реализация проектов государственно
реклама
На правах рукописи Саванкова Надежда Евгеньевна РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И РОССИЙСКАЯ ПРАКТИКА Специальность: 08.00.14 – Мировая экономика АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук Москва – 2009 Работа выполнена на кафедре Мировой экономики и международных экономических отношений Дипломатической Академии Министерства Иностранных Дел Российской Федерации. Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Рыбалкин Валерий Евгеньевич Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Крылов Олег Михайлович кандидат экономических наук Воробьева Лариса Викторовна Ведущая организация: Государственный Университет Управления Защита состоится 1 октября 2009 года в 14-00 часов на заседании Диссертационного совета Д.209.001.02 в Дипломатической академии Министерства Иностранных Дел Российской Федерации по адресу: г.Москва, ул.Остоженка, д.53/2. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Дипломатической академии МИД РФ. Автореферат разослан 29 августа 2009 г. Ученый секретарь диссертационного совета Логинов Б.Б. 2 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. В современном мире неотъемлемым условием нормального функционирования смешанной экономики является конструктивное взаимодействие бизнеса и структур государства. Характер этого взаимодействия, методы и конкретные формы могут существенно различаться в зависимости от зрелости и национальных особенностей рыночных отношений. При этом государство никогда не бывает свободным от выполнения своих социально ответственных функций, связанных с общенациональными интересами, а бизнес, в свою очередь, всегда остается источником и мотором развития и приращения общественного богатства. В последние десятилетия в экономике ряда развитых и развивающихся стран активно складывается совершенно особое качество взаимодействия бизнеса и государства, называемое государственно-частным партнерством. Важность государственно-частных партнерств как инструментов политики широко признается многими правительствами, что отражается на их бюджетных ассигнованиях, законодательстве и выработке соответствующих программ. При разработке и реализации современных стратегий инновационного развития в развитых странах Запада важное значение отводится созданию формирования организационно-правовых партнерств, объединяющих в предпосылок различных для комбинациях частнопромышленные компании, университеты, правительственные ведомства и независимые научно-исследовательские лаборатории для совместного достижения конкретных научно-технологических результатов. В последние годы в развивающихся странах вложения частного сектора в инфраструктуру постоянно увеличиваются – участие бизнеса в совместных с государством инфраструктурных проектах приносит неплохие результаты, к примеру, способствует внедрению новых технологий, снижает бюджетную нагрузку, усиливает контроль за четкостью выполнения проектов. 3 Однако, зарубежных национальной несмотря странах (и на признание одним из этой важнейших региональной) формы сотрудничества в инструментов повышения конкурентоспособности, внедрение механизмов государственно-частного партнерства в российскую практику идет крайне медленно. Нерешенность целого ряда методологических вопросов перехода к партнерским отношениям государства и бизнеса, отсутствие должного опыта такого партнерства, неразвитость законодательной и нормативной базы на всех уровнях, бюрократические препоны сдерживают внедрение государственно-частного партнерства в России, что обуславливает актуальность исследования данной проблематики. В условиях глобального финансового кризиса и пересмотра роли государства в регулировании экономики вопрос создания и развития данного направления сотрудничества приобретает особую важность. Правительства большинства стран мира, в том числе и России, оказывают финансовую поддержку основным секторам экономики, стремясь уменьшить возможные экономические и социальные последствия кризиса и обеспечить необходимую устойчивость банковской системы и реального сектора экономики. В современной сложной экономической ситуации именно государственно-частное партнерство способно стать продуктивной формой сотрудничества государства и бизнеса, так как в условиях кризиса стабильность спроса со стороны государства является важнейшим инструментом снижения рисков инвестиций и укрепления доверия кредитных организаций. Степень разработанности проблемы. Осмыслению роли государства в рассматриваемом аспекте современной экономики посвящено множество работ, среди которых следует выделить фундаментальные труды западных ученых Э. Аткинсона, Д. Стиглица, В. Острома, Дж. Сакса, Г. Таллока, И. Шихаты и других крупных исследователей, книги ученых стран Восточной и Центральной Европы (Mihalyi, 2000/2001; Stoica, 1996; Vuletic, 1997; Wasiak, 1999), работы российских ученых О.Т. Богомолова, В.Г. Варнавского, Е.Б. 4 Ленчук, Д.С. Львова, И.М. Осадчей, С.Ф. Серегиной, С.Н. Сильвестрова, В.Л. Тамбовцева, Л.С. Черного и т.д. В работах указанных ученых раскрыты новейшие тенденции и явления переустройства государства в последние годы в развитых, развивающихся странах и в странах с переходной экономикой. Летом 2008 года появилась новая статья Джозефа Стиглица «Идеология: закат неолиберализма», в которой утверждается, что нарастающие экономические проблемы Соединенных Штатов и беды трансформационного периода 1990-х годов имеют одну и ту же причину – приверженность их правительств теории и практике неолиберализма, необоснованное завышение роли и значения использования рыночных механизмов и инструментов. Дискуссии о либерализме и этатизме, т.е. допустимой степени государственного вмешательства в экономическую жизнь, приобрели острую актуальность в условиях современного экономического кризиса. Среди посвященных данной теме российских работ отдельно следует выделить работы Ф.И. Шахмалова, в которых содержится глубокое и системное теоретическое обоснование проблем взаимодействия предпринимательства и государства. В работах В.Г. Варнавского основной акцент сделан на изучение возможностей применения различных форм государственно-частного партнерства к предприятиям национальной инфраструктуры России. Вместе с тем требуют дополнительного рассмотрения проблемы различий в результатах реализации государственно-частного партнерства по регионам мира, отличия схем развития партнерских отношений между развитыми, развивающимися странами и странами с переходной экономикой. Слабо изучено взаимодействие государства и бизнеса в реализации национальных проектов и программ, и, в частности, проектов в инновационной сфере в России и странах ближнего зарубежья. Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ и выявление различия схем взаимодействия государства и бизнеса в развитых, развивающихся странах и странах с переходной экономикой; раскрытие 5 особенностей и перспектив развития партнерских взаимоотношений в России; а также разработка практических рекомендаций по развитию государственночастного партнерства в отдельных отраслях экономики как инструмента повышения национальной (и региональной) конкурентоспособности. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач: - раскрыть и уточнить государственно-частного понятие партнерства, и экономическую проанализировав сущность зарубежный и отечественный опыт осуществления партнерств, выгоды и риски для участников этого процесса; - сравнить основные инструменты и механизмы партнерств и показать их значение для практики государственного управления в странах с различным уровнем экономического развития; - выявить особенности и общие черты становления государственночастных партнерств в странах с переходной экономикой; - выработать рекомендации по повышению эффективности реализации государственно-частных партнерств в отдельных отраслях национальной экономики в соответствии с уровнем развития конкретной страны и с учетом особенностей сфер применения; - выявить круг проблем, решение которых должно способствовать становлению и развитию эффективного взаимодействия бизнеса и государства в России. Объектом исследования является государственно-частное партнерство в различных регионах мира как инструмент повышения национальной конкурентоспособности страны. Предметом исследования выступают отношения, складывающиеся между субъектами национальных экономических систем различных стран мира и определяющие развитие тех или иных форм государственно-частного партнерства в данной стране. 6 Гипотезой диссертационного исследования является допущение, что способы подготовки и осуществления проектов государственно-частного партнерства, оценка положительно зарекомендовавших себя за рубежом инструментов и методов партнерства применительно к российской практике будет способствовать разработке практических рекомендаций по повышению эффективности реализации государственно-частных партнерств в отдельных отраслях национальной системы России. Теоретической и методологической базой диссертационного исследования являются научные разработки отечественных и зарубежных ученых; прикладные работы по данной проблеме; программы, концепции, нормативные и другие материалы, касающиеся управления развитием государственно-частного партнерства. В диссертации осуществлена целевая обработка статистической информации, использованы методы системного анализа, метод сравнений и аналогий, метод обобщений, методы диалектического и статистического анализа, применение которых позволило обеспечить достоверность исследования и обоснованность теоретических выводов и предложений. Положения диссертации, выносимые на защиту. 1. Государственно-частное партнерство отличается от других форм отношений признаками: государства и определенные, частного чаще бизнеса всего следующими длительные сроки основными действия соглашений о партнерстве; специфическая форма финансирования проекта (за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми, материальными и / или природными ресурсами); распределение ответственности и рисков между партнерами на основе соответствующих договоренностей сторон; совместная деятельность государства в лице органов исполнительной власти всех уровней и бизнеса, представленного национальными или зарубежными предприятиями, где каждая из сторон имеет собственные цели и решает конкретные задачи. 7 2. Партнерства можно разделить на два больших подвида: партнерства договорного характера (соглашения о разделе продукции, концессии и т.д.) и партнерства институционального характера (совместные предприятия; закрытые паевые инвестиционные фонды, активами которых в интересах государства / муниципалитета и других пайщиков управляет частная управляющая компания). В целом, по степени участия сторон в соответствующей сфере проекта, правомерно различать два вида партнерства: государственно-частное («бизнес идет за государством») и частно- государственное (инициатива в реализации проектов принадлежит частному сектору). По мнению автора, идея частно-государственного партнерства была более популярна в развитых стран в течение второй половины двадцатого столетия (в период неолиберальных экономических доктрин), в настоящее же время, как в развитых, так и в развивающихся странах более распространено государственно-частное партнерство. Однако, в отдельных отраслях, автор полагает, использование частно-государственного механизма более экономически целесообразно (например, - в сельском хозяйстве). 3. Международная практика показывает, что важной функцией государства как партнера в государственно-частных партнерствах является обеспечение правовых условий деятельности в этой сфере, а также то, что степень государственного финансирования в партнерствах обратно пропорциональна покупательной способности потенциальных пользователей инфраструктуры и услуг, что, в свою очередь, объясняет схожесть в финансировании проектов ГЧП в странах Центральной, Восточной Европы и России, требующих относительно высокого процента государственного финансирования. 4. Успешная реализация проектов государственно-частного партнерства в России, по мнению автора, возможна при применении следующих основных принципов: - открытости (прозрачная и благоприятная среда для реализации ГЧП, наличие обратной связи между участниками партнерства, публикации в СМИ); 8 - сопоставимости национального и международного учета (как дополнительный фактор привлечения иностранных инвестиций в реализуемые проекты); - доверия (отсутствие бесконечных проверок частного бизнеса со стороны органов государственной власти); - непрерывности (непрерывность взаимодействия государства и бизнеса в реализуемых проектах); - окупаемости (получение прибыли частным сектором в случае участия в ГЧП). Существенное значение в развитии партнерств в России имеют также такие аспекты, как адаптация организационной структуры проекта к местным условиям (многие проблемы, стоящие перед ГЧП, возникают из-за того, что партнеры «скопировали» решения, составленные для другого ГЧП, и поэтому не приняли во внимание данную специфическую ситуацию) и развитие доверительных отношений между партнерами (государственный сектор должен быть надежным партнером частным третьим лицам, так как вступление в такие долгосрочные отношения предполагает существенный риск для последних). Научная новизна результатов исследования заключается в следующем: сформулированы - основные черты, отличающие проекты государственно-частного партнерства от других форм хозяйствования, и введена классификация партнерств в зависимости от характера взаимодействия (договорные или институциональные); - на основе системно-комплексного исследования особенностей реализации проектов государственно-частного партнерства в различных регионах мира выявлено: что в развитых странах партнерства чаще всего используются в отраслях здравоохранения и образования, научно-технической и инновационной сферах деятельности; в отличие от развивающихся стран и стран с переходной экономикой, где преобладают партнерства государства и бизнеса, связанные с финансовыми 9 вложениями в инфраструктуру энергетической отрасли, транспортные проекты, водоснабжение и канализационные системы, телекоммуникации и портовое хозяйство; - выявлены и определены факторы, влияющие на преобладание тех или иных форм и моделей партнерства государства и бизнеса в развитых, развивающихся странах и странах с переходной экономикой (среди них: необходимость модернизации государственной инфраструктуры, поиск конструктивных решений по разгрузке бюджетов, отрицательное влияние определенных видов рисков на развитие государственно-частной инициативы, степень доверия иностранных инвесторов, развитость национальных рынков капитала); - определены специфические черты, присущие партнерству государства и бизнеса в России по сравнению с другими странами, обоснована необходимость активной роли государства в развитии партнерства в России (особенно в условиях глобального финансового кризиса) и сформулированы принципы, на основе которых должны строиться партнерства в России для их успешной реализации. Практическая значимость работы определяется выводами и рекомендациями по развитию государственно-частного партнерства в России, которые могут быть востребованы соответствующими заинтересованными госструктурами и общественными организациями (Министерство Экономического Развития, Торгово-Промышленная Палата, Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами и другие организации), а также использованы в научно-преподавательской деятельности в Вузах и НИИ России. Отдельные положения диссертации могут быть использованы российскими компаниями и банками, участвующими в инфраструктурных проектах. Апробация работы. По теме диссертации автором опубликовано пять научных работ общим объемом 2,5 п.л., в том числе три из них опубликованы в издании, рекомендованном ВАК. Основные положения диссертации были изложены на научных конференциях (X научная конференция студентов 10 ИМЭС; конференция молодых ученых «Экономическая политика России в условиях глобализации», проходившая в Институте экономики РАН в 2007г.), использованы при проведении семинарских занятий на факультете Дипломатической Академии МИД России. Структура и объем работы обусловлены логикой исследования и последовательно раскрывает обозначенные цели и задачи исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, библиографического списка, 6 приложений. Работа изложена на 175 листах и сопровождена таблица и рисунками. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, определяются его цель и задачи, предмет и объект исследования, научная новизна и практическая значимость диссертационной работы. В первой главе диссертации «Государственно-частное партнерство: сущность и механизм реализации» автор раскрывает понятие и экономическую сущность государственно-частного партнерства, выгоды и риски для участников этого процесса. Автор полагает, что государственно-частное партнерство можно охарактеризовать как долгосрочное взаимодействие государства и бизнеса с целью совместной деятельности (реализации общественно значимых проектов), при использовании финансовых и / или материальных ресурсов, предоставляемых структурами государственной власти (напрямую из бюджета либо с использованием средств институтов развития), и опыта, управленческих навыков, ресурсов и технологий, предоставляемых частными предприятиями, как национальными, так и зарубежными. Общими чертами проектов государственно-частного партнерства являются: реализация партнерских отношений в условиях конкурентной 11 среды, когда за каждый контракт происходит конкурентная борьба между несколькими или многими потенциальными участниками; возмездность, т.е. выплата процентов и погашение основной суммы долга за счет генерируемых проектом будущих денежных потоков; четкое определение пределов ответственности и обязательств партнеров; определение критических факторов успеха и выявление областей риска, их оценка и распределение. Оценивая ГЧП с учетом тенденций глобализации, можно выделить два его типа: подключение иностранного капитала на началах ГЧП к проектам внутри страны; господдержку национального капитала любой формы – государственной, смешанной, частной – во внешнеэкономической деятельности. ГЧП с участием иностранного капитала помогает стране интегрироваться в мировую экономику и получить необходимый опыт и передовые технологии. Такое ГЧП подразумевает использование методов экономической дипломатии для стимулирования роста национальной экономики: государства взаимодействуют с ТНК в глобальном контексте, что служит условием поддержания и повышения конкурентоспособности национальных экономик. Однако, в условиях глобального финансового кризиса, более распространена господдержка национального капитала во внешнеэкономической деятельности, что связано, прежде всего, с оттоком иностранного капитала с рынков зарубежных стран. Также, по мнению автора, целесообразна следующая классификация видов партнерства: - партнерства договорного характера, к которым относятся: выполнение работ или оказание услуг по государственному / муниципальному контракту в целях создания, ремонта, эксплуатации государственного / муниципального имущества; соглашения о разделе продукции; концессии и т.д.; - партнерства институционального характера, к которым можно отнести: создание на базе государственного / муниципального имущества хозяйственного общества (совместного предприятия), в уставном капитале и в управлении деятельностью которого участвует государство / муниципалитет и 12 частный инвестор; либо создание на базе государственного / муниципального имущества закрытого паевого инвестиционного фонда, активами которого в интересах государства / муниципалитета и других пайщиков управляет частная управляющая компания. На темпы развития проектов ГЧП огромное влияние оказывает общая экономическая и политическая ситуация в стране. И существенным шагом навстречу развитию ГЧП является улучшение прозрачности взаимодействия и повышение уровня доверия между органами власти и бизнеса, закрепление ГЧП в проектах стратегического развития страны и регионов и более тщательная проработка проектов с обеих сторон и с общественностью. Чтобы государственно-частное партнерство было устойчивым, финансово устойчивой должна быть и компания, привлекаемая к участию в ГЧП. Это означает, что, добровольно заключая партнерское соглашение с местными властями, менеджеры и управленческих инвесторы навыков заинтересованы и сделанных получить инвестиций. доход от Таким своих образом, неполучение ожидаемой доходности является основной угрозой для частного бизнеса, и подобные риски и угрозы для бизнеса напрямую зависят от решений и действий публичных властей, от того, насколько они склонны к нарушению своих обязательств. Во второй главе исследования «Развитие государственно-частного партнерства по регионам мира» автор рассматривает общие черты и особенности становления государственно-частных партнерств в странах с различным уровнем экономического развития. В развитых странах партнерские отношения государства и частного бизнеса всегда находились в поле зрения властей. ГЧП не развивались стихийно, а были вписаны в общие процессы децентрализации власти в экономической сфере, передачи некоторых полномочий из центра на местный уровень. Для проработки концептуальных вопросов партнерств правительства и ведомства создавали и создают консультационные компании. 13 Кроме того, важной задачей, которую развитые страны Запада решают на основе инструментов ГЧП, является активизация процесса трансферта технологий. С этой целью в странах создаются специальные организационные структуры, которые выступают посредниками между продавцами и покупателями новых технологических разработок. По мнению автора, не менее важное значение в развитых территориально-отраслевых кластеров странах отводится и образованию формированию сетей взаимосвязанных предприятий с использованием механизмов государственночастного партнерства. Кластеризация на местном уровне способствует укреплению региональных инновационных систем, а создаваемые в их рамках технологии, ноу-хау и инновации становятся основным инструментом завоевания и удержания кластером и регионом высоких конкурентных позиций. В развитых странах накоплен бесценный опыт создания и функционирования системы институтов развития, охватывающих важнейшие сферы экономики – это и общеевропейские институты (ЕБРР), и агентства, осуществляющие поддержку экспорта, в том числе экспортное страхование (французская COFACE, итальянская SACE), и институты, поддерживающие инновации и высокие технологии (венчурный фонд SITRA в Финляндии) и др. Опыт функционирования венчурных фондов в развитых странах позволяет отметить следующее: - необходимо соблюдать оптимальный уровень участия государства как в организационном, так и в финансовом смысле - госфинансирование должно составлять не более 40-50 %, но и избегать чрезмерной регламентации деятельности венчурного фонда; - обсуждаемые правительством масштабные меры по стимулированию инноваций на серединных стадиях должны быть дополнены соразмерными действиями по поддержке ранних (поисковые исследования и предкоммерческие разработки) и поздних стадий (рост и тиражирование нового бизнеса). Чтобы быть успешной, система институтов поддержки 14 должна быть комплексной, то есть закрывать «провалы рынка» на всех стадиях развития. В целом анализ опыта развитых стран в области формирования государственно-частных партнерств в инновационной сфере позволяет сделать вывод о том, что их роль в решении задач повышения инновационной активности как государственного, так и частного секторов постоянно возрастает, количество и многообразие реализуемых программ в этой области неуклонно растет. Автор придерживается точки зрения, что основными факторами, способствовавшими развитию государственно-частного партнерства в развитых странах являются: стабильная государственная экономическая политика, направленная на поощрение частной инициативы, в том числе применение мер поддержки ГЧП: субвенций, механизмов переуступки требований и т.д.; низкие политические и социальные риски; эффективное использование законодательства. В развивающихся странах частный сектор наиболее активно финансирует инфраструктуру энергетической отрасли, также объектами финансирования являются транспорт, водоснабжение и канализационные системы, телекоммуникации, портовое хозяйство и система газопроводов. В этих странах активно применяются такие формы партнерства как концессии, соглашения о разделе продукции и совместные предприятия. Автор полагает, что проекты государственно-частного партнерства успешно реализовывались в тех развивающихся странах, где соблюдались следующие условия: четкие цели проекта, сформулированные государством; реальная политическая, финансовая и юридическая поддержка правительства; прозрачность процедур; эффективная структура проекта. В последнее время одной из главных тенденций развития государственного сектора в странах Центральной и Восточной Европы является рост вовлечения частного капитала в финансирование отраслей производственной инфраструктуры в различных формах (от контрактов 15 управления на действующие объекты до осуществления частными компаниями полного цикла строительства и эксплуатации новой инфраструктуры), активное использование привлекательности различных партнерства для инструментов частного для бизнеса: повышения госинвестиций, федеральных налоговых и таможенных льгот, деятельности органа по ГЧП и инвестиционных фондов и т.д. Развитие этого процесса, по мнению автора, определяется множеством факторов, среди которых можно отметить следующие: приватизация государственных активов, необходимость модернизации и расширения находящейся в собственности государства инфраструктуры, объективная необходимость поиска конструктивных решений по разгрузке бюджетов путем совместных усилий органов власти и предпринимательской инициативы, высокий потенциал бизнеса в использовании технических и технологических изменений. Политические и связанные с ними иные виды рисков (такие, как валютный риск в странах, не входящих в зону-евро, отсутствие прозрачности, недостаточно проработанное законодательство), слабость национальных рынков капитала и традиционные методы управления в госучреждениях отрицательно влияют на развитие ГЧП в данных странах. Несмотря на рассматриваемом факторы, регионе, препятствующие местные компании, созданию банки партнерств и в иностранные инвесторы, проводя сегментацию всего рынка государственно-частных инициатив, находят возможности для вложения в прибыльные проекты. Количество создаваемых ежегодно новых партнерств лишь подтверждает этот тезис. При этом в новых странах ЕС большая часть партнерств на сегодняшний день реализуется в области строительства и модернизации автодорог, мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов, и незначительная часть в области здравоохранения и образования. Для России пример успешной реализации проектов партнерства в странах Восточной и Центральной Европы важен с практической точки зрения, как 16 возможность перенять существующий опыт создания партнерств с нуля, привлечения частных инвестиций на развитие инфраструктуры, повышения прозрачности использования бюджетных средств и учета тех рисков реализации партнерств, которые характерны для стран с переходной экономикой. В третьей главе диссертационной работы «Партнерство государства и бизнеса в России» рассмотрены основные инструменты партнерства в России, их специфика, выделены проблемы, решение которых должно способствовать становлению и развитию эффективного взаимодействия государства и бизнеса в России. В России партнерство государства и бизнеса по сравнению с западными формами имеет специфические черты. У нас речь идет скорее о государственно-частном партнерстве, осуществляемом в следующих формах: 1. Заключение договоров о реализации проектов, в которых в качестве равноправных партнеров, каждый со своим вкладом в проект, участвуют: с одной стороны — структуры государственной (или муниципальной) власти, с другой — частные компании. Такие проекты могут реализовываться на основании концессионных соглашений, соглашений о разделе продукции (СРП), арендных, инвестиционных и иных форм договоров. 2. Использование средств Инвестиционного фонда РФ и других институтов развития для поддержки реализуемых частным бизнесом проектов. 3. Создание особых экономических зон (ОЭЗ): особенно техниковнедренческих, а также промышленно-производственных, туристско- рекреационных, портовых, – стимулирующих за счет мер государственной поддержки развитие бизнес-проектов. Особым экономическим зонам, способствующим развитию обрабатывающих секторов, отраслей высоких технологий и экономическому производству развитию новых видов регионов, продукции, созданию социальноновых высококвалифицированных рабочих мест, отводится значительная роль в 17 решении задач по привлечению инвестиций, диверсификации и выводу российской экономики на инновационный путь развития. 4. Создание корпораций со смешанным государственным и частным капиталом для развития приоритетных отраслей экономики (одним из таких примеров является Объединенная авиастроительная корпорация). 5. Сотрудничество государства и бизнеса в развитии социальной сферы, при котором согласованно с государственной политикой бизнес самостоятельно и за свой счет реализует проекты в областях, приоритетных для государства и общества (строительство учебных заведений, больниц, создание сетей юридических консультаций для граждан, содействие развитию отечественного кино и театра, книгоиздания и литературы и т.д.). Данное направление близко к благотворительности. Такую форму ГЧП предусматривает, в частности, ФЦП «Культура России (2006-2010 годы)». Опыт реализации одной из форм ГЧП – а именно соглашений о разделе продукции – в широкомасштабного России показывает, привлечения к что существуют реализации СРП проблемы отечественных подрядчиков, обеспечения конкурентоспособности российских предприятий. Отсутствует, в том числе и на законодательном уровне, экономический механизм государственной поддержки российских производителей товаров, оборудования и услуг для СРП. Недостаточно четко определена компетенция субъектов РФ при подготовке, заключении и реализации СРП. Затруднения в реализации проектов возникают из-за непредвиденных вмешательств в ход работ правительственных ведомств, задержки с получением земельных участков, необходимых разрешений и лицензий. Автор полагает, что для развития данной формы сотрудничества необходимо более значительное финансовое участие местных органов власти в реализуемых проектах, их непосредственная заинтересованность в результатах реализации проектов, осуществляемых в рамках СРП. До сих пор такой вид государственно-частного партнерства как концессии не получили существенного развития в России. В целом финансово18 кредитные учреждения воздерживаются от крупных инвестиций и кредитов в подобные проекты, реализации, в небезосновательно том числе: опасаясь длительности согласований, колоссального объема документации, представляемой на высоких процедуры информации конкурс, рисков их ведомственных и необходимой отсутствия долгосрочного соинвестора в лице муниципалитета (так как бюджеты страны утверждаются ежегодно, а концессионный договор – на длительный период времени – 10-20 лет). По мнению автора, необходимо сделать положения многих статей закона более внятными, а также обеспечить многостороннюю поддержку концессионных проектов, реализуемую в форме прямого участия государства в концессионных проектах (в форме субсидий, грантов, льготных кредитов) или косвенной поддержки через снижение рисков для концессионеров. Создание Инвестиционного фонда, особых экономических зон, мегапроектов и Российской Венчурной компании в России стало важным политическим показателем интереса государства к развитию ГЧП. Однако, при создании особых экономических зон в России видна непоследовательность. Во-первых, базовый принцип локальности, положенный в основание закона 2005 года, строго говоря, реализован только для двух типов ОЭЗ — промышленно-производственных и технико-внедренческих. Но затем появились туристско-рекреационные зоны, охватывающие крупные и, главное, неопределенные по размерам территории. И именно этот, "негабаритный" тип зон сегодня численно доминирует в российской практике. Во-вторых, закон об ОЭЗ не является актом прямого действия. Слишком многое при организации зон отдано на усмотрение исполнительной ветви власти. В результате все ключевые вопросы жизнедеятельности ОЭЗ требуют сложных бюрократических согласований в рамках триады РосОЭЗ—администрация региона—администрация конкретной зоны. Это ухудшает инвестиционный климат, создает широкие возможности для коррупции. Кроме того, в мировой практике отбор инвесторов осуществляет сам рынок: в каждую зону приходят те, кому она больше всего подходит по 19 особенностям инфраструктуры и условиям ведения бизнеса. А в России государство в лице РосОЭЗ и местных зональных администраций не только ведет отбор будущих пользователей, но и принуждает их брать на себя задачи девелоперов — финансировать исходные инфраструктурные затраты. Не удивительно, что российские предприниматели пока не особо стремятся делить с государством слабо просчитанные риски. Существует целый ряд проблем, представляющих собой серьезную угрозу реализации потенциала Инвестиционного фонда. К примеру, в настоящий момент существующие административные процедуры оценки и прохождения проектов, претендующих на получение бюджетных ассигнований из Инвестиционного фонда, излишне затянуты и недостаточно формализованы, не установлены меры ответственности чиновников за их нарушение. Срок получения заключений федеральных министерств на проекты может составлять от 2 до 6 месяцев, сложно спрогнозировать длительность подготовки распоряжения Правительства и подписания инвестиционного соглашения. Просрочки в принятии решений по проекту приводят инвестора к значительным убыткам. Решить данную проблему, по мнению автора, можно более четко регламентировав существующую систему, т.е. разработать межведомственный административный регламент, предусматривающий процедуру прохождения проекта, параллельно внедрить систему «одного окна», когда пакет документов поступает в Минрегионразвития РФ, а дальше министерство рассылает документы по ведомствам и в четко обозначенные сроки собирает заключения. В условиях глобального финансового кризиса, крупномасштабные проекты, реализуемые с участием Инвестфонда, оказались в подвешенном состоянии. По условиям их финансирования со стороны Фонда, при наличии финансовых проблем у частного инвестора, государство также прекращает перечисление денежных средств и выходит из проекта. Автор полагает, что подобную практику необходимо изменить и продолжать финансирование уже начатых проектов даже при наличии проблем у частных инвесторов. Ведь 20 подавляющая часть принятых Инвестфондом инвестиционных заявок касается строительства дорог и развития инфраструктуры, а реализация подобных крупномасштабных инфраструктурных проектов способна помочь российской экономике быстрее и с меньшими потерями выйти из кризиса. Еще одним специфическая институтов некоммерческая развития является организация, Внешэкономбанк созданная в – статусе государственной корпорации, подотчетной Правительству РФ. В феврале 2009г. Внешэкономбанк был наделен правительством функцией агента по предоставлению государственных гарантий по кредитам системообразующим предприятиям. Правительственная комиссия по повышению устойчивости развития российской экономики утвердила перечень из 295 системообразующих организаций. За их работой ведется мониторинг, проводятся мероприятия по дополнительной капитализации, госгарантии по кредитам и прямая господдержка. По мнению автора, в условиях финансового кризиса Внешэкономбанк может послужить в качестве одного из механизмов обеспечения подъема инвестиционной активности, продвижения долгосрочных государственных ресурсов в реальный сектор экономики. В нынешних условиях, когда российские компании реального сектора экономики не имеют доступа к «длинным» деньгам и испытывают их нехватку при выполнении своих инвестиционных программ, роль банка развития особенно возрастает. Другим примером организации процесса регулирования ГЧП в инновационной сфере в России является пилотная программа мега-проектов. Однако при реализации мега-проекты также столкнулись с рядом проблем, решение которых в дальнейшем позволит совершенствовать этот инструмент партнерства: - налоговые - так, в соответствии с Налоговым кодексом РФ затраты инициатора инновационного проекта на НИОКР, произведенные за счет собственных средств, не вычитаются из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль в отличие от ситуации, когда он осуществляет такие же расходы по 21 собственной инициативе, не имея соответствующего государственного контракта; - имущественные – процедура передачи технологического оборудования (необходимого для проведения НИОКР) по окончании срока действия государственного контракта в оперативное управление этому исполнителю чрезмерно обременительна; - законодательные механизмами оборота – слабо проработаны результатов вопросы, интеллектуальной связанные с деятельности, полученных в рамках мега-проектов. По мнению автора, определенные сложности существуют в России и в связи с диспропорцией финансирования различных стадий развития инновационных проектов (недофинансирование «посевной» стадии). К примеру, в качестве мер по формированию финансовых ресурсов для «венчурной» стадии Правительство РФ предприняло следующие меры создание РВК (с уставным капиталом 30 млрд. руб.), государственной корпорации «Роснано» (с уставным капиталом 130 млрд. руб.), Российского инвестиционного фонда информационно-коммуникационных технологий (с капитализацией 1,45 млрд. руб.), региональных «венчурных» фондов в 21 регионе (с общей капитализацией более 6 млрд. руб.). Государственное же участие в финансировании «посевной» стадии развития инновационных компаний проявляется только в функционировании фонда поддержки малых предприятий в научно-технической сфере, который ежегодно предоставляет малым инновационным компаниям немногим более 1 млрд. руб. в виде грантов, и реализации региональных программ с очень ограниченным объемом финансирования. В экономике России в ближайшее время можно прогнозировать нарастание несбалансированности в малом инновационном секторе на ранних стадиях, которая возникнет из-за отсутствия необходимого количества стартапов в сравнении с объемом средств, имеющихся у венчурных фондов. Для решения указанной проблемы, автор полагает, необходимо увеличить 22 финансирование существующих государственных программ «посевного» финансирования», а также государственно-частного развернуть партнерства, в новые том программы числе в рамках создание фондов «посевного» финансирования (seed-фондов), совместное финансирование проектов государственными программами и бизнес-ангелами. Отличительной особенностью России является то обстоятельство, что ни одна из форм ГЧП (за исключением разве что самых простых) не прописана в действующем законодательстве с надлежащей степенью полноты, которая открывала бы возможность ее широкого применения в практике хозяйственных отношений с участием как государства, так и частного бизнеса. В результате в России до сих пор каждый отдельный проект формата ГЧП пробивает себе дорогу с огромным трудом, требует многочисленных и обременительных согласований на каждом этапе и, при всем при этом, к сожалению, никогда не является безупречным с правовой точки зрения. Именно отсутствие тщательно прорисованных правовых рамок существенно увеличивает риски проектов в России, как для частного бизнеса, так и для государства, что является одним из главных тормозов развития этой эффективной формы реализации крупных проектов в России. Важным фактором успешного развития ГЧП также является согласованность действий государственных органов при разработке и реализации проектов. В России как раз такой согласованности пока не существует. Каждое министерство пытается курировать свои проекты и создавать собственные программы. Фактически, сейчас функция управления ГЧП частично возложена на Министерство Экономического Развития РФ и частично на Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ). Министерство финансов РФ также оказывает существенное влияние на разрабатываемые проекты. В частности, Министерство Экономического Развития принимает заявки на финансирование проектов из Инвестфонда, РосОЭЗ их анализирует и с помощью инвестконсультантов проводит экспертизу проектов. Далее, после прохождения всех процедур и 23 утверждения инвестиционного проекта, начинается его финансирование через Минфин РФ. Отсутствие единой системы управления – одна из основных причин, сдерживающих развитие системы ГЧП в России. По мнению автора, среди наиболее серьезных препятствий, с которыми инициаторам конкретных проектов ГЧП в России (как впрочем и в большинстве стран с переходной экономикой) приходится сталкиваться на различных этапах их реализации, отмечаются, в частности, следующие: отсутствие у России внятной стратегии инновационного развития (идет постоянная смена концепций развития инновационного бизнеса в России: если ранее Минобрнауки и Мининформсвязи пропагандировали концепцию «выращивания частного бизнеса» на основе технопарков и бизнесинкубаторов, то сегодня чрезмерное увлечение финансовыми институтами развития); отсутствие централизованного государственного органа, который выступал бы в качестве координатора и диспетчера проектов ГЧП, реализуемых на федеральном и региональном уровне; неэффективность действующей системы государственного заказа на один бюджетный год; отсутствие необходимых полномочий по ведению хозяйственной деятельности у государственных ведомств, выступающих в качестве одной из сторон партнерских отношений с частным бизнесом; отсутствие четкого разграничения приоритетов в пропорциях и взаимосвязях государственно-частного и частно-государственного партнерств; несовершенство российского законодательства. По мнению автора, для достижения конкретных результатов наряду с практической работой по конкретным проектам необходимо дальнейшее исследование экономических и правовых аспектов ГЧП, их согласование между собой, разработка методических материалов и акцент на подготовке кадров; необходима разработка единой концепции развития ГЧП в РФ на 24 уровне федеральной власти, региональной власти, муниципальной власти, с обеспечением создания необходимой институциональной инфраструктуры. Успех проекта государственно-частного партнерства в России сильно зависит от качества подготовки проекта на начальных стадиях. По мнению автора, в данном случае существенную роль играют следующие аспекты: - адаптация организационной структуры проекта к местным условиям (многие проблемы, стоящие перед ГЧП, возникают из-за того, что партнеры «скопировали» решения, составленные для другого ГЧП, и поэтому не приняли во внимание данную специфическую ситуацию); - организация демократического контроля и благосклонного принятия населением; - развитие доверительных отношений между партнерами (государственный сектор должен быть надежным партнером частным третьим лицам, так как вступление в такие долгосрочные отношения предполагает существенный риск для последних). В условиях нынешнего глобального финансового кризиса у проектов ГЧП есть целый ряд преимуществ, в том числе стимулирование спроса как дополнительная возможность для стабилизации ситуации в экономике, снятие остроты проблемы недоверия участников рынка, которое способно усугубить кризисную ситуацию, снижение остроты проблемы нехватки ликвидности у компаний-инвесторов за счет использования двух источников финансирования (частные и бюджетные средства), возможность привлекать в проект долгосрочные средства, что особенно важно в условиях уже начавшегося сокращения сроков заимствований на российском финансовом рынке. Еще одним немаловажным последствием реализации проектов ГЧП станет готовность российской инфраструктуры к новому перспективному вызову – экономическому росту после завершения кризиса. 25 ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК 1. Саванкова инструмент Н.Е. развития Государственно-частное инфраструктуры в партнерство развитых странах как // Экономические науки. 2008. № 43 (июнь). - 0,5 печ. л. 2. Саванкова Н.Е. Развитие государственно-частного партнерства в новых членах Европейского союза - странах Восточной и Центральной Европы // Экономические науки. 2008. № 45 (август). - 0,5 печ. л. 3. Саванкова Н.Е. Партнерство государства и бизнеса в условиях глобального финансового кризиса // Экономические науки. 2009. № 50 (январь). - 0,5 печ. л. Публикации в других изданиях 4. Саванкова Н.Е. Новый контур возможностей для государственно- частного партнерства в России // Мировая экономика в XXI веке. Состояние, проблемы, перспективы. Сборник научных статей (в 2-х частях). Часть № 1 / Под ред. д.э.н., проф. В.М. Кутового. – М.: Научная книга, 2008 – 0,5 печ. л. 5. Саванкова Н.Е. Применение инструментов государственно- частного партнерства в России // Экономика XXI века. 2009. № 3 (март). – 0,5 печ.л. 26
