особое мнение - Конституционный суд Республики тыва

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи Конституционного суда Республики Тыва
С.О. Монгуш по делу о толковании положений статей 140, 141 и части 2
статьи 142 Конституции Республики Тыва.
Председатель Правительства Республики Тыва обратился в
Конституционный суд Республики Тыва с запросом о толковании
положений статей 140, 141 и части 2 статьи 142 Конституции Республики
Тыва, а именно, предусматривает ли Конституция Республики Тыва внесение
поправок к главам I и XVI Конституции Республики Тыва непосредственно
путем проведения референдума Республики Тыва, без формирования
Конституционной комиссии Республики Тыва.
По мнению Председателя Правительства Республики Тыва, исходя из
части 4 статьи 3 Конституции Республики Тыва проведение референдума
многонационального народа Республики Тыва является высшим выражением
его волеизъявления и, соответственно, предварительное согласование
поправок к главам I и XVI Конституции Республики Тыва с
Конституционной комиссией Республики Тыва является ограничением этого
права.
В связи с интерпретацией Суда ряда положений Конституции
Республики Тыва, при ответе на поставленный вопрос Председателя
Правительства Республики Тыва полагаю возможным, руководствуясь
статьей 74 Конституционного закона Республики Тыва «О Конституционном
суде Республики Тыва», высказать следующее особое мнение.
В правовой системе любого государства есть нормативный акт,
обеспечивающий относительную стабильность всей правовой системы, конституция. Это обусловлено тем, что нормы основного закона
устанавливают наиболее общие правила поведения всех участников
правовых отношений, в связи с чем, они в наименьшей степени нуждаются в
изменениях. Более того, дабы избежать поспешных, конъюнктурных
изменений ее положений, нормы конституции обеспечиваются повышенной
правовой защитой. Тем не менее, необходимость изменения конституции,
замена устаревших ее положений более современным рано или поздно
неизбежно возникает. Это естественный процесс, и относиться к нему
необходимо объективно и взвешенно.
В соответствии со статьями 5, 7 Федерального Закона от 06.10.1999
№184 - ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» конституции республик в составе
Российской Федерации и поправки к ним принимаются законодательным
(представительным) органом субъекта Российской Федерации. Конституции,
уставы субъектов Российской Федерации принимаются большинством не
менее ⅔ от установленного числа депутатов, в то время как законы субъектов
Российской Федерации – большинством от установленного числа депутатов.
Конституциями республик в составе Российской Федерации может быть
предусмотрен иной порядок принятия Конституции и поправок к ней,
например, принятие специальным учредительным органом или
всенародным голосованием.
В целях обеспечения стабильности Конституции Республики Тыва и в
соответствии с федеральным законодательством учредительная власть,
также установила особый порядок принятия новой Конституции Республики
Тыва и пересмотра глав I, XVI Конституции Республики Тыва референдумом Республики Тыва (статья 17, статьи 140, 141, часть 2 статьи
142 Конституции Республики Тыва).
Согласно преамбуле и положениям главы I, статье 45 Конституции
Республики Тыва Основной закон Республики Тыва, принятый на
референдуме Республики Тыва 6 мая 2001 года – Конституция Республики
Тыва – является правовым актом учредительного характера, определяет
статус республики, образует основу законодательства, а также любого
правотворчества по вопросам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации, а также исключительного ведения
Республики Тыва.
Глава I Конституции Республики Тыва определяет основы
конституционного строя Республики Тыва, в ней закреплены наиболее
важные основы общественно-политического и социально-экономического
устройства республики, приоритет прав и свобод человека и гражданина,
принцип народовластия, принцип разделения государственной власти, право
граждан на местное самоуправление, вытекающие из принципов,
провозглашенных в Конституции Российской Федерации.
Глава XVI также относится к числу «особых» глав Основного Закона
Республики Тыва, поскольку определяет порядок внесения конституционных
поправок и пересмотра Конституции Республики Тыва.
Статьей 141 Конституции Республики Тыва определен перечень
субъектов конституционной инициативы, обладающих юридическим правом
предлагать изменения Конституции, это Великий Хурал Республики Тыва и
Правительство Республики Тыва. В отличие от перечня субъектов,
обладающих законодательной инициативой в соответствии со статьей 108
Конституции Республики Тыва, этот перечень существенно уже. В него не
вошли Председатель Правительства Республики Тыва, местные Хуралы
представителей, группа граждан численностью не менее чем 1000 человек,
Конституционный суд Республики Тыва, Верховный суд Республики Тыва,
Арбитражный суд Республики Тыва, прокурор Республики Тыва и
Избирательная комиссия Республики Тыва. Следует отметить, что палаты
Великого Хурала по отдельности также не могут вносить предложения по
изменению и принятию новой Конституции.
Согласно положениям статьи 141 Конституцией Республики Тыва
предусмотрен следующий порядок принятия новой Конституции Республики
Тыва:
Частью 1 статьи 141 Конституции Республики Тыва установлено, что
предложения о разработке проекта новой Конституции Республики Тыва
могут вносить Великий Хурал Республики Тыва и Правительство Республики
Тыва, при этом предложение Великого Хурала Республики Тыва подлежит
согласованию с Правительством Республики Тыва, а Правительства
Республики Тыва – с Великим Хуралом Республики Тыва.
Часть 2 статьи 141 Конституции Республики Тыва устанавливает, что в
случае взаимного согласия о необходимости разработки проекта новой
Конституции Республики Тыва, внесения поправок в главы I и XVI, Великий
Хурал Республики Тыва и Правительство Республики Тыва формируют
Конституционную комиссию Республики Тыва, порядок образования и
деятельности которой устанавливаются Конституционным законом
Республики Тыва. Конституционная комиссия Республики Тыва
разрабатывает проект новой Конституции Республики Тыва и направляет его
в Палату представителей, которая в течение 14 дней с момента поступления
проекта новой Конституции Республики Тыва принимает решение о
вынесении его на референдум Республики Тыва.
Аналогичный порядок установлен и в отношении принятия поправок к
главам I и XVI Конституции Республики Тыва (часть 2 статьи 142).
Таким образом, перечисленные условия образуют дополнительные
гарантии обеспечения стабильности Основного Закона Республики Тыва.
Вместе с тем, частью 2 статьи 140 Конституции Республики Тыва
установлено, что Конституция Республики Тыва, а также поправки к главам
I, XVI Конституции принимаются референдумом Республики Тыва.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем
суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации
как
демократическом
федеративном
правовом
государстве
с
республиканской формой правления является ее многонациональный народ;
народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления; высшее
непосредственное выражение власти народа - референдум и свободные
выборы (статья 1, часть 1; статья 3, части 1, 2 и 3).
Референдум как всенародное голосование граждан Российской
Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как
способ формирования органов народного представительства и других
выборных органов государственной власти являются, согласно правовой
позиции
Конституционного
Суда
Российской
Федерации,
сформулированной в Постановлении от 11 июня 2003 г. №10-П, высшими
формами непосредственной демократии, которые, при том, что каждая имеет
собственное предназначение в процессе осуществления народовластия,
равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга; статьями 84
(пункт "в"), 92 (часть 3) и 135 (часть 3) Конституции Российской Федерации
в системной связи с ее статьями 3, 32 (части 1 и 2) и 71 (пункты "а", "в")
обусловливаются характер и содержание законодательного регулирования
условий и порядка проведения референдума и выборов в органы публичной
власти, с тем чтобы свободное волеизъявление граждан было обеспечено как
при осуществлении права участвовать в референдуме, так и при
осуществлении избирательных прав; устанавливая регламентацию
соответствующих прав, федеральный законодатель обладает достаточной
свободой усмотрения, которая тем не менее ограничена особенностями
высших форм непосредственного народовластия, их предназначением и
соотношением.
В конституционном механизме осуществления народовластия
средствами волеобразования и волеизъявления народа являются институты
не только непосредственной, но и представительной демократии.
Референдум, обеспечивающий непосредственное участие граждан в
управлении делами государства и открытость процессов принятия
политических решений, легитимируемых волей народа, не может подменять
органы народного представительства. Данному выводу корреспондирует
позиция Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая в Рекомендации
1704 (2005) от 29 апреля 2005 года обращает внимание на то, что прямая и
представительная формы демократии дополняют друг друга, при этом
референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы
парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не
должны использоваться для подрыва легитимности и примата
парламентов как законодательных органов и в обход принципа
верховенства права (пункты 5 и 8).
Следовательно, осуществляя правовое регулирование отношений,
связанных с референдумом Российской Федерации, федеральный
законодатель обеспечил такие условия и порядок их реализации, чтобы
референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные
институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам
представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных
прерогатив
органов
государственной
власти,
которые
должны
осуществляться в иных конституционно установленных формах
законотворчества как способа принятия государственных решений.
Часть 4 статьи 3 Конституции Республики Тыва также провозглашает,
что высшим непосредственным выражением власти народа Республики Тыва
является референдум и свободные выборы, проводимые в соответствии с
действующим законодательством.
По своей сути право на участие в референдуме представляет собой
конституционное право граждан Российской Федерации голосовать на
референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения
факультативного референдума, а не обязательного, на основании которого
принимается Конституция Республики Тыва и поправки к ней, а также в
иных действиях по подготовке и проведению референдума.
В статье 1 Федерального конституционного закона «О референдуме
Российской Федерации» от 28.06.2004 N 5-ФКЗ определено, что референдум
– всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих
правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.
Своим участием во всенародном голосовании граждане Российской
Федерации выражают свое согласие или несогласие по вопросам,
вынесенным на референдум, в этом и заключается выражение власти
граждан.
Следовательно, гражданам Российской Федерации, проживающим на
территории Республики Тыва, при голосовании на референдуме,
предоставлено право решать вопрос о принятии или непринятии новой
Конституции Республики Тыва, о внесении или невнесении предлагаемых
поправок в главы I и XVI действующей Конституции.
В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона «О референдуме Республики
Тыва» законодательство о референдуме Республики Тыва составляют
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации", Конституция Республики Тыва, настоящий
Закон, иные нормативные правовые акты о референдумах, принимаемые в
Российской Федерации и Республике Тыва. Согласно данной норме закона
Республики Тыва отдельные положения Конституции Республики Тыва
также регулируют порядок проведения референдума Республики Тыва, а
именно порядок принятия новой Конституции Республики Тыва поправок к
ней.
Согласно законодательству Республики Тыва о референдуме правом
инициировать проведение референдума Республики Тыва наделены:
- граждане Российской Федерации (в количестве не менее чем 20
человек), имеющие право на участие в референдуме (статья 11 Закона
Республики Тыва «О референдуме Республики Тыва»;
- Конституционная Комиссия Республики Тыва
- в случае,
предусмотренном статьях 141 и 142 Конституции Республики Тыва.
В соответствии со статьей 142 Конституции Республики Тыва
предложения о принятии поправок к Конституции Республики Тыва
оформляются в виде проекта конституционного закона Республики Тыва и
могут вноситься Палатой представителей и Правительством Республики
Тыва.
Из принятого постановления Конституционного суда следует, что в
условиях отсутствия либо невозможности формирования одного из
субъектов, обеспечивающих процесс пересмотра глав I и XVI Конституции
Республики Тыва, изменение глав возможно в режиме прямой демократии –
по инициативе граждан Российской Федерации, проживающих на
территории Республики Тыва. Тем самым гражданам предоставлено право
конституционной инициативы.
В соответствии со ст. 108 Конституции Республики Тыва одним из
субъектов права законодательной инициативы является группа граждан
численностью не менее чем 1000 человек. Если сопоставим с инициативной
группой граждан Российской Федерации, проживающих на территории
Республики Тыва имеющих право инициировать проведение референдума, то
их количество - не менее чем 20 человек. Отсюда видно, что даже обычным
правом законодательной инициативы, обладает группа граждан
численностью не менее чем 1000 человек.
Демократическое государство обязано обеспечивать соблюдение
Конституции и охранять ее от любых нарушений. Высшая гарантия
безопасности конституции заложены в самой Конституции Республики Тыва
в статье 45, что каждый обязан соблюдать настоящую Конституцию.
Таким образом, никакой закон или другой акт не вправе исправлять или
дополнять конституцию, тем более противоречить ей. Вместе с естественным
правом конституция образует фундамент всей правовой системы, она
призвана соблюдать такой порядок, при котором бы закон и право не
расходились. В этом смысле верховенство конституции и права
тождественны.
Учитывая вышеизложенные условия по пересмотру и внесению
поправок в главы I и XVI Конституции Республики Тыва,
прихожу к
следующему выводу:
1) исходя из анализа норм статей 140, 141 и части 2 статьи 142
Конституции Республики Тыва, Конституция Республики Тыва, определяя
порядок принятия новой Конституции и внесения поправок к главам I и XVI,
предусматривает обязательное формирование Конституционной комиссии
Республики Тыва;
2) разработка проекта новой Конституции Республики Тыва и
согласование проекта поправок к главам I и XVI отнесены к полномочиям
Конституционной
комиссии.
Граждане
Российской
Федерации,
проживающие на территории Республики Тыва, не входят в число субъектов
конституционной инициативы;
3) разработка проекта новой Конституции и внесение поправок к
главам I и XVI Конституционной комиссией не ограничивают права граждан
Российской Федерации, проживающих на территории Республики Тыва на
выражение своей воли.
Судья Конституционного суда
Республики Тыва
Монгуш С.О.