Фролова Е. * Система контрольных правоотношений финансово
реклама
ПРАВО И ЭКОНОМИКА Е. ФРОЛОВА, кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой предпринимательского и финансового права Байкальского государственного университета экономики и права СИСТЕМА КОНТРОЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО ХАРАКТЕРА В СФЕРЕ ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ Становление и эволюция человеческой цивилизации основаны на взаимодействии индивидов или их групп. Человечество немыслимо без системы социальных связей и возникающих в связи с этим социальных отношений. Человек как «общественное» животное на протяжении всей истории своего существования живет в обществе и зависит от этого общества. В свою очередь, существование человеческого общества зиждется на отношениях, складывающихся между членами этого общества. Более того, можно утверждать, что развитие человечества обусловлено развитием социальных отношений, видоизменяющихся по сей день. В обществе существует множество различных отношений: экономические, политические, управленческие, культурные, семейные и др. Поскольку данные отношения возникают между индивидами и их объединениями, их принято называть общественными или социальными. Как отмечал Г.В. Плеханов, общественные отношения являются отношениями, устанавливаемыми самими людьми, поэтому они не могут ни существовать, ни изменяться независимо от человеческой деятельности1. 1 Плеханов Г.В. Избранные философские произведения. Т. 3. М., 1957. С. 170. Возникнув вместе с появлением человека, общественные отношения подвергались регламентации. При этом способ регламентации общественных отношений соответствовал уровню их развития. Примитивные социальные отношения в первобытном обществе регулировались с помощью обычаев, закреплявших наиболее рациональные варианты поведения людей в социально значимых ситуациях. Позже, с усложнением общественных отношений, появляются религиозные нормы, более эффективно обеспечивающие желаемое поведение индивидуумов. С появлением государства отношения в обществе начинают регулироваться правом – особым, официальным, государственным регулятором общественных отношений. Появление права, как и появление государства на определенном этапе развития человеческого общества, – естественный процесс эволюции общественных отношений. Количественное и качественное видоизменение отношений, существующих в социуме, требует иного регулятора, поскольку ни обычаи, ни мораль, ни религиозные нормы не способны обеспечить должный уровень общеобязательности и принуждения. Именно в этот момент возникает государство для управления общественными отношениями посредством формализованных правил поведения, обеспеченных мерами принуждения. С помощью права государство переводит определенные отношения под свою юрисдикцию и защиту, придает им упорядоченность и стабильность, устойчивость и желаемую направленность. В результате правового регулирования отношения становятся подконтрольными и управляемыми. Запрещая одни действия, разрешая другие, поощряя третьи, устанавливая ответственность за нарушения правовых предписаний, государство посредством права устанавливает желательные модели поведения субъектов общественных отношений в тех или иных случаях. В современном обществе право – наиболее эффективный, властнопринудительный и вместе с тем цивилизованный регулятор2. Далеко не всякое общественное отношение нуждается в регулировании его содержания с помощью правовых норм. К помощи права прибегают лишь в том случае, если общественные отношения характеризуются повышенной социальной значимостью либо вызывают или могут вызвать конфликт между его участниками. В юридической литературе высказывается мнение об отсутствии необходимости правового регулирования большинства общественных отношений3. Урегулированные правом, общественные отношения приобретают статус правоотношения, который, не лишая общественное отношение его фактического содержания, видоизменяет его, наполняя юридическим содержанием. В отличие от любых иных общественных отношений, правоотношение характеризуется корреспондирующих прав и наличием обязанностей, у его которые участников установлены государством и находятся под его защитой, т.е. их реализация гарантируется государственной властью, имеющей исключительное право на применение государственного принуждения. Таким образом, в правоотношениях всегда наблюдается присутствие государства (часто неявное) как регулятора и гаранта соблюдения норм права, регламентирующих данные отношения. Финансовые отношения как один из видов денежных отношений в различные периоды развития общества играли неодинаковую роль в экономической жизни, что неизбежно отражалось на степени их регулирования со стороны государства. В докапиталистических формациях, в условиях фрагментарности товарно-денежных отношений, финансы также имели фрагментарный характер, чем было обусловлено Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С. 472. 3 Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право Российской Федерации: Курс лекций. Ч. I. М., 2004. С. 29. 2 отсутствие правового регулирования данного вида отношений. При капитализме, когда товарно-денежные отношения стали основой развития экономики, финансовые отношения приобрели всеобъемлющий характер, что предопределило развитие правового регулирования данной сферы общественных отношений. В социалистическом обществе финансовые отношения были ограничены преобладанием отношений производственно-планового распределения, в связи с чем финансовоправовое регулирование было существенно сужено. Для современной России, переживающей бурное развитие рыночных отношений, финансы играют одну из ведущих ролей в жизни общества4. Этим объясняется довольно динамичное развитие отечественного финансового законодательства в последние пятнадцать лет. Объективно современное государство не может не регулировать финансовые отношения, поскольку эти отношения возникают по поводу формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных публичных фондов денежных средств и контроля над названными процессами. Данный пласт отношений связан с деятельностью государства, т.е. является формой публичной деятельности, что объясняет высокую степень социальной значимости финансовых отношений для общества в целом, предопределяя необходимость их правового регулирования. Отношения в сфере финансовой деятельности государства являются предметом регулирования финансового права5. Будучи урегулированы нормами финансового деятельности права, государства отношения приобретают в сфере характер финансовой финансовых правоотношений. Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Карасевой. М., 2002. С. 17. 5 Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1999. С. 35. 4 Государственный финансовый контроль является формой финансовой деятельности государства, а следовательно, и отношения по осуществлению финансового контроля в рамках денежного обращения выступают видом финансовых правоотношений. Контрольные правоотношения представляют собой правовую связь между контролирующим и подконтрольным субъектами в целях создания наиболее благоприятных условий для реализации нормативно-правовых предписаний в поведении, деятельности подконтрольных субъектов, обеспечения эффективности правового регулирования, восстановления состояния законности и правопорядка в случае их нарушения6. Как и все виды финансовых обладают всеми правоотношений, общими контрольные признаками данной правоотношения группы правовых отношений7. Во-первых, отношения по финансовому контролю возникают и развиваются в рамках финансовой деятельности государства. Контроль как неотъемлемая часть любого управленческого процесса имманентно присущ финансовой деятельности государства. Финансовый контроль способствует соблюдению финансового законодательства, создает предпосылки для повышения уровня финансовой дисциплины, нацелен на обеспечение эффективного управления финансовой системой. Отсутствие финансового контроля в процессе формирования, перераспределения и использования государственных централизованных и децентрализованных фондов денежных средств не позволит государству достичь целей финансовой деятельности. Во-вторых, контрольное правоотношение является формой реализации публичных интересов, в связи с чем характеризуется как публично-правовое отношение. Финансовый контроль, как, впрочем, Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 135. 7 Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2003. С. 33, 34. 6 любой государственный контроль, имеет своей целью защиту общественных интересов. В рамках финансовой деятельности это проявляется особенно отчетливо. Аккумулирование, перераспределение и расходование денежных средств из государственных централизованных и децентрализованных фондов осуществляется исключительно в публичных целях – «покрытие публичных затрат, т.е. таких затрат, которые обеспечивают реализацию коллективных интересов»8. Следовательно, все общество заинтересовано в том, чтобы эти процессы денежных (формирование, распределение и средств) проходили в использование фондов строгом соответствии с законодательством, в связи с чем контроль над финансовыми операциями в государственных денежных фондах осуществляется в интересах не только государства как аппарата управления, но и всего общества, которое участвует не только в формировании этих фондов, но и в их расходовании. Обеспечить общество информацией о законности финансовых операций в государственных денежных фондах – задача и назначение государственного финансового контроля. В-третьих, контрольное правоотношение является властеотношением, в котором одной из сторон всегда выступает государство в лице его компетентных органов9. Всякий социальный контроль, любой из его видов есть атрибут власти, важнейшее ее проявление. Контрольным отношениями всегда присущ властно-волевой момент. Каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими властными полномочиями, необходимыми для выполнения целей, поставленных перед контролем10. Отношения в сфере государственного контроля всегда связаны с реализацией государством властных полномочий посредством действий уполномоченных государственных органов. Властные полномочия Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 12. Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М., 2004. С. 94. 10 Грачева Е.Ю. Указ. соч. 8 9 контролирующих органов выражаются в том, что в пределах отведенной им компетенции они вправе по собственному усмотрению проверять работу подконтрольных объектов, независимо от их желания определять вопросы, по которым необходима проверка, принимать в пределах своей компетенции меры к устранению выявленных недостатков11. При этом одним из вариантов развития контрольного правоотношения является возможность применения мер государственного принуждения за нарушение норм законодательства. В-четвертых, финансово-правовое отношение – всегда экономическое отношение. На первый взгляд отношения по финансовому контролю не обладают данной чертой. Однако в отечественной литературе по финансовому праву справедливо отмечается, что финансовая деятельность государства не ограничивается только финансовыми отношениями, а включает в себя и не финансовые (с экономической точки зрения) отношения. Последние также определены состоянием экономики и направлены на то, чтобы вызвать к жизни, отрегулировать в нужном режиме собственно финансовые отношения. К таковым традиционно относятся отношения по финансовому контролю12. В-пятых, финансовые правоотношения всегда имущественные. И здесь опять-таки правоотношений, подчеркивается среди которых неоднородность выделяются так финансовых называемые организационные, или процессуальные (процедурные), правоотношения, не опосредующие процесс перехода денежных средств от одних субъектов к другим13. В число последних включаются те, которые направлены на организацию, планирование, которые возникают в процессе установления форм мобилизации денежных средств, порядка их распределения, Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 183. 12 Карасева М.В. Указ. соч. С. 87. 13 Ангелов А.С. Финансовое право НР България. София, 1967. С. 107, 108; Костов М. Финансови правни отношения. София, 1979. С. 136, 137; Советское финансовое право. М., 1987. С. 73. 11 контроля над их использованием. То, что организационные правоотношения непосредственно не обслуживают движение денежных средств, не отрицает характеристики их как имущественных, так как организационные отношения конечной целью имеют движение денежных средств14. Помимо названных признаков, контрольные правоотношения часто характеризуются так называемой вторичностью, производностью. Данная особенность проявляется в том, что отношения по финансовому контролю развиваются в рамках сложных финансовых правоотношений. Теория финансового права выделяет в зависимости от структуры и юридического содержания простые и сложные финансовые правоотношения. Простые финансовые правоотношения состоят из одного права и одной обязанности. В сложных финансовых правоотношениях существует несколько взаимосвязанных субъективных прав и обязанностей15. Стоит подчеркнуть, что в науке высказывается мнение о том, что все контрольные финансовые правоотношения являются производными, вторичными. Болгарский финансового контроля, финансовому контролю первичных ученый С.И. подчеркивал, являются финансовых Кучев, что систему правоотношения вторичными, правоотношений, исследуя по производными от отношений по т.е. формированию, распределению и использованию общественного продукта и национального дохода16. Однако такое утверждение, по нашему мнению, справедливо только по отношению к бюджетным и налоговым контрольным правоотношениям. Действительно, отношения по бюджетному контролю возникают на основе других бюджетных правоотношений, например, Советское финансовое право. М., 1982. С. 48. Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 137. 16 Кучев С.И. Систематика на финансовия контрол. София, 1974. С. 15–26, 274. 14 15 правоотношений по бюджетному финансированию, где содержание основного правоотношения заключается в обязанности финансирования из бюджета каких-либо расходов государства, а контрольное правоотношение возникает как производное, или вторичное, основанное на отношении по выделению денежных средств из бюджетного фонда. Его содержание заключается в проверке обоснованности выделения указанных средств распорядителем использовании бюджетных средств бюджетополучателем. и в целевом Данное их контрольное правоотношение неразрывно связано с отношением по бюджетному финансированию и без него не возникает. Аналогичное Отношения по налогоплательщика возможно уплате и с налоговыми налога уплатить заключаются налог и праве правоотношениями. в обязанности уполномоченного государственного органа требовать этой уплаты в установленные законодательством сроки и в определенных размерах. Правоотношения по налоговому контролю возникают не самостоятельно, а на основе отношения по уплате налога, без которого их существование невозможно. Однако вторичность контрольных правоотношений в рамках финансового права не распространяется на контрольные правоотношения в сфере денежного обращения. Контроль над соблюдением законодательства о денежном обращении – соблюдение правил наличных и безналичных расчетов, соблюдение правил совершения валютных операций и законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем – имеет самостоятельное значение, и правоотношения по данному виду финансового контроля возникают как основные правоотношения, не обусловленные существованием какоголибо другого финансового правоотношения. Для возникновения, скажем, правоотношения по контролю над соблюдением правил ведения кассовых операций и порядка работы с денежной наличностью не требуется никаких предшествующих контрольным финансовых правоотношений. Более того, отношения между банком и юридическим лицом по банковскому обслуживанию имеют частно-правовую обслуживания природу, однако предопределяет именно наличие договор банковского контрольных полномочий публичного характера у коммерческого банка по отношению к своему клиенту – хозяйствующему субъекту. Обслуживающий банк в силу законодательных предписаний автоматически будет осуществлять контроль над соблюдением его клиентом правил обращения наличных денежных средств (полнота оприходования наличных денежных средств, своевременная сдача наличности сверх установленных лимитов и пр.). Или, например, контроль над платежностью и подлинностью наличной национальной валюты также будет осуществляться коммерческим банком автоматически при приеме (независимо от юридического основания) наличных денежных средств в кассу банка. При этом никаких иных финансово-правовых отношений между банком и плательщиком не существует. То же самое справедливо и в отношении валютного контроля: проверка банком соблюдения клиентом правил проведения валютных операций не обусловлена никакими финансово-правовыми отношениями по формированию, распределению или использованию государственных фондов денежных средств. Это так называемый контроль в чистом виде, как надзор за соблюдением законодательства. Предпосылкой возникновения этих правоотношений является исключительно наличие специальных нормативно установленных правил в сфере денежного обращения и вовлеченность частных или государственных хозяйствующих субъектов в денежный оборот. Таким образом, правоотношения по контролю в сфере денежного обращения нельзя отнести к вторичным, или производным, финансовым правоотношениям. Их отличительной особенностью, по сравнению с другими контрольными правоотношениями в рамках финансового права, является самостоятельность возникновения. С нашей точки зрения, контрольные правоотношения в сфере денежного обращения должны быть отнесены к основным правоотношениям. Финансово-контрольные правоотношения всегда имеют регулятивный характер. Теория права относит к регулятивным те правоотношения, которые связаны с установлением позитивных прав и обязанностей и их реализацией17. Для контрольных правоотношений, в том числе, в сфере денежного обращения справедлива только вторая часть приведенной дефиниции. Иными словами, данные правоотношения связаны с реализацией установленных позитивных прав и обязанностей. Например, такие правоотношения существуют между Центральным банком РФ и коммерческим банком по поводу контроля над соблюдением порядка ведения кассовых операций кредитными организациями. 17 Теория государства и права: Учебник / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2005. С. 498.
