Организационные и правовые основы исполнительной власти (сравнительно-

Организационные и правовые основы исполнительной власти (сравнительноправовой анализ России, Австрии, Бельгии, ФРГ и Швейцарии)
Гринёва Н.Н.,
магистрант кафедры конституционного и
муниципального права ВолГУ
Научный руководитель –
д.ю.н., профессор Епифанов А.Е.
Исполнительная власть как одна из ветвей государственной власти обладает рядом
особенностей, которые собственно и определяют ее сущность и основные черты.
Исполнительную власть можно определить как систему органов государственной власти,
подчиненную контролю со стороны законодательной и судебной ветвей власти, которая,
исполняя законы, осуществляет управление государством и обществом.
Федеративная форма государственного устройства, в отличие от унитарной,
сложна и многолика и в каждом конкретном случае обладает уникальными
специфическими особенностями. Федерация представляет собой сложное (союзное)
государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридической и
определенной политической самостоятельностью. Составляющие федеративное
государство государственные образования (штаты, земли, провинции, кантоны) являются
субъектами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное
деление.1
Принцип федерализма, закрепленный в конституции и реализованный в практике
государственного строительства, предопределяет особенности системы органов
исполнительной власти как в Российской Федерации, так и в других федеративных
государствах. Особенности федеративного устройства государства не могут не отражаться
на системе и структуре органов исполнительной власти, их взаимодействии между собой.
Типичным проявлением влияния федеративного характера государственности на систему
органов исполнительной власти является учреждение конституциями федеративных
государств, наряду с федеральными органами исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов федерации, наделенных собственной компетенцией.2
Система исполнительной власти в федеративных государствах обладает
свойствами целостности, системности совокупности органов, иерархичности
вертикальных взаимосвязей и соподчиненности уровней и звеньев исполнительной власти
в пределах, определенных Основным законом (Конституцией), а также функциональной
общностью, едиными принципами построения и деятельности её составных частей.
«Наиболее типичным проявлением влияния федеративного характера государственности
на систему органов исполнительной власти является учреждение конституциями
федеративных государств, наряду с федеральными органами исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов федерации, наделенных собственной
компетенцией»3.
Органы исполнительной власти, осуществляя свою деятельность должны
подчиняться единым правилам, установленным законом. Осуществление исполнительной
власти в рассматриваемых нами государствах основано на конституционных и
организационных принципах, которые определены в соответствии с федеративным
устройством. Организационные основы исполнительной власти закреплены в Основном
См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник для вузов. – 17-е
изд., испр. и доп. – М.: "Статут", 2013. – С. 52. // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения 04.03.2014).
2
См.: Силаев А.А. Проблемы организации исполнительной власти в Российской Федерации и федеративных
государствах Европы // Административное и муниципальное право. 2011. №5. С. 42.
3
См.: Силаев А.А. Проблемы организации исполнительной власти в Российской Федерации и федеративных
государствах Европы // Административное и муниципальное право. 2011. №5. С. 42.
1
законе – Конституции.
В Конституции Российской Федерации4 урегулированы вопросы организации и
функционирования органов исполнительной власти. Глава 6 Конституции посвящена
Правительству Российской Федерации, которое является высшим органом
исполнительной власти в указанном государстве (ст.ст. 110-117). Правительство РФ
состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства
РФ и федеральных министров (ч. 2 ст. 110). Глава 8 Конституции посвящена
осуществлению местного самоуправления в России (ст.ст. 130-133). В соответствии с ч. 2
ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и её
субъектов федеральные органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют
единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Основы организации и
функционирования органов исполнительной власти в субъектах РФ закреплены в
Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации».
Согласно Конституции Австрийской Республики5 высшими органами
исполнительной власти являются Федеральный президент, федеральные министры и
государственные секретари, а также члены правительства земель (ч. 1 ст. 19). Статья 20
Конституции закрепляет общий порядок организации федерального, земельного и
общинного управления. Третий раздел Конституции посвящен организации и
осуществлению исполнительной власти Федерации (ст.ст. 60-94). Осуществление
высшего управления делами Федерации может быть передано Федеральному президенту
или поручено Федеральному канцлеру, вице-канцлеру и прочим федеральным министрам,
которые образуют Федеральное правительство, возглавляемое Федеральным канцлером
(п. 1 ст. 69). Федеральный президент назначает Федерального канцлера и по его
предложению остальных членов Федерального правительства (п. 1 ст. 70). В статьях 77-94
Конституции закреплены основы осуществления федерального управления, которое
возложено на федеральные министерства и подчиненные им органы. Исполнительная
власть каждой земли осуществляется правительством земли, которое избирается
Ландтагом (п. 1 ст. 101) – органом законодательной власти земли.
По Конституции Бельгии6 исполнительная власть принадлежит Королю (ст. 37).
Глава III Конституции содержит раздел I «О Короле» (ст. 85-95), раздел II «О
федеральном правительстве» (ст.ст. 96-104), раздел III, посвященный компетенции Короля
(ст.ст. 105-114). Король назначает и увольняет министров – членов Совета министров
(абз. 1 ст. 96). Совет министров включает не более пятнадцати членов (ст. 99). Король
назначает и увольняет федеральных государственных секретарей – членов Федерального
правительства. Они не входят в состав Совета министров и являются заместителями
министра. Король определяет их полномочия и пределы, в которых они могут получать
право контрассигнации (абз. 1-3 ст. 104). Согласно Конституции Бельгия включает три
сообщества: Французское, Фламандское, Германоязычное (ст. 2) и три региона:
Валлонский, Фламандский, Брюссельский (ст. 3). Основной закон Бельгии содержит
главу IV «Сообщества и регионы», которая включает подраздел 2 «О правительствах
сообщества и региона» (ст.ст. 121-126). Члены каждого правительства сообщества или
региона избираются их советом (ст. 122), который в свою очередь состоит из избранных
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993), (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) //
СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения 04.03.2014).
5
Конституция Австрийской Республики (Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 г.) //
URL: http://worldconstitutions.ru/archives/160 (дата обращения 04.03.2014).
6
Конституция
Бельгии
от
17
февраля
1994 г.
(консолидированный
текст)
//
URL:
http://worldconstitutions.ru/archives/157 (дата обращения 04.03.2014).
4
представителей (§1 ст.116). В коммунах с населением более ста тысяч жителей по
инициативе соответствующего коммунального совета создаются местные внутри
коммунальные органы, члены которых избираются прямыми выборами (абз. 3 ст. 41).
В Основном законе для Федеративной Республики Германия7 также существует
разделение исполнительной власти на федеральную и земельную. Распределение сфер
компетенции между Федерацией и землями является основой как ст. 83, так и других
положений главы VII Основного закона ФРГ. Компетенция исполнительной власти,
которая регулируется прежде всего статьями 83-91b Основного закона, существует
самостоятельно наряду с компетенцией законодательной власти. Поэтому перечень
законодательных компетенций не позволяет сделать никаких выводов о компетенции
исполнительной власти федерации. Центральное значение при организации
исполнительной власти в ФРГ имеет принцип приоритета компетенции субъектов
федерации. Так, конкретизируя положения ст. 30, абз. 1 ст. 83 Основного закона ФРГ
предусматривает, что земли исполняют федеральные законы как свои собственные, если
Основной закон не устанавливает иного.8 Однако, если земля не выполняет возложенных
на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей,
Федеральное правительство с согласия Бундесрата, который состоит из членов
правительств земель, может принять необходимые меры, чтобы в порядке федерального
принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей. Для проведения таких
мер федерального принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный
имеют право давать указания всем землям и их учреждениям (ст. 37).
В части первой Союзной Конституции Швейцарской Конфедерации 9
сформулированы принципы и цели построения и действия правового федеративного
государства. Центральное значение при организации исполнительной власти в Швейцарии
(так же как и в ФРГ) имеет принцип приоритета компетенции субъектов федерации.
Швейцарская Конфедерация состоит из 26 кантонов (ст. 1). Кантоны суверенны,
поскольку их суверенитет не ограничен Союзной конституцией; они осуществляют все
права, которые не переданы Союзу (ст. 3). Глава 3 Конституции содержит раздел 2,
который посвящен организации и процедуре Союзного Совета и союзной администрации
(ст. 174-179). Союзный Совет является верховной руководящей и исполнительной
властью Союза (ст. 174). Союзный Совет состоит из семи членов. Члены Союзного Совета
избираются Союзным Собранием после каждого полного обновления Национального
Совета (п.п. 1, 2 ст. 175). Союзный президент является председателем Союзного Совета.
Союзный президент и Вице-президент Союзного Совета избираются Союзным Собранием
из числа членов Союзного Совета сроком на один год (п.п. 1, 2 ст. 176). Союзный Совет
руководит союзной администрацией, заботится о её целесообразной организации и о
целенаправленном выполнении задач. Союзная администрация делится на департаменты;
каждый департамент возглавляется членом Союзного Совета (п.п. 1, 2 ст. 178). В главе 3
Конституции содержится раздел 2, посвященный компетенции Союзного совета.
Союзный Совет определяет цели и средства своей правительственной политики (п. 1
ст. 180).
Определяющее значение при осуществлении исполнительной власти кроме
Основного закона (Конституции) имеют и другие нормативно-правовые акты: например, в
России для регулирования организационных управленческих отношений формируется
система
нормативных
правовых
актов,
составляющих
административное
Основной закон для Федеративной Республики Германия (от 23 мая 1949 г. с последующими изменениями
и дополнениями до 20 октября 1997 г.) // URL: http://worldconstitutions.ru/archives/155 (дата обращения
04.03.2014).
8
См.: Силаев А.А. Проблемы организации исполнительной власти в Российской Федерации и федеративных
государствах Европы // Административное и муниципальное право. 2011. №5. С. 47.
9
Союзная
Конституция
Швейцарской Конфедерации (от 18 апреля 1999 г.) // URL:
http://worldconstitutions.ru/archives/135 (дата обращения 04.03.2014).
7
законодательство. Среди таких правовых актов можно выделить, например, федеральные
законы, устанавливающие правовое положение Правительства РФ, основы
государственной службы и её виды, порядок подготовки и принятия нормативных
правовых актов органами федеральной исполнительной власти, распределение
должностных обязанностей, подготовку административных регламентов, регламентов
осуществления государственных функций, должностных регламентов. 10 В ФРГ
организационные основы закреплены актами высших представительных органов
(бундестага, бундесрата), актами органов публичной администрации, в Швейцарии –
законами союзной администрации. Также организационные основы представлены в
решениях административных судов Австрии, Бельгии, ФРГ.
Приведенные нормы Конституций указывают, что в каждом из рассмотренных
государств: России, Австрии, Бельгии, ФРГ и Швейцарии – созданы механизмы
обеспечения единой вертикали исполнительной власти. Эта общая направленность
присутствует, несмотря на некоторые различия и особенности в организации
государственной власти. Осуществление исполнительной власти в федеративных
государствах основано на конституционных и организационных принципах, которые
определены в соответствии с их устройством. Федеративный способ организации
государственной власти оказывает существенное влияние на систему органов
исполнительной власти, на разделение полномочий между федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации,
наделенными собственной компетенцией. Правовой механизм реализации полномочий
органов исполнительной власти в государстве с федеративным устройством в первую
очередь основан на Конституции. Административно-правовые нормы регулируют
организацию и процесс управления, которые осуществляют органы исполнительной
власти. Следовательно, правовыми основами исполнительной власти в рассмотренных
нами странах являются нормы конституционного и административного права.
См.: Административное право России: учебник / под ред. Н. М. Конина и Ю. Н. Старилова. – 2 изд.,
пересмотр. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2010. – С. 66.
10