Формирование системы государственного управления рыбной отраслью в
реклама
«Формирование системы государственного управления рыбной отраслью в России: 1992 – 2014 годы» Зверев Герман Станиславович, президент Ассоциации добытчиков минтая Одним из основных элементов государственного управления рыбохозяйственным комплексом является установление принципов доступа к водным биологическим ресурсам в целях их хозяйственного использования. В 1993 – 2003 годы предпринималось несколько попыток сформировать систему распределения водных биоресурсов, адекватную рыночным условиям и обеспечивающую интересы государства. В 1993 – 1997 годах государство пыталось сохранить масштабную государственную поддержку рыбной отрасли (особенно прибрежной рыбопереработки), а также судостроения, за счёт использования специального вида квот. С этой целью субсидировались расходы на приобретение топлива для предприятий, осуществляющих доставку рыбной продукции на собственный берег; выделялись полученные по межправительственным соглашениям кредиты на закупку запасных частей и оборудования на российских предприятиях, включенных в конверсионные программы; предоставлялись правительственные гарантии под иностранные кредиты для строительства на зарубежных верфях современного рыбопромыслового флота (квоты для погашения кредитов); выделялись «блокированные квоты» в целях развития прибрежных рыбоперерабатывающих предприятий. В 1998 году начался переход к платности водных биоресурсов. До 2001 года этот процесс происходил в форме «скрытой» коммерциализации водных биологических ресурсов путём продажи квот российским и иностранным предприятиям в непубличной форме. В 2001 – 2003 годах введение платности водных биологических коммерциализации ресурсов водных происходило биоресурсов путём в форме проведения открытой публичных аукционов. 1 Непоследовательность государственной политики распределения водных биоресурсов привела к 2003 – 2004 годам кризисному состоянию рыбной отрасли. Перемещение в исключительную экономическую зону России большей части рыбопромыслового флота и необходимость скорой окупаемости купленных на аукционах водных биоресурсов привели к резкому увеличению промыслового пресса на важнейшие виды водных биоресурсов, и как следствие – к сокращению общих допустимых уловов. Доступ иностранных компаний к водным биологическим ресурсам и возникновение системы теневого кредитования рыбопромысловых компаний со стороны иностранных фирм привели к возникновению угроз для безопасности Российской Федерации. В то же время в указанный период удалось создать основные элементы системы контроля за сохранностью водных биологических ресурсов. Отраслевая прибыль в 2001 году упала в девять раз – до 807 млн. рублей, и дальше убытки росли: в 2002 году – 5,2 млрд. рублей, а в 2003 году – 18 млрд. рублей! Потребность в заемных деньгах возросла с 29,6 млрд. рублей в 2000 году до 50,9 млрд. рублей в 2004 году, а кредиторская задолженность увеличилась с 37,7 млрд. рублей в 1999 году до 70 млрд. рублей в 2004 году, достигнув 82% стоимости произведенной продукции. Платежи за квоты утроили совокупное фискальное бремя в рыболовстве. За 2000 – 2004 годы федеральный бюджет получил от платы за ресурсы на аукционах, по разным данным, от 30 млрд. рублей до 47,5 млрд. рублей – в среднем от 7,5 млрд. рублей до 12 млрд. рублей в год (для сравнения, ежегодная денежная выручка рыболовной отрасли составляла в 2001 году 73 млрд. рублей, в 2002 году – 80 млрд. рублей, в 2003 году – 85 млрд. рублей). Наряду с платежами за ресурсы отрасль платила положенные по закону налоги и социальные отчисления. К примеру, в 2003 году они составили 6,4 млрд. рублей, т. е. вместе с платой за ресурсы было изъято в бюджет 18,4 млрд. рублей. Таким образом, только на аукционах российские рыбаки заплатили за квоты от 30 млрд. 2 рублей до 47,5 млрд. рублей (от 1 млрд. долларов до 1,6 млрд. долларов по соответствующему курсу). В 1993 – 2003 годы не удалось выбрать оптимальный механизм распределения водных биоресурсов, так как использовались непоследовательные подходы к распределению водных биоресурсов. В период с 1992 по 2000 годы квоты на добычу (вылов) водных биологических ресурсов распределялись ежегодно, в период с 2000 по 2003 годы квоты на добычу вылов водных биологических ресурсов продавались на аукционах. Рыбная отрасль показала высокую способность адаптироваться к резким сменам правилам игры в отрасли, однако адаптация происходила за счёт снижения доступности рыбопродукции на внутреннем рынке, резкого усилении промыслового пресса на водные биоресурсы, системной коррупции в сфере наделения квотами, контроля за ведением промысла и надзором за товарными и финансовыми потоками. Резкое изменение правил игры в рыбной отрасли также привели к снижению инвестиций и заработной платы. В результате непоследовательности государственной политики распределения водных биоресурсов к 2003 – 2004 годам в рыбной отрасли преобладали негативные тенденции и значимые угрозы для безопасности Российской Федерации: низкий уровень капитализации рыбной отрасли и отсутствие цивилизованных механизмов входа в отрасль; избыточный рыбопромысловый флот, ориентированный на вылов традиционных массовых видов, промысловые мощности которого превышали общедопустимые уловы в три раза, что способствовало нерациональному изъятию, в том числе посредством браконьерского лова; инвестиции в отрасль практически прекратились; широкое применение получили «серые схемы» при реализации продукции на внешнем и внутреннем рынках; недоверие отечественных банков к рыбной отрасли по причине 3 непрозрачности её финансовых потоков «заморозило» кредитную подпитку отрасли; браконьерство превратилось в институциональное явление. В 2004 году был изменён подход к распределению водных биологических ресурсов. Получила развитие и правовое закрепление путём принятия специального федерального закона комплексная система распределения водных биоресурсов, включающая «исторический принцип» закрепления квот, «олимпийский принцип» в отношении некоторых видов водных биоресурсов и ограниченное применение аукционов. Каковы финансовые результаты? Сальдированный финансовый результат рыбной отрасли стабильно увеличивается: 2007 год – 5,4 млрд. рублей, 2008 год – 1,8 млрд. рублей, 2009 год – 10,8 млрд. рублей, 2010 год – 11,5 млрд. рублей, 2011 год – 14,4 млрд. рублей, 2012 год – 22,9 млрд. рублей, 2013 год – 23 млрд. рублей, 2014 год – 11,1 млрд. рублей. Рыбная отрасль быстро справилась с экономическим кризисом 2008 – 2009 годов, восстановление после острой фазы экономического кризиса 2014 – 2015 годов происходит медленнее из-за значительного снижения покупательского спроса на внутреннем и внешнем рынках. Кредиторская задолженность рыбной отрасли в период 2007 – 2012 годов сохранялась на уровне 24 – 28 млрд. рублей. Однако происходящие в 2012 – 2014 годах крупные сделки по переходу прав собственности на крупные рыбодобывающие активы (вход в отрасль новых игроков) привели к значительному увеличению общего объёма кредиторской задолженности рыбодобывающих предприятий до 44,2 млрд. рублей. Таким образом, по итогам 2014 года отношение кредиторской задолженности рыбодобывающих предприятий к их денежной выручке увеличилось до 37%, то есть возросло на пятнадцать процентных пунктов. Высокий уровень кредиторской задолженности в рыбной отрасли подтверждает значительное укрепление доверия банковской системы к рыбной отрасли после 2008 года, благодаря которому стал возможный 4 устойчивый прирост инвестиций. Эффективность установленной в 2004 году и закреплённой в 2007 – 2008 годах модели распределения квот на основании комплексной системы управления подтверждается значительным увеличением объёма инвестиций в рыбопромышленную отрасль. По данным Росстата объём инвестиций в рыбной отрасли в 2013 году вырос по сравнению с предыдущим годом в четыре раза – с 2,8 млрд. рублей до 11 млрд. рублей. Инвестиционный рост происходил несмотря на то, что налоговая нагрузка в отрасли сократилась незначительно – на 5 процентных пунктов. Также последствия экономического кризиса 2008 – 2009 года замедлили быстрый экономический рост в отрасли. Одним из важнейших показателей экономического состояния отрасли и перспектив её развития является загрузка производственных мощностей отрасли. Рабочая загрузка рыбопромысловых судов значительно возросла. В 2013 году средний вылов на крупнотоннажное судно составил 15 775,8 тонн в год, что на 4 309,3 тонны (38%) превышает аналогичный показатель 2010 года. Существенно повысилась производительность работы судов среднетоннажного флота. В 2010 году средний вылов на одно среднетоннажное судно составлял 4 056,5 тонн, а в 2013 году этот показатель увеличился до 5 648,4 тонн – на 39%. Увеличение производительности происходит и по малотоннажным судам. В 2013 году средний вылов на малотоннажное судно составил 1 279,5 тонн в год, что на 64% превышает показатели 2010 года. Важным фактором прироста производительности рыбопромыслового флота является модернизация и переоборудование рыбопромысловых судов, которые увеличивают производительность крупнотоннажных судов, для среднетоннажного и малого флота значение этого фактора снижается. Рыбопромысловый флот в настоящее время работает на 78% своих производственных возможностей, то есть объём водных биологических ресурсов недостаточен для полной загрузке действующего рыбопромыслового флота. Экономическая отдача от российского рыбного промысла значительно 5 выросла за десять лет после 2004 года. Дисбалансы, характерные для рыбной отрасли в начале 2000-годов и представлявшие угрозы для безопасности Российской Федерации, в целом преодолены. В 2008 – 2014 годах удалось сохранить за Россией статус ведущей мировой рыбной державы и устранить ряд угроз в сфере продовольственной безопасности. Основные проблемы развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации обусловлены сочетанием четырёх основных факторов, оказывающих определяющее влияние на его деятельность. Первый фактор – состояние запасов водных биоресурсов, которое зависит от природно-климатических условий и выявляется исключительно посредством специальных научных исследований. Второй фактор – динамика потребления рыбопродукции на внешнем и внутреннем рынках, которая является производной характеристикой от покупательского спроса населения и на которую оказывает существенное воздействие «жесткость требований» нормативного регулирования в сфере качества и безопасности рыбной продукции. Третий фактор – государственное регулирование доступа к водным биоресурсам, которое осуществляется в форме закрепления прав на добычу (вылов) водных биологических ресурсов. Четвёртый фактор – масштаб, скорость и источники инвестиций, которые обусловлены как макроэкономическими факторами, так и мотивацией бизнеса. Выраженность и взаимодействие четырёх указанных факторов меняют внутриотраслевой баланс. Сама по себе та или иная форма баланса не означает кризисного состояния отрасли. Смена различных форм баланса и значения в нем отдельных компонентов и является единственным способом эволюционного развития отрасли. В настоящее время основными дисбалансами отрасли являются следующие. 6 Дисбаланс между перерабатывающими мощностями на рыбопромысловых судах, береговыми перерабатывающими предприятиями в районах добычи водных биоресурсов и перерабатывающими комплексами в основных районах потребления рыбопродукции, который проявляется в форме конкуренции на рынке продовольственного сырья. Дисбаланс между добывающим, перерабатывающим, логистическим и оптово-розничным сегментами рыбного рынка, который проявляется в форме постоянно воспроизводимого ценового диспаритета между сегментами. Дисбаланс между потребительскими запросами к цене и качеству рыбопродукции и реальной покупательской способностью населения, который проявляется в инерционности покупательских предпочтений в сторону преимущественно ценовых параметров. Сочетание перечисленных дисбалансов обуславливает инерционность производственных производственных сложившегося процессов активов устройства, в рыбной отрасли а отрасли, изменениям, главное – сопротивление выходящим искажённое за рамки функционирование межотраслевого мультипликатора, обусловленное сложившейся структурой национальной экономики. Это приводит к сокращению доли природной (промысловой) ренты, направляемой в капиталоёмкие отрасли российской экономики, и увеличение доли природной (промысловой) ренты, аккумулируемой сектором торговли и финансовым сектором. Выбор существующей в настоящее время модели управления водными биоресурсами был далеко неслучайным и достаточно продуманным. Изучался опыт иностранных государств («олимпийская система» в США, регулируемое ценообразование в Норвегии и т.д.), но при этом учитывались природногеографические, особенности экономические, России. национально-культурные Существующая в настоящее и время правовые система предусматривает помимо «исторического принципа» распределения водных биоресурсов (в отношении части водных биоресурсов) также «олимпийский 7 принцип», применение аукционов и специальный порядок выделения водных биоресурсов для граждан, ведущих традиционный образ жизни. Таким образом достигается максимальный учёт сложности природных объектов и многообразия социально-экономических различий различных регионов страны. Несущим элементом существующей системы является «исторический принцип» распределения квот – долгосрочное закрепление квот на вылов (добычу) водных биоресурсов за предприятиями, подтверждающими факт ведения промысла за предшествующий распределению квот период. Однако в 2008 году «исторический принцип» при распределении квот был применён с существенными ограничениями: не был разрешён вторичный оборот квот, не была установлена возможность залога квот, не были устранены от распределения квот компании – «рантье» и компании, находящиеся под контролем иностранных инвесторов в нарушение требований законодательства. Таким образом, «исторический принцип» в российской рыбной отрасли был основан на выкупе рыбопромышленными компаниями права добычи (вылова) водных биоресурсов по рыночным ценам и существенном ограничении свободы использования полученных квот в дальнейшем. При этом сохранилось присутствие в отрасли компаний, не имеющих собственного флота и занимающихся продажей квот. Незавершённость «исторического принципа» существенно исказила экономические координаты в рыбной отрасли и привела к вымыванию из производительного оборота значительных денежных средств (не менее 3 – 4 млрд. рублей ежегодно). Только в Дальневосточном рыбохозяйственном бассейне почти половина предприятий (204 предприятия) используют только арендованный флот, но их доля в вылове составила в 2013 году всего 13% (297 тыс. тонн). Изучение указанного списка показывает, что в него входят 28 предприятий, состоящих в холдингах. Таким образом, экономическое явление, которое получило название «компании – рантье» составляет 176 предприятий, на которые приходится 240 8 тыс. тонн вылова водных биоресурсов – 8,5% совокупного вылова в Дальневосточном рыбохозяйственном бассейне. Сравнительная характеристика работы рыбной отрасли в период 1992 – 2003 годы и 2004 – 2014 года показывают, что только последовательность в реализации государственной политики распределения водных биоресурсов может обеспечить необходимый для стабильного прироста инвестиций уровень доверия предпринимательского сообщества. В рыбной отрасли завершился период «собирания» и экономической концентрации, в основе своей отрасль вышла из «тени» и занимает сильные позиции на мировом рынке. Дисбалансы и противоречия 1992 – 2004 годов во многом утратили свою остроту или преодолены совсем. Теперь необходим переход на новый этап развития. Более того, принятое в 2008 году решение о долгосрочном (на 10 лет) наделении пользователей долями квот в комплексе с рядом обязательств, направленных на увеличение добычи и при этом сохранение запасов водных биоресурсов, обеспечило рост вылова, сокращение НННпромысла, а также укрепление финансовой устойчивости рыбохозяйственных предприятий. Общее оздоровление отрасли, снижение уровня коррупции и прозрачность правил доступа к ресурсам привели к росту ее инвестиционного потенциала. Принятое в 2008 году решение о долгосрочном наделении пользователей долями квоты добычи (вылова) водных биологических ресурсов – это цельное политико-экономическое решение, направленное на повышение прозрачности финансовых потоков в рыбной отрасли, укрепление её финансовой устойчивости и – только на этой основе – на увеличение в последующем инвестиционного потенциала в отрасли. Единственная альтернатива – регулярное (раз в несколько лет) перераспределение квот между предприятиями при непосредственном участии чиновников на основании непрозрачных правил. 9
