А.В. Абсалямов , к.ю.н. Административное судопроизводство в АПК

А.В. Абсалямов , к.ю.н.
Административное судопроизводство в АПК
В АПК 2002 г. включена особая глава, посвященная рассмотрению дел, возникающих
из административных и иных публичных правоотношений. В комментарии к этой главе,
данном в
коллективной работе под редакцией П.В.Крашенникова справедливо
отмечается, что публичные правоотношения имеют более широкое значение, чем
административно-правовые отношения как разновидности таких правоотношений, и
представляют собой правоотношения между субъектами, один из которых обладает
властными полномочиями и определяет порядок и условия вступления в данные
правоотношения другого участника. К властным субъектам относятся государственные,
муниципальные органы, должностные лица. К публичным правоотношениям, из которых
возникают дела, рассматриваемые в арбитражном процессе, относятся административные,
финансовые, налоговые и иные правоотношения1.
В этот раздел АПК 2002 г. включены 4 главы: гл.23, посвященная делам об оспаривании
нормативных правовых актов; гл. 24 - делам об оспаривании ненормативных правовых
актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов
местного самоуправления, иных органов, должностных лиц; гл. 25 делам об
административных правонарушениях; гл. 26 - делам о взыскании обязательных платежей
и санкций.
Дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий,
организаций и их объединений, а также общественных объединений, не выступающих от
имени государства, должны рассматриваться по правилам искового производства, в том
числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите
субъективного права.
Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, имеет
существенные отличия от искового производства. Так, участники публичных
правоотношений не обладают равенством в материальных правоотношениях: одной из
сторон всегда выступает представитель публичного образования, обладающий властными
полномочиями; основная цель арбитражного суда при рассмотрении дел, возникающих из
публичных правоотношений, - не разрешить спор о праве, а осуществить судебный
контроль за законностью действий государственных и муниципальных органов и их
представителей2.
Вопрос о структуре и видах судопроизводств в арбитражном процессе исследован в
научной литературе по арбитражному процессуальному праву. Обстоятельное изучение
данной проблемы нашло разрешение в научной литературе по гражданскому
процессуальному праву и специалистов других отраслей права, в частности, в работах
Н.В. Березиной, В.В. Скитовича, С.Л. Симонян, Ю.Н. Старилова, Н.Ю. Хаманевой, Ю.А.
Тихомирова, Д.М. Чечота, Б.Н. Юркова и других ученых. Из научной литературы по
видам судопроизводств в арбитражном процессе следует отметить ряд исследований по
данному вопросу, например С.М. Петровой, Н.В. Сухаревой3, однако они не решили ряд
вопросов, имеющих принципиальное значение для выделения и структуризации
административного судопроизводства в арбитражном процессе. Все вышеуказанное, а
также наметившаяся тенденция к увеличению количества и сложности рассмотрения
данной категории дел говорит в пользу важности исследования теории
административного судопроизводства и необходимости совершенствования арбитражного
процессуального законодательства.
В российской правовой науке общие проблемы системы российского права и
законодательства получили основательную теоретическую разработку.
2
Совершенствование
системы
действующего
арбитражного
процессуального
законодательства и его внутренней согласованности должно опираться на достигнутый в
настоящее время уровень науки российского права.
Изучение системы арбитражного процессуального права необходимо не только для
выявления ее внутренней согласованности и логической последовательности, анализ
системы норм должен помочь уяснить сущность процессуальных институтов, выявить
особенности арбитражного процессуального регулирования как самостоятельного
механизма защиты субъективных прав и охраняемых законом интересов, определить
место арбитражного процессуального права в системе российского права.
Система арбитражного процессуального права представляет собой совокупность всех ее
норм и институтов, обусловленная характером предмета правового регулирования:
процессуальными действиями и отношениями субъектов процесса в их взаимосвязи и
строгой последовательности.
С принятием АПК 2002 г. можно говорить о структуризации арбитражной
процессуальной формы и выделении видов судопроизводств в арбитражном процессе:
- исковое производство;
- административное судопроизводство;
- особое производство.
В пользу этого можно привести следующие доводы:
1) сложность предмета правового регулирования арбитражного процессуального права.
Это диктуется тем, что экономические споры являются новыми для России. Сама система
арбитражных судов существует непродолжительное время, круг и характер споров
находятся в стадии развития, что не всегда обеспечивает полноту защиты нарушенных
прав и интересов;
2) необходимость учета особенностей отдельных категорий дел, рассматриваемых
арбитражными судами, в частности, дела о несостоятельности (банкротстве), дела
административного судопроизводства, дела особого производства;
3) специализация судов (Конституционного, уставных, общей юрисдикции, арбитражных)
и судей по отдельным категориям дел;
4) особый метод правового регулирования в публично-правовых отношениях и его
проявление в арбитражном процессуальном праве, который проявляется в полномочиях
суда, законной силе судебных актов, особенностях доказывания и т.д.
Институт административного судопроизводства известен науке и практике. Прежде всего,
он понимается во взаимосвязи с нормами КоАП4 , которые определяют порядок
рассмотрения дел при привлечении виновных лиц к ответственности за
административные правонарушения.
Закреплены элементы административного судопроизводства и в законодательстве о
Конституционном Суде РФ, так как этот судебный орган рассматривает дела о
соответствии тех или иных законодательных положений Конституции РФ. При этом
какой-либо спор Конституционным Судом РФ не рассматривается (см. ст. 3 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации") 5.
В арбитражном процессуальном законодательстве административное судопроизводство,
так же как и в гражданском процессе, предусмотрено по делам, возникающим из
административных и иных публичных отношений. Структура административного
судопроизводства в арбитражном процессе характеризуется тем, что АПК содержит
общие и особенные нормы, регулирующие порядок рассмотрения споров по делам,
возникающим из административных, налоговых, таможенных, бюджетных и прочих
подобных отношений. Общие и специальные правила рассмотрения этих категорий дел
внутренне взаимосвязаны и строго последовательны. Соблюдение этих правил
необходимо для правильного разрешения этих всегда сложных споров.
Дискуссия в теории по проблемам рассмотрения судами споров, возникающих из
административно-правовых отношений, возникла наиболее активно после принятия
3
Конституции СССР 1977 г. В ст. 58 этой Конституции была предусмотрена возможность
обжалования действия должностных лиц в суд в установленном законом порядке. При
этом законодатель не назвал обращение заинтересованного лица в суд по этим делам
исковым. В теории возник спор по поводу самого характера этого вида судопроизводства
и по вопросу о том, можно ли это производство именовать исковым.
В ст. 46 Конституции России закреплено право обжалования в суд решений и действий
(или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления,
общественных объединений и должностных лиц. Эта Конституция также не называет
форму обращения в суд иском, поэтому дискуссия в теории остается. Вместе с тем в
Конституции РФ предусмотрено, что судебная власть осуществляется в том числе
посредством административного судопроизводства. АПК выделяет такие споры в
отдельный вид.
На наш взгляд, по делам административного судопроизводства разрешается спор о праве.
Исходя из общетеоретического деления права на частное и публичное, административное
судопроизводство как вид должно быть закреплено законодательно, поскольку эти
правоотношения характеризуются:
- неравным процессуальным положением сторон;
- особенностями форм защиты нарушенного права;
- последствиями нарушения прав;
- особенностями судебного решения и его исполнения.
В этой ситуации сама процессуальная форма рассмотрения этих споров должна
способствовать выравниванию положения сторон, поэтому в Конституции РФ и
предусмотрен такой вид судопроизводства.
Все вышеперечисленное позволяет сделать вывод, что споры, возникающие из
административных и иных публичных отношений, стали неотъемлемой частью
судопроизводства, которым присуще следующее:
1) неравноправное положение участников (сторон) в этих правоотношениях, поскольку с
одной стороны в них выступает орган, должностное лицо, наделенное властными
полномочиями, с другой стороны - организация, гражданин, не обладающие такими
полномочиями;
2) суд осуществляет специфическую функцию, состоящую не только в разрешении спора,
как в исковых делах, но и в производстве судебного контроля за законностью действий
органов и должностных лиц.
Публично-правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению,
порождает необходимость специфичных форм процессуального порядка рассмотрения и
разрешения указанных споров. При этом для таких дел необходимо и сохранение общих
правил искового производства: основания для возбуждения производства, принципы,
письменная форма обращения в суд, постадийное развитие процесса, возможность отказа
от продолжения процесса, прекращения производства по делу и др.;
3) производство по этим спорам включает дела не только из административных
отношений, но и из налоговых, конституционных, бюджетных и прочих публичных
отношений.
В АПК 1995 г. не было главы, посвященной оспариванию нормативных правовых актов,
поскольку данная категория дел не была подведомственна арбитражным судам, не было и
специальных норм регулирующих данную проблему. Возможность обжалования
нормативных правовых актов в судебном порядке в целом была установлена в гл. 24.1
ГПК РСФСР в рамках производства по жалобам на действия государственных органов,
общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан.
Впрочем, следует отметить, что в правоприменительной практике применялась проверка
соответствия нормативных правовых актов федеральным законам по заявлению
прокурора. Этому вопросы было посвящено специальное Постановление Пленума
Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при
4
рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов
противоречащими закону"6. В соответствии с Постановлением Пленума ВС РФ от 20
января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в
действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" данное
Постановление утратило силу.
Отнесение указанной категории дел к подведомственности арбитражных судов связано с
рассмотрением арбитражными судами всех категорий дел, относящихся к экономической,
в том числе предпринимательской, деятельности. Однако, как отмечает В.М. Жуйков,
"дела об оспаривании указанных нормативных правовых актов, несмотря на то что они
имеют отношение к предпринимательской деятельности лиц, обратившихся в суд, не
носят экономического характера, поскольку вопросы, связанные с этой деятельностью
истцов, суд не исследует и решения по ним не принимает... Дела об оспаривании
нормативных правовых актов рассматриваются в порядке так называемого
нормоконтроля, в них разрешаются только вопросы абстрактного права (соответствия
оспариваемого нормативного правового акта нормативному правовому акту большей
юридической силы). Правоотношения, возникшие в связи с применением этого акта в
отношении истца, и связанные с этим вопросы его субъективного права предметом
судебного разбирательства не являются" 7, что следует учитывать при рассмотрении
данной категории дел.
Еще одна категория дел, отнесенных к административному судопроизводству – дела об
оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия)
государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных
лиц. По своей значимости их можно отнести к одной из наиболее важных категорий дел,
рассматриваемых арбитражными судами. Об этом свидетельствует упоминание
указанного способа судебной защиты в ГК. Так, ст. 12 ГК предусматривает, что защита
гражданских прав осуществляется, в том числе, путем признания недействительным акта
государственного органа или органа местного самоуправления.
При рассмотрении дел данной категории арбитражный суд выполняет две важнейшие
функции, обеспечивающие соблюдение в практике административных органов разумного
баланса между частным и публичным интересами: 1) судебный контроль над
соответствием законодательству решений и действий государственных органов, а также
органов местного самоуправления; 2) судебная защита и восстановление нарушенного
права, охраняемого законом интереса в сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности.8
В современной научной литературе поднимается вопрос о том, что административное
судопроизводство должно осуществлять административные суды.
На наш взгляд, анализ современного положения России, анализ деятельности
существующей судебной системы не дают оснований для таких выводов. Существующая
судебная система полностью не реализовала свою эффективность. Имеется достаточно
путей для ее укрепления и развития в рамках существующих форм. Прежде всего
требуются изменения в материальном и процессуальном законодательстве, изменение
статуса судов, поднятие уровня их материального обеспечения, достижение истинной
независимости суда. Существующая судебная система имеет большой потенциал для
собственного совершенствования. Создание же дополнительных судов приведет к
размыванию судебной системы, а не к ее укреплению.
В связи с этим рассмотрение дел административного судопроизводства одновременно как
арбитражными судами, так и судами общей юрисдикции отвечает требованиям времени.
Необходимости какого-либо изменения в данный период не требуется.
С учетом всего изложенного можно дать следующее определение административного
судопроизводства в арбитражном процессе.
Административное судопроизводство в арбитражном процессе - это форма осуществления
судебной власти, урегулированная нормами арбитражного процессуального права,
5
направленными на установление порядка осуществления правосудия по делам,
возникающим из административных и иных публичных правоотношений.
См.:
Комментарий
к
Арбитражному
процессуальному
кодексу
Российской
Федерации".Постатейный.Под ред. П.В. Крашенинникова. - М.,Статут, 2007
2
Там же
3
Подробнее об этом см.: Сухарева Н.В. Рассмотрение административно-правовых споров
арбитражными судами // Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1999; Петрова С.М. Рассмотрение в
арбитражном суде дел, вытекающих из административных правоотношений // Автореф. дис. канд. юрид.
наук. М., 1999.
4
СЗ РФ. 2002. N 1. Ст. 1.
5
СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447
6
Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1997.
7
Жуйков В.М. Судебная реформа: проблемы доступа к правосудию. М.: Статут, 2006.
8
См.:
Комментарий
к
Арбитражному процессуальному кодексу Российской
Федерации".Постатейный.Под ред. П.В. Крашенинникова. - М.,Статут, 2007
1