на Закон Республики Бурятия от 7 сентября

Исх № 42
от 18 декабря 2009 года
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на Закон Республики Бурятия от 7 сентября 1995 года № 191-I
«О Счетной палате Республики Бурятия»
На основании пункта 3 части 1 статьи 3 Федерального закона от 17
июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов», статьи 8 Закона
Республики Бурятия от 16 марта 2009 года № 701-IV «О противодействии
коррупции в Республике Бурятия» и в соответствии с Методикой проведения
экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в
целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для
проявления коррупции, утвержденной постановлением Правительства
Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 196 (далее – Методика)
Комиссией Народного Хурала Республики Бурятия по противодействию
коррупции рассмотрен Закон Республики Бурятия от 7 сентября 1995 года №
191-I «О Счетной палате Республики Бурятия».
При изучении и анализе законопроекта выявлены следующие
коррупциогенные факторы:
1. В Законе с 1995 года остались и фактически действуют отдельные
нормы, которые вступают в противоречие с изменившимися с 1995 года
нормами федерального законодательства. Так, в статьях 2, 3, 9 и 17 Закона
применяется понятие «республиканские внебюджетные фонды». Однако с
внесением изменений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации
законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее –
ФЗ-184) Федеральным законом от 7 мая 2002 года № 47-ФЗ из подпункта «е»
пункта 2 статьи 5 ФЗ-184 были исключены понятия «внебюджетных и
валютных фондов субъекта Российской Федерации». Данные понятия были
заменены понятием «территориальные государственные внебюджетные
фонды субъекта Российской Федерации» (согласно Бюджетному кодексу
2
Российской Федерации). Наличие нормативной коллизии (в данном случае
между
федеральным
законодательством
и
Законом)
является
коррупциогенным фактором системного характера (согласно пункту 10
раздела III Методики).
2. Статьи 5 и 6 Закона касаются должностных лиц Счетной палаты
Республики Бурятия: Председателя, его заместителей и аудиторов Счетной
палаты. В частях первой и седьмой статьи 5, части четвертой статьи 6
Закона указывается, что назначение на указанные должности производится
Народным Хуралом. При этом в Законе не определено, в каком порядке
выдвигаются и представляются кандидатуры на указанные должности.
Согласно подпункту «б» пункта 9 раздела III Методики отсутствие
административных процедур (отсутствие порядка совершения органами
государственной власти (их должностными лицами) определенных действий
либо одного из элементов такого порядка) является коррупциогенным
фактором, связанным с наличием правовых пробелов.
В статье
124 Регламента Народного Хурала определено, что
кандидатуры на данные должности представляет Председатель Народного
Хурала. Однако данное положение отсутствует в Законе, а также в Законе
отсутствует ссылка на Регламент Народного Хурала как подзаконный акт,
что может быть расценено как принятие нормативного правового акта сверх
компетенции (подпункт «ж» пункта 8 раздела III Методики).
Для сравнения отмечаем, что в статьях 5 и 6 Федерального закона «О
Счетной палате Российской Федерации» четко и ясно прописана вся
процедура выдвижения и представления кандидатур на аналогичные
должности в Счетной палате Российской Федерации. Так, например,
предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты
могут вноситься Президенту Российской Федерации фракциями в
Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не
менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы. В
Федеральном законе также определены сроки представления кандидатур, в
том числе и в случае досрочного прекращения полномочий лиц,
замещающих указанные должности.
3. В частях первой и седьмой статьи 5 Закона указывается, что
постановление Народного Хурала принимается прямым тайным
голосованием. Понятие «прямое тайное голосование» не предусмотрено
действующим
законодательством
Российской
Федерации
и
законодательством Республики Бурятия. В избирательном законодательстве
применяется понятие «прямое избирательное право», подразумевающее
собой личное участие гражданина в выборах и запрет на голосование за
другого избирателя. В данном случае указание на «прямое голосование»
может быть расценено как наличие и «непрямого» голосования (то есть не
личного голосования депутата). При этом согласно пункту 2 статьи 68
Регламента Народного Хурала свое право на голосование депутат Народного
Хурала осуществляет лично. Соблюдение требования о необходимости
личного голосования депутата Народного Хурала, как существенный элемент
3
надлежащего порядка принятия законов Республики Бурятия является
обязательным.
Кроме того, в указанных структурных единицах, а также в пункте «а»
части третьей статьи 29 Закона применяется понятие «общее число
депутатов», в части четвертой статьи 6 Закона – «общее число
избранных депутатов». Данные понятия не соответствуют положениям
статьи 4 ФЗ-184, предусматривающим понятия «установленное число
депутатов» и «число избранных депутатов». Согласно статье 75 Регламента
Народного Хурала под установленным числом депутатов Народного Хурала
следует понимать число депутатов Народного Хурала, установленное
Конституцией Республики Бурятия. Под числом избранных депутатов
Народного Хурала следует понимать число фактически избранных депутатов
Народного Хурала, полномочия которых на момент принятия решения
досрочно не прекращены. Таким образом, данные понятия не являются
идентичными.
Суммируя вышеизложенное, применение в Законе указанных понятий
ведет к юридико-лингвистической неопределенности – употреблению
неустоявшихся, двусмысленных терминов, что является коррупциогенным
фактором, связанным с реализацией полномочий органа государственной
власти и местного самоуправления (подпункт «и» пункта 8 Раздела III
Методики).
4. Частью третьей статьи 6 Закона определено, что в пределах не
более одной четверти от общего числа аудиторов Счетной палаты
допускается назначение на должности аудиторов лиц, имеющих высшее
образование и опыт профессиональной деятельности иного профиля. Данное
исключение из общего правила, установленного частью второй статьи 6
Закона (аудиторами Счетной палаты могут быть назначены граждане
Российской Федерации, имеющие высшее финансово-экономическое
образование и опыт профессиональной деятельности в области
государственного контроля, экономики и финансов), согласно подпункту «д»
пункта 8 раздела III Методики относится к выборочному изменению объема
прав (возможности необоснованного установления исключений из общего
порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной
власти (их должностных лиц).
Отмечаем, что аналогичная норма из Федерального закона «О Счетной
палате Российской Федерации» была исключена в марте 2007 года по мотиву
исключения возможности нежелательного постороннего влияния на отбор
кандидатов на должности аудиторов Счетной палаты Российской Федерации.
5. Частью второй статьи 7 Закона предусмотрено, что по
совместному предложению Председателя Счетной палаты и заместителя
Председателя Счетной палаты и по согласованию с Советом Народного
Хурала Коллегия Счетной палаты принимает Регламент Счетной палаты,
утверждает содержание направлений деятельности, возглавляемых
аудиторами Счетной палаты. При этом в Законе не установлена процедура
согласования с Советом Народного Хурала, а также отсутствуют ссылки на
4
соответствующие подзаконные акты. Отсутствие порядка совершения
органами государственной власти (их должностными лицами) определенных
действий либо одного из элементов этого порядка (отсутствие
административных процедур) относится к коррупциогенному фактору,
связанному с наличием правовых пробелов (подпункт «б» пункта 9 раздела
III Методики).
6. В частях первой и второй статьи 12 Закона применяется понятие
«предоставленные
республиканским
законодательством
или
республиканскими органами государственной власти таможенные льготы и
преимущества».
Данная норма противоречит пункту 2 статьи 3
Таможенного кодекса Российской Федерации, согласно которому
таможенное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего
Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов.
Статьей 401 ТК РФ определено, что органы государственной власти
субъектов Российской Федерации не могут вмешиваться в деятельность
таможенных органов при осуществлении ими своих функций. Данная
нормативная коллизия между нормами федерального и республиканского
законодательства относится к коррупциогенному фактору системного
характера (пункт 10 раздела III Методики).
7. Согласно части четвертой статьи 13 Закона отказ или уклонение
должностных лиц указанных органов, предприятий, учреждений и
организаций от своевременного предоставления необходимой информации
или документации по требованию Счетной палаты, а также предоставление
ложной информации влечет за собой ответственность, установленную
законодательством Российской Федерации и Республики Бурятия.
Частью 2 статьи 29 Закона установлено, что воздействие на
должностных лиц Счетной палаты с целью воспрепятствовать исполнению
ими своих служебных обязанностей либо добиться принятия решения в чьюлибо пользу влекут ответственность, установленную законодательством
Российской Федерации.
При этом республиканским законодательством данная ответственность в
настоящее время не установлена, а нормы федерального законодательства
(УК РФ, КоАП РФ) не распространяются на должностных лиц контрольных
органов
субъектов
Российской
Федерации.
Отсутствие
мер
ответственности органов государственной власти (их должностных лиц)
(отсутствие норм о юридической ответственности служащих, а также норм
об обжаловании их действий (бездействий) и решений) является
коррупциогенным фактором, связанным с наличием правовых пробелов
(подпункт «д» пункта 9 Раздела III Методики).
8. Статьей 14 Закона предусмотрено, что в целях обеспечения
своевременного сбора и обработки информации, необходимой для
составления Счетной палатой отчета об исполнении республиканского
бюджета, в Республике Бурятия вводится обязательная для всех
республиканских органов исполнительной власти, предприятий, учреждений
и организаций финансовая отчетность в соответствии с законодательством
5
Российской Федерации. Решение о конкретных сроках введения и формах
данной отчетности принимается Правительством Республики Бурятия по
представлению Счетной палаты.
Данное положение не соответствует главе 25.1 Бюджетного кодекса
Российской Федерации, в которой не предусмотрена подобная процедура
принятия такого решения высшим органом исполнительной власти субъекта
Российской Федерации по представлению контрольного органа субъекта
Российской Федерации.
Данная нормативная коллизия между нормами федерального и
республиканского законодательства относится к коррупциогенному фактору
системного характера (пункт 10 раздела III Методики).
9. В части первой статьи 20 Закона определены случаи проведения
Счетной палатой Республики Бурятия экспертизы и дачи заключений и
предложений по проектам республиканского бюджета, обоснованности его
доходных и расходных статей и дефицита республиканского бюджета, по
проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования
бюджетного процесса в Республике Бурятия, а также по проектам
законодательных и иных нормативных правовых актов по бюджетнофинансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Народного Хурала, и по
другим вопросам. В части второй статьи 20 указано, что по другим
вопросам, входящим в ее компетенцию, Счетная палата осуществляет
подготовку и представление заключений или письменных ответов на
основании запросов. Таким образом, считаем, что по вопросам, указанным в
части первой статьи 20 экспертиза должна проводиться Счетной палатой
самостоятельно, а не на основании запросов. В данном вопросе существует
неопределенность условий принятия решения, что может быть рассмотрено
как широта дискреционных полномочий (подпункт «а» пункта 8 Раздела III
Методики).
При этом в статье 20 Закона не определена процедура проведения
экспертизы и представления заключений и ответов Счетной палаты на
запросы, а также не содержится ссылок на иные акты, содержащие
указанную процедуру. Согласно подпункту «б» пункта 9 раздела III
Методики отсутствие административных процедур (отсутствие порядка
совершения органами государственной власти (их должностными лицами)
определенных действий либо одного из элементов такого порядка) является
коррупциогенным фактором, связанным с наличием правовых пробелов
(подпункт «б» пункта 9 раздела III Методики).
10. Примененное в статье 23 понятие «незамедлительно» относится к
фактору юридико-лингвистической неопределенности, поскольку позволяет
расценивать сроки представления информации в зависимости от
субъективного фактора, т.е. является категорией оценочного характера
(подпункт «и» пункта 8 Раздела III Методики). Формулировка «в течение 20
дней» (без уточнения, календарных или рабочих дней) приводит к
неопределенности срока, и тем самым к широте дискреционных полномочий
(подпункт «а» пункта 8 Раздела III Методики).
6
11. В статье 26 указывается что «Руководители проверяемых объектов
обязаны создавать нормальные условия для работы инспекторов Счетной
палаты, проводящих проверку или ревизию, предоставлять им необходимые
помещения.». В данном положении устанавливаются неопределенные
требования к руководителям проверяемых организаций, что соответствует
подпункту «в» пункта 8 Методики. При этом словосочетание «нормальные
условия» имеет юридико-лингвистическую неопределенность, так как имеет
двусмысленный и оценочный характер, что соответствует подпункту «и»
пункта 8 Методики.
12. В части третьей статьи 29 предусматривается норма о досрочном
освобождении от должности должностных лиц Счетной палаты Республики
Бурятия. При этом в Законе не определено, кем может быть инициирована
процедура
досрочного
прекращения
полномочий.
Отсутствие
административных процедур (отсутствие порядка совершения органами
государственной власти (их должностными лицами) определенных действий
либо одного из элементов такого порядка) является коррупциогенным
фактором, связанным с наличием правовых пробелов (подпункт «б» пункта 9
раздела III Методики).
В статье 128 Регламента Народного Хурала указано, что вопрос о
досрочном освобождении от должности Председателя, заместителя
Председателя и аудиторов Счетной палаты решается по мотивированным
предложениям депутатов (депутата). Однако данное положение отсутствует
в Законе, а также в Законе отсутствует ссылка на Регламент Народного
Хурала как подзаконный акт, что может быть расценено как принятие
нормативного правового акта сверх компетенции (подпункт «ж» пункта 8
раздела III Методики).
Коррупциогенные факторы подлежат устранению путем разработки и
принятия новой редакции Закона Республики Бурятия «О Счетной палате
Республики Бурятия».
Председатель Комиссии
А.С. Скосырская