Селиванова Е.С._Становление общественного контроля за

Становление общественного контроля за деятельностью
пенитенциарных учреждений в РФ
Formation of public control over the prisons in Russia
Е.С. Селиванова, аспирант кафедры социологии и политологии
исторического факультета
Воронежского государственного университета,
директор АНО «Агентство региональных
социально-экономических проектов»
В статье рассматривается формирование общественного контроля в
сфере системы исполнения наказаний. Автор приводит исторический экскурс
форм общественного контроля в деятельности учреждений пенитенциарной
системы, рассматривает сильные и уязвимые стороны регулирующего
данный аспект законодательства, приводит информацию об общественных
наблюдательных комиссиях.
Ключевые
слова:
общественный
контроль,
общественные
наблюдательные комиссии, пенитенциарная система.
The article deals with the formation of public control in the prison system.
The author gives a historical tour of the forms of social control of the penitentiary
system, examines the strengths and vulnerabilities of regulating this aspect of the
law, provides information on the Public Oversight Commission.
Keywords: social control, public monitoring commissions, the prison
system.
К одному из наиболее актуальных вопросов, рассматриваемых в рамках
извечной
дихотомии
«государство
–
общество»
в
отечественной
политической науке, можно по праву отнести вопрос, связанный со
становлением форм общественного (гражданского) контроля. Рельефность
толкований и динамика переложения форм в практическую плоскость
1
категории общественного контроля накладывает ограничения в желании
представить ее наиболее емкое и исчерпывающее определение. В качестве
отправной
точки
в
данной
статье
рассмотрен
тезис
российского
исследователя А. Гончарова о том, что «гражданский контроль – это
деятельность, осуществляемая неправительственными объединениями и
отдельными людьми, направленная на выявление и пресечение нарушений
прав и свобод человека со стороны органов власти и их должностных лиц,
нацеленная на защиту людей, пострадавших от таких нарушений, а также на
совершенствование права, общественного и государственного управления и
обеспечение
справедливости»1.
Таким
образом,
в
фокусе
внимания
общественного контроля оказывается значительный спектр общественногосударственных
отношений,
сегментирование
которого
предполагает
выделение нескольких групп объектов. В силу закрытости и специфики
деятельности
особенного
внимания
заслуживает
силовой
блок
и
пенитенциарная система. Остановимся подробнее на системе исполнения
наказаний.
Экспертами
отмечается,
что
со
стороны
общества
в
адрес
пенитенциарной системы отправляется немало укоров и нареканий по поводу
«медлительности реформирования, слишком жестоких условий и жестких
сотрудников». С другой стороны обществом высказывается озабоченность
ростом преступности и формируется запрос на необходимость тщательной
защиты от преступивших закон граждан. И именно уголовно-исполнительная
система «ограждает общество от отвратительных человеческих поступков и
маниакальных намерений высоким пенитенциарным забором»2. Вопрос в
том, насколько ситуация внутри системы отвечает соблюдению базовых прав
человека, какова вероятность контроля этой ситуации со стороны общества и
Гончаров А.А. Гражданский контроль над органами власти / А.А. Гончаров. – М.: Издательство «Весь
Мир», 2010. – 224 с. – С. 13.
2
Чуприна Л.И. Обзор практики визитирования мест лишения свободы / Л.И. Чуприна // Общественный
контроль в России. Практика и методики. – URL: http://control.prpc.ru/control/index.shtml (Дата обращения:
02.10.2012)
1
2
каковы шансы принятия действенных шагов по устранению выявленных
нарушений, одним словом насколько эффективен и действенен институт
общественного контроля за системой исполнения наказаний.
Исторически в российском государстве благотворительная (и отчасти
правозащитная в современном смысле слова) деятельность по отношению к
местам лишения свободы приобрела системность только «в 1819 году в связи
с созданием Попечительского о тюрьмах общества. Высочайшим Указом
императора Александра I был утвержден устав общества и образованы его
руководящие органы» 3. На момент создания Попечительского о тюрьмах
общества стоящие перед властями проблемы пенитенциарной системы, мало
чем отличались от современных: недостаточное количество зданий,
переполненность камер, антисанитария, жестокое поведение тюремщиков и
крайняя жестокость применения спецсредств, отсутствие школ4. С 1855 года
Общество было присоединено к Министерству внутренних дел, что, по
замыслу государя Николая I, должно было значительно улучшить состояние
мест заключения. Однако по типичной для России практике слияние
функций государственных органов с общественной организацией,
не
разрешило основных проблем тюремного ведомства5. Вместе с тем вплоть до
1917 года тюрьмы были открыты для посещения общественности:
председателей сельских общин, городских или местных сообществ,
священников. После 1917 года тюремная система обрела закрытый характер
деятельности, и общество попечителей было распущено6.
На современном этапе развития общественный контроль в системе
исполнения наказаний обрел новые законодательно регламентированные
Борсученко С. Курс на гуманизацию тюремной системы / Борсученко С., Косихин Д., Аносов М. //
Юриспруденция. – URL:
http://justicemaker.ru/view-article.php?id=25&art=3145 (Дата обращения:
30.09.2012).
4
Там же.
5
Балала А.В. Деятельность общественных организаций в сфере исполнения наказаний второй половины
XIX – начала XX веков / А.В. Балала // Юристъ-правоведъ. – 2007. – № 5. – С. 81-83.
6
Борсученко С. Курс на гуманизацию тюремной системы / Борсученко С., Косихин Д., Аносов М. //
Юриспруденция. – URL: http://justicemaker.ru/view-article.php?id=25&art=3145 (Дата обращения:
30.09.2012).
3
3
формы и способы осуществления. Работа над законопроектом началась еще в
1996 году, он был принят в трех чтениях Государственной Думы, но
отклонен Советом Федерации. В 2003 новая редакция законопроекта «Об
общественном
контроле
за
обеспечением
прав
человека
в
местах
принудительного содержания и о содействии общественных объединений их
деятельности» успешно прошла первое чтение. Второе чтение состоялось
спустя пять лет. В итоге 21 мая 2008 года Госдума подавляющим
большинством голосов одобрила три закона: «Об общественном контроле за
обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о
содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», «О
внесении изменений в Федеральный закон «Об Общественной палате РФ»,
«О внесении изменения в Федеральный конституционный закон «Об
Уполномоченном по правам человека в РФ»7. С 1 сентября закон об
общественном контроле в местах лишения свободы вступил в силу.
Согласно принятому закону, в субъектах Российской Федерации
формируются
Общественные
наблюдательные
комиссии,
которые
принимают участие в «общественном контроле за обеспечением прав
человека в местах принудительного содержания …, содействии лицам,
находящимся в местах принудительного содержания, в том числе в создании
условий для их адаптации к жизни в обществе»8.
Общественные
представители получают возможность «посещать места принудительного
содержания органов внутренних дел, учреждения уголовно-исполнительной
системы, дисциплинарные воинские части, гауптвахты, центры временного
содержания
для
воспитательные
несовершеннолетних
учреждения
закрытого
правонарушителей,
типа.
Состав
учебно-
Общественных
Лев Левинсон не верит в эффективность контроля прав заключенных // Полит.ру. – 2008. – 11 августа.
URL: http://realty.polit.ru/news/2008/08/11/levinson/ (Дата обращения 07.10.2012).
8
Федеральный закон Российской Федерации от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ «Об общественном контроле за
обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в
местах принудительного содержания» // Российская газета. – 2008. – 18 июня.
7
4
наблюдательных комиссий утверждает Общественная палата РФ»9. Следует
отметить, что первоначальный вариант закона предусматривал посещения
визитерами «мест заключения» и «мест содержания под стражей» как
плановые, так и внеплановые. Для проведения плановой проверки
общественники должны были уведомлять прокуратуру и администрацию
проверяемого
учреждения,
внеплановые
же
проверки
предполагали
уведомление только прокуратуры. Принятый в 2008 году закон обязал
общественников проводить уведомление в любом случае в порядке,
утвержденном соответствующими федеральными органами исполнительной
власти. Именно этот аспект вызвал серьезные нарекания экспертного
сообщества и дал им основания усомниться в целесообразности контроля в
таком виде. Так, в свое время представительница президентского совета по
правам человека и содействию развитию институтов гражданского общества
М. Полякова, спрогнозировала, что появятся очередные «потемкинские
деревни», а проверки наблюдателей превратятся в экскурсии»10.
Правозащитник Л. Левинсон высказывал еще более критические
оценки, отмечая, что закон и вовсе «профанный» и «никакого общественного
контроля не будет». При этом экспертом высоко оценивались усилия О.
Зыкова и М. Каннабих, приложивших немало сил к тому, чтобы закон всетаки был принят, поскольку сам статус закона поддержит институт
наблюдения, а в комиссии удастся провести «каких-то позитивных людей из
числа настоящих правозащитников, а не только «свадебных генералов»,
народных артистов и пенсионеров из числа отставных силовиков»11.
Левинсон также отмечает, что основной задачей проекта было вовсе не
создание наблюдательных общественных комиссий, а противодействие
В Краснодаре правозащитники заявили о сложностях контроля мест лишения свободы // Кавказский узел. –
2010. – 18 февраля. – URL: http://www.zeki.su/publikacii/2010/2/19184355.html (Дата обращения 07.10.2012).
10
Общественная палата пойдет по тюрьмам под присмотром администрации // Коммерсантъ. – 2008. – 22
апреля. – С. 4.
11
Лев Левинсон не верит в эффективность контроля прав заключенных // Полит.ру. – 2008. – 11 августа. –
URL: http://realty.polit.ru/news/2008/08/11/levinson/ (Дата обращения 07.10.2012).
9
5
«пыткам,
массовым
нарушениям
прав
задержанных,
арестованных,
осужденных на всех стадиях административного и уголовного лишения
свободы и во всех учреждениях, начиная от «обезьянников» и кончая
колониями»12. По мнению эксперта, основным условием должен оставаться
контроль без предупреждения и согласования, а в принятой редакции закона
«общественный контроль на 90% теряет смысл. И закон, который так долго
продвигался правозащитным сообществом, принятие которого требовали
ускорить президенты Б. Ельцин и В. Путин, в результате превратился в
муляж»13.
Наряду с критическими оценками закон в свое время получил немало
позитивных оценок. Так, член Общественной палаты О. Зыков, точкой
приложения усилий которого была разработка и продвижение этого закона,
признавая определенные спорные моменты в законе, отмечает, что самое
важное в нем – это «сама идея партнерства представителей гражданского
общества и ведомств - ФСИН, МВД и других. Ведь наша задача не просто
пальцем погрозить тюремщикам, а улучшить систему»14. И действительно,
роль представителей общественности, которым закон отводит право на
отправление общественного контроля, заключается не только в выявлении
отклонений в соблюдении прав сотрудников учреждений пенитенциарной
системы и осужденных, но и в оказании помощи этим учреждениям15.
Согласно действующему законодательству, основной формой контроля
для ОНК становится мониторинг соблюдения прав человека в местах
принудительного
содержания
Международные
эксперты,
проводя
Шалаев Г. Закон об общественном контроле – плюсы и минусы / Г. Шалаев // Некоммерческое обозрение.
– 2008. – № 13. – URL: http://ngo.kirovnet.ru/zakon-ob-obshhestvennom-kontrole-%E2%80%93-plyusy-i-minusy/
(Дата обращения 07.10.2012).
13
Там же.
14
Шалаев Г. Закон об общественном контроле – плюсы и минусы / Г. Шалаев // Некоммерческое обозрение.
– 2008. – № 13. – URL: http://ngo.kirovnet.ru/zakon-ob-obshhestvennom-kontrole-%E2%80%93-plyusy-i-minusy/
(Дата обращения 07.10.2012).
15
Чуприна Л.И. Обзор практики визитирования мест лишения свободы / Л.И. Чуприна // Общественный
контроль в России. Практика и методики. URL: http://control.prpc.ru/control/index.shtml (Дата обращения:
02.10.2012).
12
6
функциональный анализ посещений мест лишения свободы как основного
механизма мониторинга условий содержания под стражей, выделяют
следующие функции: превентивная (осознание власти, осуществляющей
содержание под стражей самого факта существования надзора за ними);
непосредственная защита, или посещения in situ, позволяющие оперативно
реагировать
на
проблемы
заключенных;
документация
(проверка
адекватности материальных условий содержания заключенных); поддержка
лиц,
содержащихся
юридическая
под
помощь)
и
стражей
основа
(моральная
для
и
диалога
индивидуальная
с
властями,
осуществляющими содержание под стражей16. Не без сожаления
отметим, что полноценное выполнение превентивной функции весьма
затруднительно в условиях «уведомительного» мониторинга со стороны
ОНК в регионах. Основа для диалога с властями формируется в процессе и
по итогам подготовки материалов, которые визитеры от ОНК направляют
«Уполномоченному по правам человека, в Общественную палату РФ, в
общественные объединения, СМИ, органы исполнительной власти РФ и ее
субъектов, органы местного самоуправления, а также др. госорганы»17.
При этом сложившаяся практика осуществления своих функций
общественными наблюдателями указывает на узкие рамки имеющихся
полномочий, которые во многом недостаточны для решения поставленных
государством задач. Так, зампредседателя ОНК Краснодарского края Б.
Баранов, ссылаясь на 5 статью ФЗ, согласно которой правозащитники не
имеют права вмешиваться в оперативную, уголовно-процессуальную
деятельность и в производство по административным делам, отмечает, что
именно на «уголовно-процессуальной стадии совершается 90 процентов
пыток и истязаний, потому что именно в уголовно-процессуальной
Мониторинг мест лишения свободы: практическое руководство для НПО, АПП. Женева, 2003. – 202 с. –
С. 21-22.
17
Лев Левинсон не верит в эффективность контроля прав заключенных // Полит.ру. – 2008. – 11 августа.
URL: http://realty.polit.ru/news/2008/08/11/levinson/ (Дата обращения 07.10.2012).
16
7
деятельности в мировой суд привозят 90 процентов арестантов без
защитников»18. Таким образом, делегирование государством функций
формально
независимым
общественным
объединениям
на
практике
оказывается в определенном смысле ограниченным.
Не стоит также упускать из виду и то обстоятельство, что
представителями
государственного
сектора
это
априори
непросто
признается. Так, еще до принятия ФЗ №76 замминистра юстиции РФ Ю.
Калинин высказывался крайне критично по отношению к правозащитному
сектору, отмечая, что общественная организация не может подменять
государство и общественному контролю не следует претендовать на функции
государственных органов. Впрочем, отношения между правозащитниками и
представителями уголовно-исполнительной системы в целом по России
оставляли желать лучшего19. Однако в процессе институционализации форм
общественного контроля правозащитное сообщество, силовой блок и
пенитенциарная система обречены на сотрудничество.
Следует отметить, что на сегодняшний момент в большинстве
регионов
общественные
наблюдательные
комиссии
сформированы
и
функционируют. В Центральном федеральном округе этот процесс проходил
достаточно динамично, поэтому в регионах ЦФО функционируют вторые
составы ОНК (см. Табл. 1). Максимальными по численности членов стали
общественные наблюдательные комиссии Москвы и Московской области, в
которые
вошли
по
20
представителей
общественных
объединений.
Минимальным состав оказался в Белгородской и Липецкой областях, где
количество общественных наблюдателей составляет по 4 человека, что даже
меньше, чем предусмотрено нижней границей закона (5 человек).
В Краснодаре правозащитники заявили о сложностях контроля мест лишения свободы // Кавказский узел.
– 2010. – 18 февраля. – URL: http://www.zeki.su/publikacii/2010/2/19184355.html (Дата обращения:
02.10.2012).
19
Колбасин Д.А. Особенности информационного освещения деятельности по общественному контролю /
Д.А. Колбасин // Взгляды с обеих сторон Общественный контроль в России. Практика и методики. – 2005. –
URL: http://control.prpc.ru/control/index.shtml (Дата обращения: 02.10.2012).
18
8
Таблица 1. Информация о формировании ОНК в субъектах ЦФО
(II состав) 20
Кол-во членов
Дата
Субъект РФ
ОНК, утвержденное истечения
советом ОПРФ
полномочий
Белгородская область
4
18.11.13
Брянская область
5
18.11.13
Владимирская
13
18.11.13
область
Воронежская область
7
18.11.13
Ивановская область
16
18.11.13
Костромская область
11
18.11.13
Липецкая область
4
18.11.13
Курская область
6
18.11.13
Орловская область
6
18.11.13
Московская область
20
18.11.13
Тамбовская область
6
18.11.13
Тверская область
7
18.11.13
Тульская область
11
18.11.13
Калужская область
12
28.04.14
Смоленская область
10
28.04.14
Рязанская область
9
28.04.14
Ярославская область
8
26.10.14
г. Москва
20
18.11.13
Эффективность работы общественных наблюдательных комиссий в
регионах эксперты в большей степени связывают с персональным составом
ОНК, компетентностью и принципиальностью их членов. Следует отметить,
что такой подход
отношении
характерен для российской действительности и в
ожиданий
эффективности
от
других
общественно-
государственных структурах. Что касается процесса формирования ОНК, то
его оценка профессиональным сообществом неоднозначна. С одной стороны,
эксперты отмечают, что «многие из тех, кто последовательно занимался
защитой прав заключенных, вошли в их состав. Таким образом, удалось
По данным официального сайта Общественной Палаты РФ URL: http://www.oprf.ru/1449/1536/1050/ (Дата
обращения: 23.10.2012).
20
9
обеспечить
передачу
практического
опыта
общественного
контроля
созданным наблюдательным комиссиям»21.
С другой стороны, исследователи сектора гражданских инициатив
отмечают наличие определенного рода противостояния «реальных» и
«имитационных» субъектов и структур в процессе создания Общественных
наблюдательных комиссий в контексте формирования «псевдоканалов
гражданского участия, заводящих гражданские действия в тупик»22. Поводом
для этого послужило неформальное требование к кандидатам в ОНК о
рекомендации региональной общественной палаты, в результате чего
представителей «реальных» гражданских объединений в ОНК оказалось
«явное меньшинство; в отдельных случаях правозащитникам прямо
препятствовали вхождению в состав ОНК»23.
Не стоит также упускать из внимания тот факт, что наряду с
деятельностью
официально
сформированных
общественных
наблюдательных комиссий, законом об общественном контроле в местах
принужденного заключения не упраздняется практика взаимодействия
структур пенитенциарной системы с другими представителями гражданских
инициатив и средствами массовой информации в установленном российским
законодательством порядке. Так, например, в Воронежской области в начале
2011 года представители общества «Назорей», которое занимается вопросами
социальной адаптации бывших заключенных, обратились к Администрации
городского округа город Воронеж с просьбой о создании спецприюта,
учитывая, что в регионе действует 12 исправительных учреждений, в
которых содержится около 10 тыс. человек. В результате мэрией Воронежа
Практическое пособие для членов общественных наблюдательных комиссий // МХГ. – Москва, 2009. –
160 с. – С. 5.
22
Институт гражданского участия: проверка деятельностью субъектов / Ш.Ш. Какабадзе и др. // Полис:
Политические исследования. – 2011. – № 3. – С. 88-108. – С. 93.
23
Институт гражданского участия: проверка деятельностью субъектов / Ш.Ш. Какабадзе и др. // Полис:
Политические исследования. – 2011. – № 3. – С. 88-108. – С. 104.
21
10
было принято решение о расселении двух жилых домов для бывших
заключенных24.
К полноправным субъектам общественного контроля следует также
отнести средства массовой информации. Представители СМИ имеют право
посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, по специальному
разрешению администрации этих учреждений и органов либо вышестоящих
органов уголовно-исполнительной системы (ч. 3 ст. 24 УИК РФ)25. Следует
отметить, что информационная составляющая имеет немаловажное значение
в процессе взаимодействия гражданских инициатив, СМИ и органов системы
исполнения наказаний. Более того, стороны имеют множество точек
соприкосновения,
благодаря
которым
осуществляются
механизмы
сотрудничества в вопросе общественного контроля. Серьезное и главное
«столкновение обычно происходит, когда пересекаются цель пресс-службы
правозащитной организации
– информирование о нарушениях прав
осужденных (или о коррупции среди сотрудников УИН) – с целью прессслужбы УИН – создание позитивного имиджа ведомства в целом и его
сотрудников»26.
информационных
Такие
столкновения
разрешаются
с
использованием
и других технологий в соответствии с текущей
общественно-политической ситуацией, глубиной и масштабом противоречия.
Особенно следует подчеркнуть, что в информационном отношении
представители
общественных
наблюдательных
комиссий
имеют
определенные ограничения, которые накладывает на них принятый в 2012
году
Общественной
палатой
кодекс
этики
членов
общественных
наблюдательных комиссий по контролю за местами лишения свободы.
Утвержденный документ «запрещает членам комиссий делать заявления, не
В Воронеже бездомные зэки получат свой угол // Известия. – 2011. – 6 октября. – С. 6.
Борсученко С. Курс на гуманизацию тюремной системы / С. Борсученко, Д. Косихин, М. Аносов //
Юриспруденция. – URL: http://justicemaker.ru/view-article.php?id=25&art=3145 (Дата обращения: 30.09.2012).
26
Колбасин Д.А. Особенности информационного освещения деятельности по общественному контролю //
Взгляды с обеих сторон Общественный контроль в России. Практика и методики. – URL:
http://control.prpc.ru/control/index.shtml (Дата обращения: 02.10.2012).
24
25
11
допускать высказываний, заявлений, обращений от имени комиссии, не
будучи на то уполномоченными»27. И в данном отношении представители
ОНК лишаются возможности становиться ньюсмейкерами по резонансным,
интересующим
медиасообщество
разбирательствам.
Такого
рода
ограничения указывают на то, что позиция ОНК для средств массой
информации должна быть консолидированной и выверенной.
В регионах позиция правозащитников из числа представителей
общественной
наблюдательной
комиссии
становится
официальным
заключением структуры общественного контроля. Таким образом, де-юро
независимая, но де-факто общественно-государственная структура стала
главным звеном в процессе институционализации общественного контроля
за органами пенитенциарной системы. Как метафорично в свое время
отметил председатель комитета за гражданские права А. Бабушкин,
в
российских тюрьмах «есть телега, у которой всего три колеса —
исполнительная власть, прокуратура и ведомственный контроль. Телеге
нужно четвертое колесо — общественный контроль. Тогда она поедет»28.
Морально устойчив. Утверждены правила поведения правозащитников-наблюдателей в тюрьмах //
Российская газета. – 2012. – 25 июля. – С. 4.
28
Правозащитники хотят контролировать тюрьмы с помощью общества // Коммерсантъ. – 2003. – 22 мая. –
С. 7.
27
12