проблемы государственной регистрации прав и сделок

ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ И СДЕЛОК
Инна СПАСИБО-ФАТЕЕВА
доктор юридических наук,
профессор Национальной юридической академии Украины
имени Ярослава Мудрого
1. Значение и виды регистраций в сфере имущественного оборота
Имущественный оборот в значительной степени связан со сделками. От их надлежащего
заключения зависит возникновение вещных прав на имущество. В зависимости от категорий
имущества законодательно устанавливаются требования к оформлению сделок с ним. Тем самым
законодатель предусматривает различные способы выражения воли сторон, заключающих сделку, или
способы фиксации их волеизъявления1 . В связи с этим имеют место устная и письменная формы
сделок. Письменные же сделки, как известно, могут заключаться как в простой письменной форме, так
и подлежать нотариальному удостоверению. Последнее присуще наиболее существенным и важным
сделкам и обязательно лишь в случаях, прямо предусмотренных в законе.
Особенной значимости сделкам придает их государственная регистрация, требуемая законом
помимо нотариального удостоверения сделки. С принятием нового Гражданского кодекса Украины
20003 г. (далее – ГК) вопрос о государственной регистрации в сфере имущественного оборота
существенно осложнился. Прежде всего, это вызвано:
1) противоречивостью объекта государственной регистрации;
2) сменой субъекта (органа), осуществляющего государственную регистрацию;
3) отсутствием специального закона, который регулировал бы государственную регистрацию;
4) отсутствие в «Переходных положениях» ГК указаний на то, что до принятия такого закона
будет действовать старый порядок, предусмотренный Временным положением о порядке регистрации
прав собственности на недвижимое имущество, утв. Министерством юстиции Украины 28.01.2003 г. №
6/52 .
1). Объектами государственной регистрации согласно ст. ст. 182, 210, 1299 и др. ГК являются
права (в т.ч. ограничения прав), имущество, сделки. Поэтому нормативно-правовыми актами Украины
предусматривается:
а) регистрация прав на имущество; б) регистрация имущества, являющегося предметом сделки; в)
регистрация сделки.
Регистрация прав на имущество (права собственности) является ключевым в регулировании
Временным положением…, что следует из самого его наименования. Также осуществляется
регистрация прав при залоге имущества, хотя в нормативных актах речь идет о регистрации залогов3 ,
поскольку в силу залога кредитор (залогодержатель) приобретает право в случае неисполнения
должником (залогодателем) обеспеченного залогом обязательства получить удовлетворение со
стоимости заложенного имущества преимущественно перед другими кредиторами (ст. 1 Закона
Украины «О залоге»4 ).
Регистрацию имущества, являющегося предметом сделки, устанавливает п. 3 ст. 27 Закона
Украины «О приватизации государственного имущества»5 , в котором говорится о регистрации не
самого договора купли-продажи, а приватизированного объекта. В ч. 2 ст.1299 ГК также указывается
о регистрации имущества, вследствие чего возникает право собственности на него у наследников.
Регистрация сделки согласно ст. 210 ГК требуется лишь в случаях, предусмотренных законом.
Такие требования содержатся в новом ГК и в законах, принятых до введения его в действие. Примерам
регистрации сделок являются как общее требование о государственной регистрации всех сделок с
недвижимостью (ст. 182 ГК), так и требования к отдельным видам договоров (ст. 794 ГК относительно
государственной регистрации договора найма строения, заключенного на срок не менее одного года).
Ч. 7 ст. 23 Закона Украины «О приватизации небольших государственных предприятий (малой
приватизации)»6 предусмотрена регистрация договора купли-продажи приватизируемого имущества.
2) Субъектом (органом), осуществляющим государственную регистрацию прав на объекты
недвижимости, сегодня являются Бюро технической инвентаризации, созданные как юридические лица
– коммунальные предприятия. Держателем Реестра прав является Министерство юстиции,
обеспечивающее функционирование Реестра. Администратором Реестра прав является
государственное предприятие «Информационный центр» Министерства юстиции, осуществляющее
программно-информационное обеспечение Реестра прав, отвечающее за его функционирование,
сохранение данных и защиту их от повреждения, имеющее полный доступ к структуре единой
компьютерной базы данных Реестра прав (п.п.1.9, 1.10 Временного положения…).
Из этой структуры следует, что выполнение функций по государственной регистрации прав
осуществляется негосударственной организацией – коммунальным предприятием. При этом возникают
вопросы о правомерности такого положения. Ответ на него следует из п. 10 «б» ст. 30 Закона Украины
«О местном самоуправлении в Украине»7 , предусматривающем право исполнительных органов
сельских, поселковых, городских советов (как делегированное им полномочие) осуществлять учет и
регистрацию в соответствии с законом объектов недвижимого имущества независимо от форм
собственности.
Такое небезукоризненное регулирование вопроса о субъекте государственной регистрации
продолжает усложняться с принятием решения о его замене на иной, уже государственный орган –
Государственный комитет Украины по земельным ресурсам, на который возложены функции
государственной регистрации не только земельных участков, но и недвижимого имущества, и прав на
них в составе государственного земельного кадастра8 .
Отсутствием закона о государственной регистрации прав, имущества и сделок и отсутствием какого
бы то ни было регулирования порядка регистрации сделок9 обусловлено то, что субъект (орган),
осуществляющий их государственную регистрацию, не известен.
Однако ч. 7 ст. 23 Закона Украины «О приватизации небольших государственных предприятий
(малой приватизации)» указано, что договоры купли-продажи подлежат регистрации местным советом.
Таким образом решается отдельный вопрос о регистрации не всех сделок, а лишь договоров,
заключаемых при приватизации государственного имущества (а также при приобретении в порядке,
предусмотренном для приватизации коммунального имущества в частную собственность). При этом
этот вопрос также урегулирован достаточно спорно, во-первых, вследствие того, что в отличие от
регистрации прав на недвижимость, осуществляемой БТИ (как реализация функций, делегированных
государством исполнительному органу местного совета), регистрация договоров, заключаемых при
приватизации, осуществляется местным советом (а не БТИ и не исполнительным органом местного
совета). Во-вторых, остается также нерешенным вопрос о соответствии этого положения
законодательству о местном самоуправлении. В-третьих, невыясненной длительное время остается
функция такой регистрации и её соотношение с регистрацией прав на недвижимость, в том числе на
целостный имущественный комплекс, которую должно осуществлять БТИ.
3). В Украине и до принятия нового ГК, и после вступления его в действие отсутствует
специальный закон, который регулировал бы государственную регистрацию прав, имущества и
сделок. Вместе с тем этот вопрос должен быть решен именно на уровне закона, а не подзаконных
нормативно-правовых актов. Как указывалось выше, в ст. 30 Закона Украины «О местном
самоуправлении в Украине» устанавливается, что вопросы государственной регистрации должны быть
урегулированы законом, однако они регулируются подзаконным нормативно-правовым актом,
которым является Временное положение… Следует также обратить внимание на то, что Указ
Президента Украины является подзаконным нормативно-правовым актом, а вопросы государственной
регистрации должны решаться на уровне закона.
4) В «Переходных положениях» ГК отсутствуют указания на то, что до принятия такого закона
будет действовать старый порядок, предусмотренный Временным положением… Это существенно
усложнило и так архисложный вопрос о законности действий по осуществлению государственной
регистрации прав, имущества и сделок. Помимо уже длящегося не один год нарушения уровня
регулирования этого вопроса в Украине, после 1.01.2004 г. эти нарушения удвоились. Это связано с
тем, что, во-первых, ГК установил не отдельную (как это имело место в законодательстве о
приватизации), а общую норму о регистрации сделок (ст. 210). Во-вторых, отныне государственная
регистрация приобрела совершенно иное значение, поскольку указанной статьёй ГК введены её
принципиально новые последствия, а именно: сделка, требующая государственной регистрации,
считается совершенной с момента таковой (т.е. осуществления государственной регистрации).
Отсюда следуют некоторые не просто неутешительные, но и категорические выводы:
- отличия между государственной регистрацией прав, имущества и сделок носит основополагающий
характер при регулировании этих вопросов;
- замена порядка государственной регистрации одного из объектов регистрации другим не
допускается;
- последствием несоблюдения требования ГК (нарушения порядка, не урегулированного
специальным законом, поскольку таковой отсутствует в Украине) является отсутствие сделки,
несмотря на то, что стороны соблюли все иные требования к ней (ст. 203 ГК), а также требования к
нотариальному её удостоверению. Иными словами даже нотариально удостоверенная сделка об
отчуждении недвижимости и проч. не порождает прав у лиц, заключающих её, т.к. сделка, тем не
менее, не считается заключенной;
- разъяснение Министерства юстиции Украины по этому вопросу не только не имеет юридической
силы в связи с отсутствием нормативного содержания, но и противоречит ГК.
Вышесказанное свидетельствует о непоследовательности в подходах к государственной
регистрации в сфере имущественного оборота, невыполнении требований «Переходных положений»
ГК о принятии закона о государственной регистрации сделок, прав и имущества, который должен был
быть подан Кабинетом Министров Украины Верховной Раде до 1 апреля 2003 г. Вследствие такого
кризисного положения все сделки с недвижимостью на сегодняшний день заключать не представляется
возможным, несмотря ни на какие разъяснения Министерства юстиции Украины. Поэтому оборот
недвижимости в нашей стране бездеятельностью государственных органов заблокирован, а
выполняемые БТИ по старинке действия являются незаконными. В случае возникновения спора в
отношении сделки, заключенной с недвижимостью после 1 января 2004 г., суды будут исходить из
того, что такой сделки не существует.
Нет ясности также в том, каково значение регистрации сделок, прав и имущества для гражданского
оборота, в том числе, как государственной регистрации, так и совершаемой негосударственными
органами и лицами, но являющейся обязательной. Так, ст. 4 Закона Украины «О ценных бумагах и
фондовой бирже»10 , ст. 5 Закона «О Национальной депозитарной системе и особенностях электронного
оборота ценных бумаг в Украине»11 предусматривают обязательную регистрацию именных акций.
Деятельность по регистрации именных акций осуществляют, как правило, независимые регистраторы,
имеющие соответствующую лицензию. Поскольку имеют место как «права на акцию», так и «права из
акции», т.е. предоставляемые ею, можно утверждать, что в данном случае следует вести речь о
негосударственной регистрации прав. Негосударственную регистрацию сделок предусматривает ст. 15
Закона Украины «О товарной бирже»12 : биржевые сделки считаются заключенными с момента их
регистрации на бирже.
Нечетко проводится грань между регистрацией сделок и прав, с одной стороны, и ведением
государственного регистрационно-технического учета определенного имущества, например,
автомототранспортных средств, выполняющим лишь учетные функции13 .
Сказанное о регистрации можно представить в виде следующей схемы:
2. Регистрация в сфере имущественного оборота и форма сделок
Проблемы, связанные с понятием и значением регистрации сделок, становятся еще более
очевидными при сопоставлении регистрации сделок и форм сделок. Сравнительный анализ этих
понятий можно свести к следующему.
Во-первых, сходство требований о нотариальном удостоверении сделок и их регистрации
проявляется в значении этих процедур для обеспечения стабильности гражданского оборота отдельных
объектов и их осуществлении в соответствии со строго установленными требованиями
уполномоченными на это лицами. Как нотариальное удостоверение сделок, так и их регистрация
являются обязательными только в случаях, указанных в законе. При нотариальном удостоверении
сделок и при их регистрации осуществляется проверка соблюдения требований закона, предъявляемых
к их содержанию и к форме.
Во-вторых, рассматриваемые понятия существенно различаются по своей правовой природе. Так, в
соответствии со ст. 1 Закона Украины «О нотариате»14 , на нотариусов возложена обязанность
удостоверения прав, а также фактов, имеющих юридическое значение. Нотариусы в соответствии со
ст. ст. 49 и 54 упомянутого Закона обязаны проверить содержание сделки на соответствие его закону и
действительным намерениям сторон, полномочия сторон или их представителей и т.п. Своими
действиями по удостоверению сделок нотариус свидетельствует об их юридической достоверности.
Нотариально удостоверенная сделка имеет правоустанавливающее значение. В соответствии с п. 7
Инструкции о порядке совершения нотариальных действий нотариусами Украины15 , сведения об
удостоверенных сделках нотариусы вправе предоставлять только ограниченному кругу лиц, в
частности, тем, по доверенности которых или в отношении которых совершены нотариальные
действия.
В отличие от нотариального удостоверения, регистрация представляет собой легализацию для
гражданского оборота сделок и порождаемых ими прав и обязанностей, фиксацию (в реестре)
достоверной и исчерпывающей информации о сделках, правах либо правовом статусе имущества.
Использование этой информации предназначено для неограниченного круга лиц16 . И если ранее
считалось, что регистрация прав не имеет правоустанавливающего значения, а регистрации сделок и
вовсе не существовало (за исключением сделок при приватизации), то ныне этот подход должен быть
пересмотрен.
Так, в п. 38 Инструкции о порядке совершения нотариальных действий нотариусами Украины
указывается, что договоры об отчуждении и залоге (ипотеке) имущества, которые подлежат
регистрации, удостоверяются при условии подачи документов, подтверждающих право собственности
на имущество, которое отчуждается или закладывается, и в предусмотренных законодательством
случаях государственную регистрацию прав на это имущество. Эти документы нотариус принимает
лишь при наличии отметки (штампа) о регистрации соответствующих прав и выписки из Реестра прав
собственности
на
недвижимое
имущество,
являющийся
неотъемлемой
частью
правоустанавливающего документа.
Государственной регистрацией прав, имущества и сделок согласно новому ГК Украины не только
фиксируются права и обязанности, возникшие из сделок, но и (в особенности) регистрацией сделок
значение регистрации изменилось и стало заключаться в порождении ею права. Это следует учесть при
разработке закона Украины о регистрации, в котором также следует избегать двусмысленной
формулировки, подобной той, которая нашла закрепление в ст. 2 Закона РФ «О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», о регистрации как юридическом акте
признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или
прекращения прав на недвижимое имущество.
В-третьих, помимо рассмотренного аспекта о правоустанавливающем значении сделок говорят
также о конститутивном значении формы сделки – нотариальной или регистрационной17 . Однако
законодательство Украины не связывает регистрацию с требованием к форме сделки. В общих
положениях о сделках ГК Украины ничего не говорится о регистрации сделок и о последствиях
несоблюдения этого требования. ГК Украины не оперирует понятием регистрационной формы сделки
в качестве разновидности усложненной письменной формы. Очевидно, это связано с самой правовой
природой регистрации как самостоятельного юридического факта наряду со сделкой. В то же время
конститутивность значения нотариального удостоверения и регистрации сделок проявляется в том, что
от соблюдения этих требований зависит возникновение правовых последствий в виде различных прав и
обязанностей как вещного, так и обязательственного характера. При этом следует различать саму
сделку как действие ее участников (сторон), направленное на установление, изменение или
прекращение гражданских прав и обязанностей, и регистрацию сделки, от которой также зависит
установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. Только вместе оба эти
юридических факта должны порождать искомые правовые последствия.
В связи с этим требует пересмотра правило о моменте возникновения права собственности на
имущество, переходящее по сделке, подлежащей регистрации. Право собственности возникает из
действий отчуждателя и приобретателя и регистрации сделки. Поэтому ни заключение
соответствующей сделки (достижение соглашения по всем ее существенным условиям), ни ее
нотариальное удостоверение, ни передача вещи не должна приводить к возникновению права
собственности на вещь у приобретателя до тех пор, пока сделка не будет зарегистрирована.
При этом возникает вопрос о том, как следует понимать ст. 334 ГК, ч. 1 которой предоставляет
возможность сторонам предусмотреть в договоре иной момент возникновения права собственности, не
связывая его только с моментом передачи имущества, а ч.3 и 4 – указывают лишь на определенные
факты, с которыми связан момент перехода права собственности: нотариальное удостоверение сделки,
подлежащей такому удостоверению или государственная регистрация сделки, подлежащей такой
регистрации. Тогда возможно ли в сделках, подлежащих нотариальному удостоверению и
государственной регистрации, предусмотреть иной момент возникновения права собственности на
имущество (например, с момента окончательного расчета за приобретенное имущество)?
Очевидно, что ч. 1 и ч. 3, 4 следует соотносить как общее и частное. Общей нормой сторонам
предоставляется право установить иной момент перехода права собственности на имущество по
договорам о его отчуждении. Отдельное правило установлено для сделок, подлежащих нотариальному
удостоверению и государственной регистрации. Однако это отдельное правило не должно исключать
общее, а указывает на то, что момент перехода права собственности не может устанавливаться в
договоре ранее его нотариального удостоверения или соответственно государственной регистрации.
Такой вывод следует также из ч. 3 ст.6 ГК о том, что в договоре стороны могут предусмотреть и иное,
нежели то, что установлено в законе, за исключением случаев, когда в законе содержится
запретительная норма относительно этого либо невозможность отступления от предписаний закона
следует из самого его содержания или сути отношений. Ни одно из этих трех оснований не имеет места
при принятии сторонами решения об определении иного момента возникновения права собственности
по договору по сравнению с указанными в ч. 3 и 4 ст. 334 ГК.
Подтверждением вывода о возможности установления договором иного момента перехода права
собственности являются также ч. 6 ст. 694 и ст. 697 ГК, в которых закреплено общее правило о
переходе права собственности на товар, проданный в кредит (с рассрочкой платежа) независимо от
того, какое имущество отчуждается. Эта норма является специальной по отношению к ч. 3 и 4 ст. 334
ГК.
Еще более сложным и противоречивым является вопрос о защите прав добросовестной стороны по
договору, требующему государственной регистрации. Так, если действия сторон выражают их волю в
отношении определенных гражданских прав, которая надлежащим образом сформулирована и
воплощена в определенную форму, а регистрация сделки не осуществлена в связи с уклонением одной
из сторон, у второй стороны, тем не менее, должно возникать определенное право. Однако это не
«окончательное» право, т.е. не то, о чем стороны договорились и в отношении чего выразили свою
волю, поскольку право возникает из сделки, а сделки нет до её государственной регистрации. Это
право должно представлять собой лишь способ получить свое «окончательное» право. В ГК такой
механизм отсутствует, поскольку:
- в нем нет нормы, аналогичной ч. 2 ст. 220, предоставляющей возможность по суду признать
сделку действительной, что и послужит основанием для осуществления ее регистрации;
- также в нем нет нормы о понуждении к государственной регистрации сделки иным способом;
- возможным (и самым эффективным) выходом явилось бы указание в законе на обязательность
направления нотариусом сведений о сделке для её государственной регистрации автоматически, что
исключило бы возможные злоупотребления и привело бы к желаемому результату и что отвечало бы
как публичным, так и частным интересам. Однако и такого механизма ГК не содержит, и остается
лишь надежда на то, что он будет воспринят законом о государственной регистрации прав и сделок.
Своеобразен также подход к регистрации акций: п. 1 ст. 5 Закона Украины «О Национальной
депозитарной системе и особенностях электронного оборота ценных бумаг в Украине»
предусматривает, что право на участие в управлении, на получение дохода и иные права, называемые
правами из акции, могут быть реализованы с момента внесения изменений в реестр собственников
именных ценных бумаг. Непонятным остается, что же тогда приобретает новый собственник акций, не
зарегистрировавший свои права в реестре, если к нему не переходят права, предоставляемые ею?
Очевидно, в подобных случаях, как и при заключении иных сделок, требующих регистрации прав
(на имущество, объекты интеллектуальной собственности и проч.), следует установить общее правило
о том, что совершение сделок с третьими лицами в отношении имущества, права на которое /или
сделки с которым не были надлежащим образом зарегистрированы, не допускается, а совершенные в
нарушение этого правила сделки признаются недействительными.
Учитывая затронутые выше аспекты, следует сделать общий вывод о необходимости скорейшего
принятия закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним,
который бы однозначно разрешил проблемы прав на имущество и обеспечил нормальный
имущественный оборот.
1 См.: Новицкий И.Б. Сделки. Исковая давность. М., 1954. С.56; Куник Я.А. Гражданско-правовые сделки.
Представительство. Общее учение об обязательстве. Способы обеспечения обязательств. - М., 1960. С.10.
2 Офіційний вісник України. – 2003. - № 8. - Ст. 326.
3 См., напр.: Инструкция о порядке регистрации залогов движимого имущества в Государственном реестре залогов
движимого имущества, утв. прик. Минюста Украины 26.02.1999 г. № 13/5 // Офіційний вісник України. – 1999. - № 9.
- Ст. 365.
4 Ведомости Верховной Рады Украины. – 1992. - № 47. - Ст. 642.
5 Ведомости Верховной Рады Украины. –1997. - № 17 - Ст. 122.
6 Ведомости Верховной Рады Украины. – 1996. - № 34. - Ст. 160.
7 Ведомости Верховной Рады Украины.- 1997. - № 24. - Ст. 170.
8 Указ Президента Украины «О мерах по созданию единой системы государственной регистрации земельных участков,
недвижимого имущества и прав на них в составе государственного земельного кадастра» от 17.02.2003 г. № 134/2003
// Офіційний вісник України .- 2003. - № 8. - Ст. 301.
9 За исключением сделок при приватизации.
10 Ведомости Верховной Рады Украины. – 1991. - № 38. - Ст. 508.
11 Ведомости Верховной Рады Украины. – 1998. - № 15. - Ст. 67.
12 Ведомости Верховной Рады Украины. – 1992. - № 10. - Ст. 139.
13 См., напр.: Правила государственной регистрации и учета автомобилей, автобусов, самоходных машин,
сконструированных на шасси автомобилей, мотоциклов всех типов, марок и моделей, прицепов, полуприцепов и
мотоколясок, утв. постановлением КМУ от 21.06.1993 № 873 // Собрание постановлений Правительства Украины. –
1994. - № 3. - Ст. 60.
14 Ведомости Верховной Рады Украины. – 1993. - № 39. - Ст. 383.
15 Утв. приказом Минюста Украины от 03.03. 2004 г. // Офіційний вісник України. – 2004. - № 10. - Ст. 639.
16 См.: Крылов С. Регистрация прав на недвижимость: понятие и проблемы // Российская юстиция. 1997. № 10. С.31.
17 См.: Шахматов В.П. Составы противоправных сделок и обусловленные ими последствия. - Томск. 1967. - С. 54, 55;
Линникова Н. Регистрация сделок и последствия ее несоблюдения // Соц. законность. - 1988. - № 5. - С.54.