Земельные отношения в России

С.Н. Волков
Земельные отношения в России
Отделением экономики и земельных отношений Российской академии
сельскохозяйственных наук проведена Всероссийская научно-практическая
конференция «Земельные отношения в агропромышленном комплексе
России». Учитывая актуальность затронутых на конференции вопросов,
редакция сочла необходимым ознакомить читателей журнала с
фрагментами отдельных высказываний, подготовленных к публикации
нашим корреспондентом.
А. А. Шутьков, академик, вице-президент Россельхозакадемии.
Земельная реформа — процесс целенаправленного и последовательного
совершенствования системы земельных отношений и экономических
методов их регулирования. Однако в России ее начали проводить без
предварительной
подготовки. Отсутствовали научно обоснованная
концепция и программа земельных преобразований, законодательная и
нормативная база, не было системы управления земельной реформой,
правового, экономического и организационного механизмов регулирования
земельных отношений. В этих условиях в спешном порядке приходилось
принимать множество подзаконных актов, не обеспеченных механизмом их
реализации, не апробированных в разных природно-климатических зонах
России.
В.В.
Милосердов,
директор
Всероссийского
научноисследовательского института экономики, труда и управления в
сельском хозяйстве, академик Россельхозакадемии. Обсуждая
земельный вопрос России, необходимо помнить, что это не только
экономический,
хозяйственный
вопрос,
определяющий
макроэкономическое поведение нации, что земля — не только главное
средство производства в сельском хозяйстве, но и основа
государственности, национального самоопределения и функционирования
всего народного хозяйства, пространственный базис и кладовая полезных
ископаемых, бесценное богатство страны. Земельный фактор играет
огромную роль в жизнеобеспеченности общества в целом и каждого его
члена в отдельности, поскольку земля — ресурс особого рода,
определяемый
ее
ограниченностью,
невоспроизводимостью
и
многофункциональностью. Сегодня нет человека, в сферу интересов
которого в той или иной степени не входила бы земля.
Несмотря на то что в нашей стране много земли, земельный вопрос, как
и прежде, остается болезненным. 90 лет назад на заседании второй
Государственной думы России земельный вопрос был назван центральным
в российской жизни. «Пока не будет разрешен этот вопрос, — говорили
тогда, — до тех пор нельзя и думать о возрождении России, о той новой
жизни и том могучем росте, которые ей предстоят». Эти слова актуальны и
сегодня.
Да, земельный вопрос — один из коренных в аграрных преобразованиях.
От его успешного решения во многом зависят благополучие страны и
продовольственное обеспечение ее населения. Большую роль здесь играет
установление рациональных земельных отношений.
С. И. Носов, профессор Государственного университета по
землеустройству. Земельные отношения — результат длительного
общественного развития практики использования и охраны земель,
применяемых форм собственности и хозяйствования, приоритетных
способов устройства территории. Они определяются национальными,
социальными, экономическими и иными особенностями реализации
функций земли как природного ресурса, средства производства, объекта
имущества. Основу земельных отношений составляют факторы
материального порядка: количество и качество земли, ее местоположение,
отраслевая принадлежность, территориальное устройство и другие.
В. В. Милосердов. Прежде чем говорить о земельных отношениях,
надо ясно представить себе их сущность. Известно, что земельные
отношения — это совокупность отношений, возникающих между
субъектами земельного права по поводу владения, пользования и
распоряжения землей как ограниченного природного ресурса, как
всеобщего условия труда и средства производства. Земельные отношения —
очень сложная многоаспектная проблема. Она включает в себя большой
круг вопросов: формы собственности и хозяйствования, рынок земли, цена
земли, рента, налог на землю, управление земельными ресурсами,
разграничение федеральных и муниципальных земель, а также средств,
поступающих от оборота земли, в том числе от аренды. Являясь базисом
производственных отношений, земельные отношения активно влияют на
развитие производительных сил, ускоряют или замедляют процесс
производства.
Земельные отношения немыслимы без государственного их
регулирования, без разработки и реализации мероприятий, способствующих
развитию эффективных форм земельной собственности и хозяйствования
на земле, правильному проведению земельной реформы. Ошибки в этом
недопустимы.
А. А. Шутьков. Основные направления земельной реформы в России
были
определены
Советом
Министров
РСФСР
в
1991
г.
Предусматривались: перераспределение земель в интересах создания
условий для равноправного развития разных форм хозяйствования,
формирование на этой основе многоукладной сельской экономики,
рациональное использование и охрана земель.
В результате земельных преобразований произошли значительные
изменения в структуре форм земельной собственности, землевладения и
землепользования, прошла приватизация 115,9 млн. га земель, 11,6 млн.
работников бывших колхозов и совхозов получили право на свою долю
земли — стали собственниками земельных участков. Создано 274 тыс.
крестьянских (фермерских) хозяйств, в распоряжении которых в 1997 г.
находилось 12,6 млн. га земель.
Сформирован фонд перераспределения сельскохозяйственных угодий,
площадь которых в нем составляет около 33 млн. га. В собственность
граждан передано земель 137 млн. га, или 62% всех сельхозугодий страны.
Земельные участки для ведения хозяйств населения, коллективного
садоводства и огородничества, индивидуального жилищного и дачного
строительства имеют 44,2 млн. граждан. В их собственности, владении и
пользовании находится 8 млн. га земельных угодий. Органам местного
самоуправления (сельским поселковым администрациям) передано в
ведение 36,4 млн. га (153,3 тыс. сельских населенных пунктов с
прилегающими к ним территориями). Использование земли стало платным.
Государственная собственность на землю превратилась в коллективнодолевую
и
коллективно-совместную
собственность
работников
сельскохозяйственных предприятий.
А. 3. Родин, директор РосНИИземпроекта, член-корреспондент
Россельхозакадемии. Проводимые с 1990 г. аграрные и земельные
преобразования в России вызвали значительные изменения земельных
отношений и системы землепользования. Появляются черты нового
земельного строя, основанного не только на государственной земельной
собственности, но и на многообразии ее форм. Формируемое в ходе
реформы земельно-правовое пространство довольно сложно и
противоречиво, появляются и исчезают отдельные отношения, оказывая
существенное воздействие на систему организации использования земель.
Вместо крупных землепользовании общественного типа возникла сложная
система государственных и частных, коллективных и единоличных,
крупных, мелких и мельчайших землепользовании, в пределах которых
земли имеют разнообразный статус (собственность, владение, пользование,
в том числе аренда). Процесс становления такой системы не завершился,
продолжается перераспределение земель, вызванное экономическими и
экологическими причинами. Нестабильность системы землепользования
вызывается также ошибками, допущенными в начальный период
проведения земельной реформы.
В. В. Милосердов. В последние годы самые острые и противоречивые
проблемы сфокусированы на земельной политике, земельных отношениях,
которые стали определяющими во всей системе производственных
отношений. Н. Д. Кондратьев говорил: «Крестьянство живет прежде всего
землей: и если оно живет плохо и бедно, значит, плохи существующие
земельные порядки. И нужно их переменить. Без разрешения вопроса о
земле во всей его широте нельзя добиться лучшей доли.
Как лучше решать этот большой и трудный вопрос? В чем
заключаются недостатки существующих земельных порядков? Когда мы
это поймем, нам станет ясно, как улучшить их, как решить вопрос о земле и
земельных порядках. Пока мы не знаем, в чем заключается болезнь, мы не
можем лечить ее».
Как видим, в проведении земельной реформы допущены серьезные
ошибки. Для их устранения нужны радикальные меры со стороны
государства вплоть до изменения Земельного кодекса Российской
Федерации.
С. Н. Волков, ректор Государственного университета по
землеустройству, доктор экономических наук. Выход из ситуации,
сложившейся в осуществлении земельной реформы, мы видим в принятии
нового Земельного кодекса Российской Федерации. Он создаст правовую
основу регулирования земельных отношений и запустит остановившийся и
зашедший в тупик механизм земельных преобразований. Более того,
Земельный кодекс поможет в решении ключевых вопросов обеспечения
права земельной собственности в виде свободной купли-продажи земель, в
том числе и сельскохозяйственного назначения, будет способствовать
формированию земельного рынка и на данной основе развитию
экономических стимулов, позволяющих включить дополнительные
источники денежных средств в сельскохозяйственное производство и за
счет этого повысить его эффективность и защитить землю от деградации.
С практической точки зрения отсутствие Земельного кодекса образует
правовой вакуум в решении любых вопросов регулирования земельных
отношений,
побуждает
субъекты
Федерации
принимать
свои
законодательные акты о земле, приводит на местах к различным
неправомерным действиям при предоставлении и изъятии земель и
организации их использования. Поэтому принятие Земельного кодекса —
неотложная задача.
Совершенствуя земельные отношения, нельзя упустить вопросы
земельной собственности, земельного рынка, пути решения их на
региональном (областном) уровне. Здесь нужна регулирующая роль
государства.
А. А. Шутьков. Вызывает обоснованное беспокойство предложение
некоторых политиков о целесообразности введения свободного рынка
земли и особенно земельных долей, аукционов подобно организованному в
Саратовской области, где в ряде случаев стоимость гектара пашни не
превысила 30 руб., что в сегодняшних условиях инфляции составляет всего
лишь 9 руб. Это значит, что земли могут быть проданы крестьянами за
бросовые цены и перейти в руки банков и буржуазии.
А. В. Барцев, председатель Комитета по земельным ресурсам и
землеустройству Ярославской области. За прошедшие семь с лишним лет
в агропромышленном комплексе нашей области проведены необходимые
мероприятия по реформированию земельных отношений. Так, в первые два
года реформы в ходе реорганизации колхозов, совхозов и подсобных
сельских хозяйств промышленных предприятий на основе бывших 206
колхозов и 124 совхозов было создано и наделено в установленном порядке
земельными угодьями 60 акционерных обществ, 67 сельскохозяйственных
кооперативов, 133 товарищества, 102 реорганизованных колхозов и более 2
тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств. Этим сельскохозяйственным
предприятиям передано в коллективно-долевую собственность 878 тыс. га
земель, из них 790 тыс. га сельхозугодий, в том числе 595 тыс. га пашни.
Это составляет 80% всех продуктивных земель. Остальная их площадь
наполовину предоставлена в частную собственность гражданам для ведения
крестьянских подворий, коллективного садоводства и огородничества и
наполовину передана тем же сельхозпредприятиям в долгосрочную аренду.
В 1996—1998 гг. практически всем 108 тыс. пайщиков области были
оформлены и 90% их получили свидетельства на право частной
собственности на земельные доли.
В. В. Милосердов. Проблема собственности на землю была и остается
центральным вопросом земельных отношений, основным фактором
политического и социального развития села. Не одно столетие она волнует
умы россиян. В дискуссию вовлечены представители разных слоев
общества. К сожалению, данный вопрос и сегодня далек от разрешения.
Земельная собственность — это монополия определенных лиц по
распоряжению земельными участками как исключительными сферами их
личной воли, которая дает им право взимать дань с людей, использующих
земельные участки.
При решении архисложного вопроса земельных отношений нужно
исходить из сложившихся реалий. Уже пять лет как земля бесплатно
передана в собственность сельским жителям, фермерам и владельцам
крестьянских подворий. Конституция и Гражданский кодекс Российской
Федерации предусматривают частную собственность на землю. 83% земли
находится в частной (в том числе долевой) собственности, а потому сегодня
беспредметно спорить — нужно вводить частную собственность на землю
или нет? Вопрос в другом. Да, значительная часть земли передана в
частную собственность. Но что же дальше? Какова роль государства в
регулировании новых земельных отношений? Как оно должно
контролировать сделки с земельными участками, переданными бесплатно
крестьянам? Каковы должны быть права на владение землей? Кому должна
принадлежать земельная рента? Ведь одно дело — частное использование
земли, другое — частное присвоение ренты. Должна ли земля
сосредоточиваться у крупных землевладельцев (в этом случае она будет
принадлежать меньшинству народа) или ею будет владеть основная масса
работающего крестьянства? Как государство собирается защищать права
собственников? Что является наиболее приемлемым для основной части
общества с точки зрения социальной справедливости и экономической
эффективности использования земли? Без решения таких вопросов
невозможно создать эффективно функционирующий хозяйственный
механизм регулирования новых земельных отношений. К сожалению,
сегодня они не решаются.
С. Н. Волков. Земельные отношения в Российской Федерации должны
в первую очередь опираться на Земельный кодекс. Он призван не только
отражать проводимую государством земельную политику, но и исходить из
теоретических положений о роли земли в общественном производстве,
организации рационального землевладения и землепользования, концепции
научно обоснованного землеустройства.
Например, если при формировании земельного рынка рассматривать
землю только как товар, то в процессе рыночного оборота потеряются ее
свойства как основного природного ресурса, главного средства
производства в сельском и лесном хозяйстве. Практически это приведет к
тому, что в результате разрешения свободной купли-продажи
сельскохозяйственных земель в первую очередь будут скуплены земли —
носители скрытой сверхприбыли (пригородные сельскохозяйственные
земли — для расширения жилого и производственного строительства,
размещения объектов прибыльной инфраструктуры; земли, содержащие
полезные ископаемые, — для возможной разработки; земли, которые могут
быть использованы в рекреационных целях; лесопокрытые площади — для
промышленной переработки древесины и др.). Причем даже запреты на
изменение целевого назначения земель не смогут защитить продуктивные
угодья от изъятия для несельскохозяйственных целей.
Приведу другой пример: даже в условиях исключительной
государственной собственности на землю в России, когда земли
сельскохозяйственного назначения были защищены, за период с 1965 по
1990 г. площадь сельскохозяйственных угодий сократилась на 12,6 млн. га.
Несмотря на освоение и вовлечение в сельскохозяйственный оборот новых
земель (а это уже не такие продуктивные земли), площадь пашни
уменьшилась на 1,9 млн. га, сенокосов — на 10,3 млн. га, многолетних
насаждений и залежей — на 2,8 млн. га. В целом за последние 25 лет
выбыло земель из сельскохозяйственного оборота в связи с отводами или
из-за бесхозяйственности 33,5 млн. га.
В. В. Милосердов. Российские реформаторы, перенимая западные
сценарии земельных отношений, не заметили тенденций в земельном
законодательстве, которые происходят в тех странах в последнее время. А
они состоят если не в устранении, то, во всяком случае, в существенном
исправлении исторической ошибки — введения частной собственности на
землю. Там земля представляет все больший интерес не как объект
собственности, а как объект хозяйствования. Западные ученые считают, что
принцип ограничения государством прав частного собственника в пользу
общества, арендатора, любого того, кто ее обрабатывает, разумен и снимает
социальное напряжение. Значит, правильнее говорить о формировании
«хозяев» земли, понимая под ними эффективно хозяйствующих субъектов,
а не субъектов института частной собственности.
Убежден, что проводимая сегодня земельная политика должна быть
подчинена решению задачи не смены форм собственности, а формирования
комплекса факторов, обеспечивающих рост сельскохозяйственного
производства и повышение его эффективности. Переход же к смешанной
экономике, к новым формам собственности — лишь одно из условий,
причем не всюду и не всегда обязательное.
С. И. Носов. Стабилизация земельных отношений предполагает опору
на прочный фундамент землеустройства как систему мероприятий по
организации землепользования. Получившее в годы столыпинской
реформы законодательный статус, землеустройство объединило действия
по осуществлению производственного и общественного предназначения
земли. Все предшествовавшие земельные реформы более полно
использовали землеустройство в переустройстве земельных отношений. В
недооценке землеустройства заключается одна из основных причин низкой
эффективности нынешних земельных преобразований.
Для повышения роли землеустройства в объективизации земельных
отношений необходимо межхозяйственную организацию использования
земли сочетать с ее внутрихозяйственным устройством, ориентировать
земельный кадастр и мониторинг земель на производственное применение
при проведении землеустроительных работ, усилить агроэкологическую
обоснованность
содержания
землепользования,
особенно
в
сельскохозяйственных предприятиях. Устойчивые земельные отношения
должны
строиться
на
основе
сопряженного
землеустройства
административных районов, сельских администраций, хозяйственных
формирований.
А. В. Барцев. Одно из главных достижений земельной реформы как
основы для дальнейшего развития аграрной экономики — формирование
развитого земельного рынка. Земельный комитет Ярославской области,
органы государственной власти и местного самоуправления смогли немало
сделать для его старта. Тем не менее прошедших семи лет для этого
оказалось недостаточно. И такое приходится констатировать не потому, что
были слабы действия органов власти и управления на местах, что люди не
увидели преимуществ земельной собственности. Считаю, что страна в
целом и наша область, в частности, потеряли указанное время в
политическом буксовании на месте — и к рынку двигаться уже неизбежно
надо.
Два общих примера в пользу рынка. Федеративная власть в период
пика активности реформы (1992—1994 гг.) приняла две законодательные
основы: права перепродажи личных участков гражданами; права
приватизации земель под приватизированными предприятиями. Первая
позволила приступить в области к созданию земельного рынка по
инициативе граждан. В последние годы граждане, имеющие в
собственности участки для ведения садоводства, крестьянского подворья,
индивидуального жилищного строительства, совершают с ними сделки
купли-продажи, дарения, передают их по наследству. Земельным комитетом
области ежегодно оформляются по таким вопросам 4,5 тыс. сделок.
Вторая основа позволила тем акционерным обществам, в том числе и
агропромышленного комплекса, которые имеют у себя более 75% акций,
выкупать земли, находившиеся до акционирования в их пользовании. На
начало 1998 г. 135 таких предприятий выкупили свои земли общей
площадью 746 га, от чего в бюджеты всех уровней поступило около 14
млрд. руб.
Как видим, земельная реформа, рассчитанная на длительный период,
затрагивает интересы практически всех социальных групп населения. В
каждом регионе она имеет свои особенности, темпы развития.
Региональные особенности земельной реформы, передовой опыт ее
проведения должны учитываться при окончательной доработке Земельного
кодекса.
В. В. Милосердов. Нынешние руководители России утверждают, что
только частная собственность создает условия для рационального
использования земли и эффективного ведения сельскохозяйственного
производства, что только благодаря, будто бы, ей западные фермеры
добились столь высоких результатов, что народу России не надо
страшиться частной земельной собственности, поскольку она механизмом
регулирования будет обуздана, ограничена рамками, диктуемыми
национальными интересами. Однако сегодня уже более 4/5
сельскохозяйственных угодий находится в частной собственности, но
механизма регулирования земельных отношений до сих пор нет. Земельные
отношения формируются как бог на душу положит.
А. 3. Родин. Переходить на новые типы, хозяйствования и
землепользования необходимо, но лишь при тщательном экономическом
обосновании,
поэтапно,
без
нанесения
ущерба
экономике
сельскохозяйственного предприятия. Основными условиями такого
перехода должны стать сохранение плодородия почв, объемов и
эффективности производства и поступательное развитие экономики
хозяйства.
Появление новых земельных собственников требует юридического
оформления прав землевладения с выдачей документа, удостоверяющего
эти права. Для того чтобы экономически реализовать право собственности
на землю, должны работать соответствующие правовой и экономический
механизмы, стимулироваться рациональное землепользование. Это, в свою
очередь, требует регистрации землевладельцев и землепользователей,
оценки их земель, оперативного учета изменения размеров хозяйств в
случаях продажи земель, передачи их по наследству, залога, сдачи в аренду
и т. д.
В целях охраны природы, воспроизводства почвенного плодородия,
выполнения
действующего
законодательства
государство
при
предоставлении земель должно устанавливать режим и условия их
использования, контролировать выполнение, что предполагает отражение
ограничений в использовании земли в документах на право землевладения
и землепользования.
А. А. Шутьков. Ныне напрашивается вопрос: какой же выход из
создавшегося положения? Считаю, что выход возможен на базе разработки
научных подходов к земельным преобразованиям, основанных на
комплексном решении сложных проблем социально-экономического
развития села с учетом особенностей каждого региона страны. Наиболее
важными при этом следует считать:
- принятие Земельного кодекса в последней редакции, принятой
Государственной думой;
- предоставление равных экономических и юридических прав для
товаропроизводителей всех форм хозяйствования независимо от форм
собственности;
- стимулирование научно-технического прогресса;
- введение экономически обоснованного единого земельного налога,
предусматривающего снижение налогового бремени до 30% от дохода
сельскохозяйственных организаций и фермерских хозяйств;
- ограничение круга физических лиц на право приобретения земельных
участков;
- мораторий на операции с земельными долями;
- развитие экономически обоснованных арендных отношений.
В целом государственная политика в области земельных отношений
должна быть ориентирована не на куплю-продажу земли и спекуляцию ею,
а на рациональное использование земли, обеспечение повышения
плодородия почвы, рост урожайности сельскохозяйственных культур,
охрану окружающей среды.