Трансформация системы социальной защиты

Трансформация системы социальной защиты детей: модельный анализ
экономических и бюджетных издержек и выгод1
I.
Постановка задачи
1.
В течение 1990-х годов Правительством РФ предприняты важные шаги по
развитию системы социальной защиты детей. В основном создана современная
законодательная и нормативно-правовая база, система органов управления,
действует сеть учреждений и организаций, осуществляющих помощь семьям и
детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Несмотря на эти усилия, в
России продолжается рост числа неблагополучных семей и числа детей,
оставшихся без родительского попечения. Особую озабоченность вызывает рост
числа детей, помещаемых в интернатные учреждения: длительное содержание
детей в их стенах повсеместно признано формой попечения, в наименьшей степени
удовлетворяющей потребности развития ребенка2. По состоянию на 1 января 2002
год в интернатных учреждениях в РФ находилось более 685 тыс. детей.3
2.
Нарастание семейного неблагополучия в 1990 г.г. связано с последствиями
глубокого социально-экономического кризиса. Вместе с тем, осознается
необходимость перехода к более эффективной системе социальной защиты детей,
что предполагает: (i) укрепление системы социальных услуг, обеспечивающую
своевременную диагностику и профилактику семейного неблагополучия; (ii)
переход на преимущественно семейное устройство детей, оставшихся без
попечения родителей и (iii) перепрофилирование и поэтапное свертывание системы
интернатных учреждений. Переход к новой системе позволит
обеспечить
сокращение числа детей, остающихся без попечения родителей, снижение притока
детей в интернатные учреждения.
3.
Опыт других стран. Целый ряд стран ОЭСР в 1960 – 1980х годах также вынуждены
были провести подобную трансформацию систем попечения за детьми. Переход от
преимущественно интернатного к семейному содержанию при развертывании
мощной системы социальных услуг происходил в Швеции, Великобритании,
Германии. Осуществление такого перехода происходило исходя из соображений
достижения лучших социально-педагогических результатов, а также по чисто
экономическим и бюджетным причинам. Семейное содержание детей даже при
больших ассигнованиях на разнообразные формы социальных услуг для семей и
детей риска повсеместно признано экономически более
эффективным в
долгосрочном плане.
4.
В России пока не проводилось количественных оценок затрат действующей
системы социальной защиты детей и потенциальных выгод осуществления
реформы. Заинтересованность в получении таких оценок была сформулирована
Министерством Труда и Социального Развития РФ и Министерством Финансов
при обсуждении доклада Всемирного Банка: «Положение детей в Российской
Федерации: Итоги политики 1990-х годов и перспективы».
Настоящий обзор подготовлен сотрудниками Всемирного Банка на основе модельных расчетов, выполненных
Дмитрием Помазкиным. Большую помощь в сборе и интерпретации информации оказал Анатолий Овчаров.
1
Дети риска в Центральной и Восточной Европе: угрозы и надежды. UNICEF International Child
Development Centre, Florence, Italy, 1997, с.с. 67-77.
3
Государственный доклад «О положении детей в Российской Федерации». М., 2002, с.102.
2
5.
В этой связи Авторы настоящего исследования поставили перед собой задачу
ответить на следующие вопросы: (1) Каковы суммарные экономические издержки
связанные с содержанием действующей системы социальной защиты детей и как
они будут изменяться в долгосрочной перспективе? (2) Каковы суммарные
экономические затраты на осуществление реформы? (3) Каковы общие
экономические и бюджетные эффекты осуществления реформы? (4) Каковы
экономические последствия переноса реформы на более поздние сроки?
6.
Для ответа на поставленные вопросы и оценки общих экономических и бюджетных
последствий развития системы социальной защиты детей в РФ была разработана
эконометрическая модель, опирающаяся на макроэкономические прогнозы,
подготовленные Министерством экономического развития и торговли РФ, а также
демографические прогнозы российских экспертов.4 Модель рассматривает два
сценария: базовый (предусматривающий сохранение существующей системы со
значительной ролью интернатных учреждений) и сценарий реформирования
(предусматривающий переход на преимущественно семейные формы содержания
детей).
II. Основные определения
4
7.
К интернатным учреждениям относятся учреждения системы образования,
здравоохранения, социальной защиты в которые на длительное время помещаются
дети, оставшиеся без попечения родителей (сироты) и дети из семей риска. По
состоянию на 1 января 2003 года в РФ имелось 246 домов ребенка, 1265 детских
домов, 82 детских дома-школы, 155 домов-интернатов для детей, 680 школинтернатов общего типа, 1421 школа-интернат для детей с ограниченными
возможностями здоровья.5
8.
Категория детей, включенная в модель. Данная модель включает только
контингент детей, лишенных родительского попечения и находящихся по
состоянию на 2002 год в интернатных учреждениях. Число таких детей по
состоянию на 1 января 2002 года в интернатных учреждениях составляет 183,5 тыс.
чел. Вместе с тем, нужно иметь в виду, что в Российских интернатых учреждениях
одномоментно находится еще до 310 тыс. детей, имеющих родителей. Затраты на
содержание этого контингента в модели не анализируются, следовательно
современные затраты системы интернатных учреждений включены в модель
только в своей определенной части.
9.
Бюджетные издержки. Бюджетные издержки включают текущие и капитальные
затраты на содержание интернатных учреждений в части обеспечения детей,
лишенных родительского попечения. Также в бюджетные затраты включены все
затраты на опекунские пособия и приемные семьи, полные затраты социальнореабилитационные центры помощи семье и детям. В сценарии реформ к
бюджетным затратам также отнесены затраты на дополнительных социальных
работников, занятых индивидуальным сопровождением семей в органах опеки и
попечительства, капитальные и текущие затраты на создание дополнительных
Средние темпы роста ВВП в течение 49 лет принята равными 4,5; темпы роста заработной платы
инфляции – 4,5.
5
–
6,5, а темпы
. Иточник: Социальное положение и уровень жизни населения России. Госкостат РФ, 2002, с. 189.
центров социального обслуживания и затраты на перепрофилирование,
свертывание и развитие интернатных учреждений в части, которая связана с
попечением над детьми, лишенными родительского попечения.
10. Экономические издержки (выгоды) – потеря производительности. Под
экономическими затратами содержания детей в учреждениях интернатного типа
понимаются будущие потери, связанные с более низкой производительностью
выпускников этих учреждений после их выхода на рынок труда. В модели потеря
производительности измеряется как разница между заработной платой, получаемой
детьми, которые ранее содержались в учреждениях интернатного типа (после их
выхода из учреждения), и средней заработной платой.
11. Бюджетные и экономические издержки, не включенные в модель. Содержание
детей в интернатных учреждениях сопровождается разнообразными косвенными и
дополнительными издержками. Сюда относятся дополнительные бюджетные
затраты муниципальных органов на обеспечение жильем выпускников
интернатных учреждений, консультирование, выплата пособий и т.п. после того,
как они заканчивают свое пребывание в учреждении в связи с завершением
обучения. Органы Министерства юстиции и Министерства внутренних дел также
несут дополнительные затраты, поскольку интернатное содержание сирот
приводит к росту вероятности правонарушений и соответствующим затратам.
Дети-выпускники интернатных учреждений с большей вероятностью требуют
интернатного содержания во взрослом состоянии (если они являются инвалидами),
они с большей вероятностью создают неполные семьи и их дети оказываются в
интернатных учреждениях, среди них более высока вероятность алкоголизма и
наркомании, среди них более высока вероятность бедности и потребность в
социальной помощи, что вызывает дополнительные бюджетные затраты,
экономические потери и социальные издержки. Авторы понимают наличие таких
потерь, однако проблемы их измерения очень серьезны и поэтому на данном этапе
исследования они не включались в модель
III. Базовый сценарий (сценарий, предусматривающий сохранение существующей
системы)
III.А. Общие предпосылки
12.
В базовом сценарии не предусматривается изменений в структуре и принципах
функционирования системы социальной защиты детей. Предполагается
сохранение тех же пропорций распределения детей и та же сеть учреждений
интернатного типа, которая сложилась в РФ на сегодняшний день.
13.
Предполагается, что из числа детей, оказывающихся без родительского
попечения, 70% оказываются в семейном попечении – под опекой (50%) и в
усыновлении (20%), но 30% направляются в интернатные учреждения. В
дальнейшем небольшая их часть также переходит в семейные формы
содержания. Рисунок 1 Приложения дает представление о пропорциях
распределения детей в данном сценарии развития.
14.
Число детей оставшихся без попечения родителей, содержащихся в учреждениях
интернатного типа в любой конкретный год равняется числу детей,
содержащихся в учреждениях интернатного типа в предыдущем году, плюс число
детей, направляемых в указанные учреждения в конкретном году, за вычетом
числа детей, возвращающихся из таких учреждений в конкретном году. Число
детей, находящихся под опекой, рассчитывается таким же образом: число детей,
над которыми установлена опека/которые вышли из-под опеки в любом
конкретном году, плюс число детей, находящихся под опекой в предыдущем
периоде.
15.
Расчеты поступления детей в учреждения интернатного типа (Рис. 1 Приложения
1) проведены на основе имеющихся данных (См. Таблицы 1 и 2 Приложения 2).
III.Б. Бюджетные затраты.
16.
Модель рассчитывает бюджетные затраты системы как средние затраты на
содержание одного ребенка в учреждении интернатного типа, умноженные на
число детей, содержащихся в указанных учреждениях, в любой конкретный год,
плюс средние затраты на опеку, умноженные на число детей, находящихся под
опекой. Бюджетные затраты на содержание одного ребенка в системе получены
по данным административной статистики по четырем регионам Российской
Федерации (см. Приложение № 4 относительно методики расчетов).
17.
Бюджетные (текущие и капитальные) затраты на устройство и содержание детей
оставшихся без попечения родителей в учреждениях интернатного типа в рамках
действующей в настоящей момент оцениваются в 14 млрд. рублей в 2002 г. По
прогнозу, они возрастают до 40 млрд. рублей в 2020 г. и 120 млрд. рублей (в
ценах 2002 года) в конце периода. Число детей в учреждениях интернатного типа
остается стабильным (несмотря на сокращение общего числа детей в стране), но
затраты на содержание одного ребенка в учреждении интернатного типа
увеличиваются (поскольку увеличивается заработная плата работников таких
учреждений, а также возрастают и основные статьи расходов учреждений.
18.
Бюджетные затраты на детей, находящихся по опекой, возрастают с 7 млрд.руб в
2002 году до 18 млрд. в 2020 году и до 50 млрд.рублей в конце периода (в ценах
2002 года). Суммарные бюджетные расходы учтенные в модели таким образом
увеличиваются с 17 млрд. рублей в 2002 году до 60 млрд. рублей в 2020 году и
170 млрд. рублей в конце периода (в ценах 2002 года).
III.B. Экономические затраты.
19.
Для оценки экономических потерь от содержания детей в учреждениях
интернатного предполагалось, что в до одной трети детей - выпускников
интернатов остается нетрудоустроенными (а потеря производительности – это
средняя заработная плата), при этом остальные выпускники работают, получая
заработную плату ниже среднего уровня – в среднем на 30% ниже в связи с более
низким образовательным уровнем по сравнению с населением РФ в целом (о
методике оценки см. Приложение 4). [Показатель доли выпускников незанятых
на рынке труда требует дополнительного уточнения и его можно
скорректировать в модели, как только будут получены более точные данные.]
20.
Результаты моделирования показывают, что затраты на содержание детей в
учреждениях интернатного типа в значительной степени превышают бюджетные
затраты. Экономические потери и затраты (в реальном выражении)
увеличиваются с 45 млрд. рублей в 2002 г. до 600 млрд. рублей в конце периода
прогноза. Это неудивительно. Человеческий капитал является самым ценным
активом, которым владеет общество, а отсутствие (потеря) производительности
оказывает значительное воздействие на экономический рост.
III. Г. Суммарные затраты.
21.
В соответствии с расчетами модели, при конкретных допущениях, отмеченных
выше, суммарные реальные затраты действующей сегодня системы составляют
сегодня около 50 млрд. рублей. Они постепенно растут, достигая 70 млрд. рублей
(0,4 % ВВП) к 2010 году, 133 млрд. руб. к 2020 году (0,45% ВВП) и достигают
почти 600 млрд. рублей или 0,62% ВВП в конце периода прогноза (в ценах 2002
года). Графическая динамика представлена на Рис. 5 и 6.
IV. Сценарий, предусматривающий реформирование системы
IV. А. Общие предпосылки.
22.


23.
Реформа системы социальной защиты детей будет предусматривать внедрение
сети учреждений социального обслуживания семьи и детей. Данное
обслуживание включает:
Услуги по профилактике сиротства, оказываемые семьям и детям, оказавшимся в
сложной жизненной ситуации, с тем, чтобы дети оставались в семьях. Эти услуги
включают индивидуальное сопровождение семей и детей риска, консультирование
(медицинское, психологическое, и т.д.), индивидуальную помощь, временную
реабилитацию в учреждениях временного содержания и т.д.
Семейные формы устройства детей, которых сейчас приходится направлять в
систему общественного воспитания (как крайняя мера). Речь идет о более активном
использовании усыновления (удочерения), развитии различных форм замещающей
семьи (приемные семьи), временные семейные формы и поддержка этих форм
через систему социальных услуг.
Общим результатом развития системы социального обслуживания и семейных
форм содержания детей, должно стать сокращение числа детей, остающихся без
попечения родителей (См. Рис. 1), увеличение доли детей, передаваемых на
семейные формы содержания и сокращение притока детей в интернатные
учреждения (Рис. 2). В частности, доля детей, попадающих в интернатные
учреждения, уменьшается с 30% до 6%, распределяясь поровну между опекой и
семьями усыновителей. Конкретные изменения потоков детально представлены
на Рис. 2 приложения
900
Численность детей, лишенных родительского попечения
(тыс. чел.)
800
700
600
500
Базовый сценарий
400
Сценарий реформы
300
200
100
0
2002
2007
2012
2017
2022
2027
2032
2037
2042
2047
Рис. 1. Прогноз численности детей, лишенных родительской опеки
Суммарная численность детей-сирот, находящихся
в учреж дениях интернатного типа (тыс. чел.)
250
200
150
100
Базов ый сценарий
50
Сценарий реформы
0
2002
2007
2012
2017
2022
2027
2032
2037
2042
2047
Рис. 2. Прогноз численности детей, находящихся в детских домах
IV. Б. Динамика бюджетных затрат в сценарии реформ
24.
Создание новой системы будет приводить к увеличению бюджетных затрат в
короткой перспективе, поскольку такая система потребует первоначальных
инвестиций как в человеческий капитал (например, обучение персонала,
предоставление выходного пособия и т.п.), так и в физические объекты
(например, оборудование центров социальной защиты). Для функционирования
системы необходимы и переменные затраты (ежегодные затраты на содержание
системы в будущем). В основе модели лежит допущение, в соответствии с
которым, из-за инвестиционных затрат бюджетные затраты в течение года
проведения реформы резко возрастут и в два раза превысят затраты на
содержание детей в учреждениях интернатного типа. В течение пяти лет после
начала реформы инвестиционные затраты сократятся на 40 процентов и затем
стабилизируются на этом уровне. (См. Рис. 3).
Реальные расходы (млрд. руб.) в ценах 2002 года на содерж ание
детей-сирот в интернатных учреж дениях
140
120
Базов ый сценарий
100
Сценарий реформ
80
60
40
20
0
2002
2007
2012
2017
2022
2027
2032
2037
2042
2047
Рис. 3. Бюджетные затраты в сценариях модели
25.
Долгосрочным устойчивым результатом создания новой системы также станет
экономия бюджетных затрат. Экономия бюджетных затрат будет обеспечена за
счет сокращения числа детей, содержащихся в учреждениях интернатного типа.
Количество детей, находящихся под опекой и направленных на воспитание в
приемные семьи, будет увеличиваться, так же как и связанные с этим затраты, но
увеличение таких затрат будет компенсироваться за счет постепенного
сокращения суммарных затрат на содержание детей в учреждениях интернатного
типа.
В соответствии с расчетами модели, хотя новая система требует изначальных
достаточно значительных инвестиций и переменных затрат, данные затраты в
значительной степени ниже бюджетных затрат по сравнению со сценарием, не
предусматривающим реформирование системы
IV. В. Экономические потери и выгоды.
26.
Самая значительная экономия, получаемая благодаря реформе, заключается в
увеличении производительности труда в обществе, благодаря сокращению числа
детей, содержащихся в учреждениях интернатного типа. Увеличение
производительности труда детей, которые воспитываются в семьях (в общей
сложности это около 300 млрд. рублей в конце изучаемого периода по сравнению
со сценарием, не предусматривающим реформирование системы), в значительной
мере превышает бюджетную выгоду, получаемую благодаря реформе (Рис. 4).
Недополученная заработная плата (млрд. руб.) в ценах 2002 года
450
Базов ый сценарий
400
Сценарий реформ
350
300
250
200
150
100
50
0
2002
2007
2012
2017
2022
2027
2032
2037
2042
2047
Рис. 4. Экономические потери в сценариях модели
IV.Г. Суммарные выгоды.
27.
Выгоды для экономики и бюджета при проведении реформы и в случае сценария,
не предусматривающего реформирование системы, представлены на Рис. 5.
Суммарные выгоды отражают значительный прирост производительности
благодаря реформе. Хотя доля ВВП (Рис. 6), израсходованная на систему
социальной защиты детей, в течение первых лет реформы увеличивается из-за
инвестиций в создание новой системы, в течение среднесрочной и долгосрочной
перспективы данные затраты в значительной мере компенсируются постоянным
сокращением доли таких затрат в ВВП, благодаря проведению реформы.
Суммарные реальные потери и затраты (млрд. руб.)
600
Базов ый сценарий
Сценарий реформы
500
400
300
200
100
0
2002
2007
2012
2017
2022
2027
2032
2037
2042
2047
Рис. 5. Суммарные реальные затраты и потери (млрд. руб.).
Суммарные затраты и потери в % к ВВП
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
Базов ый сценарий
Сценарий реформы
0,1
0,0
2002
2007
2012
2017
2022
2027
2032
2037
2042
2047
Рис. 6. Доля суммарных затрат и потерь в (%) к ВВП.
V.
28.
Что будет если реформу начать в 2015 году.
В случае переноса сроков начала реформ сумма затрат, связанных с организацией
социальных центров увеличится в связи с высоким реальным ростом ВВП. На
рис. 7 в качестве примера приведена доля суммарных затрат в % к ВВП в случае
начала реформ в 2015 году. По отношению к предыдущему варианту, в котором
предполагалось начать осуществление реформ в 2004 году суммарный выигрыш
в 2050 году уменьшится приблизительно на 0.15% ВВП.
Суммарные затраты и потери в % к ВВП
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
Базов ый сценарий
Сценарий реформ
0,1
0,0
2002
2007
2012
2017
2022
2027
2032
2037
2042
2047
Рис. 7. Экономические последствия переноса срока реформы.
Суммарные потери, связанные с переносом начала реформы на 2015 год можно
выразить в виде величины потри ВВП, приведенной на 2050 год. Данная величина
была рассчитана как сумма ежегодных потерь, которые наращивались по среднему
темпу роста ВВП за соответствующий период с текущего момента до 2050 года.
Наши оценки таких потерь составляют примерно 8-9% ВВП. Если в качестве
процентной ставки выбрать не темп роста ВВП, а темп роста заработной платы, то
суммарные потери будут еще больше.
VI. Заключение.
Расчеты модели подтверждают, что даже при учете только бюджетных расходов,
существуют весомые экономические аргументы в пользу осуществления реформы
и перехода от системы социальной защиты детей со значительным элементов
интернатных учреждений на систему, опирающуюся на семейные формы
попечения и социальных услуг для семей и детей риска.
Включение в расчеты экономических издержек усиливает весомость бюджетного
аргумента и подтверждает, что несмотря на высокую потребность в ресурсах для
обеспечения инвестиций начального периода, реформа системы социальной
защиты в России является необходимостью, которая начиная с 2020 года будет
давать чистую экономическую отдачу в экономику страны.
Наконец, в модели оценены экономические последствия задержки с началом
осуществления реформы. В случая переноса начала реформы на 10 лет (до 2015
года) совокупные накопленные потери составят к конце прогнозного периода
(2050) более 8 процентных пунктов ВВП.