Нормативное правовое обеспечение административных

Гибадатов У.И.
кандидат юридических наук, доцент
г.Уфа Республика Башкотарстан
Институт права Башкирского Государственного Университета
Доцент БашГУ
Нормативное правовое обеспечение административных преобразований
на Южном Урале во второй половине XIX века.
Активный процесс эволюции в сторону нового демократического общества,
основанного на идеях гражданственности и гуманности породило начало серьезной борьбы
за право представить наиболее правильный и выгодный для России проект реформирования
государственной структуры. Тем не менее, борьба за право внести свою лепту в историю
«великих перемен» вовлекла большинство политических деятелей. Военный министр А.И.
Веригин, курировавший в то время Оренбургскую губернию, и, казалось бы, лицо также
заинтересованное в качественных изменениях административно-правовой и военнополитической системы России, воздержался от подобной борьбы. Тем не менее, его
нейтральная позиция отнюдь не означала безразличие, скорее, наоборот: в архивах
сохранилась переписка военного министра с Оренбургским губернатором, в которой
проявляется обеспокоенность А.И. Веригина состоянием системой управления коренными
жителями в крае. Он утверждал, что «башкирское войско и вообще все инородцы
министерства, в течение полувека составляют постоянную заботу Правительства»1, а
принимая во внимание уровень образования населения, его менталитет и нравы, о
комплексных и более усовершенствованных формах управления не могло быть и речи 2 (как
известно, в российских учебных заведениях обучались исключительно православные, а
представители коренного населения Южного Урала получали образование только в
специальных религиозных учреждениях, явно не предназначенных для подготовки кадров
для государственной службы3).
Административно-правовые преобразования, постепенно набиравшие темпы и
всеобщую масштабность, не обошли стороной и Южный Урал, система органов правосудия
в котором была осложнена военно-кантонной спецификой управления краем,
неприспосабливаемом к стандартной модели преобразования и нуждавшемся в
обособленном подходе к реформированию. Разноликая и комплексная структура южноуральского социума предполагала необходимость сочетания сословной государственной
политики с процессом варьирования методов управления народонаселением края.
Складывание принципиально новых отношений между верховной властью и
подданническим регионом напрямую было обусловлено такими факторами, как время и
толерантность, ввиду чего было принято решение не осуществлять всех запланированных
мероприятий, а ограничиться всего лишь переходными мерами, направленными на
постепенный перевод военнообязанного населения в гражданское, поскольку в дальнейшем
сохранении военно-кантонного режима не было необходимости: казахские степи были
покорены, коренной народ Южного Урала – окончательно усмирен. Надо признать, более
полувековое существование кантонной системы как нельзя лучше способствовало
усмирению коренных народов; более того, властям удалось перевести башкир к оседлости.
Кроме того, перевод военнослужилых в податное сословие представлял собой
дополнительный источник доходов для государства, остро нуждавшегося в средствах для
укрепления своих позиций в баталиях против Турции. Между тем военный министр,
Центральный государственный исторический архив Республики Башкортостан (далее – ЦГИА РБ). Ф. И - 2.
Оп. 1. Д. 10584. Л. 8 об.
2
Там же.
3
Ишбердина Г.Н. Формирование мировоззрения А .- З. Валидова. – Уфа: Гилем, 2006. С. 44.
1
осознавая возможность необратимых последствий со стороны недоверчивого коренного
населения, категорически запретил губернатору края провозглашать новости о кризисе
кантонной системы управления1. Таким образом, конкретных указаний к действию по
упразднению кантонного режима от военного губернатора, решившего занять
выжидательную позицию, не поступало, а процесс перевода инородцев в гражданское
сословие2 постепенно набирал обороты3.
Тем временем на центральной арене также разворачиваются междоусобицы,
вызванные идеей об отмене крепостного права – по признанию современников, наиболее
неоправданной и абсурдной. Правительственные перипетии в результате приводят к
неминуемому кризису империи4.
Поиск путей для осуществления максимально безопасной и наиболее
адаптированной к российским реалиям реформы, а также подготовка утвержденного
проекта существенно сказываются практически на всех сферах жизнедеятельности
общества, в том числе и на административно-правовой системе государства, вызвав по
«принципу домино» преобразования всех трех ветвей власти империи5. Прежняя
организация социальных институтов вкупе со старыми методами управления подлежит
незамедлительным преобразованиям в соответствии с наиболее рациональными и
прогрессивными идеями. В этой связи нельзя не согласиться со словами исследователя А.В.
Головкина, утверждавшего, что “еще в начале XIX веке успешность каждой реформы 60-х
годов XIX века состоит именно в последовательности каждой”6. Таким образом,
эффективное осуществление ряда реформ подразумевало не только представление наиболее
адаптированного к российским реалиям проекта, но и подготовку целого пакета
нормативно-правовых актов, законов, постановлений, составленных с учетом
общественного мнения.
Идеей о скором реформировании «заражаются» и местные губернские правления,
полагая, что центральные власти «соизволят» обратить внимание и на проблемы
губернского уровня. С меньшим энтузиазмом встречают «ветер перемен» губернские власти
Оренбурга, осознавая, что проект реформ не применим к данной губернии. Причиной тому
явилась единственная в своем роде система управления коренным народом – военнокантонный режим, введенный специально в целях укрощения народов Южного Урала и
постепенно утративший свою актуальность. Изжившая себя система подлежала
ликвидации; однако внезапная ее отмена была чревата неожиданной реакцией со стороны
недоверчивых и непредсказуемых народов Южного Урала и, прежде всего, башкир. В
помощь был призван «слуга двух господ» - Оренбургское Магометанское Духовное
Собрание, верой и правдой служившее в интересах губернатора и исполнявшее роль
регулировщика отношений между государством и мусульманским народом7.
Действия, связанные с отменой как крепостного права, так и кантонного режима,
имели и второй, более глубокий смысл – экономическое укрепление территории Южного
Урала, которое было неосуществимо без конкретной реорганизации административносудебной системы и привлечения дополнительных источников финансирования8.
Таким образом, эти меры явились своего рода подспорьем для дальнейших
преобразований в области судебной системы и урегулировали правовой статус населения
края и подготовили его к предстоящим реформам. Несмотря на эти «страховочные»
мероприятия, однако, население Южного Урала продолжало вызывать некоторые
ЦГИА РБ. Ф. И - 2. Оп. 1. Д. 10584. Л. 9.
ЦГИА РБ. Ф. И - 2. Оп. 1. Д. 10584. Л. 8 об.
3
Зайончковский П.А. Отмена крепостного права в России. - М., 1954. С. 215.
4
Там же.
5
Отзывы членов. Вызванных из губернских комитетов. - СПб., 1860. Т. 1. С. 10.
6
Головкин А.В. Реформы XIX века в России. - М., 1906. С. 15.
7
ЦГИА РБ. Ф. 295. Оп. 8. Д. 374., Оп. 11. Д. 130, 141.
8
ЦГИА РБ. Ф. 6. Оп. 2. Д. 69. ЛЛ. 65-69.
1
2
опасения1, несмотря на то, что в судьбе башкирского народа произошли кардинальные
изменения. Как уже говорилось, управление краем и коренным населением осуществлялось
на основе «Положения о башкирах» (14 мая 1863 г.), указа «О передаче управления
башкирами из военного в гражданское ведомство» (2 июля 1865 г.). Что касается судебных
органов, то их деятельность регулировалась «Положением об образовании из Оренбургской
губернии двух губерний: Уфимской и Оренбургской» (31 мая 1865 г.) и указом «О
применении положения о земских учреждениях к Уфимской губернии» (2 мая 1874 г.).
Опасаясь нежелательной реакции со стороны населения, власти старались уведомлять его о
предстоящих административных или судебных преобразованиях. Так, деление губернии на
две части объяснялось тем, что территория Оренбургской губернии «составляла 223 тысячи
квадратных верст, с населением свыше 2 млн. душ обоего пола. Не говоря уже о
неудобствах управления столь обширной площадью, вытекавших из отсутствия удобных
путей сообщения, управление краем в то время представляло много трудностей по следующим причинам: до 1865 года жители Оренбургского края управлялись в административном отношении пятью различными административными центрами,
действовавшими на основе пяти различных кодексов и при помощи пяти управлений,
между собой не связанных и одно от другого не зависимых. Башкиры управлялись в
духовном отношении муфтием и магометанским духовным собранием и подчинялись своим
полицейским властям и особому центральному управлению башкирским народом... Русские
жители управлялись на общем положении, установленном для всей Империи. Казаки
Оренбургские и Уральские управлялись своими атаманами, а киргизами заведовало
областное управление. Все выше перечисленные неудобства: значительные расстояния, редкость населения, трудность сообщения производили в делах управления медленность
вредную и для правительства и для народа и привели к выделению Уфимской губернии от
Оренбургского края»2. Это подробное и содержательное описание современника событий
указывает на первые проблески демократии и прогрессивности со стороны властей, слегка
уставших от постоянных исторических драм.
Очередным подтверждением этой мысли стала Отмена крепостного права; эта
необходимость повлекла за собой череду других реформ, среди которых особого внимания
заслуживает земский вопрос. Специфика этого преобразования заключается в том, что в
1863 г. с ходатайством о скорейшем введении земских учреждений в Уфимской губернии
выступает само уфимское дворянство, а позднее, в 1870 г. и губернатор Г. М. Бобарыкин
(напомним, что по России земская реформа была проведена еще в 1864 г.). Ходатайство это
получает одобрение только десятилетие спустя: царское правительство неохотно
предоставляет самоуправление неоднократно «провинившемуся» Южному Уралу. Только 2
мая 1874 г. Государственный Совет согласовывает высочайше утвержденный Указ «О
применении положения о земских учреждениях к Уфимской губернии»3.
В действительности земские учреждения в Уфимской губернии были введены спустя
только полгода – в начале 1875 г. с проведением выборов депутатов (которые тогда еще
назывались гласными) не только в земские учреждения, но и городские думы. Этот
новаторский шаг властей явился началом европеизированного государственного строя
державы, что, безусловно, не могло не поднять авторитет России на мировой арене.
Что касается конкретно башкирского народа, то новой составляющей
демократического строя – свободой выбора – ему воспользоваться не удалось, поскольку
основное население, со ссылкой на безграмотность, к выборам допущено не было. Более
того, дабы не давать «слабину», власти издают и другие нормативные правовые акты,
регламентирующие административно-управленческие функции губернского правления,
вновь направленные на ограничение прав и без того социально и юридически
«ущемленного» населения Южного Урала. Эти указы явились своего рода сигналом об
Там же. Ф. И - 2. Оп. 1. Д. 13022. Л. 87.
Уфимские губернские ведомости. 24 августа 1899 г.
3
ПСЗ II. Т. ХIХ (49). Отд. I. № 53461.
1
2
ужесточении политики государства к национальному краю. Исторические условия
существования российского абсолютизма и сословности не позволили властям избавиться
от политических предрассудков относительно этнически миноритетного населения Южного
Урала.