Опубликовано: Изменение рыночного законодательства в контексте российской судебной реформы. М.:
реклама
Опубликовано: Изменение рыночного законодательства в контексте российской судебной реформы. М.: Институт права и публичной политики, 2005 В.А.Виноградов Защита экономических прав в сфере исполнительной власти А. ВВЕДЕНИЕ 1. Постановка проблемы Конституция России в целом ряде статей закрепляет собственно экономические права 1, а также принципы деятельности в экономической сфере, нарушения которых неизбежно посягают на эти права2. Процесс реализации экономических прав и свобод неразрывно связан со столкновением интересов, с явным или предполагаемым нарушением прав и законных интересов граждан и юридических лиц, с тем, что частные интересы нарушаются или оспариваются, создаются препятствия к их осуществлению. Все это обуславливает необходимость эффективных механизмов действенной защиты данных прав и свобод. Особенно актуальны такие механизмы в сфере исполнительной власти, поскольку граждане и юридические лица при осуществлении своих экономических прав и свобод каждодневно взаимодействуют с органами исполнительной власти и их должностными лицами. В Российской Федерации юридическая незащищенность граждан перед различными органами исполнительной власти, их должностными лицами – факт более чем очевидный. К сожалению, органы исполнительной власти не только реализует функцию защиты этих прав и свобод, но и в ряде случаев являются их нарушителями. Несмотря на то что Конституция России устанавливает обязанность государства охранять права граждан, не исключается самостоятельное использование гражданами различных средств защиты прав. Как известно, ч. 2 ст. 45 Конституции РФ гласит, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Это Важнейшее место в системе экономических прав и свобод занимает право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34 Конституции РФ), а также право частной собственности (ст. 35, 36 Конституции РФ). 2 Среди них можно выделить принципы: единого экономического пространства; свободы экономической деятельности; многообразия и равенства различных форм собственности; поддержки конкуренции и ограничения монополистической деятельности (ст. ст. 8, 34, 74, 75 Конституции РФ). 1 означает, что право на защиту не является абсолютным и его осуществление не должно нарушать закон, права и свободы других граждан. Эти положения распространяются в равной мере как на сферу экономических, так и других прав (политических, личных и пр.). Наряду с правом на судебное обжалование важным институтом защиты прав и свобод служит право на подачу жалобы в любые органы исполнительной власти, в прокуратуру. Одно лишь закрепление в Конституции РФ прав гражданина не ограждает граждан в необходимой мере от административного произвола и несправедливости. Провозглашенные в Конституции России принципы требуют развития в законодательстве, судебной практике. Анализ, проведенный в исследовании, показывает, что за более чем десятилетний срок, прошедший после принятия Конституции России так и не удалось создать стройную правовую систему защиты экономических и других прав граждан. Несмотря на происходящие в нашей стране перемены, связанные с демократизацией и открытости государственных органов, укреплением правопорядка, не разрушена система отношений между ведомствами, их должностными лицами и гражданами, при которой последние выступают в роли просителя даже тогда, когда речь идет о реализации их бесспорных прав. К сожалению, отсутствует современная правовая законодательная база по обращениям граждан (на федеральном уровне действует советские нормативные акты). Следует сделать вывод о том, что в России на сегодняшний день еще не сформировался эффективно действующий институт обжалования в административном порядке. Изложенные выше положения стали как предпосылкой, так и своего рода обобщенным выводом предлагаемого отчета о проведенном исследовании состояния и развития внесудебного обжалования как института защиты экономических и других прав в сфере исполнительной власти. 2. Рамки и методика исследования 2.1. Обоснование рамок исследования Динамика развития экономической сферы современной России требует создания эффективной юрисдикционной системы разрешения экономических споров, адекватно отражающей потребности общества, и в первую очередь предпринимательских кругов. Такая система невозможна без внесудебного обжалования, при котором по сравнению с судебной защитой экономических прав уменьшается время и финансовые издержки рассмотрения дел. Отсутствие механизмов досудебного обжалования станет препятствием для выполнения ключевых задач государственных административной услуг, реформы: существенного повышения снижения затрат качества бизнеса и доступности на преодоление необоснованного вмешательства государства в экономику; роста доверия граждан к государственным органам. Проблемы защиты конституционных прав в сфере исполнительной власти, которые являются предметом исследования, актуальны не только в отношении экономической области. Эти вопросы злободневны в отношении практически всех прав и свобод - личных, политических, социальных, культурных и т.д. Институты внесудебной защиты в сфере исполнительной власти носят универсальный характер и имеют одинаковую природу вне зависимости от того в отношении защиты, каких именно прав они применяются. Однако поскольку тема исследования определена как «защита экономических прав в сфере исполнительной власти», то все примеры, судебная практика и собственно «набор» органов исполнительной власти, деятельность которых подвергалась изучению, ориентированы в данном отчете на экономическую сферу. Основная часть жалоб на нарушения экономических прав, безусловно, относиться к сфере деятельности налоговых и таможенных органов. Прежде всего, на их примере рассмотрены административные жалобы граждан на нарушение их экономических прав. Отношения граждан с органами исполнительной власти многообразны. Эти отношения можно исследовать в различных плоскостях. В данном отчете внимание сфокусировано на тех связях между гражданином и исполнительными органами, которые выходят за рамки позитивных и возникают тогда, когда гражданин (юридическое лицо), считает, что его экономические права нарушены, и обращается за их защитой. Очевидно, что в рамках одного исследования невозможно рассмотреть все способы и методы защиты прав гражданина (юридического лица) в сфере государственного управления. Из всей системы защиты прав для гражданина (юридического лица) наиболее важны и близки те средства, которые именно он (оно) может использовать сам в рамках российского законодательства. Конечно, наиболее эффективную защиту прав граждан от бюрократической машины, которая в соответствии с законом или значительным числом подзаконных актов наделена огромными полномочиями, может гарантировать только независимый суд. Однако если законодательная база и практика по судебной защите прав сложились и изучены остаточно подробно в Российской Федерации, то в отношении административного порядка обжалования на федеральном уровне большой ясности, к сожалению, нет. В связи с этим за рамками исследования остались вопросы судебного обжалования, президентского контроля в данной сфере, полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации, общественных объединений, Уполномоченного по правам человека РФ. 2.2. Методика исследования Предлагаемый материал представляет собой отчет о текущем состоянии правого регулирования обращений граждан и юридических лиц с жалобами в органы исполнительной власти с акцентом на налоговую и таможенную сферу. Ограниченность объема отчета и отсутствие единого порядка и сроков принятия, рассмотрения жалоб, а также вынесения решений по жалобам предопределили то, что эти вопросы целесообразно было вывести за рамки отчета, основным в исследовании является анализ вопросов правовой базы этой сферы, круга субъектов и адресатов жалоб, проверки соблюдения порядка рассмотрения жалоб органами исполнительной власти, указание на тенденции развития административного обжалования как института защиты экономических прав в сфере исполнительной власти. Также предлагаются рассуждения автора о возможном дальнейшем развитии правового регулирования указанной сферы. Помимо собственно федерального законодательства и правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в исследовании анализируется судебная практика различных уровней, в которой дается оценка отдельным аспектам административного обжалования, а также акты прокурорского реагирования по рассматриваемой категории дел. Б. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ЖАЛОБ ГРАЖДАН И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ КАК СПОСОБ ЗАЩИТЫ ИХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРАВ 1. Нормативная основа В России правовое развитие института административной жалобы уходит корнями в глубокое прошлое – XV XVIII вв., во времена подачи челобитных. В качестве конституционноправового этот институт сложился примерно 30 лет назад. В Российской Федерации конституционная норма о праве граждан на обращение определяет его содержание лишь в самом общем виде (ст. 33 Конституции РФ гласит, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления). Чуть конкретнее регулирует этот вопрос Декларация прав и свобод человека и гражданина РФ3: граждане РФ имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок (ст. 21). Вместе с тем, юридическая возможность подачи жалобы конкретизируется в действующем законодательстве. Современное состояние нормативной базы характеризуется тем, что на территории Российской Федерации продолжает действовать законодательный акт СССР – Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»4. Этот правовой акт до сих пор является основным в рассматриваемой сфере, т.к. регулируемые им вопросы не нашли пока еще нормативного закрепления в российском законодательстве. Он морально устарел, содержит много недостатков, пробелов в регулировании этой важной сферы общественных отношений. В нем устанавливаются лишь общие положения об административном обжаловании, зато четко не закреплен порядок рассмотрения жалоб. Помимо этого акта административный порядок рассмотрения жалоб предусматривается в специальных нормативных актах. Прежде всего, следует отметить законодательные акты, устанавливающие особый порядок подачи и рассмотрения жалоб. Это, например, Кодекс Российской Федерации об административных Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII (в редакции от 2 февраля 1988 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 17. Ст. 144 (Там же. 1988. № 6. Ст. 94). 3 4 правонарушениях5 (Глава 30. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях), Налоговый кодекс Российской Федерации6 (Раздел VII. Обжалование актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц), Таможенный кодекс Российской Федерации7 (Глава 7. Обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц). Помимо указанных кодексов, в которых целые разделы посвящены порядку подачи и рассмотрению жалоб, в российском законодательстве встречаются законодательные акты, в которых лишь в самом общем виде устанавливается порядок подачи и рассмотрения жалоб во внесудебном порядке (например, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»8). Так, согласно ст. 43 Федерального закона «Об ипотечных ценных бумагах»9 к правам федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг относиться рассмотрение жалобы граждан и юридических лиц, связанные с нарушениями данного Федерального закона. На следующем уровне правового регулирования вопросов административного обжалования находятся акты Правительства РФ и ведомственные нормативные акты. Собственно, органы исполнительной власти руководствуются вовсе не Указом Президиума Верховного Совета СССР, а принятыми ими нормативными правовыми актами о работе с жалобами и другими обращениями граждан и юридических лиц. На основе таких актов действуют, например, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба безопасности, налоговые органы. Поскольку в исследовании невозможно рассмотреть порядок рассмотрения жалоб всеми органами исполнительной власти, то в качестве «базовых» взяты акты, устанавливающие обжалование в административном порядке действий и решений налоговых и таможенных органов. В связи с рамками данного исследования поверглись Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (в редакции от 21.03.2005 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (часть 1). Ст. 1 (Российская газета. № 58. 24.03.2005). 6 Налоговый кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ (в редакции от 02.11.2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824 (Собрание законодательства РФ. 2004. № 45. Ст. 4377). 7 Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 года № 61-ФЗ (в редакции от 11.11.2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2066 (Собрание законодательства РФ. 2004. № 46 (часть 1). Ст. 4494). 8 Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 22.08.2004) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472 (Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3607). 9 Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах» (в редакции от 29.12.2004) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 46 (ч. 2). Ст. 4448 (Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 19). 5 изучению Регламент рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке 10 и Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в ГТК России11. 2. Проблемы современной модели законодательного регулирования административного порядка рассмотрения жалоб на федеральном уровне Действующая нормативная модель обращений граждан и экономических субъектов в органы исполнительной власти уже сама по себе не отвечает принципам системности и устойчивости, не гарантирует субъектам жалоб равный объем возможностей апеллировать к органам исполнительной власти, отсутствуют одинаковые стандарты рассмотрения обращений. Особенно опасным с точки зрения возможных нарушений прав граждан, обращающихся к власти, является регулирование реализации права на обращение подзаконными актами в отсутствие базового федерального закона, устанавливающего основы приема и рассмотрения жалоб. Во многих субъектах Российской Федерации приняты законы о рассмотрении обращений граждан и их объединений на региональном и местном уровнях власти, примером чего является Закон города Москвы от 18 июня 1997 года № 25 «Об обращениях граждан»12. Однако законы субъектов Российской Федерации без должного федерального регулирования этого вопроса не способны решить вопрос эффективной защиты прав граждан (в особенности, экономических). В большинстве случае обращения бывают ситуационными, и реакция на них обеих сторон заранее не предсказуема13. В отдельных ситуациях наблюдается нарушение принципа равноправия граждан и экономических субъектов при рассмотрении обращений. В частности, обращения привилегированных коммерческих структур, тесно связанных с коррумпированными чиновниками, рассматриваются в кратчайшие сроки с нарушением установленной процедуры. Реальные механизмы взаимодействия граждан и органов исполнительной власти в связи с рассмотрением жалоб и других обращений предопределяются недостатками нормативной модели отношений. В условиях бессистемности и неустойчивости законодательства об обращениях лишь немногие органы исполнительной власти (например, Министерство экономического развития и торговли РФ), хорошо самоорганизованные и имеющие Утвержден Приказом Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 17 августа 2001 г. № БГ-3-14/290 // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 2001. № 10. 11 Утверждена Приказом Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 25 мая 2004 г. № 605) // Российская газета. 03.08.2004. № 164. 12 Закон города Москвы от 18 июня 1997 года № 25 «Об обращениях граждан» (в редакции от 21.06.2000) // Ведомости Московской Думы. 1997. № 7. Ст. 46 (Ведомости Московской городской Думы. 2000. № 8. Ст. 85) 13 Тихомиров Ю.А. Публичная власть и бизнес // Право и экономика. 2003. № 8. С. 8. 10 качественную ведомственную правовую базу, рассматривают обращения на должном уровне. В других случаях некачественная нормативная модель приводит к чрезмерному административному усмотрению и усилению неформальных явлений при рассмотрении обращений граждан. 3. Содержание жалобы В исследуемой сфере жалоба представляет собой обращение к должностным лицам органов исполнительной власти или прокуратуры по поводу нарушенного права или законного интереса гражданина. Жалобу следует отличать от предложения, под которым понимается привлечение внимания на несовершенство организации, деятельности или регулирования в той или иной области и указания на пути их совершенствования, от заявления (обращения по поводу реализации права или законного интереса лица, не связанного с его нарушением), запроса (обращения, содержащего просьбу или требование лица о предоставлении каких-либо сведений, разъяснений, документов), а также от ходатайства (обращения с просьбой (в случаях, предусмотренных законодательством) о признании определенного статуса, прав и законных интересов заявителя). Предметом жалобы, в отличие от других обращений, является требование заявителя о восстановлении его нарушенных экономических прав. Если заявитель обращается с просьбой о выполнении (реализации) его законных устремлений, то такое обращение по сути своей не является жалобой. При обращении с жалобой заявитель, во-первых, сообщает о нарушении его прав, а во-вторых, требует их восстановления. Основанием жалобы являются обстоятельства, указывающие на несоответствие требованиям действующего законодательства РФ решений, действий или бездействия исполнительных органов и их должностных лиц, непосредственно затрагивающих заявителя14. Характерным признаком жалобы является наличие в тексте документа (как правило, в его заключительной части) требования лица о восстановлении его нарушенных прав и законных интересов, которое основано на признании незаконными решений и действий исполнительных органов и их должностных лиц. Важным принципом в этой сфере служит то положение, что отказ лица от права на обжалование решения, действия (бездействия) органа или его должностного лица недействителен (этот принцип, в частности, закреплен в ст. 45 ТК РФ). 3.1. Основные формы злоупотребления правом на административное обжалование 14 Мамченко А. Таможенный кодекс: новые правила обжалования // Коллегия. 2004. № 2. Формой злоупотребления правом административного обжалования, которая запрещена законодательством, является, прежде всего, анонимная жалоба. Письменная жалоба гражданина должна быть им подписана с указанием фамилии, имени, отчества и содержать помимо изложенного существа жалобы также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит (п. 1 Указа ПВС СССР). Другой основной формой служит жалоба в клеветнических целях (п. 15 Указа ПВС СССР). 4. Субъекты права обжалования В соответствии с Конституцией РФ право на подачу административной жалобы является абсолютным и неотчуждаемым правом. Для его реализации не требуется чьего-либо предварительного согласия. Формально Конституция РФ (ст. 33) закрепляет право на подачу жалобы только за гражданами РФ. Действующий Указ ПВС СССР от 12 апреля 1968 г. также распространяет свое действие на граждан РФ и в этой части не противоречит Конституции РФ. Однако это слишком узкая трактовка, которая не соответствует практике. На территории России проживает много иностранных граждан и лиц без гражданства как на постоянной основе, так и временно. К сожалению, Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»15 прямо не предусматривает право иностранных граждан на обжалование по вопросам, связанным с нарушением их субъективных, в том числе, экономических прав. Однако анализ конституционных положений – ст. 2 Конституции РФ («признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства»), ст. 17 («в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права»), ч. 2 ст. 19 («государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина») позволяет сделать вывод о том, что иностранные граждане и лица без гражданства должны пользоваться правом на подачу административной жалобы. В соответствии с действующем российским законодательством не только отдельные граждане имеют право на обжалование в административном порядке. Конституция РФ (ст. 33) закрепила право на подачу коллективного обращения. В Указе ПВС СССР нет специальной нормы о коллективных обращениях или обращениях юридических лиц, но нет и запрета на их 15 Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ (в редакции от 02.11.2004 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3032 (Собрание законодательства РФ. 2004. № 45. Ст. 4377). подачу. Как своего рода форму коллективного обращения рассматривает жалобы юридических лиц Конституционный Суд РФ16. Что касается специальных актов, то, как правило, в них устанавливается широкий круг субъектов обращений. Так, ст. 45 ТК РФ наделяет правом обжалования решений, действий (бездействия) таможенного органа любое лицо, если, по его мнению, таким решением, действием (бездействием) нарушены его права, свободы или законные интересы, ему созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена на него какая-либо обязанность. Формально такая формулировка существенно расширяет круг обжалуемых решений или действий, поскольку ранее ст. 405 ТК РФ устанавливала дополнительное требование обжалуемые решения должны были затрагивать лицо непосредственно и индивидуально. Но действительно ли введена такая "расширительная" новелла? В отличие от прежнего новый ТК РФ, перечисляя объекты обжалования, не называет в качестве таковых нормативные акты таможенных органов (как один из видов решений). Решение - это оформленный в соответствии с установленным порядком правовой акт таможенного органа или его должностного лица, содержащий дозволение или запрет общего или индивидуального характера. Как раз дозволение или запрет общего - это и есть нормативный акт. Таким образом, в порядке, установленном ТК РФ, могут быть обжалованы только те решения таможенных органов и их должностных лиц, которые содержат дозволения и запреты индивидуального характера. А, учитывая, что действия или бездействие всегда носят индивидуальный характер, можно утверждать, что требование того, что обжалуемые решения, действия (бездействие) должны касаться лица непосредственно и индивидуально, в новом ТК РФ сохранено. Любое лицо (каждый налогоплательщик или налоговый агент) вправе обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц, если, по мнению налогоплательщика или налогового агента, такие акты, действия или бездействие нарушают их права (ст. 137 НК РФ). В НК РФ нет единого понятия По смыслу правовой позиции Конституционного Суда РФ обращение юридического лица могут рассматриваться как коллективные обращения граждан в тех случаях, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями). Акционерное общество, товарищества и общество с ограниченной ответственностью, по своей сути являются объединениями - юридическими лицами, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1, Конституции Российской Федерации) и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, часть 2, Конституции Российской Федерации). Подробнее см., например: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 1996 г. № 17-П по делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах" // Собрание законодательства РФ. 1996. № 45. Ст. 5202. 16 "налогоплательщик", поскольку это понятие используется в значениях, определяемых в соответствующих статьях этого кодекса (п. 3 ст. 11 НК РФ). Однако, очевиден вывод, что этим правом обладают не только физические, но и юридические лица, такая интерпретация подтверждается и практикой. В составлении жалобы лицу могут помогать адвокаты. Согласно ст. 2 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»17 адвокат, оказывая юридическую помощь, составляет жалобы. 5. Адресаты жалоб Праву граждан, их объединений (включая юридических лиц) корреспондирует обязанность соответствующих органов, должностных лиц ее принять и рассмотреть. В Указе ПВС СССР от 12 апреля 1968 г. говорится об обжаловании действий должностных лиц, государственных и общественных органов. На практике это положение трактуется значительно шире. Вместе с тем, формально ст. 33 Конституции РФ значительно сужает круг адресатов жалобы, включая в него только государственные органы и органы местного самоуправления. В Указе ПВС СССР только в самом общем виде установлены адресаты жалобы: жалобы подаются в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены государственный орган, учреждение, организация или должностное лицо, действия которых обжалуются. В основном так же довольно абстрактно определяют адресат и специальные законодательные акты – это вышестоящий орган, вышестоящее должностное лицо (ст. 30.1 КоАП, ст. 138 НК РФ). Редким исключением служит ст. 47 нового ТК, которая подробно определяет адресат жалобы. В связи с этим каждый ведомственный нормативный акт, как показывает их анализ, конкретизирует адресат жалобы. Так, согласно Регламенту рассмотрения налоговых споров в административном порядке жалобы налогоплательщиков рассматриваются: 1) на акты ненормативного характера, неправомерное действие или бездействие налоговых органов - вышестоящим налоговым органом; 2) действия или бездействие должностных лиц налогового органа - вышестоящим должностным лицом данного или вышестоящего налогового органа; 3) действия или бездействие должностных лиц налогового органа путем издания акта ненормативного характера - вышестоящим налоговым органом. 4) жалоба на постановление о привлечении к административной ответственности: 17 Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (в ред. от 20.12.2004) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 23. Ст. 2102 (Собрание законодательства РФ. 2004. № 52 (часть 1). Ст. 5267). а) вынесенное налоговым органом в отношении организаций рассматриваются вышестоящим налоговым органом; б) вынесенное должностным лицом налогового органа в отношении физического лица рассматриваются вышестоящим должностным лицом данного или вышестоящего налогового органа. В качестве общего принципа в российском законодательстве устанавливается запрет направлять обращения граждан с жалобами для разрешения тем органам или должностным лицам, на которых составлены жалобы18. В связи с тем, что действующий Указ ПВС СССР уже не соответствует современным реалиям, остается неясным вопрос о том, кто служит адресатом жалобы на решения органов и лиц, формально не имеющих своих вышестоящих инстанций. Очевидно, что в условиях провозглашенного Конституцией РФ принципа разделения властей обжалование во внесудебном порядке, например, действий и решений Председателя Правительства РФ или высшего должностного лица субъекта РФ по вопросам ведения субъекта РФ вряд ли может осуществляться в Федеральное Собрание или законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации соответственно. Согласно ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»19 акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд, т.е. внесудебный порядок не установлен, хотя и не запрещен. К примеру, может ли гражданин или юридическое лицо обратиться к Президенту РФ, который вправе отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ (ст. 33 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Также законодательство не отвечает на вопрос, можно ли обжаловать во внесудебном порядке бездействие Правительства РФ в целом (если оно, например, не принимает акт, который требует принятия в соответствии с законом для реализации прав граждан). Во внесудебном порядке адресатами жалоб на нарушение экономических и других прав граждан могут быть не только вышестоящие органы и должностные лица, но и органы прокуратуры. Они разрешают жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов, в соответствии с их полномочиями (ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за 18 См., например: пункт 12 Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в ГТК России (утверждена Приказом Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 25 мая 2004 г. № 605) // Российская газета. 03.08.2004. № 164; защитой своих прав в суд. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом. Органам прокуратуры запрещается пересылать жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются. 5.1. Правительство РФ как адресат административных жалоб на действия и решения руководителей федеральных органов исполнительной власти Регламент Правительства РФ20 (п. 12), предусмотрев случаи обращения с жалобами на руководителей федеральных органов исполнительной власти, конкретизировал адресатов таких жалоб, но не установил четкий порядок их рассмотрения и принятия по ним решения. Интересно, что согласно Регламенту Правительства оно само как коллегиальный орган не рассматривает жалобы и другие обращения, более того, формально по Регламенту обращение граждан в правительство не предусматривается вообще. Обращения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных организаций, содержащие жалобы на неудовлетворительную работу руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство, с соответствующим заключением Аппарата Правительства не позднее чем в 10-дневный срок представляются Председателю Правительства или Заместителю Председателя Правительства. Обращения, содержащие жалобы на неудовлетворительную работу руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, направляются на рассмотрение в Администрацию Президента РФ. Обращения, содержащие жалобы на неудовлетворительную работу руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, подведомственных федеральным министерствам, направляются Аппаратом Правительства соответствующим федеральным министрам. Обращения, содержащие информацию о действиях (бездействии) руководителей федеральных органов исполнительной власти, содержащих признаки преступления или административного правонарушения, направляются в соответствующие государственные органы для принятия решения в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в редакции от 03.11.2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712 (Собрание законодательства РФ. 2004. № 45. Ст. 4376). 20 Утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2313. 19 6. Спорные вопросы, возникающие в случае обжалования решений налоговых органов На практике не всегда можно четко определить, допустимо ли само обжалование решения налогового органа, т.е. существует ли сам предмет обжалования. Во-первых, это связано с характером самого акта, который, по мнению, налогоплательщика нарушает его права и законные интересы. Так, сложные ситуации возникают при попытках обжаловать письма налоговых органов, являющиеся по своему содержанию разъяснением по вопросам применения законодательства о налогах и сборах, которое дано налогоплательщикам на их запрос в порядке, предусмотренном подп. 2 п. 1 ст. 21 и подп. 4 п. 1 ст. 32 НК РФ. По мнению налоговых органов, поскольку такие письма носят рекомендательный характер, обязательной силы не имеют и не влекут для налогоплательщика каких-либо правовых последствий, т.к. в таких письмах налогового органа даны разъяснения, а не указания и не содержатся нормы, обязывающие налогоплательщика исполнять эти разъяснения, то эти письма не являются властно-распорядительным документами и не могут нарушить права и законные интересы налогоплательщика. Как правило, судами делается вывод о том, что письмо налогового органа, содержащее разъяснение, не может быть обжаловано21. Однако Высший Арбитражный Суд собственным решением22 признал недействующим абз. 4 п. 5 письма Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 11.06.2003 № СА-6-22/657 "О разъяснении отдельных вопросов применения глав 26.2 и 26.3 Налогового кодекса Российской Федерации" в части оказания услуг по хранению автотранспортных средств на платных автостоянках, как не соответствующий главе 26.3 НК РФ. При рассмотрении этого дела налоговый орган заявил ходатайство о прекращении производства по делу в связи с тем, что обжалуемое письмо не относится к категории нормативных правовых актов, а носит разъяснительный характер. Однако суд оставил данное ходатайство без удовлетворения, указав, что в тексте письма, не носящего нормативного характера, имеется положение, являющееся, по существу, правовой нормой. Во-вторых, сложность в определении допустимости обжалования может состоять в характере инстанции, которая подписала соответствующий акт. Так, в некоторых случаях 21 Постановление ФАС Московского округа от 16.04.2004 г. № КА-А40/802-03, Постановление ФАС ВСО от 01.07.2004 № А78-552/04-С2-28/74-Ф02-2381/04-С1, Постановление ФАС СКО от 25.08.2003 № Ф08-3144/20031185А. правоприменительная практика под актом ненормативного характера, который может быть обжалован, понимает документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный только руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика. Однако, по мнению Конституционного Суда РФ, нормативные положения, содержащиеся в статьях 137 и 138 НК РФ не исключают обжалование решений (актов ненормативного характера) любых должностных лиц налоговых органов23. Институт оставления жалобы без рассмотрения предусмотрен п. 3 Регламента рассмотрения споров в досудебном порядке, утвержденного приказом МНС РФ от 17.08.2001 № БГ-3-14/290. Как предусмотрено п. 2 ст. 140 НК РФ, по итогам рассмотрения жалобы на акт налогового органа вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) вправе: 1) оставить жалобу без удовлетворения; 2) отменить акт налогового органа и назначить дополнительную проверку; 3) отменить решение и прекратить производство по делу о налоговом правонарушении; 4) изменить решение или вынести новое решение. Следует отметить, что перечень вариантов решений вышестоящего налогового органа (вышестоящего должностного лица) по жалобе законодателем определен исчерпывающим образом. Кроме того, приведенная норма не предоставляет вышестоящему налоговому органу право оставлять поданную налогоплательщиком жалобу без рассмотрения по каким-либо основаниям (в частности, формальным). Также согласно п. 2 ст. 140 НК РФ по итогам рассмотрения жалобы на действия или бездействие должностных лиц налоговых органов вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) вправе вынести решение по существу. Следовательно, институт обжалования актов налоговых органов и деяний их должностных лиц направлен на устранение противоречий, возникающих в ходе налоговых правоотношений. Оставление жалобы налогоплательщика без рассмотрения не отвечает указанной цели и не разрешает возникшего конфликта. Судебная практика пошла по такому пути, что поскольку законодательством о налогах и сборах не предусмотрен институт оставления жалобы без рассмотрения, вышестоящий налоговый орган в любом случае обязан рассмотреть жалобу, Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.05.2004 № 4719/04. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 г. № 418-О по жалобе гражданина Егорова Андрея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации, статьи 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 года, статей 29 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 года // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 2. 22 23 поданную налогоплательщиком или его представителем24. Следовательно, Министерство по налогам и сборам РФ не вправе было предусматривать применительно к порядку обжалования актов налоговых органов институт, не закрепленный в НК РФ, тем более нарушающий право налогоплательщиков на обжалование. Необходимо также отметить, что согласно ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Таким образом, предусмотрев в Регламенте рассмотрения споров в досудебном порядке возможность оставления жалобы без рассмотрения, МНС РФ в нарушение конституционного принципа законности неправомерно установило норму, противоречащую НК РФ. Следует учитывать, что в случае повторной подачи жалобы налогоплательщика (налогового агента) в тот же налоговый орган, решение которого им обжалуется, должностным лицам указанного налогового органа не предоставлено право вынесения повторного решения, в том числе и вышестоящим должностным лицом. В этом случае налогоплательщик (налоговый агент) может подать жалобу в вышестоящий налоговый орган25. 7. Соотношение административного и судебного порядка обжалования Одной из основных гарантий прав и свобод в правовом государстве, безусловно, служит правосудие. Однако значительное место в защите прав граждан и юридических лиц занимают органы исполнительной власти и прокуратуры. Судебный способ защиты прав и свобод в сфере исполнительной власти рассматривается сегодня как наиболее универсальный, вместе с тем, нельзя исключать участие в этом процессе самих органов исполнительной власти, в которые попрежнему поступает большое число жалоб. Эффективное сочетание судебного и внесудебного способов обжалования действий и решений органов исполнительной власти гражданами и организациями может обеспечить развитие демократических начал в жизни общества, повысить заинтересованность граждан в управлении государством. Представляется, что даже появление и развитие административной юстиции в России не позволит обойтись без административного порядка обжалования. Внесудебные способы урегулирования споров между гражданами и органами публичной администрации обеспечивают первым возможность самим защищать свои права и законные интересы. Отметим, что речь не должна идти о приоритетности административного обжалования по сравнению с судебным разрешением споров, в том числе и экономических. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 10.03.2004 № Ф03-А51/04-2/191. Письмо Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 24 августа 2000 г. № ВП-6-18/691@ // Налоговый вестник. 2000. № 10. 24 25 Судебный и внесудебный способы защиты прав и законных интересов должны не противопоставляться, а взаимодополнять друг друга. В связи с этим представляется нецелесообразным выделять в правовом регулировании какие-то критерии разграничения, в каком случае гражданину (организации) можно использовать административный, а в каком судебный способ разрешения экономических споров. Оптимальным является такое правовое регулирование, которое предоставляет гражданину (организации) право выбора способов защиты своих прав и законных интересов. Досудебное обжалование стимулирует заинтересованность государственных органов, должностных лиц в рассмотрении претензий граждан и организаций, в устранении допущенных ошибок; позволяет гражданам и организациям напрямую влиять на качество государственного управления, государственных услуг, также может служить механизмом примирительного разрешения спора. Необходимость досудебного обжалования также связана с чрезмерной нагрузкой на суды, в том числе по несвойственным им делам, затратностью судебных процедур, которые иногда оказываются дороже предмета спора. Потребность во внесудебном порядке оспаривания возрастет в связи с тем, что в рамках федеральной целевой программы "Административная реформа" предполагается внедрить стандарты государственных услуг. Стандарты детализируют права граждан и дают возможность требовать соответствия оказываемых услуг этим стандартам. Из режимов соотношения двух порядков обжалования действий (бездействия), решений органов и должностных лиц исполнительной власти самый «неудобный» для граждан и юридических лиц – это обязательное первоначальное внесудебное обжалование. Так, прежний ТК РФ требовал обязательного первоначального обжалования в вышестоящий таможенный орган. Другой вариант соотношения предусмотрен в новом ТК РФ (ст. 46). Теперь решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц могут быть обжалованы в таможенных органах и (или) в суде, арбитражном суде. Т.е. право выбора предоставлено гражданам. При одновременной подаче жалобы в таможенные органы и в суд (арбитражный суд) такая жалоба рассматривается только судом (арбитражным судом) и факт принятия жалобы к рассмотрению последним является основанием для отказа в рассмотрении жалобы таможенным органом (п. 1 ст. 52 ТК РФ). Ранее суды отказывали в принятии жалобы к рассмотрению в основном именно по причине несоблюдения досудебного порядка урегулирования таможенных споров. Хотя такое положение и было в свое время признано конституционным26, оно весьма ограничивало возможности защиты своих прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Аналогично Таможенному кодексу в Налоговом кодексе (ст. 138) установлено, что акты налоговых органов, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд. Подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) не исключает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд. Судебная практика свидетельствует о том, что обращение налогоплательщика за признанием недействительным ненормативного акта в вышестоящий налоговый орган не служит уважительной причиной пропуска трехмесячного срока, предусмотренного ч. 4 ст. 198 АПК РФ на обжалование ненормативного правового акта в суд, поскольку подача жалобы в вышестоящий налоговый орган не является обязательной стадией досудебного урегулирования спора27. Суды выносят определения о прекращении производства по делу на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса РФ по причине нарушения заявителем срока, предусмотренного ч. 4 ст. 198 АПК РФ на обжалование ненормативного правового акта по причине подач жалобы на вынесенное налоговой инспекцией решение в вышестоящий налоговый орган. Частью 4 ст. 198 АПК РФ предусмотрено, что заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Судами со ссылкой на п. 1 ст. 138 НК РФ указывается, что право налогоплательщика на судебное обжалование актов налоговых органов не связано с получением им ответа на жалобу в вышестоящий орган. Поэтому подача жалобы в вышестоящий налоговый орган не прерывает и не приостанавливает течение срока на подачу заявления, установленного ч. 4 ст. 198 АПК РФ. Следовательно, причины пропуска срока для подачи заявления в арбитражный суд не могут быть признаны уважительными. 8. Проверка соблюдения порядка рассмотрения жалоб граждан. Ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц за нарушение законодательства о порядке рассмотрения жалоб граждан Все органы исполнительной власти обязаны систематически проверять состояние дел по рассмотрению жалоб граждан в подчиненных им учреждениях и организациях, принимать меры 26 Определение Конституционного Суда РФ от 08.04.2003 № 158-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Будко Александра Павловича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 407 Таможенного кодекса РФ" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. №5. к устранению причин и условий, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, вызывающих поступление повторных жалоб (п. 13 Указа). Руководители исполнительных органов должны систематически отчитываться о работе по рассмотрению жалоб (п. 14 Указа ПВС СССР). Контроль за соблюдением порядка рассмотрения жалоб граждан, во-первых, осуществляют вышестоящие органы и должностные лица исполнительной власти. Так, федеральное министерство при осуществлении взаимодействия с находящимися в его ведении федеральными службами и федеральными агентствами, а также государственными внебюджетными фондами организует проверки по жалобам граждан и организаций на действия (бездействие) и решения федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов и их должностных лиц (п. 4.3 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти28). Во-вторых, органы прокуратуры осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законов при рассмотрении жалоб граждан всеми министерствами и ведомствами, должностными лицами, принимать меры к восстановлению нарушенных прав и защите законных интересов граждан, привлекать нарушителей к ответственности (п. 17 Указа ПВС СССР). Так, в ходе проверки соблюдения таможенными органами законодательства о рассмотрении письменных и устных обращений граждан и юридических лиц Генеральной прокуратурой установлено, что в 1996 г. в аппарат ГТК России поступило 3003 заявления, или в 1,5 раза больше по сравнению с предыдущим годом, количество жалоб граждан на действия таможенных работников возросло более чем в 2 раза. Из числа поступивших почти каждое пятое обращение являлось повторным, каждое шестое - удовлетворено лишь после вмешательства работников ГТК России29. Также прокуратура пришла к выводу, что в таможенных органах не соблюдаются требования действующего Указа ПВС СССР. Наиболее типичными нарушениями можно признать следующие: принятие решений об отказе в удовлетворении жалоб на основе поверхностных проверок, проведенных без должной объективности, полноты и всесторонности; оставление жалоб вообще без проверки и ответов; Постановление ФАС МО от 05.08.2003 № КА-А40/5102-03. Утвержден Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 4. Ст. 305. 29 Представление Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 3 июля 1997 г. № 23д-5-97 «Об устранении нарушений законодательства, регламентирующего организацию и порядок рассмотрения письменных и устных обращений граждан и юридических лиц». 27 28 необоснованное списание в дело, утрата жалоб; несоблюдение установленных законом сроков рассмотрения и разрешения жалоб, направление их в другие органы по принадлежности30. Согласно п. 15 Указа ПВС СССР нарушение установленного порядка рассмотрения жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокита, а также преследование граждан в связи с подачей жалоб либо за содержащуюся в них критику влекут в отношении виновных должностных лиц ответственность в соответствии с законодательством. Те же деяния должностных лиц, причинившие существенный вред государственным или общественным интересам или правам и охраняемым законом интересам граждан, влекут уголовную ответственность по соответствующим статьям уголовных кодексов союзных республик о должностных преступлениях. Однако ни КоАП, ни Уголовный кодекс не предусматривают норм об ответственности за нарушение установленного порядка рассмотрения жалоб. Таким образом, реальная юридическая ответственность (кроме возможной дисциплинарной) отсутствует. 9. Рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере административного обжалования До сих пор не нашли должной реализации положения статей 33 и 46 Конституции РФ о праве граждан на обращение в органы публичной администрации и в суды за защитой своих законных интересов. Необходимы правовые предпосылки обеспечения конституционных прав граждан на защиту их законных интересов государством с учетом требования Конституции РФ о том, что признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина является обязанностью государства. Наряду с совершенствованием судебного порядка рассмотрения жалоб необходимо решать на федеральном уровне31 проблему правового регулирования внесудебного порядка защиты прав граждан и организаций в их взаимоотношениях с государственными органами. В рамках федерального закона должны найти разрешение основные виды См. также: Письмо Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 29 августа 2000 г. № 01-06/24632 «О нарушениях порядка обжалования решений и постановлений, действий или бездействия таможенных органов» // Опубликовано не было. 31 Т.к. статья 72 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации и возлагает на федеральные органы государственной власти регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, то в соответствии со статьей 76 Конституции РФ должен быть принят именно федеральный закон о порядке обжалования решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, в том числе во внесудебном порядке. 30 внесудебного обжалования (претензионный порядок32, обращение в вышестоящую инстанцию, в квазисудебном порядке33). Прежде чем перейти к непосредственно к сами рекомендациям приведем некоторые данные исследования, проведенного Ассоциацией менеджеров России в апреле 2005 года с целью выявления позиции делового сообщества по отношению к процедуре внесудебного обжалования в органах государственной власти34. Опрос представителей более 30 крупных российских компаний показал, что все они заинтересованы в развитии института досудебного обжалования в органах государственной власти, различие отмечается только в степени этой заинтересованности: 69% заинтересованы, 31 % - мало заинтересованы, так как не очень верят в эффективность этой процедуры. Основными целями досудебного обжалования 22% опрошенных назвали повышение степени проработанности решений, принимаемых органами государственной власти, 18% повышение степени ответственности чиновников, 17% - снижение уровня коррупции, 16% снижение времени рассмотрения дел, 14% - снижение нагрузки на судебную систему, 13% снижение финансовых издержек при рассмотрении дел. 59% опрошенных считает, что сроки досудебного обжалования должны составлять менее 1 месяца, 23% - 2-3 месяца, 6% - 3-6 месяцев. В результате опроса было выявлено, что, с одной стороны, развитие процедуры внесудебного обжалования является сегодня мерой, востребованной со стороны делового сообщества. С другой стороны, исследование показало, что большинство компаний не считает возможным отстоять свои права путем прямого обращения в органы исполнительной власти в случае неправомерных действии со стороны их должностных лиц, т.е. требуется апелляционный орган из представителей общественных организаций, бизнеса, государственных органов35. 32 Обращения к самому должностному лицу, принявшему решение, с которым гражданин (организация) не согласны. Прежде всего, имеется в виду обжалование в специально создаваемых апелляционных органах коллегиальных юрисдикционных органах, которые могли бы рассматривать жалобы с участием в них независимых экспертов и представителей общественности. 34 Интересно, что около 60% опрошенных признали, что им приходилось оспаривать действия органов власти, при этом 41% из них уверены, что это неэффективно, и только 18% респондентов имеет противоположную точку зрения. Каждый четвертый опрошенный отметил, что он даже не пытался до суда решать проблемы непосредственно с государственными структурами, полагая, что это бесполезно. Больше половины опрошенных считает, что процедура обжалования требует значительных временных и финансовых затрат. Подробнее см.: Ператинская Л. Административная реформа усилит проблемы досудебного обжалования // Крестьянская Россия. 18.05.2005 г. 35 На вопрос, представители каких сфер деятельности должны доминировать в апелляционном органе по досудебному обжалованию, большинство опрошенных ответили, что предпочтительно равное присутствие в этом органе представителей общественных организаций, бизнеса и органов государственной власти, а также 33 Таким образом, в сфере правового регулирования жалоб во внесудебном порядке требуются изменения, направленные, прежде всего, на борьбу с коррупцией и бюрократией, на ликвидацию административных барьеров, препятствующих деятельности, в том числе и экономической, граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, на обеспечение достойного положения личности в системе "гражданин — чиновник". Их осуществление связано с необходимостью принятия базового законодательного акта. Эффективность внесудебного обжалования может быть достигнута путем усовершенствования механизма ответственности должностных лиц за нарушения порядка рассмотрения жалоб, а также механизма возмещения вреда, причиненного гражданам и организациям незаконными решениями, действиями (бездействием) органов публичной администрации. Помимо принятия указанного закона, наряду с дисциплинарной ответственностью следует установить уголовную и административную ответственность за нарушения порядка рассмотрения жалоб. Надо преодолеть незавершенность реформирования института внесудебного обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти. Необходим федеральный закон, в котором устанавливались бы принципы отношений между гражданами и органами исполнительной власти, права граждан в их отношениях с властью, порядок подачи и рассмотрения жалоб и других обращений граждан, принятия и исполнения решений по таким обращениям. В развитие этого федерального закона органы исполнительной власти смогут принимать собственные нормативные правовые акты о работе с обращениями граждан, создавать апелляционные органы из представителей общественных организаций, бизнеса, государственных органов. Таким образом, этот закон мог бы стать ориентиром для ведомственного нормотворчества в области административного обжалования. Такой Федеральный закон должен урегулировать отношения между гражданами, юридическими лицами и органами исполнительной власти в русле "обратной связи", т.е. с позиций прав граждан и ограничения власти. Законопроект должен быть посвящен широкой сфере отношений личности и государства, в частности в сфере участия граждан в управлении делами государства. Обращения следует понимать не только традиционно как предложения, заявления и жалобы – должны быть выделены ходатайства и петиции. В этом федеральном законе необходимо четко указать адресаты жалоб и субъекты права на обращение с жалобой. профессиональных юристов. Никто не выбрал вариант, при котором представители власти или бизнеса доминировали бы в данном органе. К сферам, в которых апелляционный орган мог бы в досудебном порядке рассматривать жалобы предпринимателей, 35% респондентов отнесли налогообложение и иные платежи, 17,5% - выдачу патентов и В законопроекте помимо регулирования порядка подачи и рассмотрения жалоб, принятия и исполнения решений по ним большое внимание следует уделять установлению обязанностей органов исполнительной власти в этих процессах и, главное, раскрытию принципов отношений между гражданами и властью. Представляется ошибочной недооценка значимости регламентации таких принципов в позитивном праве. Законодательство не должно ограничиваться только целью полного и четкого установления процедурных моментов, т.к. в силу невозможности урегулировать абсолютно все общественные отношения органы исполнительной власти всегда смогут найти возможности для собственного усмотрения. На указанных в федеральном законе принципах должна «базироваться» вся установленная процедура. На основе Конституции России, решений Конституционного Суда РФ, решений Европейского Суда по правам человека можно предложить следующие принципы: законности и обеспечения прав и законных интересов граждан, равноправия, открытости и прозрачности, доступности, компетентности, соразмерности ограничения прав и недопустимости произвола, объективности и всесторонности рассмотрения жалоб и других обращений, отражения интересов граждан в деятельности органов власти и должностных лиц, свободы критики органов власти и должностных лиц. Такой федеральный закон необходим любому правовому государству, он будет способствовать динамичному развитию экономических отношений и укреплению демократии. лицензий, 15% - выдачу разрешений от экологических служб, 12,5% - проведение тендеров на государственные закупки, 10% - регистрацию и ликвидацию компании.
