЗК РФ ст. 113-117, 119 и др.). Далее
6
это делается через установление порядка распоряжения государственными
и муниципальными земельными участками (для введения в ЗК РФ
предлагается целая глава – глава V1, регулирующая весь круг вопросов –
от продажи ст. 393, дарения – ст. 395, аренды – ст. 396, мены – ст. 399,
предоставления участка в постоянное (бессрочное) пользование – ст. 3910,
в безвозмездное пользование – ст. 3911, вплоть до установления сервитута
– ст. 3912), через специальное регулирование проведения соответствующих
аукционов (ст. 3913-3916), «перераспределения земельных участков,
находящихся в собственности граждан» (ст. 3921), в федеральной и
муниципальной собственности (ст. 3922), и путем регулирования массы
более частных вопросов. Необходимо обратить внимание на чрезвычайно
большой объем каждой из упомянутых статей.
Прежде всего, следует указать на некорректность самого названия
предлагаемой для введения в Земельный кодекс Российской Федерации
главы
V1:
«Особенности
распоряжения
земельными
участками,
находящимися в государственной и муниципальной собственности».
Поскольку основной формой распоряжения государственными или
муниципальными участками является передача таких участков в частные
руки
на
вещном
или
обязательственно-правовым
основании,
то
оправданно и корректно говорить о регулировании Земельным кодексом
Российской Федерации условий и порядка таковой передачи. Таким
образом, юридически корректным названием главы V1 являлось бы
название: «Условия предоставления земельных участков, находящихся в
государственной и муниципальной собственности».
Статьи 393-394 главы V1 говорят о «продаже земельного участка,
находящегося в государственной или муниципальной собственности».
Между
тем
сделки
по
предоставлению
государственных
или
муниципальных земельных участков в частную собственность по своему
7
юридическому существу являются приватизацией и не должны быть – в
том числе на уровне терминологии – смешиваемы с куплей-продажей.
Статья 399 главы V1 говорит о «мене земельного участка,
находящегося в государственной или муниципальной собственности на
земельный участок, находящийся в частной собственности» (а статья 3921
говорит уже о «порядке заключения соглашения о перераспределении
земельных участков»). Между тем классические гражданско-правовые
понятия
о
мене
не
могут
быть
применены
к
отношениям
по
«перераспределению участков» в целях рационального использования
земли. Терминология Проекта поправок неверна.
Статья 3912 главы V1 с опять-таки некорректным названием
«Предоставление
земельного
участка…
на
условиях
сервитута»
посвящена регулированию установления сервитутов. Положения данной
статьи
прямо
вторгаются
в
сферу
отношений,
урегулированных
Гражданским кодексом Российской Федерации, и прямо противоречат
закрепленным в последнем принципиальным положениям о сервитутах.
Например, часть 4 статьи 3912 устанавливает: «арендатор… вправе
заключать соглашение об установлении сервитута на срок… аренды».
Положения данной статьи, предлагаемой для введения в Земельный кодекс
Российской
Федерации,
как
прямо
противоречащие
гражданскому
законодательству, не могут быть одобрены.
Статья 3920 главы V1 совершенно некорректно оперирует термином
«исключительное
право»
при
регулировании
предоставления
в
собственность земельных участков под зданиями: «исключительное право
лица на приобретение участков в собственность или аренду…». Между тем
термин «исключительное право» принадлежит области интеллектуальных
прав.
Неясностью отличаются также положения части 5 статьи 113
Земельного кодекса Российской Федерации в редакции Проекта поправок,
8
оперирующего понятием «обеспечения» подготовки схемы расположения
земельного участка: «подготовка схемы расположения земельного участка
может быть обеспечена физическими или юридическими лицами…».
Можно только догадываться, что здесь имели в виду авторы Проекта
поправок: если имелось в виду внесение данных в кадастр, то такие
действия вряд ли могут быть названы «обеспечением», если же авторы
имели в виду возложить материальные издержки по выполнению
соответствующих работ на данных лиц, то об этом следовало сказать
прямо.
Указанные положения приведены здесь лишь в качестве примеров
крайне низкого уровня юридической техники Проекта поправок. Проект
изобилует и другими случаями использования юридической техники на
подобном уровне. Вполне очевидно, что Проект поправок нуждается в
серьезном пересмотре его положений с точки зрения юридической
техники.
Наряду с
принципиально
неверным изъятием регулирования
большого массива земельных имущественных отношений из сферы
гражданского законодательства (и тем самым из сферы исключительного
ведения Российской Федерации) и серьезными недостатками с точки
зрения юридической техники Проект поправок страдает еще одним
недостатком принципиального характера.
Земельный участок, в чьих бы руках он не находился, является
недвижимым имуществом и как таковой - объектом гражданских прав и
гражданского оборота. В гражданском же обороте государство и
муниципальные образования участвуют на равных с другими субъектами.
Установление особого режима и особых правил оборота государственных
и муниципальных участков, отличного от режима и правил оборота
участков,
находящихся
конституционный
в
принцип
частной
равенства
собственности,
форм
нарушает
государственной,
9
муниципальной и частной собственности: «В Российской Федерации
признаются и защищаются равным образом частная, государственная,
муниципальная и иные формы собственности» (ч. 2 ст. 8 Конституции
Российской Федерации).
Помимо нарушения равенства правового режима объектов оборота в
зависимости от их принадлежности разным субъектам, Проект поправок
нарушает также и равенство положения субъектов оборота, закрепленное
частью 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации:
«гражданское законодательство… регулирует отношения, основанные на
равенстве… участников». Проект поправок, напротив, выделяет ряд
субъектов, которым предоставляет совершенно особенные преференции,
ставящие данных субъектов в значительно более выгодное положение по
сравнению с другими участниками оборота.
Во-первых, это лицо, «с которым заключен договор о комплексном
освоении территории»:
1. Государственные и муниципальные участки предоставляются
данному лицу без проведения торгов (п. 1 ч. 2 ст. 393 ЗК РФ, вводимой
Проектом поправок).
2. При покупке государственного или муниципального земельного
участка его цена не может превышать его кадастровой стоимости (ч. 3 ст.
394 ЗК РФ, вводимой Проектом поправок).
3. Если данному лицу не удается получить государственный или
муниципальный участок в связи с тем, что он «зарезервирован для
государственных или муниципальных нужд или ограничен в обороте», то
оно вправе получить данный участок в аренду без проведения торгов (п. 18
п. 2 ч. 396 ЗК РФ, вводимой Проектом поправок).
4. Размер арендной платы у такого лица при этом «определяется в
размере не выше земельного налога» (п. 1 ч. 5 ст. 397 ЗК РФ, вводимой
Проектом поправок).
10
5. Срок договора аренды «устанавливается по выбору арендатора»
(ч. 10 ст. 398 ЗК РФ, вводимой Проектом поправок) хотя и на «срок, не
превышающий
срок
резервирования
земельного
участка
для
государственных или муниципальных нужд (п. 11 ч. 7 той же статьи).
6. По проектам планировки и межевания территории, «подлежащей
комплексному освоению в соответствии с договором о комплексном
освоении территории», не проводятся публичные слушания (ч. 51 ст. 46
Градостроительного кодекса, вводимая Проектом поправок).
7. «Прекращение существования земельного участка, в отношении
которого заключен договор [комплексного освоения территории], или
возникновение у третьих лиц прав на земельные участки, образованные из
указанного земельного участка, не является основанием для прекращения
прав и обязанностей по договору» (ч. 8 ст. 464 Градостроительного
кодекса, вводимой Проектом поправок).
Во-вторых, это «лицо, с которым заключен договор о развитии
застроенной территории»:
1. Участок, образованный «в границах застроенной территории, в
отношении которого заключен договор о ее развитии», предоставляется
лицу, с которым заключен такой договор, бесплатно (п. 2 ст. 395 ЗК РФ,
вводимой Проектом поправок)
2. Размер арендной платы у такого лица «определяется в размере не
выше земельного налога» (п. 2. ч. 5 ст. 397 ЗК РФ, вводимой Проектом
поправок).
В-третьих, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 396 Земельного
кодекса Российской Федерации в редакции Проекта поправок: без
проведения
торгов
в
аренду
передаются
государственные
и
муниципальные участки «юридическим лицам в соответствии с указом
Президента…,
распоряжением
Правительства…для
размещения
11
объектов… которые имеют важное социально-экономическое значение и
соответствуют установленным Правительством… критериям».
На основании сказанного следует признать, что Проект поправок
нуждается в существенной, концептуально продуманной переработке,
которая должна состоять, прежде всего, в полном исключении из него
гражданско-правовых положений, как не относящихся к предмету
регулирования земельного законодательства; качественном повышении
уровня юридической техники и общем выстраивании проекта на
принципах равенства форм собственности и равенства участников оборота.
Вывод: проект поправок Правительства Российской Федерации к
проекту федерального закона № 432575-4 «О внесении изменений в
Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные
акты Российской Федерации» нуждается в существенной переработке и не
может быть одобрен и рекомендован к принятию.
Председатель Совета
В.Ф. Яковлев