Введение…………………………………………………………….. 2 1. Состояние конституционной законности………………………….

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение…………………………………………………………….. 2
1. Состояние конституционной законности…………………………. 2
2. Состояние законности в социальной сфере………………………. 7
3. Состояние законности в сфере экономики………………………... 30
4. Состояние законности в транспортной сфере………………….....
43
5. Состояние законности в таможенной сфере………………………
50
6. Состояние борьбы с преступностью………………………………. 53
7. Состояние законности в сфере противодействия коррупции……
64
8. Состояние работы по противодействию терроризму и
экстремизму …………………………………………………...…… 75
9. Состояние законности в сфере исполнения уголовных
наказаний …………………………………………………………… 82
10. Состояние законности, борьбы с преступностью в
Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках,
воинских формированиях и органах………………………………. 88
11. Состояние работы с обращениями граждан………………………
93
Заключение………………………………………………………….. 97
1
Введение
В настоящем докладе представлен анализ состояния законности и
правопорядка в Российской Федерации, проведенный на основе результатов
деятельности органов прокуратуры в 2010 г. по надзору за исполнением
законов в широком спектре правового поля. В нем дана общая оценка
правоприменительной практике в различных сферах правоотношений,
акцентировано внимание на негативных тенденциях, препятствующих их
развитию, приведены примеры наиболее типичных нарушений закона.
Определенное внимание уделено перспективным направлениям дальнейшего
развития деятельности по укреплению законности и правопорядка, с тем
чтобы работа государственных органов полностью соответствовала всем
предъявляемым требованиям.
При работе над данным докладом проанализированы предложения
правоохранительных органов Российской Федерации о повышении
эффективности деятельности по укреплению законности и правопорядка.
1. Состояние конституционной законности
Состояние конституционной законности в минувшем году
характеризуется дальнейшим упрочением стабильности в области
государственного строительства, федеративных отношений и общественной
жизни.
Федеральными
органами
государственной
власти,
органами
государственной власти субъектов Российской Федерации активно
использовались конституционные положения об охране суверенитета
Российской Федерации и ее целостности, обеспечении верховенства
Конституции Российской Федерации, согласованного функционирования и
взаимодействия ветвей государственной власти.
В стране поэтапно реализуется программа преобразования российской
политической системы. В прошедшем году приняты законы, рассмотрение
которых
инициировано
Президентом
Российской
Федерации
Д.А. Медведевым в соответствии с положениями Послания Федеральному
Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г.
Внесены изменения в федеральные законы от 06.10.1999 № 184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации», от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»,
от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях», от 06.10.2003 № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации».
Все эти законодательные акты нацелены на повышение роли
политических партий в формировании органов государственной власти
2
субъектов Российской Федерации; поэтапное снижение минимальной
численности членов политических партий, необходимой для регистрации;
увеличение представительства избирателей в законодательных органах
государственной власти субъектов Российской Федерации; установление
процедур отчета высших должностных лиц перед законодательными
органами субъектов Федерации; закрепление возможности создания фракции
из одного депутата в региональном парламенте; отмену досрочного
голосования; изменение срока полномочий избирательных комиссий;
унификацию деятельности региональных парламентов.
Оценивая итоги преобразований в политической сфере, следует
отметить, что в Российской Федерации происходили благоприятные
перемены, связанные в первую очередь с выходом страны на этап
устойчивого развития и демократической модернизации государства.
Особое внимание государственных органов и общественных
институтов было сконцентрировано на вопросах поддержания гражданского
мира, межнационального согласия, являющихся обязательными условиями
не только модернизации, но и сохранения единства и целостности
Российской Федерации.
Для обеспечения безопасности личности и государства в прошедшем
году проведена значительная работа по совершенствованию организации
деятельности правоохранительных органов, борьбе с преступностью,
приведению законодательства в этой сфере в соответствие с требованиями
общества.
Государственными органами и институтами гражданского общества
проделана значительная работа по подготовке Федерального закона
«О полиции», который существенно отличается от Закона Российской
Федерации «О милиции». В ходе широкого, практически общенародного
обсуждения в проект Федерального закона «О полиции» были внесены
многочисленные изменения, существенно повлиявшие на его содержание в
окончательной редакции. Создание нового органа должно стать символом
тех позитивных перемен, которые назрели в правоохранительной системе
страны.
Очередным шагом в развитии концепции оперативного и эффективного
расследования преступлений стало принятие Федерального закона
«О Следственном комитете Российской Федерации», который определил его
систему, задачи, полномочия, правовое положение сотрудников, а также
особенности деятельности военных следственных органов. Создание
независимого
следственного
органа
увеличивает
процессуальную
самостоятельность следователей при одновременном повышении уровня их
ответственности, позволяет сконцентрировать усилия следственного
аппарата на улучшении качества предварительного расследования и
раскрываемости преступлений, отнесенных законодателем к компетенции
Следственного комитета Российской Федерации.
Продолжена работа по модернизации судебной системы страны.
Важным этапом в деятельности по совершенствованию организации
3
судебной власти, построению ее оптимальной модели стало принятие
Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в
Российской Федерации».
В целях укрепления конституционных принципов федерализма и
законности в государственном строительстве, возрастания роли
Конституционного Суда Российской Федерации внесены изменения в
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде
Российской
Федерации».
В
частности,
уточнены
полномочия
Конституционного Суда Российской Федерации, определена процедура
разрешения дел без проведения слушаний, введен ряд других новелл.
В результате таких преобразований общество должно получить новое
качество защиты прав личности, предварительного расследования и
осуществления правосудия.
Анализ изменений федерального законодательства показывает, что в
2010 г. существенно улучшилась деятельность государственных структур по
защите прав и свобод человека и гражданина.
На состояние конституционной законности в России продолжал
оказывать влияние активный законотворческий процесс на федеральном
уровне (за 2010 г. принято 450 законов).
На региональном уровне также сохранилась тенденция интенсивного
нормотворчества. По данным Минюста России, в федеральном регистре
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации всего
зарегистрировано свыше 500 тыс. применяемых правовых актов. Наибольшая
нормотворческая активность была зафиксирована в Центральном
федеральном округе – почти 100 тыс. правовых актов.
В прошедшем году продолжилась деятельность органов прокуратуры
по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации. В
целом прокурорами субъектов Российской Федерации положительно
оценивается масштабность проведенной в 2010 г. законотворческой работы
на региональном уровне, а также отмечается повышение ее качества.
Прокурорский надзор за законностью правовых актов, принимаемых
органами государственной власти и местного самоуправления, по-прежнему
оставался в числе приоритетных направлений деятельности.
В 2010 г. прокуроры субъектов Российской Федерации участвовали в
работе
комитетов,
комиссий,
рабочих
групп
законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации. Прокурорами готовились заключения по
поступающим проектам законов и иных нормативных правовых актов. Всего
изучено 39 428 проектов правовых документов органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, по которым составлено 39 992
заключения.
Органами прокуратуры инициировалось принятие нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации в связи с изменениями
федерального законодательства. Прокурорами субъектов Российской
Федерации разработано 317 проектов нормативных правовых актов (включая
4
305 законопроектов) в развитие федерального законодательства, из них
принято 230 (в том числе 221 законопроект), остальные находятся в стадии
рассмотрения.
В прокуратурах субъектов Российской Федерации созданы
самостоятельные
подразделения
по
работе
с
законопроектами,
возглавляемые старшими помощниками прокуроров по взаимодействию с
представительными (законодательными) и исполнительными органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления.
Эффективной формой участия прокуроров в муниципальном
правотворчестве стала подготовка проектов модельных правовых актов, на
основе которых органами местного самоуправления в 2010 г. принято более
8 тыс. правовых актов. С использованием права нормотворческой
инициативы подготовлено 8 627 проектов муниципальных правовых актов,
из них 6 654 – уже принято.
Постоянный мониторинг состояния законодательства в сфере
регионального и муниципального нормотворчества позволил прокурорам в
2010 г. добиться в значительной степени приведения в соответствие с
законодательством противоречащих закону нормативных правовых актов и
недопущения принятия таковых.
В прошедшем году по результатам рассмотрения актов прокурорского
реагирования в соответствие с федеральным законодательством приведено
2,6 тыс. нормативных правовых актов, принятых органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, и около 105,1 тыс. муниципальных
нормативных правовых актов. В целях устранения причин и условий,
способствующих нарушениям законодательства в сфере регионального и
муниципального правотворчества, по требованию прокуроров к
дисциплинарной ответственности привлечено 69 должностных лиц органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и более 5,3 тыс.
лиц органов местного самоуправления.
Наиболее часто при проверке региональных нормативных правовых
актов прокуроры выявляли и устраняли нарушения в сферах социальной
защиты граждан, бюджетных, налоговых, жилищных, земельных
правоотношений, а также законодательства, регламентирующего вопросы
местного
самоуправления,
осуществления
государственного
и
муниципального контроля.
Активная работа органов прокуратуры на этом направлении
способствовала снижению общего количества выявленных незаконных
правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления (-7,4%;
в 2009 г. – 182 232, в 2010 г. – 168.705). Так, число установленных
незаконных правовых актов в органах исполнительной власти местного
самоуправления существенно уменьшилось (-15%).
Между тем анализ практики прокурорского надзора за соответствием
Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству
5
нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления свидетельствует
о ряде проблем, препятствующих эффективному обеспечению единства
правового пространства. Они связаны с необходимостью более детального
нормативного регулирования вопросов реализации данными органами
полномочий в сфере государственного строительства и федерализма.
Так, Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих
принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» для органов государственной власти субъектов Российской
Федерации этого уровня установлен трехмесячный срок приведения
регионального законодательства в соответствие с изменившимся
федеральным.
Однако Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
каких-либо сроков для приведения органами местного самоуправления
муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с
изменившимся федеральным и региональным законодательством не
установлено.
Указанное обстоятельство не позволяет обеспечить своевременное
принятие муниципальных нормативных правовых актов, в том числе
связанных с реализацией прав и свобод граждан.
Кроме того, в законодательстве не предусмотрены сроки, в течение
которых региональные органы государственной власти, равно как и органы
местного самоуправления, обязаны осуществлять самостоятельное
нормативное правовое регулирование по отнесенным к их ведению
вопросам, что также препятствует своевременной реализации прав и
законных интересов граждан и иных субъектов правоотношений.
В связи с этим представляется необходимым дополнить федеральное
законодательство нормами, устанавливающими срок реализации органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления самостоятельных нормотворческих функций в
пределах предоставленных им полномочий, а также определяющими срок
приведения органами местного самоуправления изданных ими нормативных
правовых актов в соответствие с изменившимся законодательством.
Важной составляющей деятельности органов прокуратуры по
обеспечению конституционной законности стал надзор за исполнением
законодательства о выборах и референдумах, особенно в период
избирательной кампании.
В единый день голосования – 14 марта и 10 октября 2010 г. проведены
выборы в 14 законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, в большинстве
субъектов Российской Федерации состоялись выборы в органы местного
самоуправления.
Прокурорский
надзор
за
соблюдением
избирательного
6
законодательства носил прежде всего упреждающий характер, что позволило
своевременно восстановить нарушенные избирательные права граждан и
избежать негативных последствий. В результате проделанной работы
прокурорами
выявлено
26 570
нарушений
законодательства
об
избирательных правах, в том числе 7 619 незаконных правовых актов, в суды
направлено 566 исков, внесено 6 001 представление, объявлено 3 640
предостережений, привлечено к административной ответственности 1 269
лиц.
Активная надзорная работа органов прокуратуры, координация
деятельности правоохранительных и контролирующих органов позволили
обеспечить в 2010 г. стабильную ситуацию в ходе подготовки и проведения
выборов в законодательные (представительные) органы власти субъектов
Российской Федерации и органы местного самоуправления.
В связи с проведением в 2011 г. выборов в ряде субъектов Российской
Федерации в органы законодательной власти и органы местного
самоуправления, а также выборов депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации, подготовкой предстоящих
выборов Президента Российской Федерации органам прокуратуры будет
выработан комплекс дополнительных мер по реализации приоритетного
направления надзора за исполнением избирательного законодательства.
2. Состояние законности в социальной сфере
Минувший год отмечен в первую очередь устойчивостью социальноэкономического положения страны.
Первостепенное внимание государством уделялось выполнению
социальных обязательств, финансированию их в полном объеме и поддержке
наименее защищенных слоев населения. В этих целях в 2010 г. приняты
дополнительные меры для государственной поддержки семей, имеющих
детей, а также для решения жилищных проблем граждан, уволенных с
военной службы, и приравненных к ним лиц.
Реализация национальных проектов в образовании, здравоохранении,
жилищном строительстве и сельском хозяйстве позволила значительно
модернизировать эти сферы, устранить часть имеющихся диспропорций.
Как позитивный момент необходимо отметить, что в 2010 г. в России
стабилизировалась ситуация с рождаемостью населения.
В октябре 2010 г. проведена Всероссийская перепись населения. Это
событие имеет большое политическое, экономическое и социальное
значение. Перепись жизненно необходима для регулирования бюджетных
отношений, планирования рынков труда и жилья, в сфере социального
обеспечения, здравоохранения и образования.
В прошедшем году одним из наиболее приоритетных направлений
прокурорской деятельности оставался надзор за обеспечением законности в
7
сфере защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, и в
первую очередь – инвалидов, ветеранов, малообеспеченных слоев населения.
Вместе с тем, несмотря на ряд позитивных тенденций: рост реальных
доходов населения, увеличение ассигнований бюджета на пенсионное
обеспечение, науку, образование, значительную работу, проделанную
органами государственной власти и общественными институтами, по
обеспечению стабильности в социальной сфере, – в 2010 г. в целом
сохранилось значительное число нарушений конституционных прав граждан.
В целом на сферу соблюдения прав и свобод человека и гражданина
ежегодно приходится более половины всех нарушений законодательства,
выявляемых прокурорами (в 2009 г. – 55,1%, в 2010 г. – 58,1%). В 2010 г.
органами прокуратуры всего было установлено 2 531 769 нарушений
законов, посягающих на права и свободы граждан (-1,8% по сравнению с
2009 г.), в том числе 171 006 незаконных правовых актов (-6,7%).
По всем фактам выявленных нарушений законов применялись меры
прокурорского реагирования, направленные на восстановление нарушенных
прав граждан: принесен 168 561 протест (-7,2%), внесено 302 766
представлений (+1,6%), по которым к дисциплинарной ответственности
привлечено 218 116 лиц (+5,3%). По постановлениям прокуроров к
административной ответственности привлечено 153 946 лиц, в том числе 879
человек дисквалифицировано; предостережено 66 186 должностных лиц; по
материалам, направленным прокурорами в органы расследования,
возбуждено 14 090 уголовных дел.
Активно применялись прокурорами полномочия по предъявлению в
суды заявлений в защиту социальных прав граждан. Всего было направлено
772 103 иска на общую сумму 10 861 083 тыс. руб. Определенную
профилактическую направленность носят и информации прокуроров о
состоянии законности, вносимые в органы власти. В прошлом году по
вопросам состояния законности в сфере соблюдения прав граждан было
внесено 18 989 таких информаций.
Во исполнение поручения Президента Российской Федерации
Д.А. Медведева в связи с празднованием в 2010 г. 65-й годовщины Великой
Победы
органы
прокуратуры
провели
проверки
исполнения
законодательства об обеспечении жильем ветеранов Великой
Отечественной войны и членов их семей.
Поскольку, согласно данным Минрегиона России, все ветераны
Великой Отечественной войны, вставшие на жилищный учет до 01.03.2005,
улучшили свои жилищные условия, органы прокуратуры при проведении в
2010 г. надзорных мероприятий особое внимание уделяли вопросу
соблюдения законности при принятии региональными и муниципальными
органами власти решений, касающихся обеспечения жильем указанной
категории граждан, вставших на учет после 01.03.2005.
В ходе проверок прокурорами выявлялись различные нарушения
закона в деятельности органов местного самоуправления, которые не
8
соблюдали порядок предоставления жилья ветеранам, не рассматривали
длительное время их заявления, ненадлежащим образом формировали
сводные списки, неправомерно отказывали в предоставлении им жилья,
зачастую занижали размер предоставляемой денежной выплаты для
приобретения или строительства жилья. Во многих субъектах Российской
Федерации установлены нарушения, связанные с постановкой ветеранов на
учет нуждающихся в жилых помещениях.
Допускались факты непроведения обследования жилых помещений, в
которых проживают ветераны. При решении вопроса о признании их
нуждающимися в жилье межведомственные комиссии зачастую принимали
необоснованные решения о пригодности помещений для проживания.
Однако по результатам повторной оценки, проведенной по требованию
прокуроров, эти дома признавались непригодными.
Во всех случаях неправомерных действий органов государственной
власти и местного самоуправления прокуроры принимали меры
реагирования в целях восстановления жилищных прав ветеранов, в том числе
в судебном порядке.
Всего выявлено около 20,5 тыс. нарушений закона, опротестовано
более 2,1 тыс. незаконных правовых актов, из которых около 1,7 тыс.
отменено, в интересах ветеранов в суды направлено более 1,7 тыс. исков
(заявлений), более 800 уже удовлетворено, В органы государственной власти
и местного самоуправления внесено более 5 тыс. представлений, к
дисциплинарной ответственности привлечено более 1,8 тыс. чиновников,
540 лиц предостережено о недопустимости нарушений закона.
Непосредственно в органах прокуратуры рассмотрено свыше 7,1 тыс.
обращений ветеранов и членов их семей, более 2,3 тыс. из которых
удовлетворено. Мерами прокурорского реагирования восстановлены права
2 487 ветеранов.
Прокуроры продолжают осуществлять надзор за соблюдением
жилищных прав ветеранов Великой Отечественной войны, а также членов их
семей.
Исходя из приоритетов защиты трудовых прав граждан в 2010 г.
прокурорами проведены масштабные проверки исполнения законодательства
о занятости населения, защите от безработицы и об оплате труда.
Среди правонарушений социальной направленности наиболее
распространены нарушения трудовых прав. В истекшем году прокурорами в
сфере оплаты труда выявлено 875 455 нарушений законов (-9,6%),
опротестовано 12 719 незаконных правовых актов (-31,1%), внесено 40 725
представлений об устранении нарушений закона (-19%), по результатам
рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено
26.323 должностных лица (-12,5%), объявлено 9.492 предостережения о
недопустимости нарушения закона (-54,6%), по постановлениям прокуроров
к административной ответственности привлечено 25.690 правонарушителей
(-30%), в том числе дисквалифицировано 835 руководителей, в интересах
9
работников в суды направлено 555.174 заявления (-10%) о взыскании
задолженности по заработной плате на общую сумму свыше 8,9 млрд. руб.,
по фактам невыплаты заработной платы возбуждено 495 уголовных дел
(-16%).
Практика
прокурорского надзора показывает, что
органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного
самоуправления, службы занятости населения и органы контроля
неудовлетворительно исполняют законодательство о занятости населения и
осуществляют контроль за расходованием бюджетных средств, выделенных
на реализацию мероприятий, направленных на снижение напряженности на
рынке труда.
Выявлены факты принятия органами исполнительной власти субъектов
Российской
Федерации
и
органами
местного
самоуправления
противоречащих требованиям законодательства нормативных правовых
актов об оплате труда, занятости населения, расходовании субсидий и
субвенций. В нарушение Закона Российской Федерации от 19.04.1991
№ 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» не во всех
регионах
приняты
и
реализуются
муниципальные
программы,
предусматривающие мероприятия по содействию занятости населения,
включая программы содействия занятости граждан, особо нуждающихся в
социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, в том числе
несовершеннолетних и молодежи.
Службами занятости населения при оказании услуг в сфере содействия
занятости и защиты от безработицы повсеместно нарушаются права граждан
при регистрации и постановке на учет в качестве безработных. В ряде
регионов существовала практика истребования у граждан документов и иных
сведений, не предусмотренных действующим законодательством.
Общественные работы зачастую осуществлялись в организациях, не
включенных в региональную программу поддержки занятости населения;
договоры на оказание общественных работ неправомерно заключались с
организациями, проходящими процедуру банкротства, имеющими
задолженности; в ряде случаев некоторым организациям оплата
производилась без представления ими актов выполненных работ.
Недостатки и упущения установлены в деятельности федеральных
органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и
надзору в сфере труда и занятости. Федеральной службой по труду и
занятости не реализуются должным образом полномочия по надзору за
нормативно-правовым
регулированием,
осуществляемым
органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, по этим вопросам.
Противоречащие действующему законодательству нормативные правовые
акты в сфере занятости населения установлены прокурорами республик
Алтай, Дагестан, Тыва, Чувашской Республики, Алтайского края,
Астраханской, Брянской, Кемеровской, Костромской, Рязанской и других
областей.
10
Нередко при наличии оснований государственные инспекции труда не
возбуждают дела об административных правонарушениях, не контролируют
исполнение
выданных предписаний
об
устранении нарушений,
ненадлежащим образом взыскивают наложенные штрафные санкции.
Принятые органами прокуратуры в текущем году меры способствовали
снижению остроты ситуации в сфере оплаты труда.
По данным Федеральной службы государственной статистики,
на 01.01.2011 суммарная задолженность по заработной плате организаций
(кроме субъектов малого предпринимательства) составила 2,4 млрд. руб.
(на 01.01.2010 – 3,565 млрд. руб.), то есть снизилась на 1 млрд. руб.
Однако, несмотря на снижение задолженности по заработной плате, на
многих предприятиях положение все еще остается сложным. В связи с этим
по инициативе Президента Российской Федерации Д.А. Медведева в декабре
прошедшего года Федеральным законом № 382-ФЗ внесены существенные
изменения в ст. 1451 УК РФ, позволяющие привлекать к уголовной
ответственности и за частичную невыплату заработной платы свыше трех
месяцев.
В целом принятые органами прокуратуры в прошедшем году меры
способствовали снижению остроты ситуации в сфере оплаты труда.
Так, по факту голодовки работников ООО «Алтайский трактор»,
начавшейся 19.05.2010 комиссией Генеральной прокуратуры Российской
Федерации проведена проверка. Установлено, что причиной такой акции
протеста послужила многомесячная задолженность по выплате заработной
платы, которая в мае 2010 г. составила почти 65 млн. руб., а также невыплата
пособий и компенсаций уволенным работникам предприятия в сумме
33 млн. руб.
Президенту группы компаний «РАТМ», которой подконтрольно
ООО «Алтайский трактор», Генеральной прокуратурой Российской
Федерации было объявлено предостережение. В результате выработанных
неотложных мер по стабилизации обстановки акция протеста работников
ООО «Алтайский трактор» была прекращена. Погашение имевшейся
задолженности осуществлялось по составленному графику под контролем
Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В сентябре 2010 г.
задолженность выплачена в полном объеме.
Неблагоприятная ситуация в данной сфере правоотношений требует
принятия дополнительных мер, направленных на соблюдение права на
трудоустройство
социально
незащищенных
категорий
граждан,
испытывающих
трудности
в
поиске
работы,
в
том
числе
несовершеннолетних и молодежи, повышение персональной ответственности
руководителей и должностных лиц региональных органов государственной
власти, органов местного самоуправления, органов контроля за выполнение
возложенных на них полномочий в области содействия и обеспечения
занятости населения, защиты от безработицы, осуществления контроля за
расходованием бюджетных средств, выделенных на реализацию
мероприятий, способствующих снижению напряженности на рынке труда.
11
При
осуществлении
надзора
за
исполнением
трудового
законодательства в части обеспечения прав граждан на оплату труда
установлено, что зачастую денежных средств от реализации имущества
предприятия, включенного в конкурсную массу, недостаточно для полного
погашения долгов по заработной плате. Как показывают прокурорские
проверки, участились случаи исключения из государственного реестра
юридических лиц отдельных предприятий-банкротов, не выплативших
задолженность по заработной плате ввиду завершения конкурсного
производства. При этом права работников остаются невыполненными. Такие
факты в 2009–2010 гг. имели место в Приморском и Хабаровском краях,
Магаданской и Сахалинской областях. К примеру, в Приморском крае на
момент окончания конкурсного производства и исключения из реестра
юридических лиц МУП «Родник» невыплаченная задолженность по
заработной плате перед работниками предприятия составила более
1,2 млн. руб.
Между тем указанная ситуация не противоречит закону. В
соответствии со ст. 142 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ
«О несостоятельности (банкротстве)» требования кредиторов, не
удовлетворенные по причине недостаточности имущества должника,
считаются погашенными. В связи с этим необходимо законодательно
установить механизм страхования ответственности работодателей на случай
их неспособности выполнять обязательства по оплате труда.
Другой не менее актуальной проблемой является то, что выпускники
вузов сегодня испытывают трудности при устройстве на работу в силу
переизбытка специалистов определенного профиля либо из-за квалификации,
не отвечающей требованиям современного рынка. С учетом этого
целесообразно рассмотреть вопрос о подготовке изменений в Трудовой
кодекс Российской Федерации в части квотирования рабочих мест для
трудоустройства молодежи, как это ранее было предусмотрено
ст. 181 КЗоТ РФ (квотирование рабочих мест для трудоустройства
молодежи).
Кроме того, руководителям субъектов Российской Федерации важно
обратить внимание на необходимость принятия дополнительных мер,
направленных на выполнение функций по оказанию содействия и
обеспечению занятости населения, защиты от безработицы.
По-прежнему распространенный характер имеют нарушения
законодательства об охране труда. Поскольку эксплуатация опасных
производственных объектов связана с риском крупных аварий и
чрезвычайных ситуаций, гибелью людей, нанесением ущерба имуществу и
загрязнением окружающей среды, исполнению законодательства о
промышленной безопасности органами прокуратуры уделяется пристальное
внимание.
В истекшем году прокурорами выявлено 115 545 нарушений законов об
охране труда и производственном травматизме (-7,7%), опротестовано 3 622
12
незаконных правовых акта (-48,1%), внесено 14 770 представлений об
устранении нарушений закона (-0,3%), по результатам рассмотрения которых
к дисциплинарной ответственности привлечено 14 529 должностных лиц
(-6,5%), объявлено 1 228 предостережений о недопустимости нарушения
закона (-50,8%), по постановлениям прокуроров к административной
ответственности привлечено 12.827 правонарушителей (-0,6%), в том числе
дисквалифицировано 16 руководителей предприятий и организаций, в
интересах работников в суды направлено 14 964 исковых заявления (-29,6%),
по материалам прокурорских проверок органами следствия и дознания
возбуждено 142 уголовных дела (-16%).
В связи с аварией в мае 2010 г. на шахте «Распадская», в результате
которой погибли 90 человек, комиссией Генеральной прокуратуры
Российской Федерации проведена проверка исполнения законодательства об
охране труда и промышленной безопасности, соблюдения прав работников
предприятий и организаций угольной промышленности Кемеровской
области.
Многочисленные нарушения требований законодательства об охране
труда и промышленной безопасности на шахте «Распадская», повлекшие
столь тяжкие последствия, характерны для всех угледобывающих
предприятий Кемеровской области. В их числе невыполнение требований и
правил техники безопасности работниками предприятий, непринятие мер по
обеспечению охраны труда и отсутствие контроля за их соблюдением со
стороны работодателей, самоустранение собственников предприятий от
решения
данных
проблем,
неисполнение
своих
обязанностей
контролирующими органами.
Данные нарушения закона стали причиной роста травматизма и
профессиональных заболеваний на шахтах и угольных разрезах Кузбасса.
В целом в период с 2007 по 2010 г. в угольных организациях
Кемеровской области произошло около 400 несчастных случаев, в результате
которых пострадали 643 работника, из них погибли 256 человек, количество
профессиональных заболеваний возросло с 770 в 2007 г. до 1 116 в 2009 г.
Как показала проверка, значительная часть технологического
оборудования и машин на шахтах Кузбасса отслужила нормативный срок, в
связи с чем в производственных процессах используются самодельные
агрегаты.
На многих угледобывающих предприятиях региона в последние годы
наблюдается тенденция к снижению объема финансирования мероприятий
по улучшению условий и охраны труда. Собственники и руководители ряда
шахт пренебрегают данной обязанностью, установленной трудовым
законодательством.
Не
отвечает
предъявляемым
требованиям
деятельность
территориальных органов Роструда и Ростехнадзора в указанной сфере,
проводимая ими работа направлена лишь на формирование положительной
динамики в статистической отчетности. Меры по защите трудовых прав
граждан и обеспечению промышленной безопасности на угольных
13
предприятиях являются недостаточными и неадекватными сложившейся
обстановке. Зачастую материалы о прекращении деятельности предприятий,
а также эксплуатации агрегатов и объектов направляются в суд только после
произошедших несчастных случаев. Крайне редко инициируется
рассмотрение вопроса о дисквалификации лиц, виновных в неисполнении
предписаний, выданных по результатам проверок шахт, за 2009 – 2010 гг.
Управлением Ростехнадзора по Кемеровской области в суд направлено
только 5 материалов, судом дисквалифицировано лишь 1 должностное лицо.
Органы
контроля
ограничиваются
в
основном
мерами
административного воздействия в отношении рядовых работников
предприятий, виновные в нарушениях закона руководители освобождаются
от ответственности, не используются полномочия по внесению
представлений об устранении причин, способствовавших совершению
административных правонарушений.
Для рассмотрения обращений работников шахт, пострадавших и их
семей, оказания им правовой помощи в ОАО «Распадская» в 2010 г. была
создана временная приемная Генерального прокурора Российской
Федерации.
Кроме того, на территории Кемеровской области образована
специализированная прокуратура по надзору за исполнением законов на
угольных предприятиях.
Неблагополучное положение на предприятиях горнодобывающей
отрасли послужило основанием для проведения в первом полугодии 2011 г.
проверки соблюдения законодательства об охране труда и технике
безопасности в горной, металлургической и строительной отраслях.
Проведенными Генеральной прокуратурой Российской Федерации в
Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному
надзору мероприятиями выявлены нарушения законодательства о
промышленной безопасности и законодательства, регулирующего вопросы
предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Ростехнадзором выдавались лицензии на применение, хранение,
производство и распространение взрывчатых материалов промышленного
назначения при отсутствии положительного заключения территориального
органа внутренних дел Российской Федерации о соответствии порядка учета
и хранения взрывчатых материалов, осуществления режимных мероприятий
установленным требованиям.
Вследствие ненадлежащего выполнения лицензионных правил
владельцами лицензий на обеспечение охраны и ослабления контроля со
стороны Ростехнадзора взрывчатые материалы оказываются в свободном
обороте.
Без наличия необходимых документов необоснованно принимались
решения о выдаче лицензий на осуществление эксплуатации
взрывопожароопасных производственных объектов.
14
Многочисленные факты безлицензионной деятельности предприятий
территориальными органами Ростехнадзора своевременно не выявляются и
не пресекаются.
Значительное число аварий и инцидентов на магистральных и
внутрипромысловых трубопроводах происходит вследствие их повышенного
износа, в том числе по причине коррозионного разрушения. При
попустительстве со стороны территориальных органов Ростехнадзора многие
компании уклоняются от проведения диагностики, ремонта, замены
трубопроводов, а также замены физически и морально устаревшего
оборудования.
При высоком риске возникновения чрезвычайных ситуаций
значительное количество предприятий топливно-энергетического комплекса
не готово к их ликвидации. Имеющиеся у них специальные силы и средства
реагирования не соответствуют уровню возможных чрезвычайных ситуаций,
аварийно-спасательные формирования не укомплектованы снаряжением и
спецтехникой, указанных в планах предупреждения и ликвидации аварийных
разливов нефти и нефтепродуктов, персонал не готов к действиям при
возникновении чрезвычайных ситуаций.
Ослаблен контроль со стороны Ростехнадзора в сфере обеспечения
промышленной безопасности при эксплуатации гидротехнических
сооружений. Из 466 подлежащих декларированию сооружений декларации
безопасности были получены собственниками (эксплуатирующими
организациями) только на 182.
Результаты проверки свидетельствуют о том, что в настоящее время
планомерная и систематическая работа по предупреждению аварий на
опасных производственных объектах Ростехнадзором не организована,
задача создания надежной системы предупреждения и ликвидации
чрезвычайных ситуаций на химически опасных и взрывоопасных объектах не
выполнена.
В поле зрения прокуроров и в дальнейшем будет находиться
деятельность
контролирующих
органов
по
обеспечению
ими
государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства об
охране труда и промышленной безопасности, своевременному принятию мер
в отношении руководителей и должностных лиц, допустивших нарушения
закона.
В связи с неблагополучной ситуацией в сфере ценообразования на
лекарственные препараты Генеральной прокуратурой Российской
Федерации совместно с Федеральной антимонопольной службой проведены
проверки в Минздравсоцразвития России, Росздравнадзоре, ФСТ России в
ходе которых выявлены многочисленные нарушения законодательства в
сфере определения цен на жизненно необходимые и важнейшие
лекарственные средства на всех этапах их формирования и осуществления
государственных закупок.
15
Практически во всех субъектах Российской Федерации прокурорами
выявлены нарушения порядка ценообразования на лекарства, превышение
предельных надбавок к ценам на них, вскрыты факты реализации аптечными
учреждениями лекарств при отсутствии (либо при наличии ненадлежащим
образом оформленных) протоколов согласования цены поставки
лекарственных средств. Распространены случаи реализации лекарственных
средств, не прошедших государственную регистрацию предельных
отпускных цен производителя.
Всего по результатам проверок в сфере ценообразования на лекарства
прокурорами выявлено более 2,2 тыс. нарушений закона, внесено 968
представлений, объявлено 172 предостережения, предъявлено 76 исков,
возбуждено 716 дел об административных правонарушениях.
Работа по обеспечению надзора за исполнением законодательства о
ценообразовании на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные
средства продолжается.
О ситуации на рынке лекарственных препаратов Генеральной
прокуратурой Российской Федерации проинформировано Правительство
Российской
Федерации.
Предложены
конкретные
меры
по
совершенствованию работы в сфере ценообразования на жизненно важные
лекарственные препараты.
В соответствии с поручением Президента Российской Федерации
Д.А. Медведева Генеральной прокуратурой Российской Федерации с
участием прокуроров субъектов Российской Федерации, Контрольного
управления Президента Российской Федерации проведена проверка
исполнения органами
власти субъектов
Российской
Федерации
законодательства при расходовании бюджетных средств на закупки
медицинского оборудования (компьютерные томографы, ангиографические
системы, диагностические комплексы для ультразвуковых исследований).
Установлено, что в рамках реализации мероприятий, направленных на
совершенствование организации медицинской помощи пострадавшим при
дорожно-транспортных происшествиях и больным с сосудистыми
заболеваниями, Министерством здравоохранения и социального развития
Российской Федерации на закупку высокотехнологичного медицинского
оборудования субъектам Российской Федерации предоставлены субсидии в
размере свыше 10 млрд. руб. В нарушение требований бюджетного
законодательства в большинстве субъектов Российской Федерации
компьютерные рентгеновские томографы приобретены по ценам, в 2 – 3 раза
превышающим цены производителей. Так, при стоимости у разных
производителей 16-срезовых томографов от 16 до 20 млн. руб. и
64-срезовых – от 28 до 40 млн. руб. аналогичное оборудование закуплено
органами власти по цене 30 – 50 млн. руб. и 60 – 90 млн. руб. соответственно.
Всего по результатам проверок прокурорами внесено 73 представления
об устранении нарушений закона, объявлено 35 предостережений о
недопустимости нарушений закона, 19 лиц привлечено к административной
16
ответственности. По инициативе прокуроров следственными органами
возбуждено 75 уголовных дел.
Вопросы исполнения законодательства в данной сфере находятся на
контроле в Генеральной прокуратуре Российской Федерации.
С учетом важности рассматриваемой проблемы Генеральной
прокуратурой Российской Федерации направлены соответствующие
предложения о мерах по улучшению состояния законности в указанной
сфере Президенту Российской Федерации Д.А. Медведеву и Председателю
Правительства Российской Федерации В.В. Путину.
В целях минимизации бюджетных расходов на закупку медицинского
оборудования
Генеральной
прокуратурой
Российской
Федерации
предложено
Правительству
Российской
Федерации
сформировать
эффективную систему государственного мониторинга цен на медицинское
оборудование, в том числе нормативно определив федеральный орган,
ответственный за его проведение; рассмотреть возможность введения
обязательной антикоррупционной экспертизы конкурсной документации;
проработать вопрос об установлении порядка закупок дорогостоящего
оборудования у производителей или их официальных представителей,
исключив возможность участия в них многочисленных фирм-посредников.
В связи с тяжелыми погодными условиями летом 2010 г.,
многочисленными пожарами в лесах и населенных пунктах органами
прокуратуры во всех субъектах Российской Федерации проведены проверки
исполнения законодательства о противопожарной безопасности.
Установлено, что чрезвычайная ситуация возникла вследствие
неудовлетворительной работы органов государственной власти, органов
местного самоуправления по обеспечению пожарной безопасности в лесах и
населенных пунктах, предупреждению и тушению пожаров и очагов
возгораний.
В ряде субъектов Российской Федерации в течение длительного
времени не принимались региональные и муниципальные программы,
предусматривающие осуществление мероприятий по охране лесов и
населенных пунктов от пожаров, многие из них не в полном объеме
обеспечивают реализацию переданных им с 2007 г. полномочий по охране и
воспроизводству лесов.
Практически во всех регионах органами местного самоуправления не
решались вопросы организационно-правового, финансового, материальнотехнического обеспечения пожарной безопасности муниципальных
образований.
Система обучения мерам пожарной безопасности и информирования
населения находится в крайне запущенном состоянии.
Распространению лесных пожаров способствовали недостатки в
организации работы органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации по охране лесов, в том числе по авиапатрулированию и тушению
пожаров. Контроль за выполнением арендаторами и пользователями лесных
17
участков планов противопожарных мероприятий осуществлялся на низком
уровне.
Всего в ходе проведенных в пожароопасный период 2010 г. проверок
прокурорами выявлено более 15 тыс. нарушений закона, опротестовано
свыше 300 незаконных правовых актов, в целях устранения допущенных
нарушений внесено более 4,3 тыс. представлений, по результатам
рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено
свыше 1 тыс. виновных лиц. В суды направлено 1,7 тыс. исков и заявлений, в
основном
о
понуждении
органов
местного
самоуправления,
лесопользователей и арендаторов принять первичные меры пожарной
безопасности в населенных пунктах и лесах, по постановлениям прокуроров
привлечено к административной ответственности 1,6 тыс. человек, объявлено
около 3,7 тыс. предостережений о недопустимости нарушений закона.
Органами следствия и дознания возбуждено около 1,7 тыс. уголовных дел.
Между тем существует угроза повторения пожарной катастрофы в
лесах России в 2011 г. Пожары прошедшего лета, ураганные ветры и
увеличение численности вредителей и болезней леса, обусловленные жарой,
привели к накоплению в лесах огромных объемов мертвой и сухой
древесины, завалы которой могут быть расчищены за год лишь в малой
степени.
Множественность субъектов государственного управления в сфере
пожарной безопасности лесов вызывает необходимость их слаженного
взаимодействия. В связи с этим на федеральном уровне требуется
разработать и принять регламент взаимодействия федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам
предупреждения и ликвидации лесных пожаров, в котором должны быть
четко прописаны полномочия этих органов и механизм их совместной
работы.
Федеральному агентству лесного хозяйства, органам исполнительной
власти субъектов Российской Федерации следует ужесточить контроль за
исполнением арендаторами лесных участков возложенных на них
обязанностей. Для того, чтобы выполнение противопожарных мероприятий в
лесах не было исключительно декларативным, одним из условий допуска к
участию в аукционе по продаже права на заключение договора аренды
лесного участка должно стать наличие у претендента соответствующей
пожарной техники, оборудования, снаряжения, инвентаря, а также штатных
работников, ответственных за пожарную безопасность и прошедших
специальную подготовку и обучение.
Анализ состояния законности и результаты проведенной Генеральной
прокуратурой Российской Федерации с участием прокуроров субъектов
Российской Федерации проверки в сфере регулирования тарифов на
электрическую и тепловую энергию, товары и услуги организаций
жилищно-коммунального комплекса за период 2008 – 2010 гг.
18
свидетельствуют о неудовлетворительном положении дел и многочисленных
нарушениях закона в данной области.
В истекшем году прокурорами в сфере жилищно-коммунального
хозяйства выявлено 134 150 нарушений законов (+2,9%), опротестовано
7 762 незаконных правовых акта (+40,1%), внесено 31 754 представления об
устранении нарушений закона (+6,7%), по результатам рассмотрения
которых к дисциплинарной ответственности привлечено 15 459 должностных
лиц (+13,7%), объявлено 15.121 предостережение о недопустимости
нарушения закона (-17,1%), по постановлениям прокуроров к
административной ответственности привлечено 7 202 правонарушителя
(+9,0%), в суды направлено 26 316 исковых заявлений (-1,3%), по материалам
прокурорских проверок органами следствия и дознания возбуждено
201 уголовное дело (-19,9%).
Негативное влияние на ситуацию оказывают факты принятия
законодательными органами государственной власти субъектов Российской
Федерации незаконных правовых актов, касающихся государственного
регулирования цен и тарифов, неприведения их в соответствие с
действующим законодательством. Такие акты выявлены в республиках
Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Алтайском и Пермском краях,
Калининградской, Кемеровской, Новосибирской, Орловской, Ростовской,
Свердловской, Тамбовской, Томской, Тюменской областях).
Так, определенные Законом Рязанской области от 03.08.1998 № 4-ОЗ
«О государственном регулировании цен и тарифов на отдельные виды
продукции, товаров и услуг» методы регулирования цен и тарифов на
тепловую энергию не соответствуют методам, установленным Федеральным
законом от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении». Кроме того,
ограничены полномочия регионального органа тарифного регулирования по
установлению им тарифов на товары и услуги организаций коммунального
комплекса. По протесту прокуратуры области закон приведен в соответствие
с федеральным законодательством.
Распространено издание незаконных правовых актов органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области
государственного регулирования тарифов (далее – региональные органы
тарифного регулирования). В их деятельности выявлены многочисленные
нарушения законодательства при установлении тарифов на тепловую и
электрическую энергию. Не в полной мере соблюдается ими баланс
экономических интересов производителей и потребителей топливноэнергетических ресурсов, не обеспечивается равный подход ко всем
хозяйствующим субъектам. В нарушение требований Федерального закона
от 14.04.1995 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на
электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» допускались
случаи установления для отдельных категорий потребителей льготных
тарифов на электрическую и тепловую энергию за счет повышения тарифов
на нее для других потребителей (республики Бурятия, Карелия,
19
Астраханская, Костромская, Магаданская, Свердловская, Челябинская
области, Еврейская автономная область и др.).
Выявлены факты установления региональными органами тарифного
регулирования незаконных, экономически необоснованных тарифов,
включения в них неоправданных расходов.
По протесту прокуратуры Саратовской области отменено
постановление комитета государственного регулирования тарифов области
от 29.10.2010 № 15/26 «Об установлении тарифов на тепловую энергию для
потребителей ООО «Коммунальная сервисная компания», утвердившее
завышенный тариф, содержавший документально не подтвержденные
расходы на передачу тепловой энергии.
Прокурорами вскрыты нарушения региональными органами тарифного
регулирования ежегодно устанавливаемых Федеральной службой по тарифам
предельных максимальных уровней тарифов (республики Бурятия, Дагестан,
Ставропольский край, Архангельская, Магаданская, Челябинская области).
Государственным комитетом цен и тарифов Чеченской Республики по
требованию прокурора республики отменено постановление «Об
установлении тарифа на тепловую энергию для потребителей МУП
«Теплоснабжение» г. Грозного», которым на 65% превышен предельный
индекс изменения размера платы граждан за жилое помещение,
установленный Федеральной службой по тарифам.
Повсеместно региональными органами тарифного регулирования
нарушается порядок установления тарифов, надбавок, платы, предельных
индексов. Нередки случаи принятия ими решений при отсутствии
необходимых документов, подлежащих представлению регулируемыми
организациями. В нарушение Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ
«Об основах регулирования тарифов организаций коммунального
комплекса» производственные программы у организаций коммунального
комплекса органами тарифного регулирования не запрашиваются и не
согласовываются в установленном порядке (республики Бурятия, Марий Эл,
Хакасия, Амурская, Кемеровская, Орловская, Псковская, Ярославская
области, г. Москва).
Имеют место случаи нарушения региональными органами тарифного
регулирования законодательства в сфере ценообразования, связанного с
несоблюдением сроков введения в действие применяемых тарифов
(Республика Мордовия, Ленинградская, Мурманская, Смоленская области,
г. Москва, Еврейская автономная область).
Ненадлежащим образом региональными органами тарифного
регулирования контролируется применение регулируемых цен (тарифов) и
проверяется хозяйственная деятельность организаций в сфере регулируемого
ценообразования (Амурская, Владимирская, Воронежская, Орловская,
Псковская области).
Зачастую в муниципальных образованиях отсутствуют органы
тарифного регулирования и соответствующая нормативная правовая база
(республики Бурятия, Ингушетия, Астраханская и Саратовская области).
20
Повсеместно в деятельности органов местного самоуправления
выявляются нарушения законодательства при регулировании тарифов на
товары и услуги жилищно-коммунального комплекса.
При установлении тарифов допускается превышение указанными
органами предоставленных им полномочий (республики Адыгея, Калмыкия,
Алтайский, Забайкальский, Пермский, Ставропольский края, Астраханская,
Волгоградская, Нижегородская, Омская, Ростовская области); утверждение
тарифов при отсутствии муниципальных инвестиционных программ
(Ивановская,
Курганская,
Магаданская,
Оренбургская
области);
несоблюдение порядка и сроков введения в действие принимаемых тарифов
(республики Бурятия, Ингушетия, Амурская, Ивановская, Курская,
Ульяновская,
Челябинская
области);
установление
тарифов,
не
соответствующих действующему законодательству (Чеченская Республика,
Иркутская, Мурманская, Орловская, Смоленская области).
Выявлены многочисленные нарушения законодательства со стороны
организаций, осуществляющих регулируемую деятельность на территории
субъектов Российской Федерации, в том числе управляющих организаций.
Распространены факты ведения такой деятельности при отсутствии
установленных уполномоченным органом тарифов либо установления их
самостоятельно (республики Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Алтайский и
Приморский края, Амурская, Курганская, Курская, Мурманская, Омская,
Саратовская, Ульяновская области).
Массовый характер приобретают случаи нецелевого использования
организациями коммунального комплекса денежных средств, собранных с
граждан в счет оплаты потребленных ресурсов, и незаконного расходования
управляющими организациями денежных средств, собираемых гражданами
на содержание, текущий и капитальный ремонт жилья (Вологодская область,
г. Москва).
Уголовные дела о хищении и нецелевом расходовании средств,
полученных за предоставленные ресурсы, возбуждены в Астраханской,
Липецкой, Орловской, Свердловской, Тюменской областях и других
регионах.
В ходе проверки прокурорами выявлены многочисленные нарушения
законодательства при создании товариществ собственников жилья,
связанные с несоблюдением порядка и процедуры проведения общих
собраний собственников жилья по созданию ТСЖ, фальсификацией и
подделкой подписей собственников жилых помещений, необеспечением
сохранности документов о проведении собраний. Указанные факты
свидетельствуют о незаконности создания и действия таких ТСЖ.
Решением Бабушкинского районного суда г. Москвы удовлетворены
требования прокурора о признании незаконным решения общего собрания
собственников корпуса 3 дома № 14 по ул. Снежной о создании ТСЖ
«Снежная, 14-3». Незаконно созданное ТСЖ ликвидировано. Между тем
подобные факты неединичны.
21
Особую тревогу вызывают уголовно наказуемые действия
должностных лиц, призванных по долгу службы обеспечивать интересы
граждан
и хозяйствующих субъектов при решении социальноэкономических проблем.
Приговором Дзержинского районного суда г. Ярославля в 2010 г.
бывший председатель комитета анализа и экспертизы тарифов естественных
монополий департамента топлива, энергетики и регулирования тарифов
Ярославской области признан виновным в совершении преступления,
предусмотренного ч. 1 ст. 285 УК РФ (злоупотребление должностными
полномочиями), выразившегося в том, что он завизировал заведомо
незаконные заключения по тарифам на теплоэнергию, отпускаемую ряду
компаний области, в результате чего были установлены завышенные тарифы.
Распространенность нарушений законодательства в указанной сфере
правоотношений в значительной степени обусловлена недостаточным
правовым
регулированием
вопросов,
касающихся
деятельности
региональных и муниципальных органов тарифного регулирования в сфере
ценообразования на жилищно-коммунальные услуги.
С учетом сложившегося положение в сфере регулирования тарифов на
электрическую и тепловую энергию, услуги организаций жилищнокоммунального комплекса Генеральной прокуратурой Российской
Федерации предложено Правительству Российской Федерации поручить
Министерству
регионального
развития
Российской
Федерации,
Министерству
экономического
развития
Российской
Федерации,
Федеральной службе по тарифам и Федеральной антимонопольной службе
ускорить разработку и утверждение методических указаний по расчету
тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального
комплекса, предусмотренных Основами ценообразования и Правилами
регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере
деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденными
постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2008 № 520.
В 2010 г. в органы прокуратуры поступило около 5,6 тыс. обращений
граждан по вопросам, связанным с монетизацией льгот, из них признаны
обоснованными и удовлетворены 3,4 тыс. обращений.
В целях устранения выявленных нарушений действующего
законодательства, восстановления прав и законных интересов граждан на
получение социальной поддержки прокурорами принимались необходимые
меры реагирования. Так, по результатам рассмотрения кассационного
представления прокуратуры Костромской области Верховным Судом
Российской Федерации признано недействующим постановление Думы
Костромской области от 30.12.2009, которым приостанавливалось
финансирование областных целевых программ по предупреждению
распространения социально значимых заболеваний, в том числе вирусного
гепатита В и С, ВИЧ-инфекции.
Прокурор Зонального района Алтайского края направил в суд
22
заявление
в
интересах
ветерана,
необоснованно
исключенного
администрацией района из списка нуждающихся в улучшении жилищных
условий. По иску прокурора действия администрации признаны
незаконными,
на
выделенные
средства
ветераном
приобретено
благоустроенное жилое помещение.
В Приморском крае прокуроры в интересах ветеранов труда взыскали
компенсацию 50% стоимости проезда на автомобильном транспорте общего
пользования междугородных маршрутов, которая не выплачивалась в 2010 г.
в связи с отсутствием соответствующей статьи расходов в бюджете края
(необходимые изменения в бюджет внесены только по представлению
прокурора). По рассмотренным к настоящему времени 153 заявлениям суд
удовлетворил исковые требования прокурора.
В Челябинской области по иску прокурора к управлению социальной
защиты населения Верхнеуральского района решением суда восстановлено
право участника ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС на
меры социальной поддержки в виде оплаты 50% жилья и жилищнокоммунальных услуг.
Прокуратурой Смоленской области по фактам незаконного отказа
Смоленского регионального отделения Фонда социального страхования
Российской Федерации в предоставлении санаторно-курортных путевок
лицам, имеющим право на получение социальных услуг, финансируемых из
федерального бюджета, в суд направлено 3 заявления на сумму 25 тыс. руб.,
которые удовлетворены.
Принятые
прокурорами
меры
реагирования
способствовали
поддержанию стабильности общественных отношений при осуществлении
замены предусмотренных законодательством натуральных льгот денежной
компенсацией, восстановлению нарушенных прав льготных категорий
граждан.
В центре внимания прокурорской деятельности остаются вопросы
защиты прав детей.
В 2010 г. по сравнению с 2009 г. незначительно сократилось (на 6,3%,
с 628 269 до 588 822) общее число выявленных прокурорами нарушений прав
несовершеннолетних во всех сферах их жизнедеятельности. Вместе с тем
кардинального улучшения положения детей в сфере защиты их прав не
произошло.
В соответствии с поручением Президента Российской Федерации
Д.А. Медведева Генеральной прокуратурой Российской Федерации с
участием прокуроров субъектов Российской Федерации проведена проверка
исполнения законодательства в сфере доступности дошкольного
образования и организации летнего отдыха детей.
Проверка показала, что повсеместно нарушается гарантированное
Конституцией Российской Федерации право граждан на общедоступное
бесплатное дошкольное образование в государственных и муниципальных
образовательных учреждениях.
23
На момент проверки на учете на прием в детские сады состояло более
1,7 млн. детей, что обусловлено как недостаточным количеством
дошкольных образовательных учреждений, число которых сократилось
с 76 тыс. в 1992 г. до 48 тыс. в 2010 г., так и нецелевым использованием этих
помещений.
Ликвидация и реорганизация дошкольных учреждений, в том числе
малокомплектных в сельской местности, осуществляются с нарушением
требований Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-I
«Об образовании» и Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об
основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Например, в
Пермском крае судом по требованию прокурора Осинского района признаны
незаконными решения органов местного самоуправления об объединении
двух детских садов, один из которых предназначался для оздоровления детей
с проявлениями туберкулезной инфекции.
Не всегда должным образом организовано взаимодействие между
органами исполнительной власти федерального и регионального уровней при
передаче в собственность субъектов Российской Федерации и
муниципальную собственность зданий бывших детских садов, находящихся в
федеральной собственности и не используемых по целевому назначению.
Не обеспечиваются в полной мере права детей на здоровый и
полноценный отдых. За два последних десятилетия сеть детских
оздоровительных лагерей также претерпела существенные изменения: в
результате перепрофилирования и приватизации их число сократилось
с 4 тыс. в 1992 г. до 2,7 тыс. в 2010 г. В ряде регионов названные детские
учреждения прекратили свою деятельность в связи с отказом хозяйствующих
субъектов, имевших на балансе ведомственные оздоровительные лагеря, от
непрофильной и нерентабельной деятельности, а также по причине
отсутствия в муниципальных бюджетах средств, направляемых на
оздоровление детей.
Только за два последних года из-за ветхости и аварийности зданий
ликвидировано 14 загородных оздоровительных лагерей в Кемеровской
области.
По заявлениям прокурора Ростовской области решениями областного
арбитражного суда возвращены в муниципальную собственность 3 незаконно
отчужденных детских оздоровительных лагеря.
Материально - техническое состояние действующих оздоровительных
лагерей для детей во многих случаях не отвечает требованиям безопасности,
не всегда обеспечивается антитеррористическая защищенность данных
объектов.
Повсеместно нарушаются требования противопожарного и санитарноэпидемиологического законодательства. В Республике Хакасия, Ивановской,
Кемеровской, Костромской, Московской областях детские оздоровительные
лагеря открывались без необходимых документов, подтверждающих их
соответствие санитарным требованиям.
Не соблюдаются меры безопасности при осуществлении перевозок
24
детей к местам отдыха, правила охраны жизни детей при организации их
купания. Купание в неустановленных местах и с нарушениями правил летом
прошедшего года привело к гибели 12 детей, отдыхавших в лагерях
Республики Алтай, Удмуртской Республики, Краснодарского края,
Саратовской, Тамбовской областей.
Прокурорами в целях устранения нарушений законодательства в сфере
дошкольного образования и организации летнего отдыха и оздоровления
детей внесено свыше 3,5 тыс. представлений, по результатам рассмотрения
которых к дисциплинарной ответственности привлечено более 400 человек,
опротестовано около 400 незаконных правовых актов, по постановлениям
прокуроров к административной ответственности привлечено свыше 2 тыс.
должностных лиц, возбуждено 12 уголовных дел, в суды общей юрисдикции
и арбитражные суды предъявлено более 700 исков.
Правоприменительная
практика
выявила
ряд
проблем,
препятствующих
доступности
дошкольного
образования
и
совершенствованию организации летнего отдыха детей. Конкретные
предложения по дополнению действующего законодательства в этой сфере
направлены в Правительство Российской Федерации, часть из них уже
реализуется.
В 2010 г. Генеральной прокуратурой проверено исполнение
законодательства, направленного на обеспечение общедоступности и
безопасности общего образования детей.
Несмотря на прогнозируемое улучшение демографической ситуации,
количество общеобразовательных учреждений сокращается. Принятие
решений о реорганизации таких учреждений не всегда сопровождается
предварительной оценкой их последствий.
При приеме детей в школы проводятся не предусмотренные
законодательством конкурсы, отборы по результатам тестирования.
Получили распространение денежные поборы с родителей учеников под
видом добровольных пожертвований, которые на самом деле носят
принудительный характер.
В Кемеровской области судом удовлетворено 39 исковых заявлений
прокурора г. Новокузнецка о признании договоров о добровольном
пожертвовании ничтожными ввиду их несоответствия закону.
По результатам проверки Генеральной прокуратурой Российской
Федерации в Минобрнауки России внесено представление об устранении
выявленных нарушений законодательства.
Особое внимание прокуроров было обращено на обеспечение жильем
детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и лиц из их числа.
Благодаря настойчивой позиции органов прокуратуры в бюджетах
большинства субъектов Российской Федерации на 2011 г. существенно
увеличены финансовые ассигнования на указанные цели.
25
В 2010 г. в результате принятых органами власти и прокурорами
дополнительных мер жильем обеспечено около 13 тыс. детей-сирот и лиц из
их числа. Органами прокуратуры опротестовано более 850 незаконных
правовых актов об отказе в постановке на учет, снятии с учета детей-сирот
о предоставлении жилья, не соответствующего санитарным и техническим
нормам. В целях устранения выявленных нарушений прав детей-сирот
внесено 1,6 тыс. представлений, по требования прокуроров более 1 тыс.
должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности.
Одним из наиболее эффективных способов защиты жилищных прав
детей-сирот является использование гражданско-правовых способов защиты
и восстановления нарушенных прав. В прошедшем году прокурорами в суды
направлено более 6,9 тыс. исковых заявлений данной категории.
Между тем ситуация требует принятия неотложных мер по
соблюдению жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей.
В истекшем году работниками прокуратуры проделана большая работа
по созданию безопасных и благоприятных условий жизни детей.
Органы государственной власти поддержали инициативы Генеральной
прокуратуры Российской Федерации об усилении уголовной ответственности
за совершение преступлений против жизни, здоровья и половой
неприкосновенности несовершеннолетних, а также установлении запрета на
трудовую деятельность, связанную с детьми, лицам, имеющим судимость за
определенные виды преступлений или подвергавшимся уголовному
преследованию.
С целью активизации деятельности по профилактике безнадзорности
несовершеннолетних, противодействию преступлениям и правонарушениям,
совершаемым подростками и в отношении их, Генеральной прокуратурой
Российской Федерации в 2010 г. проведено Координационное совещание
руководителей правоохранительных органов Российской Федерации.
Интенсивно в прошедшем году работала Правительственная комиссия
по делам несовершеннолетних и защите их прав, на заседаниях которой
рассмотрено более 10 концептуальных вопросов, касающихся проблем
детского неблагополучия.
Благодаря принятым мерам в прошедшем году закреплены
положительные тенденции, наметившиеся в 2006 – 2009 гг. в состоянии
подростковой преступности. Сокращение массива преступлений данной
категории зафиксировано на территории практически всех субъектов
Российской Федерации (76).
Уменьшилось количество несовершеннолетних, пострадавших от
преступлений (100,2 тыс.; -7,8%).
Снизилось количество подростков – участников преступлений,
совершивших их в группах по предварительному сговору (24,6 тыс.;-16,5%),
а также ранее уже нарушавших закон (12,7 тыс.; -11,6%).
26
На 17,5% уменьшилось число несовершеннолетних, совершивших
преступления (71 тыс. человек), в том числе почти на четверть –
совершивших противоправные деяния под воздействием алкоголя (10,8 тыс.;
-22,4%). Вместе с тем число несовершеннолетних, доставленных в органы
внутренних дел за употребление спиртных напитков и нахождение в
нетрезвом виде в общественных местах, в 2010 г. было значительным –
208 585 человек.
Органами системы профилактики правонарушений в 2010 г. велась
работа со 165 тыс. родителей, отрицательно влияющих на детей, в
отношении их возбуждено 4,9 тыс. уголовных дел, составлено 344,9 тыс.
административных протоколов, 12,7 тыс. – лишены родительских прав.
Вместе с этим прокурорские проверки показывают, что пока работа
органов и учреждений, призванных проводить профилактическую работу с
детьми, в том числе оказавшимися в сложной жизненной ситуации, попрежнему имеет недостатки. Не обеспечено безотлагательное приведение в
действие системы профилактики на каждый сигнал, свидетельствующий о
нарушении прав несовершеннолетних. Зачастую отсутствует должное
взаимодействие органов системы профилактики и механизм обмена
информацией между ними. Все это приводит к несвоевременному оказанию
необходимой помощи несовершеннолетним.
В связи с неразвитой инфраструктурой досуга детей и
неэффективностью проводимой с ними организационно-воспитательной
работы, серьезной социальной и криминологической проблемой остается
распространенность
алкоголизма
и
наркомании
среди
несовершеннолетних.
Ежегодно в органы внутренних дел за употребление спиртных
напитков доставляется около 300 тыс. подростков. На учете в
специализированных наркологических учреждениях находится свыше
140 тыс. несовершеннолетних.
Особую тревогу вызывает распространение фактов вовлечения в
потребление наркотиков молодежи и подростков. Этому способствуют
социальная незащищенность молодых россиян, низкая их востребованность
на рынке труда (21,6% от общего числа безработных составляет молодежь в
возрасте от 20 до 24 лет). Эти и ряд других факторов подталкивают молодых
людей и подростков к ведению асоциального образа жизни, в том числе к
потреблению наркотиков.
Количество подростков (15 – 17 лет), зарегистрированных как
имеющие наркологические расстройства, на начало 2010 г. составляло
117 712 человек, или 2 371,8 на 100 тыс. человек данной возрастной группы.
Число наркозависимых из них составило 1 079.
Противодействие пьянству и потреблению наркотических средств
несовершеннолетними должно быть связано с развитием в субъектах
Российской Федерации условий для здорового и культурного
времяпрепровождения. Именно такая задача поставлена в Указе Президента
27
Российской Федерации от 09.06.2010 № 690 «Об утверждении стратегии
государственной антинаркотической политики Российской Федерации до
2020 года».
В настоящее время остро стоит проблема реализации прав граждан,
больных наркоманией, на получение своевременной и квалифицированной
наркологической помощи.
Вопреки требованиям закона о лечении больных наркоманией только в
учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения
распространенный характер приобрели факты незаконного лечения таких
больных в частных клиниках и частнопрактикующими врачами. Это стало
возможным в том числе в результате ненадлежащего осуществления
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
лицензионного контроля за деятельностью учреждений частной системы
здравоохранения.
Должным образом не обеспечивается реализация прав граждан,
больных наркоманией, на медико-социальную реабилитацию. В настоящее
время
в
Российской
Федерации
функционируют
только
4 специализированных реабилитационных центра и 81 реабилитационное
отделение в наркологических диспансерах и психоневрологических
больницах государственной и муниципальной системы здравоохранения, что
не отвечает имеющимся потребностям. При этом большое количество
наркологических стационаров проводят только детоксикацию наркоманов, не
оказывая им реабилитационной помощи.
В Российской Федерации более 300 негосударственных организаций
осуществляют деятельность по социальной реабилитации лиц, больных
наркоманией, не связанной с оказанием им медицинской помощи. Вместе с
тем в нарушение Федерального закона от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах
социального обслуживания населения в Российской Федерации» не приняты
надлежащие меры по обеспечению правового регулирования статуса
негосударственных реабилитационных центров в системе социальных служб,
что препятствует осуществлению государственного контроля за ними,
создает условия для использования недопустимых методов реабилитации,
занятия ими противоправной деятельностью.
В целях устранения выявленных нарушений закона Генеральной
прокуратурой
Российской
Федерации
внесено
представление
в
Минздравсоцразвития России.
В 2010 г. Государственной инспекцией безопасности дорожного
движения во взаимодействии с органами законодательной и исполнительной
власти как на федеральном, так и на региональном уровне предпринимались
меры, направленные на повышение безопасности дорожного движения и
снижение уровня аварийности на дорогах.
В рамках реализации Федеральной целевой программы «Повышение
безопасности дорожного движения на 2006 – 2012 годы» были приняты
28
3 федеральных закона и 4 постановления Правительства Российской
Федерации,
направленные
на
совершенствование
нормативного,
организационного и технического обеспечения безопасности дорожного
движения. Реализован комплекс мероприятий по пропагандистскому
сопровождению деятельности в данной сфере.
Эти меры способствовали уменьшению в прошедшем году количества
дорожно-транспортных происшествий (199,4 тыс.; -2,1%) и числа погибших в
них людей (26,6 тыс.; -3,9%). Вместе с тем о низкой дисциплине
большинства участников дорожного движения свидетельствует тот факт, что
за прошедшие два года в этой сфере работниками органов внутренних дел
выявлено более 105 млн. административных правонарушений.
При осуществлении надзора за соблюдением законодательства о
безопасности дорожного движения прокурорами вскрыто более 62 тыс.
различных нарушений, в связи с чем внесено 9 тыс. представлений, свыше
5 тыс. должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, в
суды предъявлено почти 21 тыс. исковых заявлений.
Проверками установлено, что в большинстве регионов органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного
самоуправления не исполняется законодательство об автомобильных дорогах
и дорожной деятельности. Подавляющее большинство дорог регионального,
межмуниципального и местного значения не соответствует требованиям
государственных стандартов, технических регламентов, норм и правил в
области безопасности дорожного движения.
Прокурорами выявлялись автомобильные дороги, не имеющие
собственника. В связи с этим прокуроры обращались в суды с заявлениями о
возложении на уполномоченные органы обязанностей принять в
собственность дороги общего пользования и произвести их ремонт.
Нарушения законов прокурорами установлены и в деятельности
Госавтоинспекции. В частности, проверками выявлено более 14 тыс. лиц,
имеющих медицинские диагнозы, несовместимые с осуществлением
водительской деятельности, страдающих алкоголизмом или наркоманией,
которым органами Госавтоинспекции выданы водительские удостоверения.
Для устранения всех этих нарушений прокуроры обращались в суды с
требованиями о признании недействительными водительских удостоверений,
выданных указанным лицам.
29
3. Состояние законности в сфере экономики
Основной вопрос сегодня – это качественное развитие экономики.
Дальнейший ее рост неразрывно связан с модернизацией производства и
переходом к инновационной экономике со сформированным рынком
интеллектуальной собственности.
Именно такая задача поставлена Президентом Российской Федерации
Д.А. Медведевым. В русле ее реализации в прошедшем году законодательно
закреплено создание инновационного центра «Сколково» как инструмента
слияния науки и производства. В экономику страны внедряются
современные методы и механизмы стратегического планирования и
управления, происходит их увязка с бюджетными отношениями.
В 2010 г. государством продолжено реформирование налоговой
системы, реализовывались меры по снижению административной нагрузки
на бизнес.
Важным шагом на пути стимулирования строительства жилья, а также
устранения административных барьеров в этой отрасли экономики стало
законодательное урегулирование правоотношений в области жилищного
строительства, ипотечного кредитования и оборота земель.
В прошедшем году приоритетными для прокуратуры Российской
Федерации являлись вопросы правового обеспечения инновационного
развития, защиты прав субъектов предпринимательской деятельности. В
истекший период прокурорами выявлено 1 014 073 нарушения закона в сфере
экономики. С целью их устранения принесено 110 620 протестов, в суды
направлено 123 516 исков (заявлений), в органы следствия и
дознания – 11 566 материалов прокурорских проверок для решения вопроса
об уголовном преследовании, по ним возбуждено 7 893 уголовных дела.
В структуре выявленных прокурорами нарушений преобладали
нарушения законов о бюджете (17,3%), о жилищно-коммунальном хозяйстве
(13,2%), защите прав субъектов предпринимательской деятельности (10,8%),
о налогах (9,7%), о землепользовании (9%), о государственной и
муниципальной собственности (8,4%). По сравнению с 2009 г. практически
на треть (на 29,4%) увеличилось количество нарушений законодательства,
выявленных
прокурорами
в
сфере
защиты
прав
субъектов
предпринимательской деятельности (109 190), что связано с активизацией
надзора при реализации новых полномочий.
В рамках надзора за исполнением законодательства органами
исполнительной власти и органами местного самоуправления при
осуществлении контрольно-надзорных и разрешительных функций, а также
за устранением административных барьеров для предпринимательской
деятельности Генеральной прокуратурой Российской Федерации с участием
всех прокуроров субъектов Российской Федерации проведены проверки
исполнения законов и соблюдения прав хозяйствующих субъектов в сфере
строительной деятельности.
30
Анализ практики прокурорского надзора показал, что при
масштабности строительной деятельности в стране состояние законности в
данной области является неудовлетворительным. Нарушения закона вскрыты
по существу на всех этапах строительства.
Практически
все
строительные
процедуры
избыточно
администрированы, для их осуществления требуются значительные
финансовые затраты и множественные согласования. В результате с момента
выделения земельного участка до получения разрешения на строительство
проходит длительное время (до трех лет). При этом остается высоким
уровень коррупционной составляющей. Все это негативно сказывается на
инвестиционном климате в Российской Федерации.
Повсеместно прокурорами выявлялись и опротестовывались факты
создания органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
и органами местного самоуправления различных административных
ограничений при реализации юридическими лицами и индивидуальными
предпринимателями своих прав. Данными актами вводились не
предусмотренные законом обязанности, ограничивалась конкуренция и иным
образом нарушались права предпринимателей. Так, по требованию
прокурора приведены в соответствие с федеральным законодательством
положения Закона Камчатского края «О государственной поддержке
инвестиционной деятельности в Камчатском крае», ограничивавшие круг
хозяйствующих субъектов, имеющих право на получение государственной
поддержки, и содержавшие коррупциогенные факторы, в том числе
предусматривающие возможность предоставления указанной поддержки без
проведения конкурса.
Во многих субъектах Российской Федерации игнорируются требования
земельного законодательства в сфере строительства. Допускаются случаи
незаконного отказа в предоставлении земельных участков, непринятия
предусмотренных законом мер с целью реализации права на получение земли
для строительства, нарушения сроков рассмотрения заявлений о
предоставлении земельных участков и др.
Распространены нарушения законодательства о защите конкуренции,
включая создание льгот и преференций отдельным хозяйствующим
субъектам и несоблюдение порядка организации и проведения торгов.
Права хозяйствующих субъектов нарушались в результате
ненадлежащего
информационного
обеспечения
градостроительной
деятельности, несоблюдения сроков проведения государственной экспертизы
проектной документации и выдачи разрешений на строительство.
Во многих случаях административные барьеры предпринимательской
деятельности в сфере строительства обусловлены возложением на
хозяйствующих субъектов таких излишних обязанностей и обременений, как
получение не предусмотренных законодательством согласований и
прохождение излишних платных процедур.
Значительное количество нарушений закона и прав предпринимателей
допускается органами государственной власти и органами местного
31
самоуправления на стадии подключения объектов строительства к
коммунальной инфраструктуре. Указанные нарушения связаны с
дополнительными обременениями застройщиков, несоблюдением порядка и
сроков введения в действие принимаемых тарифов, ненадлежащим
контролем за территориальными сетевыми организациями. Например, в
Краснодарском,
Ставропольском
краях,
г.
Санкт-Петербурге
энергоснабжающими
организациями
необоснованно
предъявлялись
застройщикам (инвесторам) требования по финансированию реконструкции
и развития газораспределительных сетей.
Многочисленные нарушения законодательства вскрыты в деятельности
государственных органов, обладающих контрольно-надзорными и
разрешительными функциями в сфере строительства (незаконное проведение
проверок, необоснованное привлечение к ответственности, излишние
административные функции). Выявленные нарушения напрямую создавали
препятствия хозяйственной деятельности субъектов предпринимательства.
Так, в Краснодарском крае и Белгородской области органы местного
самоуправления и муниципальные учреждения незаконно наделялись
функциями по контролю за градостроительной деятельностью. В
Башкортостане республиканской инспекцией Госстройнадзора при
отсутствии административных регламентов необоснованно расширены
полномочия по проведению проверок субъектов предпринимательства.
Аналогичные нарушения в деятельности органов государственного
строительного надзора установлены в Удмуртской Республике, Камчатском,
Краснодарском краях, Саратовской, Тульской областях и других регионах.
Нередки факты совершения должностными лицами государственных
органов уголовно наказуемых деяний.
Руководители муниципальных образований понуждают коммерческие
организации к перечислению финансовых средств в бюджеты и
внебюджетные фонды.
В деятельности самих хозяйствующих субъектов также допускаются
различные нарушения, в том числе случаи отсутствия необходимых
документов, отступления от проектной документации, последствия которых
(вследствие несовершенства института страхования в строительной сфере)
сопровождаются трудностями при взыскании вреда. При этом зачастую
действия уполномоченных органов по выполнению своих контрольнонадзорных либо разрешительных функций не носят упреждающего и
своевременного характера, а реализуются в то время, когда объекты уже
возведены и в их строительство вложены значительные материальные и
временные ресурсы. В связи с этим для инвесторов отсутствуют достаточные
гарантии вложенных средств.
Проверкой, проведенной комиссией Генеральной прокуратуры
Российской Федерации с участием ФАС России, МВД России с выездом в
Волгоградскую область, выявлены многочисленные факты нарушения
администрацией г. Волгограда (далее – администрация) прав субъектов
предпринимательства в различных сферах общественных отношений,
32
установления
незаконных
ограничений
свободы
экономической
деятельности, выражающихся в навязывании предпринимателям заведомо
невыгодных для них условий инвестирования, возложении на них расходов,
не связанных с их деятельностью. Имело место незаконное понуждение
предпринимателей заключать соглашения об оказании благотворительной
помощи. В 2008 г. по 42 подобным соглашениям они должны были
перечислить 323 млн. руб., в 2009 г. по 4 соглашениям – 2,6 млн. руб. и
передать в муниципальную собственность 700 кв. м нежилых помещений, в
2010 г. по 3 соглашениям – 33,3 млн. руб.
Иногда совершение в пользу предпринимателей юридически значимых
действий (выделение земельных участков, выдача разрешений на
строительство и др.) зависело от заключения последними соглашений и
перечисления
«благотворительной»
помощи
городу.
При
этом
администрацией не всегда выполнялись взятые на себя обязательства по
инвестиционным контрактам.
Администрацией не принималось надлежащих мер по подготовке
документов на земельные участки с целью их последующего выставления на
торги. За последние 2,5 года из 600 земельных участков лишь 28 (менее 5%)
были предоставлены в аренду гражданам и юридическим лицам по указанной
процедуре.
Затягивание
сроков
предоставления
земельных
участков,
многочисленные отказы в их предоставлении вынуждали хозяйствующих
субъектов восстанавливать свои права через в суд. Так, ООО «РусЮгСтрой»,
с которым предварительно было согласовано место размещения спортивнооздоровительного центра, из-за неоднократных незаконных отказов со
стороны администрации около 5 лет не может получить земельный участок.
При этом по решениям судов данные отказы уже трижды признавались
незаконными.
Выявлены грубые нарушения законодательства о муниципальной
службе и противодействии коррупции в деятельности должностных лиц
администрации.
Установлены
многочисленные
факты
сокрытия
муниципальными служащими сведений об имуществе, принадлежащем им на
праве собственности (жилые помещения, транспортные средства и др.).
Отдельные служащие совмещали муниципальную службу с коммерческой
деятельностью, являясь учредителями организаций, индивидуальными
предпринимателями.
Всего по результатам проведенных проверок в 2009 – 2010 гг. в
строительной сфере прокурорами с целью устранения нарушений закона
внесено свыше 6,7 тыс. представлений, принесено более 6,5 тыс. протестов,
предъявлено около 1 тыс. исков, в следственные органы направлено свыше
80 материалов для решения вопроса об уголовном преследовании; по
требованию прокуроров к дисциплинарной и административной
ответственности привлечено более 2,6 тыс. виновных лиц.
О неудовлетворительном состоянии законности в данной области
правоотношений Генеральной прокуратурой Российской Федерации
33
направлена информация в Правительство Российской Федерации с
конкретными предложениями по наведению порядка в сфере строительства.
В частности, Минэкономразвития России и иным заинтересованным
ведомствам
необходимо
проработать
вопрос
об
упрощении
административных процедур на всех стадиях строительства, в том числе при
оформлении разрешительной документации, а также о сокращении сроков
выдачи правоустанавливающих документов на объекты строительства. В
этих целях целесообразно внедрять систему предоставления в режиме
«единого окна» и в электронном виде комплекса государственных услуг на
всех этапах строительной деятельности.
Министерству регионального развития Российской Федерации следует
рассмотреть вопрос о подготовке изменений в законодательство в части
упрощения
порядка
регистрации
саморегулируемых
организаций,
закрепления приемлемого для предприятий малого и среднего бизнеса
уровня вступительных и членских взносов, в том числе их дифференциации в
зависимости от объемов оборота данных организаций;
Надзор за исполнением законодательства органами исполнительной
власти и органами местного самоуправления, а также защита и
восстановление прав хозяйствующих субъектов в инвестиционностроительной сфере остаются под постоянным контролем Генеральной
прокуратуры Российской Федерации.
Многочисленными нарушениями закона сопровождается процесс
управления и распоряжения государственной и муниципальной
собственностью. Мониторинг ситуации и итоги проведенных проверок
свидетельствуют о многочисленных нарушениях закона в данной сфере.
В 2010 г. выявлено 85 460 нарушений законов (-16,9%), в том числе
6 903 незаконных правовых акта (-16,2%), в суды направлено 13 572 исковых
заявления (-35,9%). Внесено 13 524 представления (-13%), при рассмотрении
которых к дисциплинарной ответственности привлечено 8 215 должностных
лиц (-10,5%), предостережено о недопустимости нарушения законов 1 721
лицо (-35%). По материалам прокурорских проверок возбуждено 1 148
уголовных дел (+44%).
Несмотря на то, что Федеральным агентством по управлению
государственным имуществом и его территориальными управлениями
принимались определенные меры, направленные на устранение
многочисленных нарушений закона, выявленных в ходе предыдущих
прокурорских проверок, государственный контроль за использованием по
назначению и сохранностью федерального имущества все еще не отвечает
современным требованиям.
Территориальными управлениями Росимущества не принимается
действенных мер к полному учету федерального имущества и в отношении
хозяйствующих субъектов, не проводящих техническую инвентаризацию
объектов недвижимости, находящихся в их ведении, и не представляющих
своевременно сведений для учета имущества.
34
Не всегда в органы прокуратуры направляются данные о фактах
незаконного использования федерального имущества.
Массовый характер имеют нарушения законов при распоряжении
организациями закрепленным за ними на праве хозяйственного ведения
(оперативного управления) государственным имуществом, которое
повсеместно сдается ими в аренду без согласования с собственником.
Допускаются факты предоставления имущества в пользование сторонним
организациям без оформления договорных отношений, по договорам
«скрытой аренды» или безвозмездного пользования.
Распространены факты распоряжения земельными участками
неуполномоченными должностными лицами либо с превышением
установленной компетенции (Республика Бурятия, Кабардино-Балкарская
Республика, Краснодарский край, Ленинградская, Московская, Мурманская,
Нижегородская, Томская, Челябинская области).
Не на должном уровне находится исполнение законодательства о
приватизации государственного имущества. Например, судом удовлетворен
иск прокурора Томской области к Росимуществу о признании
недействительными аукциона и заключенного на нем договора куплипродажи 100% пакета обыкновенных именных акций ОАО «Завод пищевых
продуктов «Томский». Акции возвращены в собственность Российской
Федерации.
По фактам выявленных в ходе проверок нарушений законодательства о
собственности Генеральной прокуратурой Российской Федерации внесены
представления Министру экономического развития Российской Федерации и
руководителю Росимущества.
Вопросы соблюдения законодательства о порядке использования
государственного имущества находятся под контролем Генеральной
прокуратуры Российской Федерации.
В 2010 г. органы прокуратуры на системной основе продолжали
осуществлять надзор за соблюдением прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей – арендаторов государственного
или муниципального имущества при принятии решений о его отчуждении,
изменении условий либо расторжении договоров аренды.
Целям оперативного реагирования на факты нарушений способствует
деятельность созданных при прокуратурах субъектов Российской Федерации
общественных советов с участием представителей предпринимательских
кругов. Проводится активное информационное взаимодействие с
общественными организациями предпринимателей («Опора России» и
«Деловая Россия»), а также обеспечивается гласность проводимой работы, в
том числе с использованием сети Интернет.
По всем фактам нарушений закона прокурорами организованы
проверочные мероприятия с принятием по их результатам исчерпывающих
мер реагирования.
Мониторинг ситуации показывает, что случаи несоблюдения прав
35
субъектов малого и среднего предпринимательства наиболее распространены
в деятельности органов местного самоуправления. Зачастую в
муниципальных
правовых
актах
отсутствуют
положения
о
преимущественном праве субъектов малого и среднего предпринимательства
на приобретение в собственность арендуемого государственного или
муниципального имущества.
В ряде случаев защита прав предпринимателей осуществлена
прокурорами в судебном порядке с использованием имеющихся полномочий.
Так, арбитражным судом удовлетворено заявление прокурора Пермского
края о признании недействительным решения администрации Чердынского
муниципального района, которым индивидуальному предпринимателю
отказано в реализации преимущественного права на приобретение
арендуемого в течение длительного времени нежилого помещения.
Продолжают иметь место случаи нарушения порядка и сроков
реализации положений Федерального закона от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об
особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в
государственной собственности субъектов Российской Федерации или в
муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего
предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации», касающихся проведения оценки рыночной
стоимости арендуемого имущества, принятия решения об условиях его
приватизации.
Так, прокурорами в Амурской, Костромской, Московской, Оренбургской
областях внесены представления в связи с бездействием органов местного
самоуправления, которыми в установленный законодательством 10-дневный
срок с даты принятия решения об условиях приватизации арендуемых
объектов не направлены предпринимателям предложения о заключении в
преимущественном порядке договоров купли-продажи и проекты договоров;
не проведена оценка арендуемого имущества, включенного в программы
приватизации.
Не искоренены нарушения законодательства в деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Прокурорами выявлялись также факты нарушения прав и законных
интересов предпринимателей при оплате выкупаемого имущества
(Красноярский край, Московская, Томская, Ярославская области и др.).
Например, в Омской и Тюменской областях приняты меры прокурорского
реагирования по фактам нарушений закона, допущенных органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления, связанных с незаконным увеличением арендной
платы без уведомления арендатора, необоснованным включением в цену
договора купли-продажи имущества стоимости услуг по оценке
арендованного объекта и др.
Особое внимание уделяется вопросам выявления и устранения
нарушений прав субъектов малого и среднего предпринимательства,
связанных с неправомерным прекращением (расторжением) договоров
36
аренды, несоответствием законодательству их условий, отказом в
пролонгации (Республика Саха (Якутия), Ивановская, Омская, Тюменская
области и др.). Например, прокурором г. Петрозаводска (Республика Карелия)
в 2010 г. внесено представление главе городского округа в связи с
заключением с предпринимателями более 70 договоров купли-продажи
арендуемого имущества, содержащих незаконные условия в части расчета
рассрочки платежей (требования представления удовлетворены).
Прокурорами по-прежнему выявляются различные административные
барьеры в сфере арендных отношений, связанные с возложением на
предпринимателей дополнительных обязанностей, истребованием не
предусмотренных законом документов, нарушением сроков рассмотрения
обращений хозяйствующих субъектов (Республики Алтай, Алтайский и
Пермский края, Оренбургская, Рязанская области и др.). К примеру, по
требованию прокурора Русско-Полянского района Омской области отменены
муниципальные правовые акты, которыми на арендаторов имущества
возлагались обязанности по его обязательному страхованию за их счет.
Нередко подобные действия основываются на региональных и
муниципальных нормативных правовых актах, содержащих коррупциогенные
факторы. Например, Вичугской межрайонной прокуратурой Ивановской
области такие факторы выявлены в правовых актах муниципальных
образований, предусматривающих возможность повышения либо понижения
размера арендной платы по усмотрению органа местного самоуправления (по
требованию прокурора нормативные правовые акты изменены).
Не во всех субъектах Российской Федерации обеспечено надлежащее
исполнение законодательства, направленного на имущественную поддержку
субъектов малого и среднего предпринимательства, в частности положений
Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего
предпринимательства в Российской Федерации». Выявлены случаи
отсутствия координационных и совещательных органов в области развития
малого и среднего предпринимательства, а также непринятия правовых актов
о порядке их создания (Краснодарский край, Мурманская, Оренбургская
области).
Надзор за соблюдением прав субъектов малого и среднего
предпринимательства в сфере аренды государственного и муниципального
имущества осуществляется прокурорами на постоянной основе и должен
оставаться приоритетным направлением с учетом продления срока действия
Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого
имущества, находящегося в государственной собственности субъектов
Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого
субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» до
01.07.2013.
В соответствии с поручением Президента Российской Федерации
Д.А. Медведева Генеральная прокуратура Российской Федерации
37
продолжает системную работу по осуществлению надзора за исполнением
законов в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Основной задачей прокурорского надзора на современном этапе стало
выявление и устранение нарушений закона при размещении заказов, которые
не позволяют эффективно использовать средства бюджетов, оказывают
негативное влияние на развитие добросовестной конкуренции, обеспечение
гласности и прозрачности установленных процедур, создают предпосылки
для различных коррупционных проявлений и иных злоупотреблений.
В целях регламентации прокурорской деятельности на данном
направлении приняты необходимые организационно-распорядительные
меры, для оперативного выявления и пресечения нарушений закона
обеспечено взаимодействие с иными уполномоченными государственными
органами, организованы соответствующие надзорные мероприятия с
использованием всего комплекса предоставленных полномочий и
применением мер реагирования.
Нарушения закона выявлялись практически на всех стадиях закупочной
деятельности, включая организацию и проведение торгов, заключение
контрактов и их исполнение. В числе нарушителей оказались как
государственные и муниципальные заказчики, так и участники размещения
заказов – поставщики, исполнители, подрядчики.
Генеральной прокуратурой Российской Федерации нарушения закона
выявлены в Минздравсоцразвития России, Росавтодоре, Роскосмосе, ФСФР
России, Рособрнадзоре, Росстрахнадзоре, Росалкогольрегулировании,
Роспечати, ФАС России и других федеральных органах исполнительной
власти, прокурорами субъектов Российской Федерации – в органах
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органах местного
самоуправления, иных организациях, осуществляющих размещение и
исполнение государственных (муниципальных) заказов.
По-прежнему распространены факты заключения государственных
контрактов без проведения конкурсных процедур. Государственные и
муниципальные заказчики зачастую различными способами пытаются уйти
от проведения торгов. С этой целью заказы «дробятся», закупки
осуществляются с использованием неконкурентной и малоэффективной
процедуры – запроса котировок, без надлежащих к тому оснований товары
закупаются у единственного поставщика, заказы размещаются через
автономные учреждения посредством перечисления им бюджетных средств.
Такие нарушения выявлялись прокурорами Республики Дагестан, Чеченской
Республики, Пермского, Хабаровского краев, Ненецкого автономного округа,
Астраханской,
Владимирской,
Калининградской,
Кировской,
Новосибирской, Омской, Нижегородской, Ростовской областей и др.
Указанные нарушения сводят на нет усилия, прилагаемые в рамках
проводимой в стране реформы государственных закупок, основной целью
которой является создание конкурентных процедур и повышение
эффективности использования бюджетных средств.
38
По требованию Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Минэкономразвития России утвердило номенклатуру одноименных товаров,
работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, отсутствие
которой до недавнего времени позволяло заказчикам дробить заказы
«малыми объемами» и не проводить торги, а также порядок проведения
плановых проверок при осуществлении закупочных процедур.
Серьезные коррупционные риски несет правовая неурегулированность
механизма определения начальной (максимальной) цены государственного и
муниципального контракта. Фактически заказчик устанавливает цену по
собственному усмотрению, что создает условия для злоупотреблений его
должностных лиц и неэффективного расходования бюджетных средств.
Такие факты выявлялись прокурорами Амурской, Волгоградской,
Кировской, Липецкой, Омской, Ростовской, Рязанской областей и других
регионов.
Массовый характер приобрели правонарушения при заключении
государственных (муниципальных) контрактов, их исполнении и принятии
выполненных работ. Зачастую в контракты не включаются обязательные
условия, в том числе о выплате исполнителем неустойки (штрафа, пеней) в
случае просрочки исполнения обязательства, предусмотренного контрактом.
При попустительстве должностных лиц государственного и муниципального
заказчика
допускается
ненадлежащее
исполнение
подрядчиками
обязательств, предусмотренных контрактами, что влечет неэффективное
использование бюджетных средств, а в ряде случаев расходование их не по
целевому назначению или хищение. Не всегда принимаются должные меры
по предъявлению и взысканию с недобросовестных подрядчиков штрафных
санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение договорных
обязательств. Значительный урон государственным интересам наносят
участившиеся случаи мошенничества, злоупотребления служебными
полномочиями, халатности, получения взяток.
Факты лоббирования интересов конкретных коммерческих организаций
при проведении торгов и нарушения законодательства о защите конкуренции
установлены в республиках Адыгея, Ингушетия, Мордовия, Татарстан,
Чеченской Республике, Амурской, Волгоградской, Вологодской, Иркутской,
Омской областях и др.
На особом контроле органов прокуратуры находится соблюдение прав
субъектов малого и среднего предпринимательства. В 2010 г. при проведении
проверок в Роспотребнадзоре и ФАС России выявлены нарушения закона,
связанные с несоблюдением требований об обязательности размещения
заказов определенного размера в установленных случаях у субъектов малого
предпринимательства. Факты нарушения прав субъектов малого
предпринимательства при размещении заказов выявлены прокурорами
Алтайского, Ставропольского краев, Астраханской, Владимирской,
Волгоградской, Кировской, Костромской, Липецкой, Нижегородской,
Омской, Рязанской, Самарской областей.
39
Создавшаяся негативная ситуация во многом связана с ненадлежащим
осуществлением ФАС России и ее территориальными органами контрольных
функций в сфере размещения заказов. Часть государственных полномочий
исполняется антимонопольным органом при отсутствии утвержденных в
установленном порядке административных регламентов, что создает условия
для злоупотреблений со стороны должностных лиц службы (например,
результаты плановых проверок оформляются в срок от 1 до 7 месяцев после
их окончания).
Проверкой, проведенной в 2010 г. в ФАС России, выявлено, что при
наличии оснований ФАС России и ее территориальными органами дела об
административном правонарушении не возбуждались, виновные лица к
установленной законом ответственности не привлекались. Из проведенных
службой в 2009 г. 33 плановых проверок, в ходе которых выявлены признаки
административных правонарушений в сфере размещения заказов, по 17
мероприятиям (51%) не решен вопрос о возбуждении административных
производств в отношении виновных лиц Минэкономразвития России,
Минфина России, Минсельхоза России, Федерального казначейства и т.д.
Кроме того, в ФАС России сложилась негативная практика прекращения
большей части дел об административных правонарушениях в сфере
размещения заказов (в 2008 г. – 74%, в 2009 г. – 69%), чем не обеспечивается
неотвратимость административного наказания и ослабляется его
превентивное значение.
Органами ФАС России допускались также нарушения законодательства
при размещении сведений в отношении недобросовестных поставщиков, при
согласовании возможности заключения государственных контрактов у
единственного поставщика, а также при рассмотрении жалоб и обращений
участников размещения заказов.
Результаты проверок деятельности органов исполнительной власти
Республики Татарстан, Красноярского края, Астраханской, Новосибирской,
Самарской, Саратовской областей, наделенных контрольными функциями в
сфере размещения заказов на региональном уровне, показывают, что система
таких органов до сих пор находится в стадии формирования. Проблемным на
сегодняшний день остается вопрос организации и функционирования
муниципальных органов контроля в сфере размещения заказов. Их
деятельность можно оценить как малоэффективную; проверки ими не
проводятся либо носят единичный характер, нарушения закона выявляются в
исключительных случаях.
В целях устранения допущенных Федеральной антимонопольной
службой нарушений и привлечения виновных лиц к ответственности
Генеральной прокуратурой Российской Федерации руководителю службы
внесено представление.
О состоянии законности в сфере размещения заказов на постоянной
основе информируется Президент Российской Федерации Д.А. Медведев.
40
В 2010 г. получила новый импульс деятельность органов
прокуратуры по надзору за соблюдением прав хозяйствующих
субъектов. Это связано с тем, что с прошлого года действие Федерального
закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля» распространено на все виды
коммерческих и некоммерческих организаций. Данные изменения позволили
упорядочить контрольно-надзорную деятельность в Российской Федерации,
тем самым избавили органы контроля от деления субъектов
предпринимательской деятельности на категории. В результате упростилось
проведение проверок, сократилось время на их организацию.
В 2010 г. органы контроля впервые осуществляли свои полномочия в
соответствии со сформированным Генеральной прокуратурой сводным
планом проведения проверок субъектов предпринимательской деятельности.
Опубликование указанного плана на сайте Генеральной прокуратуры
Российской
Федерации
в
сети
Интернет
дало
возможность
предпринимателям заблаговременно скорректировать свою деятельность.
Формирование плана, осуществленное в несколько этапов, позволило
исключить из него около 63% проверок, основания для проведения которых
не соответствовали требованиям законодательства. Подобные тенденции
сохранились при формировании сводного плана на 2011 год. В сводный план
проверок на 2011 г. включено 597 тыс. контрольных мероприятий (в 2010 г. –
630 тыс.), из которых более 40% будут проведены контролирующими
органами совместно, что скоординирует проверочную деятельность,
исключит случаи дублирования проверок.
Несмотря на то, что сфера действия закона теперь распространяется и
на крупный бизнес, государственные и муниципальные предприятия и
учреждения, а также некоммерческие организации, количество плановых
проверок имеет устойчивую тенденцию к сокращению.
Всего в 2010 г. органами прокуратуры рассмотрено около 45 тыс.
обращений органов государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля о согласовании внеплановых выездных проверок. Каждая вторая
такая заявка, поступившая от органов контроля, была отклонена.
Наибольшее количество отказов прокурорами вынесено в связи с
отсутствием оснований для проведения внеплановых выездных проверок.
Таких нарушений выявлено более 14 тыс.
Типичными нарушениями закона при проведении контролирующими
органами проверочных мероприятий стали: проведение проверок при
отсутствии оснований; нарушение порядка уведомления субъектов
предпринимательской деятельности о начале проведения проверочных
мероприятий; проведение проверки без распоряжения (приказа), в отсутствие
законных представителей проверяемого лица; оформление документов,
противоречащих установленным типовым формам; превышение полномочий
контролирующими органами при проведении проверок (проведение
41
проверок за рамками предмета и сроков конкретной проверки); нарушение
порядка оформления результатов проверки.
Нарушения требований закона в части организации и порядка
проведения плановых и внеплановых проверок органами государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля носят распространенный
характер, прокурорами принимаются эффективные меры для их устранения.
Органами прокуратуры в 2010 г. проведено свыше 28 тыс. проверок
законности деятельности практически всех контролирующих органов,
осуществляющих проверки работы юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей. По их результатам выявлено более 54 тыс. нарушений
закона, в том числе более 5 тыс. незаконных проверок. В целях устранения
выявленных нарушений внесено около 11,5 тыс. представлений, по
результатам рассмотрения которых более 7 тыс. должностных лиц
привлечено к дисциплинарной ответственности.
Кроме того, органами прокуратуры на постоянной основе проводится
работа по приведению в соответствие с требованиями федерального
законодательства нормативных правовых актов. Выявленные прокурорами
незаконные нормативно-правовые акты, как правило, противоречат
требованиям закона в части периодичности плановых проверок, сроков их
проведения, а также оснований для осуществления внеплановых проверок.
Всего в 2010 г. органами прокуратуры установлено около 19 тыс.
правовых актов, противоречащих федеральному законодательству. В целях
устранения выявленных нарушений принесено более 15 тыс. протестов,
направлено в суд около 1 тыс. заявлений, внесено 4,5 тыс. представлений, по
результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности
привлечено 1,6 тыс. должностных лиц.
При осуществлении надзора за соблюдением законодательства
контролирующими органами особое внимание прокуроров обращается на
выполнение планов проведения плановых проверок на календарный год.
Результаты анализа состояния законности на данном направлении
свидетельствуют, что практически всеми контролирующими органами планы
проведения плановых проверок на 2010 г. исполнены не в полном объеме.
Основная часть проверок, по которым нарушения не выявлялись и не
применялись меры реагирования, это проверки с целью контроля ранее
выданных предписаний об устранении выявленных нарушений.
Проверка полноты и эффективности принимаемых мер по результатам
плановых мероприятий показала, что не всеми контролирующими органами
надлежащим образом исполняются возложенные на них обязанности.
Распространены факты отсутствия должного контроля за исполнением ранее
выданных предписаний, непринятия либо несвоевременного принятия мер
реагирования, выдачи предписаний неуполномоченными должностными
лицами.
Принимаемые органами прокуратуры меры в целом оказывают
положительное влияние на деятельность контролирующих органов, что, в
конечном итоге, снижает административное давление на бизнес.
42
4. Состояние законности в транспортной сфере
Динамичное развитие транспортной системы страны, рост объемов
перевозок железнодорожным, авиационным и водным транспортом,
расширение
транспортной
инфраструктуры
требуют
принятия
своевременных и адекватных мер по обеспечению безопасности на его
объектах. Поэтому вопросам безопасности на транспорте прокуроры уделяют
самое пристальное внимание.
Указом Президента Российской Федерации от 31.03.2010 № 403 была
поставлена задача создать комплексную систему обеспечения безопасности
населения на транспорте. Она должна предотвращать чрезвычайные
ситуации и террористические акты на транспорте, а также обеспечивать
защиту населения. В соответствии с распоряжением Правительства
Российской Федерации от 30.07.2010 № 1285 принята Комплексная
программа обеспечения безопасности населения на транспорте,
предусматривающая выделение более 46,8 млрд. руб. на эти цели. Принят
ряд постановлений Правительства Российской Федерации о безопасности на
транспорте.
Внесены изменения в ст. 263, 267, введена ст. 2631 Уголовного кодекса
Российской Федерации (неисполнение требований по обеспечению
транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры и
транспортных средствах); в Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях введены ст. 11.15.1 (неисполнение
требований по обеспечению транспортной безопасности), ст. 19.7.5
(непредставление информации об актах незаконного вмешательства).
При осуществлении надзора за безопасностью функционирования
транспортной системы особое внимание уделялось вопросам целевого и
эффективного использования выделенных бюджетных средств на
поддержание объектов повышенной опасности в надлежащем состоянии.
Акценты были сделаны на предотвращение и устранение обстоятельств,
способствующих возникновению чрезвычайных происшествий, а также
преступлений на всех видах транспорта и их инфраструктуре.
В результате общее количество зарегистрированных преступлений,
совершенных на объектах транспортного комплекса, сократилось на 22,2%
(зарегистрировано – 58,4 тыс. преступлений), в том числе тяжких и особо
тяжких составов – на 30,5% (12,8 тыс.).
Вместе с тем прошедший год был отмечен рядом чрезвычайных
происшествий
на
транспорте,
связанных
не
только
с
его
неудовлетворительным техническим состоянием, но и с обеспечением
защищенности объектов.
Проведенные проверки свидетельствуют, что неблагополучное
положение в сфере обеспечения безопасности на транспорте и
предупреждения транспортных происшествий во многом стало возможным
вследствие неудовлетворительного осуществления уполномоченными
федеральными органами исполнительной власти возложенных на них
43
полномочий, ненадлежащего контроля за деятельностью транспортных
предприятий. В связи с этим аварийность на всех видах транспорта в 2010 г.
остается достаточно высокой.
На воздушном транспорте основной причиной аварийности остается
человеческий фактор, поскольку нарушения допускаются экипажами. Вместе
с тем все чаще имеют место отказы техники, вызванные ее старением,
технической отсталостью, плохим техническим обслуживанием и ремонтом.
Прокурорскими проверками выявляются факты использования
контрафактных авиадеталей, что приводит к катастрофам. Так, в августе
2010 г. в аэропорту Игарка по этой причине потерпел катастрофу самолет
Ан-24, принадлежащий ООО «ПКФ КатэкАвиа».
Расследование авиационных инцидентов органами Росавиации
производится в ряде случаев некачественно, с нарушением сроков,
необоснованным их продлением. Например, в ходе прокурорской проверки
установлено, что срок расследования инцидента с воздушным судном,
принадлежащим ООО «КузбассАвиа», был продлен на неопределенное время
для исследования агрегата, на которое он так и не был направлен.
Острейшей проблемой 2010 г. стали нарушения прав авиапассажиров.
В декабре прошедшего года в аэропортах г. Москвы ожидали вылета более
20 тыс. человек, задержано 198 рейсов. Работа аэровокзалов «Домодедово» и
«Шереметьево» была практически парализована. Так, аэропорт Домодедово
был обесточен, при этом резервное питание не обеспечено. Причиной
отмены рейсов в аэровокзале «Шереметьево» стало отсутствие реагента для
обработки самолетов. Между тем пассажирам своевременно не
представлялась информация о рейсах, они не были обеспечены питанием и
гостиницей. Из-за многодневного скопления огромного количества людей в
аэропортах возникла антисанитарная ситуация.
Причинами такой дестабилизации функционирования гражданской
авиации стали маркетинговые просчеты менеджмента авиакомпаний и
недостатки правового регулирования в сфере организации работы
аэропортов.
После вмешательства органов прокуратуры ситуация начала
стабилизироваться. Для устранения выявленных нарушений закона
транспортными прокурорами руководителям авиапредприятий внесены
представления. Возбуждены административные производства по фактам
несоблюдения лицензионных требований и нарушений прав потребителей.
Генеральной прокуратурой Российской Федерации в целях защиты прав
пассажиров Министру транспорта Российской Федерации указано на
необходимость внесения соответствующих изменений в Федеральные
авиационные правила, а также предложено поручить Росавиации и
Ространснадзору провести инспекционные проверки соответствия
аэропортов московского авиаузла лицензионным условиям и требованиям.
Неблагополучным остается положение дел в сфере обеспечения
безопасности на объектах воздушного транспорта. В 2010 г. прокурорами
установлены многочисленные нарушения закона, связанные с ненадлежащей
44
организацией пропускного и внутридосмотрового режима в зданиях
аэровокзальных комплексов. Во многих аэропортах до настоящего времени
необходимое досмотровое оборудование отсутствует либо оно неисправно,
должное состояние периметровых ограждений не обеспечивается, зоны
безопасности у зданий аэровокзальных комплексов и другие объекты
аэропортов не обустраиваются. Данные нарушения распространены в
аэропортах городов Архангельска, Кемерово, Красноярска, Новосибирска,
Омска, Санкт-Петербурга и др.
Такая ситуация стала возможной вследствие недоработок органов
исполнительной власти, осуществляющих надзор и правовое регулирование
в данной сфере, а также предприятий, отвечающих за организацию
транспортного процесса.
В области функционирования транспортной инфраструктуры широкое
распространение получили факты нарушения бюджетного законодательства,
случаи несоблюдения законов при управлении и распоряжении
государственным имуществом. Это подтверждают результаты проведенной
Генеральной прокуратурой Российской Федерации в 2010 г. совместно со
специалистами Росфиннадзора проверки исполнения законодательства при
реализации федеральных целевых программ (далее – ФЦП), направленных на
развитие гражданской авиации и обеспечение авиационной безопасности.
Так, отсутствие должного контроля со стороны Росавиации привело к
многочисленным нарушениям закона при реализации проекта «Развитие
аэропорта Геленджик – строительство взлетно-посадочной полосы».
Допущенные
данным
агентством
нарушения
при
заключении
государственных контрактов и дополнительных соглашений, непринятие
должных мер по выкупу земельных участков, а также некачественное
составление направляемых на согласование в Росимущество документов
повлекли перенос установленного Правительством Российской Федерации
срока ввода аэропорта в эксплуатацию на 3 года. Кроме того, из-за
нарушений норм градостроительного законодательства и требований
Воздушного кодекса Российской Федерации аэропорт Геленджик до
настоящего времени осуществляет деятельность без необходимого
разрешения на его ввод в эксплуатацию.
Более того, из-за просчетов в деятельности Росавиации ни на один из
38 построенных или реконструированных в рамках названной подпрограммы
объектов авиатранспортной наземной инфраструктуры к установленному
сроку не были оформлены документы на ввод их в эксплуатацию. Часть
аэродромов осуществляет свою деятельность незаконно, без заключения
Ростехнадзора о соответствии их установленным требованиям. Объем
незавершенного строительства составляет более 58 млрд. руб. Значительная
часть запланированных инвестиционных мероприятий не реализована и
перенесена в ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010 – 2015
годы)».
Помимо этого, прокурорской проверкой выявлено, что в результате
действий руководства Росавиации за предыдущие периоды (с 2005 по
45
2009 г.) утрачена значительная часть отчетов о выполнении программных
мероприятий, проектно-сметной и конкурсной документации, актов
выполненных работ и др.
Грубые
нарушения
требований
закона
при
размещении
государственных заказов привели к заключению нескольких контрактов на
выполнение одних и тех же работ, срыву запланированных сроков
строительства и ввода объектов в эксплуатацию.
В заключенный Росавиацией государственный контракт на
реконструкцию аэропорта Внуково включено не предусмотренное
конкурсной документацией условие об индексации стоимости выполненных
работ. В результате за три года на основании многочисленных соглашений
начальная цена контракта увеличилась почти на 1,5 млрд. руб. (42%).
Дополнительные соглашения, необоснованно изменяющие предмет
государственного контракта, срок его исполнения и стоимость работ,
заключались при выполнении работ в аэропортах Внуково, Шереметьево,
городов Воронежа, Калининграда, Мурманска, Сочи, Улан-Удэ и др.
Прокурорами выявляются факты неправомерного расходования
бюджетных средств на оплату фиктивных отчетов либо завышенных объемов
работ, а также поставки некачественного оборудования и материалов. Так,
при реконструкции аэропортов Горно-Алтайск и Чумикан (Хабаровский
край) на основании фальсифицированных актов оплачены невыполненные
работы в размере более 5 и 23 млн. руб. соответственно.
По данным фактам по инициативе органов прокуратуры
следственными органами возбуждены и расследуются три уголовных дела о
мошенничестве в особо крупном размере и злоупотреблении полномочиями
в коммерческой организации.
Прокурорами также установлены многочисленные нарушения закона
при реализации федеральных целевых программ по модернизации Единой
системы
организации
воздушного
движения,
совершенствованию
федеральной системы разведки и контроля воздушного пространства
Российской Федерации, внедрению глобальной навигационной системы.
Так, единственным поставщиком трех программ в этой сфере –
ОАО «Концерн ПВО «Алмаз-Антей» практически по всем государственным
контрактам нарушены сроки разработки проектной документации и
выполнения инженерных изысканий. Более чем по 50% государственных
контрактов, заключенных на разработку проектной документации и
выполнение инженерных изысканий, получены отрицательные заключения
ФГУ «Главгосэкспертиза».
Кроме того, Росавиацией создан механизм, подменяющий
установленный законом порядок реализации полномочий государственного
органа по оценке и контролю летной годности воздушных судов, создающий
угрозу безопасности полетов и дополнительные административные барьеры
для эксплуатантов воздушных судов.
Вопреки требованиям действующего законодательства Росавиация не
осуществляет государственные полномочия на аккредитацию органов по
46
сертификации (испытательных лабораторий, центров). Ее подменяет
подведомственное
Ространснадзору
ФГУ «Государственный
центр
«Безопасность полетов на воздушном транспорте», которое осуществляет
добровольную аккредитацию 30 центров.
В результате поступившие в Росавиацию заявки на сертификацию
воздушного судна пересылаются в эти центры для дачи платных заключений
по оценке его соответствия летной годности. Однако центры не имеют
установленного законом подтверждения наличия необходимых средств,
юридической и экономической возможности для проведения испытаний,
квалифицированного и прошедшего необходимую подготовку персонала.
Тем не менее Росавиация выдает сертификаты исключительно по
заключениям таких организаций.
Указанные факты негативно сказываются на безопасности полетов,
приводят к катастрофам и многочисленным человеческим жертвам.
Например, закрытым по требованию прокуратуры Центром по сертификации
малой авиации МАИ выдавались заключения о соответствии установленным
требованиям воздушных судов, списанных на металлолом, без наличия
необходимого
оборудования,
с
эксплуатационными
документами,
содержащими серьезные ошибки и отклонения от документации
изготовителя.
Аналогичные нарушения закона отмечаются на других видах
транспорта. В 2010 г. на железных дорогах общего пользования произошло
6 крушений, 4 из которых – результат терактов, 11 аварий, 46 сходов и
3 столкновения подвижного состава, что значительно больше, чем в
соответствующий период 2009 г. (4 крушения, 9 аварий).
В 2010 г. в рамках осуществляемых мероприятий структурной
реформы ОАО «Российские железные дороги» продолжалась оптимизация
штатов линейных предприятий за счет сокращения работников,
непосредственно задействованных в обеспечении безопасности движения,
что негативно повлияло на организацию антитеррористической защиты
объектов
железнодорожного
транспорта,
создавало
предпосылки
возникновения чрезвычайных происшествий.
Среди других причин транспортных происшествий можно выделить
низкую квалификацию персонала, многочисленные нарушения трудовой и
технологической дисциплины, невыполнение правил движения; выпуск на
линию локомотивов, эксплуатация которых запрещена; постановку по
поддельным документам на пономерной учет в Росжелдоре грузовых
вагонов, ранее списанных ОАО «РЖД» и проданных как металлолом;
использование
старых,
поврежденных
вагонов,
недостаточное
финансирование содержания железнодорожных путей; непринятие мер к
нарушителям и предотвращению повторных аварийных происшествий;
низкое качество ремонта и содержания объектов транспортной
инфраструктуры, использование контрафактных деталей. Например,
47
Хабаровской транспортной прокуратурой установлены факты эксплуатации
десятков электровозов и тепловозов, выработавших все регламентные сроки.
Кроме того, в системе ОАО «РЖД» нарушаются правила перевозок
опасных грузов, допускается скопление на железнодорожных станциях
подвижного состава с этими грузами, что создает угрозу катастрофических
последствий в случае совершения террористических актов. Так, ЗападноСибирской транспортной прокуратурой установлено, что в декабре 2010 г.
представителями в/ч 21005 на станции Юрга-2 для возврата железной дороге
предъявлен вагон с находящимся в нем взрывчатым материалом, который
длительное время был без охраны.
Отсутствие необходимого государственного контроля со стороны
уполномоченных федеральных органов исполнительной власти за
расходованием бюджетных средств, выделяемых на обеспечение
безопасности на транспорте, приводит к их неэффективному использованию.
Так, при попустительстве Росжелдора государственные контракты,
заключенные в рамках реализации подпрограммы «Железнодорожный
транспорт» Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной
системы России (2002 – 2010 гг.)» зачастую не содержали объемов и сроков
выполняемых работ. Выявлены случаи завышения стоимости работ.
Агентством
созданы
условия
для
необоснованного
получения
подведомственным ФГУП «Единая группа заказчика Росжелдора» средств,
выделяемых на программу.
Росжелдором были неправомерно делегированы полномочия на
проведение аккредитации органов по сертификации ГУ «Регистр
сертификации на железнодорожном транспорте», который оказывает эти
услуги на платной основе. Только за год доход организации от этой
деятельности составил около 10 млн. руб. При этом аттестаты аккредитации
выдавались на 3 года вместо предусмотренных 5 лет.
На внутреннем водном транспорте в 2010 г. произошло 2 аварии
(в 2009 г. – 3), в них погибли 3 человека (4), 107 эксплуатационных
происшествий (65). На морском транспорте – 54 аварии (в 2009 г. –
4 аварии, 24 аварийных происшествия), в которых погибли 23 человека
(в 2009 г. – 3). Среди причин происшествий на водном транспорте можно
выделить две основных: некачественное выполнение личным составом судов
своих должностных обязанностей, а порой и профессиональная
непригодность плавсостава; осуществление перевозок на судах, которые
выработали значительную часть технического ресурса (75% аварийных
случаев в 2010 г. произошли с судами, возраст которых превышает 25 лет).
В немалой степени нарушениям законов способствует ослабление
контроля со стороны Госморречнадзора. Профилактические меры в должном
объеме не принимаются, не полностью используются возможности
привлечения к административной ответственности, отсутствует надлежащая
реакция на игнорирование предписаний, при этом многократно вновь
выдаются те же самые предписания (отдел надзора за мореплаванием
Дальневосточного УГМН Ространснадзора).
48
Системные ошибки и нарушения в работе Росморречфлота влекут не
только срыв сроков постройки судов, нецелевое расходование бюджетных
средств, но и не позволяют эффективно решать задачи обновления
транспортного флота. Установлены факты оплаты из средств федерального
бюджета затрат ряда судостроительных предприятий на предоставление
банковских гарантий и страховых сумм, финансирование агентских и
консультационных услуг на общую сумму свыше 17 млн. руб.
Распространены случаи заключения дополнительных соглашений,
увеличивающих стоимость государственных контрактов. Так, по
государственному контракту, заключенному с ЗАО «Морское инженерное
бюро - Санкт-Петербурга» на выполнение научно-исследовательских работ,
стоимость работ была необоснованно увеличена на 2,5 млн. руб.
Кроме того, прокурорами выявлены нарушения закона при проведении
Росморречфлотом конкурсных процедур в целях освоения средств
федерального бюджета, выделенных на выполнение федеральной целевой
программы «Глобальная навигационная система», и осуществлении контроля
за исполнением заключенных по их результатам государственных
контрактов.
Так, сроки оснащения морских и речных судов бортовыми системами
ГЛОНАСС повсеместно нарушаются. Только спустя 7 месяцев после
истечения сроков исполнения контрактов из 90 комплектов оборудования
была смонтирована одна третья часть. При этом необходимых мер по
взысканию неустойки с недобросовестных исполнителей не принято.
По всем названным фактам Генеральной прокуратурой Российской
Федерации и транспортными прокурорами приняты необходимые меры
прокурорского реагирования.
В 2010 г. прокурорами установлено 125 114 нарушений закона (-3,7%),
в том числе 7 359 незаконных правовых актов (-8,6%). В целях их устранения
принесено 7.357 протестов (-8,5%), внесено 10 862 представления (+0,5%),
10 039 лиц по представлению прокурора привлечено к дисциплинарной
ответственности (+10,8%), предостережено 2ю423 лица (-29%), в
административном порядке по постановлениям прокуроров наказано 7.562
лица (+5,2%). По материалам прокурорских проверок органами
предварительного расследования возбуждено 285 уголовных дел (-33,1%).
Транспортные прокуроры в 2010 г. были ориентированы на повышение
эффективности надзора за исполнением законодательства о безопасности на
транспорте.
Особое
внимание
уделялось
антитеррористической
защищенности объектов. Всего в прошедшем году было выявлено 7 917
нарушений о противодействии терроризму на транспорте, опротестовано 37
незаконных правовых актов, внесено 1 008 представлений, при рассмотрении
которых 756 должностных лиц привлечены к дисциплинарной
ответственности, 386 лиц наказаны в административном порядке, объявлено
99 предостережений о недопустимости нарушения законов, для
восстановления нарушенных прав граждан в суды направлено 149 исковых
49
заявлений (меры, направленные на устранение этих нарушений, будут
отражены в разделе состояния работы по противодействию терроризму).
В 2011 г. внимание прокуроров будет сконцентрировано на надзоре за
тем как Росавиация, Росжелдор, Росморречфлот, Ространснадзор и их
территориальные органы контролируют полноту реализации мероприятий по
обеспечению транспортной безопасности.
Кроме того, будут организованы проверки законности и целевого
расходования бюджетных средств, выделенных на оснащение объектов
транспортной
инфраструктуры
и
транспортных
средств
специализированными
техническими
средствами
и
устройствами,
обеспечивающими их защиту от актов незаконного вмешательства.
Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
органам местного самоуправления и хозяйствующим субъектам необходимо
продолжить работу по предотвращению чрезвычайных ситуаций и
террористических актов на транспорте, принять дополнительные меры по
установке специализированных технических средств оповещения и
информирования населения на транспорте о возникновении чрезвычайных
ситуаций.
Необходимо совершенствовать законопроектную базу транспортного
комплекса, готовить новые законы и иные нормативные правовые акты,
поскольку именно правотворческая деятельность является основным
способом
реализации
государственной
политики
в
области
функционирования транспорта. Это направление должно стать одной из
приоритетных задач Министерства транспорта Российской Федерации.
5. Состояние законности в таможенной сфере
Одним из основных событий во внешнеэкономической деятельности в
прошедшем году стало начало функционирования Таможенного союза
России, Белоруссии и Казахстана с населением 167 млн. человек,
совокупным ВВП в размере 2 трлн. долл. и товарооборотом около 900 млрд.
долл.
С 1 января 2010 г. вступили в силу единые правила тарифного и
нетарифного регулирования в рамках Таможенного союза России,
Белоруссии и Казахстана, с 1 июля 2010 г. – Таможенный кодекс
таможенного союза. Свыше 130 нормативных правовых актов принято
новым координирующим органом – Комиссией Таможенного союза.
Заключены международные соглашения о взаимной административной
помощи, перемещении товаров физическими лицами, свободных
экономических зонах и другие документы. Россия присоединилась к
международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных
процедур. Состоялись другие решения, имеющие непосредственное
отношение к таможенной сфере. Принят Федеральный закон «О таможенном
регулировании в Российской Федерации». С его вступлением в действие
50
(с 29.12.2010), утратили силу большинство норм Таможенного кодекса
Российской Федерации. Издано около 630 правовых документов
ФТС России.
В прошедшем году проводилась активная работа по реализации
Концепции таможенного оформления и таможенного контроля товаров в
местах, приближенных к государственной границе Российской Федерации:
ликвидировано 56 и создано 26 новых таможенных постов, образовано
Северо-Кавказское таможенное управление.
В 2010 г. вклад ФТС России в доходную часть бюджета составил
4,58 трлн. руб. (на 10% больше планового показателя).
Таможенные органы в прошедшем году возбудили 4 390 уголовных
дел. Стоимость задержанного имущества и материальных ценностей по
возбужденным уголовным делам составила более 2,6 млрд. руб. Кроме того,
сотрудники таможенных органов выявили незаконное перемещение товаров
и транспортных средств на сумму 11 млрд. руб., неуплаченных таможенных
платежей – на сумму 672,5 млн. руб., не возвращенных из-за границы средств
в иностранной валюте – на сумму 84,8 млрд. руб. Из незаконного оборота
изъято более 14 тонн наркотических средств и сильнодействующих веществ.
Вместе с тем прокурорами выявляются многочисленные нарушения
законодательства, связанные с неполнотой взимания таможенных платежей,
ненадлежащим осуществлением таможенного контроля, несоблюдением прав
и законных интересов участников внешнеэкономической деятельности.
Прокурорские проверки показывают, что ФТС России, его
территориальные органы не всегда должным образом выполняют свои
функции по совершенствованию методов осуществления таможенных
операций и проведения таможенного контроля, созданию условий,
способствующих ускорению товарооборота при перемещении товаров через
границу Таможенного союза.
При оснащении пунктов пропуска ФТС России не во всех случаях
учитываются изменения во внешней политике государства и объемы
товарооборота. К примеру, на организацию инспекционно-досмотровых
комплексов на границе России с участником Таможенного союза –
Республикой Казахстан израсходовано более 2 млрд. руб., тогда как на
участке границы с не входящей в этот союз Китайской Народной
Республикой с более интенсивным товарооборотом и высоким риском
контрабандного ввоза товаров строительство пунктов пропуска, начатое в
1996 г., фактически свернуто, возведенные объекты не используются и
разрушаются.
Ненадлежащий контроль со стороны ФТС России за строительством
объектов таможенной инфраструктуры влечет неисполнение контрактных
обязательств, неэффективное расходование бюджетных средств. Например,
из-за несоответствия проектной документации и требованиям безопасности
не введен в эксплуатацию многосторонний автомобильный пункт пропуска
«Павловка» Сибирского таможенного управления, на строительство которого
израсходовано более 615 млн. руб. бюджетных средств.
51
Вследствие слабой организации работы с кадрами в подчиненных
органах со стороны ФТС России остается острой проблема соблюдения
требований законодательства при прохождении службы в таможенных
органах. Не изжиты случаи приема на государственную службу учредителей
коммерческих организаций, участия должностных лиц таможен в
предпринимательской деятельности, покровительства родственникам,
осуществляющим предпринимательскую деятельность в таможенной сфере,
нарушений процедур конкурсов на замещение должностей государственной
службы, условий ее прохождения, соблюдения установленных законом
ограничений, недекларирования имущества. Транспортные прокуроры
выявляли также факты предоставления таможенными органами различных
привилегий коммерческим структурам, незаконной передачи им
оборудования таможенного контроля. В 2010 г. возбуждено свыше 360
уголовных дел о преступлениях работников таможенных органов против
интересов государственной службы и злоупотреблениях с использованием
служебного положения.
В условиях формирования Таможенного союза России, Белоруссии и
Казахстана органами прокуратуры усилен надзор за исполнением
таможенными органами законодательства о выявлении, пресечении,
расследовании и профилактике преступлений и правонарушений в
таможенной сфере. Реформирование системы таможенных органов и
таможенного законодательства, декриминализация ряда криминальных
посягательств в сфере экономической деятельности повлекло снижение
количества выявляемых таможенными органами преступлений о
контрабанде, уклонении от уплаты таможенных платежей и невозвращении
из-за границы средств в иностранной валюте.
Вместе с тем не только изменения законодательства повлияли на
результаты борьбы с преступлениями в сфере таможенной деятельности.
Анализ практики прокурорского надзора показывает, что таможенные
органы не используют весь имеющийся потенциал для пресечения
незаконного вывода за границу средств в иностранной валюте, совершаемого
под видом осуществления внешнеторговых операций, уклонения от уплаты
таможенных платежей, выявления крупных размеров контрабандного
перемещения товаров.
На фоне увеличения на 8 млрд. руб. невозвращенных из-за границы
средств в иностранной валюте (2010 г. – 84,8 млрд. руб.; 2009 г. –
76,7 млрд. руб.) таможенными органами на 38% меньше, чем в 2009 г.
возбуждено уголовных дел по ст. 193 УК РФ (420 в 2009 г. против 260 в
2010 г.). Кроме того, практически вдвое (с 257 в 2009 г. до 137 в 2010 г.)
уменьшилось число возбужденных уголовных дел по фактам уклонения
от уплаты таможенных платежей (ст. 194 УК РФ).
Так, таможенные органы Московского и Дальневосточного регионов,
располагая достаточными данными о противоправных деяниях, длительное
время не пресекали незаконный вывод капиталов за рубеж по фиктивным
внешнеторговым
контрактам.
В
этих
целях
предусмотренные
52
законодательством полномочия не использовались. Между тем, вскрыты
факты незаконного перемещения участниками внешнеэкономической
деятельности за границу денежных средств на общую сумму более
12 млрд. руб. Только после вмешательства органов прокуратуры было
возбуждено 12 уголовных дел по фактам невозвращения из-за границы
средств в иностранной валюте.
В деятельности таможенных органов прокурорами выявлены
многочисленные нарушения закона, допускаемые на досудебной стадии
уголовного судопроизводства, в том числе вынесение незаконных
процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела и о
приостановлении дознания по уголовным делам. Распространенный характер
носят факты вынесения дознавателями таможенных органов незаконных
постановлений о возбуждении уголовного дела.
Всего в 2010 г. прокурорами при осуществлении надзора за
исполнением таможенного законодательства выявлено 15 673 нарушений
(-21,9%), в том числе 1 040 незаконных правовых актов (-26,3%). В целях их
устранения принесено 1 038 протестов (-26,4%), внесено 1 236 представлений
(-18,3%). По инициативе прокуроров привлечены к дисциплинарной
ответственности 930 лиц (-5,6%), к административной ответственности –
1 086 лица (-8%). В суды направлено 1 886 исков на сумму 9 255 тыс. руб., из
числа которых удовлетворено 1 400 исков на сумму 7 935 тыс. руб.
Таможенным органам следует принять эффективные меры для
повышения качества таможенного регулирования, способствующего
созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций в
российскую экономику, поступлений доходов в федеральный бюджет,
защиты
отечественных
товаропроизводителей;
совершенствования
таможенного администрирования, в том числе развития системы управления
рисками на основе осуществления таможенных процедур в соответствии с
международными стандартами; укрепления взаимодействия с российскими и
международными правоохранительными органами в борьбе с терроризмом,
контрабандой оружия, наркотиков и контрафактной продукцией.
6. Состояние борьбы с преступностью
В 2010 г. в Российской Федерации сохранилась тенденция сокращения
числа зарегистрированных преступлений. Их количество уменьшилось на
12,2% и составило 2 628 799 преступлений.
Снижение регистрируемой преступности отмечалось во всех
федеральных округах Российской Федерации на территориях 80 субъектов
Российской Федерации, при этом в 34 субъектах Российской Федерации
темпы сокращения числа зарегистрированных преступлений превысили
среднероссийский уровень.
В 21 регионе уровень преступности понизился более чем на 15%
(республики Алтай, Ингушетия, Коми, Северная Осетия - Алания, Татарстан,
Хакасия, Удмуртская и Чувашская республики, Пермский край, г. Санкт53
Петербург, Белгородская, Иркутская, Новгородская, Пензенская, Ростовская,
Сахалинская, Свердловская, Ульяновская и Ярославская области), а в
Хабаровском крае и Республике Марий-Эл почти на треть (на 26,6 и 30,1%
соответственно).
Вместе с тем в 3 субъектах Российской Федерации в 2010 г. отмечался
рост числа зарегистрированных преступлений: в Кабардино-Балкарской
Республике на 5,4%, в Мурманской области на 2,4%, в Томской области на
1,5%.
В целом за прошедший год в структуре зарегистрированной
преступности не отмечено каких-либо резких изменений. Сохранилась
тенденция роста удельного веса особо тяжких преступлений – 4,5% (+0,2%),
на 0,8% возрос удельный вес преступлений средней тяжести (в 2009 г.
отмечалось снижение на 0,5%). При этом снизилась доля тяжких
преступлений – 21,6% (-0,8%) и преступлений небольшой тяжести – 35,4%
(-0,3%).
Сократилось на 12% число убийств и покушений на убийство, фактов
умышленного причинения тяжкого вреда здоровью – на 7,8%; на 9,1%
меньше зарегистрировано преступлений, связанных с изнасилованием или
покушением на изнасилование.
Почти половину всех зарегистрированных преступлений (49,4%)
составили хищения чужого имущества, совершенные путем: кражи –
1 108 369 (-6,7%), грабежа – 164 547 (-19,9%), разбоя – 24 537 (-18,4%).
Следует отметить стабильный рост числа преступлений, совершенных
в состоянии наркотического опьянения (в 2008 г. – 13 164, в 2009 г. – 14 367,
в 2010 г. – 15 061). Этот рост происходит на фоне снижения числа
выявленных преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, и
лиц, их совершивших. В 2010 г. выявлено 222 564 преступления, связанных с
незаконным оборотом наркотиков (-6,7%), установлено 112 109 лиц,
совершивших эти преступления (-3,6%).
В 2010 г. на треть снизилось количество зарегистрированных
преступлений, совершенных участниками организованных преступных
формирований (-29,7%). Число таких преступлений сократилось во всех
федеральных округах (от 9% в Сибирском федеральном округе до 51% в
Приволжском федеральном округе).
Стала устойчивой тенденция перемещения интересов организованных
преступных формирований в сферу экономики. Начиная с 2007 г. удельный
вес преступлений экономической направленности в общем количестве
совершенных ими преступлений стабильно превышал 50%. В 2010 г. этот
показатель составил 49%.
В целом криминальная ситуация в стране не претерпела изменений в
лучшую сторону. Тенденция снижения количества зарегистрированных
преступлений не совсем адекватно отражает реальную динамику
фактической преступности. Объективным подтверждением этого служит
сохраняющаяся динамика
роста числа обращений
граждан в
правоохранительные органы с заявлениями о преступлениях.
54
Так, в 2010 г. на 10,8% снизилось число заявлений и сообщений, по
которым органами внутренних дел принято решение о возбуждении
уголовного дела (2 168 429 в 2010 г. против 2 429 114 в 2009 г.), при
одновременном росте на 6,9% числа заявлений и сообщений, по которым
было принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела (6 012 503 в
2010 г. против 5 639 443 в 2009 г.).
Как и в прежние годы, в 2010 г. в стране сохранялись всплески роста
количества зарегистрированных преступлений, приходящиеся на три месяца,
завершающие кварталы (март, июнь и сентябрь). Более того, органы
внутренних дел, проявляя в марте каждого года пик активности
деятельности, затем устойчиво снижают результативность выявления
преступлений. Это наглядно показывает анализ практики выявления в 2010 г.
преступлений экономической направленности, которая, как и в предыдущие
годы, носила ярко выраженный кампанейский характер. Например, в декабре
2010 г. во всех 83 регионах страны в общей сложности было выявлено лишь
1 243 преступления экономической направленности, что в 36 раз меньше, чем
в марте того же года, когда этот показатель достиг максимума (44 824
преступления). Это свидетельствует о продолжающейся практике
корректировки показателей уголовной статистики.
При осуществлении надзора за производством предварительного
расследования прокуроры выявляют массовые факты фальсификации данных
первичного учета, грубейшие случаи искажения статистической отчетности,
направленные на искусственное повышение показателей раскрываемости
преступлений и качества проведенного предварительного расследования,
приукрашивание реальной картины состояния преступности.
В статистические отчеты вносятся приписки о количестве раскрытых
преступлений и направленных в суд уголовных дел. И наоборот, данные,
отражающие негативные стороны работы правоохранительных органов
(сведения о количестве оправданных судами лиц, прекращенных уголовных
дел по реабилитирующим основаниям, о нарушениях сроков расследования),
в отчетах занижаются.
Нужно честно признать, что в объективность уголовно-правовой
статистики сегодня уже никто не верит по причине системного
укрывательства преступлений, основным способом которого продолжает
оставаться вынесение незаконных постановлений об отказе в возбуждении
уголовного дела.
Несмотря на снижение на 11,8% числа сокрытых от учета
преступлений, их доля от общего количества зарегистрированных осталась
на уровне прошлого года (5,2%, как и в 2009 г.). Всего в 2010 г. выявлено и
поставлено на учет 136 420 криминальных посягательств, ранее известных,
но по разным причинам не учтенных. Среди них: 230 убийств, 2 325 фактов
умышленного причинения вреда здоровью, в том числе 92 – со смертельным
исходом, 62 161 преступление против собственности.
В 2010 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации была
проведена широкомасштабная проверка достоверности статистических
55
данных в уголовно-правовой сфере в 80 субъектах Российской Федерации.
Факты откровенного манипулирования данными статистики выявлены во
всех регионах.
Так, в отчетах уменьшено на 9 083 количество уголовных дел,
расследованных в срок свыше установленного УПК РФ.
В прокуратурах субъектов Российской Федерации занижены данные по
уголовным делам, возвращенным судом прокурору в порядке
ст. 237 УПК РФ, на 547 единиц, а по делам, возвращенным прокурором без
утверждения обвинительного заключения, - на 1 170.
Вскрыты факты неотражения в статистической отчетности сведений о
реабилитации 409 лиц на стадии предварительного расследования,
конституционные права которых были нарушены, и 45 лиц на стадии
судебного рассмотрения.
Сотрудники правоохранительных органов научились различными
способами приукрашивать криминальную ситуацию, показывать результаты
своей работы в благоприятном виде.
Широкая распространенность нарушений в сфере уголовно-правовой
статистики привела к необходимости совершенствования деятельности в
вопросах информационного обеспечения. В настоящее время Президентом
Российской Федерации Д.А. Медведевым дано поручение об образовании в
Генеральной прокуратуре Российской Федерации подразделения по ведению
государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о
преступлениях, состоянии преступности, раскрываемости преступлений,
который должен начать свою деятельность с 2012 г. Работа по его созданию
проводится.
Всего в прошедшем году прокурорами вскрыто 2 602 353 (+14,7%)
нарушения законов, допущенных при приеме, регистрации и рассмотрении
сообщений о преступлениях. По мерам прокурорского реагирования к
дисциплинарной ответственности привлечено 45 567 (+5,2%) лиц,
152 (+52%) должностных лица привлечены к уголовной ответственности.
Но даже при таких искаженных данных раскрываемость является
низкой. При снижении нагрузки на следователей, оперативных сотрудников
из года в год значительное число преступлений остаются нераскрытыми,
ежегодно в стране правоохранительными органами раскрывается лишь
каждое второе преступление. Более того, в 2010 г. раскрываемость снизилась
не только в процентном отношении (-1,3%), но и в абсолютных значениях (с
1 650 951 в 2009 г. до 1 430 977 в 2010 г.). Аналогично складывается
ситуация и по отдельным видам преступлений. Так, число раскрытых тяжких
и особо тяжких преступлений снизилось с 429 631 до 362 648, разбоев –
с 21 270 до 17 373, краж – с 437 758 до 408 153, вымогательств – с 6 916 до
5 435, убийств и покушений на убийства – с 15 373 до 13 219, изнасилований
– с 4 790 до 4 429.
В разрезе регионов в 2010 г. значительно возросло число оставшихся
нераскрытыми преступлений в республиках Ингушетия – на 32,5%, Тыва –
на 24,5%, Краснодарском крае – на 24%, Ненецком автономном округе – на
56
26,7%, Томской – на 58,3%, Белгородской – на 24,8%, Рязанской областях –
на 20,1%. В ряде регионов свыше трети нераскрытых преступлений являются
тяжкими и особо тяжкими – Ленинградская (42,9%), Московская (44,1%),
Рязанская (41,1%), Тульская (34,1%) области, г. Санкт-Петербург (47,1%),
республики Дагестан (45,7%), Ингушетия (47,4%), Чеченская Республика
(55,7%). Еще в 9 субъектах Российской Федерации этот показатель
превышает 30%.
Основная причина такого положения связана с недостатками в
организации
работы
подразделений,
занимающихся
проведением
оперативно-розыскных мероприятий.
Результаты прокурорского надзора за исполнением законов при
осуществлении оперативно-розыскной деятельности показывают, что
эффективность взаимодействия подразделений оперативных служб с
дознавателями и следователями не в полной мере отвечает предъявляемым
требованиям.
Проявляя активность в работе по выявлению и раскрытию
преступлений, имеющих повышенный общественный резонанс, оперативные
сотрудники не уделяют должного внимания менее тяжким преступлениям,
прежде всего связанным с различного рода хищениями чужого имущества,
нередко эта категория преступных посягательств остается без надлежащего
оперативного сопровождения. По указанной категории преступлений работа
оперативных сотрудников зачастую сводится к составлению справок,
которые значимых сведений не содержат.
Ненадлежащим образом ведется работа по делам оперативного учета,
которые заводятся по нераскрытым преступлениям. Такие дела в основном
содержат копии материалов уголовных дел, а планы оперативно-розыскных
мероприятий составляются формально и шаблонно, без учета конкретных
обстоятельств совершения преступления. Запланированные мероприятия в
полном объеме не выполняются, работа по делам ведется пассивно и не
нацелена на достижение положительного результата. В итоге в последующем
такие уголовные дела прекращаются в связи с истечением срока давности
привлечения
к
уголовной
ответственности
(Карачаево-Черкесская
Республика, Сахалинская область).
Выявляются факты, когда с целью улучшения статистической
отчетности дела оперативного учета необоснованно заводились по уже
раскрытым преступлениям (Республика Калмыкия).
Низкая
эффективность
работы
оперативных
подразделений
усугубляется нарушениями Федерального закона «Об оперативно-розыскной
деятельности».
Большое количество нарушений закона допускается при проведении
оперативно-розыскных
мероприятий с
применением
специальных
технических средств – при прослушивании телефонных переговоров и
снятии информации с технических каналов связи. Так, имеют место случаи,
когда при проведении прослушивания телефонных переговоров
осуществляется постановка на контроль нескольких телефонных номеров.
57
Однако сведения о том, что именно этими телефонными номерами
пользуются разрабатываемые лица, в делах оперативного учета (ДОУ)
отсутствуют, что влечет за собой нарушения конституционных прав граждан.
Зачастую ДОУ заводятся только на завершающей стадии
документирования – под «реализацию», что указывает на искусственное
улучшение статистических показателей.
Выявлены факты волокиты, когда по делам оперативного учета работа
не велась в течение длительного времени, а также случаи необоснованного
прекращения ДОУ без выполнения целей и задач оперативно-розыскной
деятельности и в отсутствие оснований, предусмотренных Федеральным
законом «Об оперативно-розыскной деятельности».
Установлены также многочисленные нарушения законодательства при
проведении
оперативно-розыскных
мероприятий
по
раскрытию
преступлений, совершенных организованными группами.
Раскрытие таких преступлений требует от оперативных сотрудников
особого профессионализма. Вместе с тем в настоящее время работа
оперативных подразделений недостаточна, а зачастую неудовлетворительна,
ей не достает системности и целенаправленности. Начиная с 2009 г.
отмечается тенденция сокращения числа раскрытых и расследованных
преступлений, совершенных организованными группами и преступными
сообществами. По итогам прошедшего года их количество уменьшилось
почти на треть (22 251 в 2010 г. против 31 643 в 2009 г.).
Результаты проведенных проверок убедительно свидетельствуют, что
специализированные подразделения по борьбе с организованной
преступностью
большинства
регионов
не
оказывают
должного
противодействия рассматриваемому виду противоправной деятельности.
Так, по данным ИЦ ГУВД по Волгоградской области, в производстве
отделов ОРЧ № 2 (как по линии УР, так и БЭП) на трех оперативных
сотрудников приходится одно дело оперативного учета, а всего реализовано
с привлечением фигурантов к уголовной ответственности лишь 4 ДОУ.
Аналогичная тенденция прослеживается и в деятельности оперативных
подразделений ГУВД по г. Москве. Количество реализованных дел с
привлечением разрабатываемых к уголовной ответственности в истекшем
году снизилось почти вдвое (-85%).
Указанные нарушения становятся возможными, и это подтверждается
материалами прокурорских проверок, в результате низкого уровня
ведомственного контроля в правоохранительных органах. По делам
оперативного учета руководители этих подразделений не дают письменных
указаний, и как следствие – отсутствуют реальные результаты оперативнорозыскной деятельности.
Отчасти для этого есть и объективные причины.
Так, несколько лет назад были расформированы управления по борьбе
с организованной преступностью. Несмотря на справедливую критику
работы указанных подразделений, следует признать, что их деятельность,
58
основанная на применении специальных методик и навыков, давала
положительные результаты.
В настоящее время активность подразделений органов внутренних дел,
на которые возложены функции по борьбе с организованной преступностью,
заметно снизилась. Значительно сократилось число заведенных ими дел
оперативного учета, снизилась результативность работы по ним. В 2009 2010 гг. около половины дел реализованы с привлечением проверяемых и
разрабатываемых лиц к уголовной ответственности, а в среднем каждое
пятое – прекращено со ссылкой на разобщение преступной группы либо
отказ от подготавливаемого преступления.
Более того, упразднение управлений по борьбе с организованной
преступностью предполагало преемственность и продолжение оперативных
разработок, материалы которых, как показали прокурорские проверки, во
многих случаях оказались в архиве, где и оставались невостребованными.
Например, в Краснодарском крае вновь образованными подразделениями
криминальной милиции информация о лидерах и участниках преступных
группировок, собранная бывшим УБОП, не использовалась. В числе прочего
не принимались во внимание и собранные ранее сведения в отношении
членов преступной группы, совершивших ряд тяжких преступлений, в том
числе массовое убийство в станице Кущевской.
Одной из основных задач вновь организуемой полиции должна стать
борьба с организованными формами преступности. Было бы правильным, не
создавая новых структур, рассмотреть вопрос о возвращении к
специализации в сфере борьбы с организованной преступностью.
Одновременно на законодательном уровне необходимо расширить их
оперативные возможности, усилить контроль за их деятельностью.
Важным направлением превентивной борьбы с оргпреступностью
должно стать совершенствование правовой базы. И это не только
ужесточение санкций. Законодательство должно быть мобильным и
своевременным, чтобы исключить почву для формирования организованных
преступных группировок и приготовления их к совершению преступлений.
Требует корректировки Федеральный закон «Об оперативно-розыскной
деятельности». Он принят 15 лет назад, за это время появились новые
технические средства, возможности для проведения оперативно-розыскных
мероприятий, которые не нашли своего отражения в данном законе. Сейчас
они проводятся на основании ведомственных инструкций и наставлений.
Вместе с тем расширение полномочий оперативных служб, не закрепленных
законом, непосредственно затрагивает конституционные права граждан.
Такое положение в дальнейшем может приводить к оправданию подсудимых.
С учетом этого необходимо срочно внести соответствующие изменения в
закон об оперативно-розыскной деятельности.
В 2010 г. повышения эффективности и качества работы следственных
подразделений правоохранительных органов не произошло. Основные
показатели их деятельности по сравнению с 2009 г. снизились. Общее
59
количество уголовных дел, оконченных производством следственными
органами прокуратуры, органов внутренних дел и ФСКН России,
уменьшилось на 9,7% (с 597 395 в 2009 г. до 539 238 в 2010 г.).
При снижении нагрузки на следователей продолжает сокращаться
количество уголовных дел, направленных в суд с обвинительным
заключением (актом) либо с постановлением о применении принудительных
мер медицинского характера: Следственным комитетом при прокуратуре
Российской Федерации – со 100 884 в 2009 г. до 91 112 в 2010 г.,
Следственным комитетом при МВД России – с 441 626 в 2009 г. до 387 775 в
2010 г., следователями ФСКН России – с 24 725 в 2009 г. до 23 974 в 2010 г.
Сохранилась негативная тенденция роста удельного веса уголовных
дел, расследованных с превышением срока, установленного законом:
в Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации – с 29,4%
в 2009 г. до 36,3% в 2010 г., в Следственном комитете при МВД России –
с 17,4% в 2009 г. до 28,8% в 2010 г., следователями ФСКН России – с 37,6%
в 2009 г. до 48,8% в 2010 г.
По-прежнему большое количество уголовных дел возвращается
прокурорами в следственные органы для производства дополнительного
расследования. Практически неизменным осталось в сравнении с 2009 г.
число возвращенных прокурорами для дополнительного расследования
уголовных дел следователям Следственного комитета при прокуратуре
Российской Федерации (2 644 в 2010 г. против 2 664 в 2009 г.) и ФСКН
России (1 127 в 2010 г. против 1 196 в 2009 г.), а число возвращенных
следователям МВД России дел возросло почти на 3% (18 139 в 2010 г. против
17 652 в 2009 г.).
О существенных недостатках в работе следователей свидетельствует
значительное количество подозреваемых, обвиняемых и подсудимых,
необоснованно привлеченных к уголовной ответственности. Более того,
число лиц, оправданных судом либо в отношении которых производство
прекращено за отсутствием события, состава преступления или за
непричастностью к совершенному преступлению, возросло: в Следственном
комитете при прокуратуре Российской Федерации – 1 760 лиц (+11,6%),
Следственном комитете при МВД России – 3 729 лиц (+81,4%), ФСКН
России – 378 лиц (+65,1%). При этом каждый пятый из них содержался под
стражей, а по уголовным делам, находящимся в производстве следователей
Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, – каждый
третий.
Значительное число уголовных дел, находившихся в производстве
следователей, приостанавливается, подавляющее их большинство – в связи с
неустановлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого.
В дальнейшем по этим делам работа практически не ведется и они
прекращаются в связи с истечением срока давности привлечения к уголовной
ответственности. В 2010 г. следователями органов прокуратуры, МВД России
и ФСКН России прекращено 929 171 (-13,8%) такое уголовное дело.
60
Всего в 2010 г. при осуществлении органами прокуратуры надзора за
исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства
выявлено 3 543 669 (+22%) нарушений законов. Направлено 255 681
(-0,7%)
требование
об
устранении
нарушений
федерального
законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования,
внесено 96 144 (+9,5%) представления и информации. По мерам
прокурорского реагирования к дисциплинарной ответственности привлечено
77 955 лиц (+16,7%).
Для
устранения
недостатков
руководителям
следственных
подразделений необходимо обеспечить реальный процессуальный контроль
за качеством и полнотой расследования по уголовным делам. Однако, как
показывает практика, одного только ведомственного контроля недостаточно.
Прокурорам возвращен ряд полномочий, в том числе процессуального
характера, которых они были лишены в 2007 г., что послужит гарантией
оперативного и качественного расследования преступлений, а также
обеспечения прав и свобод граждан на досудебной стадии судопроизводства.
Принципиальное
реагирование
прокуроров
на
нарушения
законодательства, допущенные в ходе следствия, и своевременное, до
направления дела в суд, исправление ошибок дают положительные
результаты. Итогом повышения требовательности прокуроров, отсева брака
на досудебной стадии, стало уменьшение на 7,7% числа возвращенных
прокурору
судом
уголовных
дел,
расследуемых
следователями
Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации,
Следственного комитета при МВД России и ФСКН России, для устранения
препятствий их рассмотрения (с 8 952 в 2009 г. до 8 264 в 2010 г.).
В условиях либерализации уголовного и уголовно-процессуального
законодательства следует отметить снижение числа обращений следователей
и дознавателей в суд с ходатайствами об избрании меры пресечения и
производстве следственных действий, ограничивающих конституционные
права участников уголовного судопроизводства.
Так, в 2010 г. количество рассмотренных прокурором постановлений
дознавателя о возбуждении перед судом ходатайств об избрании, продлении
меры пресечения и производстве следственных действий сократилось на
9,7% (с 59 197 в 2009 г. до 53 467 в 2010 г.). Прокуроры отказали
дознавателям в даче согласия на обращение в суд по 5,7% таких ходатайств.
В суде с участием прокурора рассмотрено на 7,3% меньше
постановлений следователей об избрании, продлении меры пресечения и
производстве следственных действий (с 585 209 в 2009 г. до 542 615 в
2010 г.). Прокурорами не было поддержано 7 225 указанных ходатайств, что
составляет всего 1,3% от их общего числа.
В 2010 г. наметился сдвиг в положительную сторону в вопросах
применения таких мер процессуального принуждения как залог и домашний
арест. Судами первой инстанции рассмотрено 1 189 (+59,4%) ходатайств
следователей о применении этих мер пресечения.
61
Вместе с тем без профессионального следствия задачи
противодействия преступности и поддержания общественного порядка в
стране не решить. Поэтому проводимая по инициативе Президента
Российской Федерации реформа следственных органов очень своевременна.
Созданным Следственному комитету Российской Федерации и органам
полиции
надо
изменить
подходы
к
оценке
эффективности
правоохранительной работы. Ожидаемый эффект в первую очередь должен
заключаться в преодолении всех прежних проблем следствия, улучшении
результатов деятельности.
Не менее важным является вопрос профилактики преступности. Эту
деятельность, осуществляемую преимущественно уже после совершенного
преступления и изобличения виновного, необходимо в значительной мере
переориентировать с тем, чтобы помочь людям избежать опасности стать
жертвой.
Однако возможности комплексного осуществления мероприятий,
направленных на предупреждение преступности, существенно ограничены
из-за отсутствия федерального закона об основах системы профилактики
правонарушений в Российской Федерации. Обязанности государственных и
муниципальных органов в данной сфере недостаточно конкретизированы,
нет четкого разграничения их полномочий, законодательно не определены
параметры участия в этой деятельности общественных организаций.
Разработка такого закона крайне необходима.
В настоящее время по вопросам профилактики правонарушений и
преступлений органами государственной власти субъектов Российской
Федерации принимаются законы, реализуются региональные целевые
программы, созданы постоянно действующие и временные комиссии и
группы, в том числе межведомственные, для осуществления мониторинга
состояния правопорядка и выработки предложений для органов
государственной власти и правоохранительных органов.
К числу отрицательных факторов, существенно снижающих
эффективность реализации указанных программ, следует отнести их
затратность, трудоемкость осуществляемых профилактических мероприятий,
формальный характер взаимодействия субъектов, размытость критериев
оценки достигнутых результатов и др., в силу чего программы в полном
объеме нередко не выполняются.
В ряде регионов профилактика правонарушений реализуется не в
полной мере по причине финансирования по остаточному принципу.
Например, в Тульской и Костромской областях в 2010 г. выделено лишь 10%
из запланированных на эти цели денежных средств.
В 2010 г. активизировалось международно-правовое сотрудничество
Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сфере выдачи и правовой
помощи. Взаимодействие осуществляется с компетентными органами более
чем 70 государств. Активно развивается сотрудничество с государствами –
62
участниками СНГ – Белоруссией, Украиной, Казахстаном, Арменией, а также
с государствами Западной Европы – Швейцарией, Францией, Испанией,
Германией.
В 2010 г. в Генеральную прокуратуру Российской Федерации
поступило 2 167 запросов иностранных государств о выдаче лиц из России.
По результатам их рассмотрения выдано 1 300 человек, иностранными
государствами для уголовного преследования в России выдано 265 человек.
При этом удалось добиться передачи ряда лиц, обвиняемых в совершении
тяжких и особо тяжких преступлений, в том числе убийств, преступлений
коррупционной и террористической направленности. Расширена география
сотрудничества по вопросам экстрадиции. Запрашивалась выдача лиц в таких
государствах, как Эквадор, Марокко, Панама, Доминиканская Республика,
Ангола, Коста-Рика.
В результате принятых мер сократились сроки рассмотрения запросов
о выдаче и содержания под стражей лиц, выдача которых запрошена.
Ежегодно возрастают объемы исполнения Российской Федерацией
запросов о правовой помощи иностранных государств и зарубежными
государствами наших запросов. В 2010 г. Генеральной прокуратурой
Российской Федерации рассмотрено 3.366 иностранных запросов о правовой
помощи по уголовным делам, в компетентные органы иностранных
государств направлен 2 951 запрос об оказании правовой помощи.
В целях активизации международного сотрудничества по вопросам
возвращения активов, полученных незаконным путем, в Генеральной
прокуратуре Российской Федерации создан национальный контактный пункт
по обеспечению практического международного сотрудничества по
выявлению, аресту, конфискации и возвращению активов, полученных в
результате коррупционной деятельности. В ходе организации совместной
работы с иностранными правоохранительными органами и адвокатами
разыскано более 600 млн. долл., похищенных у российских потерпевших,
«заморожены» счета в Швейцарском банке на сумму около 300 млн. долл.
США, принадлежащие обвиняемым по делу «Совкомфлота».
Обеспечено участие представителей органов прокуратуры Российской
Федерации в 339 мероприятиях международного характера.
Для повышения результативности взаимодействия и в целях более
оперативного решения практических вопросов Генеральной прокуратурой
Российской Федерации подписано 9 межведомственных соглашений о
сотрудничестве с компетентными органами зарубежных государств.
Инициативно и наступательно проводится работа по решению ряда
международных проблем, связанных с новыми вызовами и угрозами (в
частности, поиск эффективных правовых средств борьбы с морским
пиратством), а также по обеспечению международного признания роли
прокуратуры вне уголовно-правовой сферы.
Генеральная прокуратура Российской Федерации будет и дальше
укреплять международное сотрудничество с компетентными органами и
международными организациями, более интенсивно проводить работу по
63
расширению договорно-правовой
базы
и
практики
применения
международных договоров в сфере выдачи и правовой помощи, в том числе
по возвращению активов, полученных коррупционным путем.
7. Состояние законности в сфере противодействия коррупции
На состояние общей криминогенной обстановки в стране в отчетный
период продолжали влиять неблагоприятная социально-экономическая
конъюнктура, последствия мирового финансового кризиса, отвлечение
значительных усилий и выделение бюджетных средств на ликвидацию
чрезвычайных ситуаций. Все это обостряло действие факторов,
способствующих коррупционным проявлениям, приводило к повышению
коррупционных рисков в деятельности государственных и муниципальных
служащих, снижало эффективность принимаемых антикоррупционных мер.
Для достижения позитивных сдвигов в борьбе с коррупцией, наряду с
принятием
правоохранительных
мер,
активно
проводились
профилактические мероприятия социально-экономического характера,
направленные на улучшение уровня жизни граждан, повышение
эффективности государственного управления, подрыв экономических и иных
причин воспроизводства коррупционной преступности.
В 2010 г. на федеральном уровне было практически завершено
формирование законодательной базы, что в значительной мере
способствовало активизации надзорной деятельности в борьбе с коррупцией.
Указом Президента Российской Федерации от 13.04.2010 № 460
утверждены Национальная стратегия противодействия коррупции и
Национальный план противодействия коррупции на 2010 – 2011 годы.
В развитие положений Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ
«О противодействии коррупции» и с целью дальнейшего совершенствования
института урегулирования конфликта интересов на государственной службе
изданы указы Президента Российской Федерации от 01.07.2010 № 821
«О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению
федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта
интересов» и от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации отдельных
положений Федерального закона «О противодействии коррупции», которыми
определены порядок формирования названных комиссий, их задачи и
порядок деятельности.
На региональном и муниципальном уровнях изменения в системе
организации противодействия коррупции в 2010 г. в основном были
направлены на корректировку региональных и муниципальных нормативных
правовых актов или на принятие новых в соответствии с Национальной
стратегией противодействия коррупции и Национальным планом
противодействия коррупции на 2010 – 2011 годы. Активное участие в этом
процессе принимали органы прокуратуры.
64
В 2010 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации проведено
Координационное совещание руководителей правоохранительных органов
Российской Федерации, на котором обсуждены ход и результаты выполнения
мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия
коррупции, определен комплекс мер по повышению эффективности
антикоррупционной работы.
В результате активизировалась деятельность по выявлению и
пресечению преступлений коррупционной направленности, повысилась
эффективность надзорной работы.
При этом особое внимание уделялось вопросам проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Соответствующие нормативные правовые акты в 2010 г. изданы в
Московской, Томской, Нижегородской, Мурманской областях, а также в
Чукотском автономном округе.
Активное участие в этой работе принимали прокуроры. В 2010 г. ими
проверено 567 588 (+6,1%) нормативных правовых актов и 359 564 (+27,1%)
проекта нормативных правовых актов. Выявлено 37.647 (+3%) нормативных
правовых актов и проектов, содержащих коррупциогенные факторы, свыше
70% из них нарушали действующее законодательство.
В 2010 г. стала нарабатываться практика взаимодействия органов
прокуратуры
с
независимыми
экспертами
при
проведении
антикоррупционной экспертизы. Так, прокуратурой Чувашской Республики
и Чувашским региональным отделением Общероссийской общественной
организации
«Ассоциация
юристов
России»,
аккредитованным
Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимого
эксперта, заключено соглашение о порядке взаимодействия при проведении
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, а также даче
оценки на предмет коррупционности проектам нормативных правовых актов.
Во исполнение соглашения названная организация направляет в органы
прокуратуры
соответствующие
заключения
по
результатам
антикоррупционной экспертизы для принятия органами прокуратуры
необходимых мер прокурорского реагирования.
Прокуратура и далее будет целенаправленно проводить работу по
антикоррупционной экспертизе нормативных актов и проектов нормативных
актов.
Коррупция и злоупотребления должностными лицами служебным
положением встречаются во всех сферах государственной деятельности, в
которых распределяются финансовые или иные материальные ресурсы. В
значительной степени криминализированы кредитно-финансовая и
внешнеэкономическая сферы, область реализации крупных государственных
программ и инвестиционных проектов.
Главными задачами Генеральной прокуратуры Российской Федерации
в
прошедшем
году
являлись
профилактика
коррупционных
правонарушений и надзор – с целью восстановления законности – в
65
наиболее подверженных коррупции сферах. В 2010 г. деятельность
прокуратуры по противодействию коррупции активизировалась, снизился
уровень коррупционных правонарушений в соответствующих секторах
государственного управления.
Этому способствовало последовательное принятие в течение
продолжительного
периода
мер,
направленных
на
устранение
административных барьеров для осуществления предпринимательской
деятельности, повышение качества оказываемых государственных услуг и
облегчение доступа к ним физическим и юридическим лицам.
В частности, снижение количества лицензируемых видов деятельности,
упрощение порядка получения лицензий, предоставление государственных
услуг по принципу «единого окна», сокращение сроков их предоставления
наряду с усилением прокурорского надзора, систематическим проведением
прокурорских проверок позволили добиться улучшения ситуации.
Например, в 2010 г. отмечается тенденция снижения количества
коррупционных правонарушений, выявляемых прокурорами в деятельности
органов государственного и муниципального контроля – 3 451 (-49%), а
также при реализации государственными и муниципальными органами
разрешительных процедур – 4 957 (-26%).
Вывод о наличии положительных сдвигов подтверждается
результатами опроса общественного мнения. Отмечается повышение
эффективности принимаемых мер. Эффективными антикоррупционными
мерами признаны принятие нормативных правовых актов и внедрение
современных технологий.
Международные эксперты также признают, что принимаемые в России
меры по противодействию коррупции, в том числе в правоохранительной
сфере, в целом адекватны сложившейся ситуации с коррупцией. При
принятии отчета о результатах выполнения Российской Федерацией
рекомендаций Группы государств против коррупции (ГРЕКО) по итогам
первого и второго раундов экспертами ГРЕКО признано, что Россией
развернута
и
проделана
широкомасштабная
работа,
ускоренно
осуществляются последовательные концептуальные меры по профилактике и
пресечению коррупции.
В деятельности органов прокуратуры в последнее время
отрабатывается тактика противодействия коррупции в конкретной сфере
общественных отношений или секторах государственного управления.
Практика подтверждает большую эффективность такой работы по
сравнению с «широкозахватными» надзорными мероприятиями. Новые
методы позволяют сконцентрировать внимание на принятии форсированных
мер на наиболее пораженных коррупцией проблемных секторах.
Так, в соответствии с Национальным планом противодействия
коррупции существенно активизирован прокурорский надзор за исполнением
законодательства
об
использовании
государственного
имущества.
Осуществленные интенсивные надзорные мероприятия позволили добиться
снижения уровня правонарушаемости в этой области (-24,1%, 12.495),
66
одновременно возросла результативность проводимых проверок, по их
материалам возбуждено 453 уголовных дела (+5,1%).
В прошедшем году прокурорами вскрыты серьезные нарушения
законов при размещении заказов для государственных и муниципальных
нужд, бюджетного законодательства и законодательства об использовании
государственного и муниципального имущества.
Продолжают иметь место факты необоснованного завышения цен при
заключении государственных и муниципальных контрактов. Так,
прокуратурой Курганской области установлены факты незаконного
расходования средств областного бюджета в рамках исполнения
региональной энергетической программы. По материалам проверки
возбуждено и расследуется уголовное дело в отношении заместителя
губернатора области Бондарева А.Г., создавшего условия для определения
максимальной цены государственного контракта и проведения работ по
заведомо завышенным ценам в размере 17,5 млн. руб.
В 2010 г.
увеличилось количество выявленных нарушений
антимонопольного законодательства – 1 407 (+7,7%), а также
законодательства о противодействии легализации денежных средств и иного
имущества, приобретенных преступным путем – 761 (+38,6%).
Прокуроры были ориентированы на усиление надзора за исполнением
законодательства, регламентирующего вопросы предотвращения и
урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной
службе.
Практика прокурорского надзора показывает, что соответствующие
комиссии работают недостаточно эффективно, зачастую бездействуют либо
их деятельность формальна. В деятельности комиссий выявлено свыше
1,3 тыс. нарушений, в целях их устранения прокурорами принесено более 300
протестов, внесено почти 500 представлений.
Прокурорами в 2010 г. в комиссии направлено более 350 информаций о
выявленных
фактах
наличия
конфликта
интересов
(личной
заинтересованности), свыше 200 из них нашли свое подтверждение. Вместе с
тем большинство случаев возникновения конфликта интересов еще остается
вне поля зрения комиссий.
Важнейшим направлением прокурорской деятельности, которому и в
дальнейшем будет уделяться особое внимание, является применение мер по
возмещению вреда, причиненного коррупционными правонарушениями.
В 2010 г. по искам прокуроров судами взыскано свыше 430 млн. руб.
ущерба, причиненного коррупционными деяниями. В основном эта работа
была направлена на возвращение в бюджетную систему денежных средств, а
также незаконно присвоенного имущества.
Всего в 2010 г. прокурорами выявлено 226.198 нарушений
законодательства о противодействии коррупции, о государственной и
муниципальной службе, что на 14,2% меньше, чем в 2009 г. В целях их
устранения принесено 28 492 (-31,6%) протеста, в суды направлено 10 516
(-18,3%) заявлений, внесено 45 466 (-7,2%) представлений, по результатам их
67
рассмотрения 37.315 (+4,5%) должностных лиц привлечено к
дисциплинарной ответственности, 5.739 (-44,7%) лиц предостережено о
недопустимости нарушений закона, по постановлениям прокурора к
административной ответственности привлечено более 5 562 (-5,8%) лиц. По
материалам прокурорских проверок возбуждено 3 937 (-18,3%) уголовных
дел.
В 2010 г. наблюдалось снижение числа зарегистрированных
преступлений коррупционной направленности.
Всего зарегистрировано 40.596 (-12,2%) преступлений против
государственной власти, интересов государственной службы и службы в
органах местного самоуправления.
Основная часть снизившихся показателей относится к работе
оперативных подразделений системы МВД России, которыми по-прежнему
выявляется подавляющее большинство преступлений данной категории
(90,7%).
В
структуре
преступлений
коррупционной
направленности
доминируют мошенничество, совершенное с использованием служебного
положения (22%), служебный подлог (21,5%), присвоение или растрата,
совершенные с использованием служебного положения (15,2%), получение
взятки (11,2%), злоупотребление должностными полномочиями (7%).
Анализ тенденций таких «классических» проявлений коррупции, как
взяточничество и коммерческий подкуп, свидетельствует о сокращении
числа этих видов преступлений: получение взятки – 7 747 (-1,4%), дача
взятки – 4 265 (-19,3%) и коммерческий подкуп – 1 569 (-7,5%).
Наибольшее
снижение
выявленных
фактов
взяточничества
наблюдается в Центральном и Приволжском федеральных округах, где было
зарегистрировано соответственно на 17,3% и 11,8% меньше таких фактов,
чем в 2009 г. Существенный прирост выявленных преступлений данного
вида отмечается в Уральском федеральном округе (13,5%).
В структуре взяточничества стали преобладать факты выявления
преступлений о получении взяток. Вместе с тем анализ показывает, что лиц,
получающих взятки, по-прежнему осуждается меньше, чем взяткодателей.
Данная ситуация не всегда объясняется нежеланием работать, имеются
и объективные причины. Организацию системного противодействия
коррупции силами правоохранительных органов в 2010 г. осложняла
незавершенность организационно-правовых мероприятий, связанных с их
реформированием (прежде всего органов внутренних дел), что обусловило
нестабильность, в том числе кадровую, в работе оперативных подразделений.
Другим фактором, определяющим тенденцию к снижению общего
числа выявленных коррупционных преступлений, является постепенное
изменение критериев результативности деятельности правоохранительных
органов. Приоритетными становятся направления оперативной работы по
выявлению и пресечению наиболее значимых противоправных деяний,
совершаемых на системной основе в крупном и особо крупном размере.
68
Следует отметить положительные результаты в выявлении
коррупционных преступлений, совершенных в крупном и особо крупном
размере. Сумма возмещенного ущерба от преступлений против
государственной власти, интересов государственной службы и службы в
органах местного самоуправления возросла на 21,4% (более 2,7 млрд. руб.) и
от преступлений против службы в коммерческих организациях – на 101,4%
(более 4,6 млрд. руб.).
Лучших результатов в работе по выявлению коррупционных
преступлений удается достичь при выполнении правоохранительными
органами комплексных целевых мероприятий.
Так, завершено расследование уголовного дела в отношении
участников организованной преступной группы, возглавляемой министром
здравоохранения Ульяновской области Прокиным Ф.Г., которой совершено
хищение бюджетных средств в размере 57 млн. руб. при поставке для нужд
медицинских учреждений дорогостоящего медицинского оборудования.
Вместе с тем принимаемые меры по выявлению преступлений
коррупционной направленности, совершаемых в составе организованных
преступных групп и преступных сообществ, следует признать
недостаточными.
Одной из основных причин такого положения дел является отсутствие
специализированных подразделений с четко определенными функциями по
противодействию
организованной
преступности.
Упразднение
соответствующих подразделений и передача части их функций по борьбе с
коррупционными проявлениями созданным подразделениям в службах по
борьбе с экономическими преступлениями и криминальной милиции
МВД России положительного результата не принесли.
Повсеместно остается незначительным уровень осведомленности
оперативных подразделений, являющейся основополагающим фактором в
борьбе с коррупцией. Оперативные позиции во властных и управленческих
структурах недостаточно высоки, что не позволяет выявлять все
криминальные факты в органах государственной власти и органах местного
самоуправления.
В результате количество ежегодно возбуждаемых уголовных дел о
коррупционных преступлениях, совершенных в составе организованных
групп, на протяжении нескольких последних лет остается стабильно низким.
В 2010 г. в производстве следственных органов находилось лишь 38 таких
уголовных дел, причем почти 50% из них (17) возбуждены до
2009 г. Кроме того, в 50 субъектах Российской Федерации уголовные дела о
коррупционных преступлениях названной категории не возбуждались, а в
остальных регионах в производстве следственных органов находилось не
более одного-двух дел. А в таких крупных регионах, как г. Москва,
Московская и Ленинградская области, уголовные дела этой категории не
возбуждались с 2007 г.
При осуществлении надзора прокуроры выявляют факты возбуждения
уголовных дел по результатам оперативно-розыскной деятельности в
69
отношении одних и тех же лиц по каждому эпизоду их преступной
деятельности либо по охваченным единым умыслом преступлениям. В
истекшем году они установлены в Краснодарском крае, Воронежской
области и других регионах.
В августе 2010 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации в
прокуратуре Ставропольского края проведена проверка с оказанием
практической и методической помощи организации прокурорского надзора
за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью органов
внутренних дел. В числе прочего установлено, что в ОВД по Подгорному
району Ставропольского края в отношении одного только гражданина после
его смерти учтено 20 преступлений о даче взятки. При этом оперативными
сотрудниками было зарегистрировано 20 рапортов по фактам
одиннадцатилетней давности.
Прокурорами
по-прежнему
выявляются
факты
незаконного
прекращения дел оперативного учета, необоснованной постановки на
централизованный учет лиц, в отношении которых не имелось
соответствующей информации о совершении ими преступлений. Наиболее
распространенным нарушением явилось неполучение документов,
достоверно подтверждающих отказ фигуранта от намерений продолжить
преступную деятельность или же отсутствие возможности продолжить
преступную деятельность, а также о разобщении преступных групп, тогда
как именно эти обстоятельства послужили основанием для прекращения дел.
Практика показывает, что, как правило, все дела оперативного учета,
заведенные в отношении неопределенного круга лиц, в дальнейшем
прекращаются за неподтверждением информации. В ряде случаев
оперативные подразделения таким способом искусственно завышают
показатели работы по количеству заведенных дел оперативного учета,
демонстрируя активизацию борьбы с коррупцией.
Типичными для всех оперативных подразделений органов внутренних
дел являются недочеты в планировании оперативно-розыскных мероприятий.
Составляемые оперативными сотрудниками рабочие планы страдают
неполнотой, нередко содержат один и тот же набор мероприятий, не
учитывают особенности конкретного материала.
Анализ подтверждает, что актуальными остаются проблемы должного
взаимодействия представителей правоохранительных органов при
выявлении, пресечении и раскрытии преступлений коррупционной
направленности; отсутствие в штате территориальных органов внутренних
дел специализированных подразделений по борьбе с коррупцией; сложность
получения представляющей оперативный интерес информации; низкий
профессиональный уровень оперативных сотрудников и недостаточное
материально-техническое оснащение правоохранительных органов.
В 2010 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации, МВД
России при участии Следственного комитета при прокуратуре Российской
Федерации приняты единые критерии отнесения преступлений к разряду
коррупционных, определен перечень составов преступлений, с учетом
70
которого правоохранительными органами осуществляется статистический
учет преступлений коррупционной направленности.
В прошедшем году прокурорами изучено 12.317 уголовных дел
коррупционной
направленности,
поступивших
из
следственных
подразделений
правоохранительных
органов
для
утверждения
обвинительного заключения, что почти соответствует уровню 2009 г.
(12 527). Из них 11 455 (11 771) дел направлено в суд, 778 (676) – возвращено
для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения
либо квалификации действий обвиняемых и 34 (43) дела – для
пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных
недостатков. При этом доля уголовных дел, направленных прокурором в суд
с обвинительным заключением, снизилась с 94% в 2009 г. до 92,9% в 2010 г.,
а доля дел, возвращенных следователю для дополнительного расследования,
увеличилась с 5,4% в 2009 г. до 6,3% в 2010 г.
Количество обвиняемых по направленным в суд делам уменьшилось на
3,7% (в 2010 г. – 12 537, в 2009 г. – 13 018).
Более чем в 3 раза сократилась общая сумма ущерба, в причинении
которого было предъявлено обвинение по всем уголовным делам о
коррупционных преступлениях (в 2010 г. – 12,2 млрд. руб., в 2009 г. –
45,4 млрд. руб.), а также сумма ущерба, возмещенного в период производства
расследования по уголовным делам (в 2010 г. – 2,2 млрд. руб., в 2009 г. –
7,1 млрд. руб.).
Вместе с тем снижение нагрузки на следственные аппараты
правоохранительных органов не привело к улучшению качества
предварительного расследования.
За истекший год общее число прекращенных дел о коррупционных
преступлениях выросло на 13,4%.
Органами прокуратуры осуществлялись меры к активизации
прокурорского надзора за законностью принятых решений о прекращении
дел коррупционной направленности. В 2010 г. по инициативе прокуроров
отменено 400 таких решений (в 2009 г. – 355). Анализ показал, что в
большинстве случаев основаниями для отмены решений являлись неполнота
проведенного расследования, а также неисполнение указаний прокурора или
руководителя следственного органа.
В прошедшем году по инициативе прокуроров отменено 482 (380)
незаконных постановления о приостановлении предварительного следствия
по уголовным делам коррупционной направленности. Требования
прокуроров об отмене данных решений в большинстве случаев содержали
указания на их преждевременность, а также на необходимость выполнения
всех следственных действий, проведение которых возможно без участия
подозреваемого или обвиняемого.
Отмечается существенный рост числа уголовных дел, расследованных
в срок свыше установленного законом (+30,7%). В 2010 г. более половины
уголовных дел о коррупционных преступлениях, направленных в суд, было
окончено в срок свыше 2 месяцев. Сложившееся положение в первую
71
очередь обусловлено длительными сроками проведения оперативноследственных мероприятий по установлению коррупционных схем и
механизмов совершения преступления, розыска похищенного имущества и
принятия обеспечительных мер. Кроме того, длительные сроки
расследования по-прежнему связаны с продолжительным периодом
проведения судебных бухгалтерско-экономических и других экспертных
исследований, ревизий и документальных проверок финансовоэкономической и хозяйственной деятельности. Значительное время,
учитывая большой объем уголовных дел о коррупционных преступлениях,
уходит на ознакомление потерпевших и обвиняемых с материалами
уголовного дела.
Анализ выявляемых нарушений нередко свидетельствует, что их
причиной, помимо нарушений требований уголовно-процессуального закона
и ненадлежащего исполнения следователями служебных обязанностей,
является отсутствие ведомственного контроля за их процессуальной
деятельностью со стороны руководителей поднадзорных следственных
органов, которые не в полной мере используют процессуальные полномочия,
предоставленные ст. 39 УПК РФ, в части дачи обязательных для исполнения
письменных указаний следователям о направлении расследования,
производстве отдельных следственных действий, о привлечении лица в
качестве обвиняемого, квалификации преступления, объеме обвинения и
отмене необоснованных решений следователей.
Вследствие этого в 2010 г. результативность работы следственных
органов по расследованию уголовных дел о коррупционных преступлениях
заметно снизилась.
Так, Следственным комитетом при прокуратуре Российской
Федерации (СКП) было возбуждено 13 581 уголовное дело о преступлениях
коррупционной направленности, при этом отказано в возбуждении
уголовного дела по 21 409 сообщениям о таких преступлениях.
Всего в производстве следователей СКП в прошедшем году находилось
18 097 уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, из
которых окончено расследованием меньше половины (8 023, или 44,3%).
В суд направлено 7 272 уголовных дела, в том числе 2 369 – о даче
взятки, 1 368 – о получении взятки, 1 171 – о мошенничестве, 748 – о
злоупотреблении должностными полномочиями, 615 – о превышении
должностных полномочий, 430 – о присвоении и растрате, 392 – о служебном
подлоге.
Количество обвиняемых по направленным в суд уголовным делам
составило 8 116 человек, более двух третей из них (5 759) – должностные
лица.
В 2010 г. также произошло снижение результативности работы
Следственного комитета при МВД России по расследованию уголовных
дел о преступлениях коррупционной направленности.
Количество расследованных дел о взяточничестве сократилось на 2% (с
1.726 до 1.691), число расследованных дел о злоупотреблении должностными
72
полномочиями уменьшилось на 5,9% (со 152 до 143). Незначительно
возросло количество расследованных дел о коммерческом подкупе (с 408 до
482).
Снизилось и качество расследования по уголовным делам
анализируемой категории, о чем свидетельствует рост числа дел,
прекращенных производством, в том числе по реабилитирующим
основаниям. Так, число прекращенных дел о взяточничестве возросло на
6,3%, в том числе почти на треть – по реабилитирующим основаниям
(32,3%).
Несколько лучше в прошедшем году обстояли дела с расследованием
уголовных дел коррупционной направленности органами Федеральной
службы безопасности Российской Федерации.
На 81,5% (с 65 до 118) возросло число уголовных дел, оконченных
производством. К уголовной ответственности привлечено 293 человека, в
том числе 30 должностных лиц федеральных органов государственной
власти и их территориальных органов.
Прокурорам для утверждения обвинительного заключения направлено
92 (52, +76,9%) уголовных дела. Из них 9 дел возвращено для производства
дополнительного следствия, 2 – для пересоставления обвинительного
заключения.
К основным недостаткам следствия следует отнести неустановление
всех обстоятельств совершения преступления, подлежащих доказыванию,
неправильную квалификацию действий обвиняемых, несоответствие
формулировок постановления о привлечении в качестве обвиняемого
обвинительному заключению.
В 2010 г. судами первой инстанции рассмотрено 11 172 уголовных
дела коррупционной направленности (в 2009 г. – 10.403), с
постановлением обвинительного приговора – 10 370 (в 2009 г. – 9 780).
Вместе с тем уменьшилось количество уголовных дел по обвинению
должностных лиц органов государственной власти и органов местного
самоуправления – 1 013 (-9,6%), а также глав муниципальных образований и
местных администраций – 433 (-1,4%). Более чем в два раза (с 28 до 13)
сократилось число рассмотренных уголовных дел в отношении
руководителей, заместителей руководителей исполнительных органов
власти, специально уполномоченных в сфере противодействия преступности.
Незначительно уменьшилось количество рассмотренных судами
уголовных дел по обвинению должностных лиц правоохранительных органов
– 1 704 (-1,4%), в том числе 493 – следователей (дознавателей) и 9 –
прокуроров. В то же время по-прежнему основную часть данной категории
составляют уголовные дела в отношении рядовых сотрудников органов
внутренних дел: сотрудников ГИБДД, патрульно-постовой службы,
оперуполномоченных уголовного розыска, участковых инспекторов.
В отношении должностных лиц судебной системы рассмотрено
20 уголовных дел (27) , в том числе 11 (8) – в отношении судей.
73
Вынесено 115 приговоров в отношении депутатов представительных
органов субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления, что более чем на треть превышает показатели предыдущего
года (84). Уголовные дела в отношении депутатов представительных органов
Российской Федерации в 2010 г. судами не рассматривались.
Изучение судебной практики по уголовным делам о преступлениях
коррупционной направленности свидетельствует о том, что в прошедшем
году достаточно активно начал применяться институт досудебного
соглашения о сотрудничестве. Судами рассмотрены уголовные дела в
отношении 24 лиц, заключивших такое соглашение.
В особом порядке, то есть при наличии согласия подсудимого с
предъявленным обвинением и без исследования собранных по делу
доказательств, в 2010 году рассмотрено около 60% уголовных дел о
преступлениях
коррупционной
направленности.
Этот
показатель
свидетельствует прежде всего о незначительности и очевидности дел
указанной категории.
Вместе с тем в ходе предварительного следствия и оперативнорозыскных мероприятий еще допускаются существенные нарушения закона,
влекущие признание доказательств недопустимыми, и как итог – принятие
судами реабилитирующих решений. Количество оправдательных приговоров
по уголовным делам о преступлениях коррупционной направленности по
сравнению с 2009 г. увеличилось на 18% (с 201 до 236). Кроме того, по
реабилитирующим основаниям прекращены уголовные дела в отношении 34
лиц, из них почти треть (10) – в связи с отказом государственного обвинителя
от обвинения.
В истекшем году практика назначения наказания изменилась
незначительно. По-прежнему преобладают наказания, не связанные с
лишением свободы. При увеличении (+1,3%) количества лиц, осужденных к
реальному лишению свободы (до 15,7%), незначительно сократилось число
лиц, которым оно назначено условно с испытательным сроком, и составило
56%. Около трети лиц (26,2%) назначено наказание в виде штрафа, что
соответствует уровню 2009 г.
Суды стали чаще применять к осужденным дополнительное наказание
в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься
определенной деятельностью. Число таких лиц в 2010 г. увеличилось на 7%.
Практика поддержания государственного обвинения по уголовным
делам коррупционной направленности показала, что государственные
обвинители активно участвовали в исследовании и представлении
доказательств, в ходе судебного разбирательства последовательно
отстаивали свою позицию, ориентировали суд на постановление законного и
обоснованного приговора. В подавляющем большинстве случаев судебные
решения по уголовным делам о преступлениях коррупционной
направленности соответствовали позиции государственных обвинителей.
На судебные решения по уголовным делам о коррупционных
преступлениях в прошедшем году принесено 1.417 кассационных
74
представлений, почти половина из них удовлетворена (662). Из 607
представлений об отмене обвинительных приговоров, принесенных, как
правило, в связи с мягкостью назначенного судом наказания, удовлетворена
лишь треть – 201.
В 2010 г. прокурорами принесено 258 кассационных представлений об
отмене оправдательных приговоров, 93 (36%) из которых удовлетворено.
В указанный период рассмотрено 371 кассационное представление об
изменении приговоров, из числа которых удовлетворено 284 (76,5%).
По уголовным делам о преступлениях коррупционной направленности
в истекшем году принесено 18 надзорных представлений, из которых
удовлетворено лишь каждое третье (7).
Одним из основных факторов, оказывающих непосредственное
влияние на состояние борьбы с коррупцией, является формирование у лиц,
вовлеченных в противоправную сферу, ощущения неотвратимости наказания
за совершенные преступления. Органы прокуратуры и далее будут
последовательно проводить работу, направленную на восстановление
социальной справедливости, чтобы назначенные виновным наказания в
полной мере соответствовали характеру и степени общественной опасности
совершенных ими деяний.
8. Состояние работы по противодействию
терроризму и экстремизму
Планомерная реализация мероприятий в сфере противодействия
терроризму позволила добиться в 2010 г. некоторых положительных
результатов: по сравнению с 2009 г. количество зарегистрированных
преступлений террористического характера снизилось на 11% (с 654 до 581).
Между тем события последнего времени – террористические акты в
аэропорту Домодедово, в московском метро, на ипподроме в
г. Нальчике, в местах массового скопления людей в городах Владикавказе,
Пятигорске, Ставрополе, в населенных пунктах республик Дагестан и
Ингушетия, повлекшие гибель и ранения мирных граждан, сотрудников
правоохранительных органов, военнослужащих, показали, что оснований для
успокоенности нет.
В структуре преступлений террористического характера произошло
увеличение более чем в два раза количества террористических актов (с 15 в
2009 г. до 31 в 2010 г.). При этом почти четверть из них (7) совершено на
транспорте (в 2009 г. – 2).
Особо настораживает тенденция роста преступлений, связанных с
незаконным обращением с ядерными и радиоактивными веществами и их
вымогательством (ст. 220 и 221 УК РФ). В 2010 г. зарегистрировано 9 таких
преступлений (рост более чем в 2 раза).
Наибольшее
количество
преступлений
террористической
направленности (464, почти 80%) совершено на территории Северо75
Кавказского федерального округа, который по-прежнему является основным
источником террористических угроз безопасности Российской Федерации.
Выявленные прокурорами в этом и других регионах нарушения закона
свидетельствуют
о
недостаточности
мер
по
предотвращению
террористических актов, устранению причин и условий, порождающих
терроризм.
Анализ совершенных в течение последних лет терактов позволяет
выделить две главные причины такого сложного положения. Одна из них
лежит в экономической и социальной плоскости: неудовлетворительное
состояние
экономики
и
нерешенность
социальных
проблем,
сопровождающихся высоким уровнем коррупции. Другая – организационная
– заключается в отсутствии комплексного подхода к обеспечению
безопасности и в разобщенности действий органов, призванных
противостоять террористической угрозе.
Существенный вред работе по противодействию терроризму был
нанесен вследствие непродуманного правового регулирования, когда в
результате изменений, внесенных в диспозицию статьи 205 Уголовного
кодекса Российской Федерации, значительное число преступлений перестали
квалифицироваться как теракты.
Так, если 5 лет назад зарегистрировано 203 террористических акта, то,
начиная с 2006 г. их количество неизменно сокращалось (в 2006 г. – 112,
в 2007 г. – 48, в 2008 г. – 10, в 2009 г. – 15, в 2010 г. – 31).
Таким образом, вместо осознания реальной опасности и надлежащей
организации работы по ее устранению была сознательно создана картина
внешнего благополучия. Это привело к существенным просчетам в
оперативно-розыскной
работе,
лишило
ее
эффективности
и
наступательности. В итоге активность деятельности правоохранительных
органов на данном направлении в прошлом году резко пошла на спад.
Свидетельство
тому
–
двукратное
снижение
раскрываемости
террористических актов, уменьшение на 15% количества направленных в суд
уголовных дел о преступлениях террористического характера.
Одной из самых актуальных проблем в сфере противодействия
терроризму продолжает оставаться выявление и перекрытие каналов
поступления оружия и финансирования террористической деятельности.
В настоящее время финансирование осуществляется как из-за рубежа
со стороны международных террористических и религиозно-экстремистских
организаций, так и из внутренних источников. Между тем бандиты все чаще
обращаются к внутренним источникам финансирования, берут под контроль
криминальный бизнес.
У правоохранительных органов, несмотря на значительный объем
проводимой ими работы, до сих пор нет достаточных оперативных позиций,
позволяющих отслеживать и своевременно перекрывать источники
финансирования терроризма: в истекшем году расследовано всего 3 таких
преступления.
76
Сохранению высокого уровня террористических угроз способствуют
недостаточная консолидация усилий региональных органов власти и
гражданского общества в противодействии терроризму, а также комплекс
нерешенных социально-экономических проблем.
Остаются проблемы и просчеты в деятельности органов
государственной власти и органов местного самоуправления, много
нарушений закона выявляется в работе региональных антитеррористических
комиссий, особенно в вопросах профилактики террористических и
экстремистских угроз. Во многих регионах отмечается недостаточная
эффективность функционирования имеющихся правовых механизмов,
обусловленная занижением объемов финансирования программных
мероприятий или его приостановлением. Такое положение напрямую
сказывается на качестве профилактической работы.
Особую тревогу вызывает состояние антитеррористической
защищенности социальных объектов, жилого сектора, объектов повышенной
опасности и крупных транспортных узлов.
В 2010 г. прокурорами в этих сферах выявлялись многочисленные
нарушения законодательства. Основной причиной сложившейся ситуации
стало то, что отдельные руководители на протяжении нескольких лет,
пренебрегая безопасностью, жизнью и здоровьем людей, не уделяли
должного внимания состоянию безопасности предприятий. В значительной
степени это обусловлено стремлением собственников сэкономить на
обеспечении антитеррористической защищенности.
Подавляющее большинство таких объектов уязвимы от диверсионнотеррористических актов: отсутствуют системы сигнализации, средства связи
и видеонаблюдения; охрана осуществляется безоружными сторожами
преклонного возраста, что лишает ее возможности принятия адекватных мер
при возникновении угроз террористического акта.
Органами государственного контроля не всегда своевременно
разрабатываются ведомственные нормативные акты по вопросам
транспортной безопасности, а принятые ими правовые документы должным
образом не исполняются. Инспектирующими структурами проверки
проводятся на низком профессиональном уровне, их результаты нередко не
отражают реального состояния дел.
Теракт в аэропорту Домодедово, совершенный в начале этого года, в
очередной раз показал, что объекты транспорта наиболее уязвимы.
Основные принципы построения системы антитеррористической
защищенности определены Концепцией противодействия терроризму в
Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации
Д.А. Медведевым. Важно быстрее приступить к реальной работе по ее
реализации.
На основе Концепции во всех субъектах Российской Федерации
должна быть разработана конкретная программа по антитеррористической
защищенности по каждому критически важному объекту инфраструктуры. В
ней надлежит четко определить ответственных за обеспечение безопасности,
77
установить их обязанности, участки работы, порядок взаимодействия,
перечень предъявляемых требований к охране инфраструктуры. Кроме того,
необходимо предусмотреть ответственность за неисполнение этих
обязанностей, вплоть до уголовной в случае наступления тяжких
последствий, а также возложить на собственников осуществление
компенсационных выплат жертвам терактов и их родственникам.
Более
эффективной
должна
стать
работа
Национального
антитеррористического комитета. Следует наделить данный Комитет
реальными полномочиями, чтобы его решения стали обязательными для
исполнения. Все органы государственной власти и хозяйствующие субъекты
должны
быть
ему
подотчетны
и
подконтрольны
в
своей
антитеррористической деятельности.
Такой стратегический подход к обеспечению защиты от угроз
терроризма позволит органам власти обеспечить столь необходимую
координацию и синхронность действий на всех уровнях.
В последние годы правоохранительными органами накоплен
определенный положительный опыт работы по противодействию
экстремизму.
Вместе с тем до настоящего времени не удалось существенно повлиять
на преодоление причин и условий разрастания экстремистских настроений, в
связи с чем оперативную обстановку в сфере противодействия экстремизму
нельзя назвать стабильной и прогнозируемой.
Питательной средой для роста нетерпимости на национальной и
религиозной почве продолжали оставаться факторы, характеризующие
социально-экономическое
положение
регионов,
непродуманная
миграционная политика, высокий уровень безработицы, в частности среди
молодежи, резкая имущественная дифференциация различных национальных
и социальных групп населения.
Экстремистская преступность в 2010 г. сохранила тенденцию к росту.
Зарегистрировано 656 преступлений экстремистской направленности, темпы
их прироста по сравнению с 2009 г. составили 19,7%. Раскрыто 632
преступления, из них о 609 (96,4%) преступлениях уголовные дела
направлены в суд.
Современный экстремизм имеет организованную основу. В 2010 г.
зарегистрировано 104 преступления экстремистской направленности
(-14,8%), совершенных участниками организованных групп или преступных
сообществ. Выявлен 101 участник организованных групп или преступных
сообществ (+26,3%).
В 2010 г. существенных изменений в структуре экстремистской
преступности не произошло. Возросло число зарегистрированных
преступлений, предусмотренных ст. 280 УК РФ – 51 (+13,3%), ст. 282 УК РФ
– 272 (+22,0%), ст. 2821 УК РФ – 23 (+21,1%), 2822 УК РФ – 27 (+35,0%).
Удельный
вес
указанных
преступлений
в
общем
количестве
78
зарегистрированных преступлений экстремистской направленности, как и в
2009 г., составил 56-57%.
Количество зарегистрированных убийств по мотивам политической,
идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или
вражды либо по мотиву ненависти или вражды в отношении какой-либо
социальной группы (п. «л» ч. 2 ст. 105 УК РФ) снизилось и составило в
целом по России 18 преступлений (на 5,3% меньше, чем в 2009 г.). Выявлено
61 лицо (-12, 9%), виновное в их совершении.
В прошедшем году количество зарегистрированных преступлений
экстремистской направленности возросло во всех федеральных округах, за
исключением Приволжского и Уральского, где их число сократилось
соответственно на 15,4 и 43,2%.
Основными
причинами,
способствующими
совершению
насильственных преступлений экстремистской направленности, являются
распространение идей религиозного, национального и расового
превосходства, в особенности среди несовершеннолетних и молодежи,
отсутствие у отдельных категорий населения терпимого отношения к
представителям других национальностей и религий, искажённое восприятие
патриотизма.
Это подтверждается значительным числом преступлений, связанных с
распространением экстремистских материалов, включая преступления
исламистского толка, с использованием Интернета. Осуществляемая
посредством сети пропаганда провоцирует совершение преступлений
наиболее экстремистской направленности, в том числе насильственных.
На сегодняшний день организация работы по выявлению и пресечению
фактов распространения экстремистской, в том числе радикальной
националистической идеологий в сети Интернет, является наиболее
актуальной.
Уголовные дела по признакам преступлений, предусмотренных ст. 280
и 282 УК РФ, в связи с выявлением на интернет-ресурсах информационных
материалов экстремистского содержания возбуждались в 2010 г.
правоохранительными органами Республики Ингушетия, КабардиноБалкарской Республики, Ханты-Мансийского автономного округа.
Меры прокурорского реагирования в отношении Интернетпровайдеров и руководителей образовательных учреждений, не
обеспечивших блокировку доступа к сайтам, признанным экстремистскими,
принимались в прошедшем году в Республике Марий Эл, Чувашской
Республике, Пермском крае, Кировской, Нижегородской, Оренбургской,
Самарской областях и других регионах.
В 2010 г. во всех субъектах Российской Федерации разработаны планы
мероприятий по профилактике ксенофобии, приняты комплексные
программы по профилактике экстремизма, прежде всего в молодежной среде.
В то же время многие запланированные мероприятия, направленные на
предупреждение экстремистской деятельности, носят формальный характер
или не могут быть выполнены вследствие отсутствия достаточного
79
финансирования. В связи с этим в ряде регионов в адрес высших
должностных лиц субъектов Российской Федерации прокурорами внесены
представления.
В минувшем году продолжена работа по изменению действующего
законодательства. Генеральной прокуратурой Российской Федерации
подготовлены предложения о запрете на создание детских религиозных
организаций в образовательных учреждениях; о регулировании деятельности
иностранных миссионеров, прибывших в Россию для распространения
религиозных учений; об усилении ответственности общественных и
религиозных объединений, их руководителей и участников за осуществление
противоправной деятельности. В Государственную Думу Федерального
Собрания Российской Федерации направлены предложения о выработке
правовых механизмов противодействия распространению видеопродукции
экстремистской направленности.
Дальнейшее совершенствование в 2010 г. получила практика
прокурорского надзора. В ходе прокурорских проверок выявлено 26 348
(-1,3%) нарушений законодательства о межнациональных отношениях и
противодействии экстремизму. В целях их устранения внесено 9 091
представление, по которым 5.384 должностных лица привлечены к
дисциплинарной ответственности, о недопустимости нарушения закона
предостережено 3 716 должностных лиц.
Результаты прокурорских проверок свидетельствуют, что масштабы
распространённости проявлений экстремизма представляют серьезную
угрозу безопасности личности, общества и государства.
По-прежнему наиболее актуальной проблемой остается пресечение
распространения экстремистских идей религиозными и общественными
объединениями. Так, прокурором Забайкальского края направлено в суд два
уголовных дела по фактам деятельности международной религиозной
организации «Таблиги Джамаат», признанной Верховным Судом Российской
Федерации экстремистской.
За
распространение
экстремистских
материалов
вынесены
предупреждения руководителям ряда религиозных организаций «Свидетелей
Иеговы».
Верховным Судом Российской Федерации удовлетворено заявление
Генерального прокурора Российской Федерации о запрете деятельности на
территории
России
международных
объединений
«Националсоциалистическое общество» и «Ат-Такфир Валь-Хиджра» в связи с
осуществлением ими экстремистской деятельности.
Судом удовлетворены иски прокурора г. Москвы о признании
экстремистскими общественных движений «Славянский союз» и «Армия
воли народа» и запрещении их деятельности, в суд направлено заявление о
запрете общественного объединения «Духовно-Родовая Держава Русь».
Продолжается активная работа по подготовке материалов для
рассмотрения вопроса о признании экстремистскими других радикальных
структур.
80
Особую
опасность
представляют
организованные
формы
экстремистской деятельности. Группировки, распространяющие идеи
религиозного, национального и расового превосходства, на фоне роста
протестной активности населения стремятся придать своей преступной
деятельности политическую окраску, использовать протестные настроения
для разжигания межнациональных конфликтов.
В этих условиях деятельность правоохранительных органов должна
быть нацелена на своевременный мониторинг ситуации и адекватное
реагирование. Между тем события на Манежной площади в г. Москве и
других городах России показали, что ненадлежащая работа, а иногда и
бездействие правоохранительных органов послужили поводом к проведению
радикально настроенной молодежью несанкционированных массовых акций,
сопровождавшиеся
националистическими
лозунгами,
нарушением
общественного порядка, а в ряде случаев преступлениями против жизни и
здоровья граждан.
Прокурорские проверки, проведенные после этих событий, показали,
что органы внутренних дел явно недооценили степень угроз и не
предприняли необходимых превентивных мер по недопущению беспорядков.
Не проявили должной активности и органы Федеральной службы
безопасности Российской Федерации. Правоохранительные органы
действовали разрозненно и малоэффективно. Вместе с тем, когда ими были
сделаны соответствующие выводы, удалось избежать последующих
столкновений на экстремистской почве.
Фактором, оказывающим непосредственное влияние на состояние
межнациональных
отношений,
способствующим
нарастанию
межнациональной напряженности и экстремистским проявлениям, попрежнему остаются миграционные процессы. Наиболее остро это
проявляется в столичном регионе, крупных промышленных и культурных
центрах страны.
Оказывая негативное влияние на социальную обстановку и состояние
экономики, незаконная миграция расширяет возможности для активизации
транснациональной преступности, создания и проникновения на территорию
России организованных преступных группировок, международных
террористических и экстремистских организаций.
В 2010 г. в России зарегистрировано 1 598 преступлений по фактам
организации незаконной миграции (ст. 3221 УК РФ), темпы прироста
составили 27,5%, что свидетельствует о наличии условий для совершения
подобных преступлений и недостаточной активности правоохранительных
органов по их пресечению.
Не способствуют сохранению стабильности нарушения миграционного
законодательства. В прошедшем году по поручению Президента Российской
Федерации Д.А. Медведева Генеральная прокуратура Российской Федерации
провела широкомасштабные проверки в этой сфере. Повсеместно выявлены
нарушения со стороны органов власти в регионах, миграционных
подразделений и работодателей.
81
Внесены акты прокурорского реагирования, в которых Федеральная
миграционная служба, органы исполнительной власти в регионах нацелены
на исключение фактов нелегального привлечения иностранной рабочей силы,
расширение перечня объектов, где использование иностранных работников
недопустимо, ужесточение практики привлечения к ответственности
работодателей, нарушающих миграционное законодательство.
Кроме того, проблема борьбы с экстремизмом нуждается и в
законодательном решении. Представляется необходимым усилить уголовную
ответственность руководителей, а также участников общественных и
религиозных организаций за осуществление противоправной деятельности,
направленной на разжигание межэтнических и религиозных конфликтов. В
настоящее время Уголовным кодексом Российской Федерации данные
деяния отнесены к преступлениям средней и небольшой тяжести, а это
представляется недостаточным.
Дальнейшую работу следует строить с учетом того, что серьезным
фактором,
формирующим
предпосылки
для
формирования
и
распространения экстремистской идеологии, остаются коррупция в органах
государственной и муниципальной власти, правоохранительной системе,
недостаточная консолидация усилий региональных органов власти и
гражданского общества в противодействии террористическим угрозам, а
также комплекс нерешенных социально-экономических проблем.
Практика свидетельствует, что угроза экстремизма будет сохраняться
до тех пор, пока существует система воспроизводства его инфраструктуры,
основой которой являются идеология экстремизма, ее вдохновители и
носители, и, главное, – каналы распространения такой идеологии. В связи с
этим акцент в противодействии проявлениям экстремизма нужно сделать на
их раннем предупреждении.
Важно сконцентрировать усилия на совершенствовании существующих
и формировании новых механизмов защиты информационного пространства
и населения России от угроз экстремизма.
9. Состояние законности в сфере исполнения уголовных наказаний
В структуре Федеральной службы исполнения наказаний по состоянию
на 01.01.2011 действовало 755 исправительных колоний (далее – ИК), 62
воспитательные колонии для несовершеннолетних, 7 тюрем, 228
следственных изоляторов и 165 помещений, функционирующих в режиме
следственных изоляторов, 59 лечебных исправительных учреждений для
больных туберкулезом, 9 лечебных исправительных учреждений для
больных наркоманией, в которых содержалось 819,2 тыс. человек. Как
положительный момент необходимо отметить, что в 2010 г. численность лиц,
содержащихся в местах лишения свободы, по сравнению с 2009 г. снизилась
на 44,8 тыс. человек.
82
В составе уголовно-исполнительной системы (далее – УИС) также
действовали 2 467 уголовно-исполнительных инспекций, в которых состояло
на учете 491,9 тыс. человек, осужденных к наказаниям, не связанным с
лишением свободы. При этом по сравнению с 2009 г. численность лиц,
состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях, сократилась на
42,5 тыс. человек.
Во исполнение решений президиума Государственного совета
Российской Федерации от 11.02.2009 Министерство юстиции Российской
Федерации и ФСИН России в 2010 г. продолжали проводить мероприятия по
реформированию УИС и реализации новых видов наказаний, не связанных с
лишением свободы. В прошедшем году утверждена разработанная
Министерством
юстиции
Российской
Федерации
Концепция
реформирования уголовно-исполнительной системы до 2020 года.
Кроме того, среди важных изменений, направленных на
совершенствование уголовно-исполнительного законодательства и принятых
в 2010 г., особо следует отметить Федеральный закон от 01.07.2010
№ 132-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона
«Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах
принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах
принудительного содержания». Данный
документ
законодательно
регламентировал права членов наблюдательных комиссий, что, несомненно,
положительно сказалось на усилении общественного контроля за
деятельностью администраций и учреждений УИС.
Вместе с тем анализ практики прокурорского надзора показывает, что в
2010 г. состояние законности в органах и учреждениях уголовноисполнительной системы продолжало оставаться сложным. В ходе проверок
по-прежнему выявляются многочисленные нарушения законов.
В прошедшем году прокурорами проведено свыше 40 тыс. проверок
(2009 г. – 35,4 тыс.). Вскрыто более 138 тыс. нарушений закона (2009 г. –
77,3 тыс.), внесено около 19 тыс. представлений (2009 г. – 17,5 тыс.), по
результатам которых привлечено к дисциплинарной ответственности свыше
18,9 тыс. сотрудников УИС (2009 г. – 16,5 тыс.). По постановлениям
прокуроров возбуждено 1,2 тыс. административных производств (2009 г. –
883), в связи с восстановлением нарушенных прав осужденных и лиц,
содержащихся под стражей, направлено в суд более 1,7 тыс. исков (2009 г. –
1,2 тыс.). Прокурорами разрешено по существу более 48 тыс. обращений по
вопросам соблюдения законности в учреждениях и органах УИС (в 2009 г. около 44 тыс.).
В исправительных учреждениях прокурорами проведено 12 445
проверок соблюдения законов (2009 г. - 11 573), в федеральном и
территориальных органах УИС – 333 (2009 г. - 324). По их результатам
внесено 6 372 представления об устранении выявленных нарушений закона
(2009 г. – 6 186).
83
К
числу
наиболее
характерных
нарушений
относятся:
неудовлетворительные условия содержания, материально-бытовое и медикосанитарное обеспечение осужденных, применение к ним недозволенных мер
воздействия. Эти категории составили более 70 % от общего количества
выявленных нарушений.
В ряде исправительных учреждений не отвечают требованиям закона
условия содержания, нарушается установленная норма жилой площади для
осужденных. Не каждому осужденному, как требует закон, предоставляется
индивидуальное спальное место. Осужденные не обеспечиваются в полном
объеме постельными принадлежностями, посудой, средствами гигиены, а
также сезонной одеждой и обувью.
Медленно, со ссылкой на недостаточное финансирование, решается
вопрос с ремонтом даже тех помещений исправительных учреждений,
которые практически не пригодны для размещения людей.
Прокурорами выявляются нарушения закона, связанные с
необеспечением безопасности при содержании граждан. В условиях
скученности людей, наличия в помещениях неисправной электропроводки и
нагревательных приборов создается реальная угроза их жизни и здоровью.
Повсеместно не соблюдаются требования пожарной безопасности.
Отсутствуют оборудование автоматического оповещения и средства тушения
пожара.
Прокуроры обращаются в суды с исковыми заявлениями, когда
руководители учреждений УИС бездействуют, не принимают надлежащих
мер по устранению нарушений законодательства о пожарной безопасности.
По-прежнему остро стоят вопросы обеспечения прав лиц,
содержащихся в исправительных учреждениях, на охрану здоровья и
квалифицированную медицинскую помощь. Не хватает современного
медицинского оборудования, лекарственных препаратов последнего
поколения, в особенности для лечения ВИЧ-инфекции и туберкулеза легких.
В 2010 г. в исправительных учреждениях умерло 4 423 человека (+6,6%).
Проведенная комиссией Генеральной прокуратуры Российской
Федерации в 2010 г. проверка соблюдения прав осужденных в ИК-4 УФСИН
России по Владимирской области выявила многочисленные нарушения
закона о медицинском обслуживании осужденных. На протяжении
нескольких лет в данном учреждении вакантны должности терапевта,
психиатра, нарколога, а также фельдшера и медицинских сестер.
Укомплектованность медицинским персоналом составляет 60% от штатной
численности. Помещения медицинской части нуждаются в ремонте,
отсутствует холодильник, лекарства хранятся с нарушением температурного
режима. Рентгенологический кабинет, в котором нет соответствующего
медицинского оборудования, превращен в складское помещение.
Осужденные вынуждены ожидать получение медицинской помощи
длительное время во дворе учреждения. Лица, больные туберкулезом и
состоящие на диспансерном учете, в нарушение закона размещались
совместно с осужденными, не страдающими таким заболеванием.
84
Прокурорами, как и в прежние годы, в исправительных учреждениях
отмечается высокая концентрация лиц, осужденных за повторные
преступления; судимость у более двух третей лиц за тяжкие и особо тяжкие
преступления;
наличие
группировок
со
стойкими
установками
противодействия законным требованиям администрации исправительных
учреждений.
Нарушениям режима способствует незанятость осужденных трудом. На
оплачиваемую работу выводится лишь каждый четвертый-пятый
осужденный. В связи с этим у многих отсутствует возможность оплачивать
свое содержание в исправительных учреждениях, выплачивать алименты,
погашать задолженность по исполнительным листам. Так, осужденными,
отбывающими наказание в исправительных учреждениях Забайкальского
края и Тюменской области, в прошедшем году погашено менее одного
процента от исковых сумм. Прокурорскими проверками также выявлены
нарушения законодательства о труде осужденных и его оплате, факты
неисполнения приговоров в части взыскания с осужденных денег в счет
возмещения причиненного государству и гражданам материального ущерба.
Сотрудниками УИС грубейшим образом нарушаются требования
законодательства при рассмотрении вопросов об условно-досрочном
освобождении от отбывания наказания.
Анализ практики применения условно-досрочного освобождения от
отбывания наказания в субъектах Российской Федерации показывает
значительное снижение (-30%) числа условно-досрочно освобожденных лиц,
отбывающих наказания в учреждениях уголовно-исполнительной системы
Республики
Бурятия,
Чеченской
Республики,
Забайкальского
и
Ставропольского краев, Псковской области и других регионов. В отдельных
колониях, где отбывают наказание женщины, условно-досрочно
освобождаются лишь 1-2% осужденных от их общего числа.
Несмотря на принятое в апреле прошлого года постановление Пленума
Верховного Суда Российской Федерации о практике условно-досрочного
освобождения, данный механизм гуманизации исполнения наказаний в виде
лишения свободы сотрудниками УИС используется не в полной мере.
Между тем прокурорами выявляются факты, когда в нарушение
законодательства администрациями учреждений УИС незаконно условнодосрочно освобождаются от дальнейшего отбывания наказания осужденные
без получения сведений о вступлении в законную силу соответствующих
постановлений судов и необходимости обращения их к исполнению.
В 2010 г. прокурорами проведено 4 686 проверок (2009 г. – 4 646)
соблюдения законов в следственных изоляторах. Несмотря на принятые
ФСИН России меры по выполнению федеральной целевой программы
«Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)» в части
строительства 26 новых и реконструкции действующих следственных
изоляторов, проблемы с размещением арестованных в соответствии с
законом не решены. Несмотря на сокращение за последний год численности
заключенных под стражу лиц на 12,4 тыс. человек, по-прежнему сохраняется
85
проблема с условиями их размещения в следственных изоляторах. Так, во
многих следственных изоляторах арестованные не обеспечены санитарной
площадью в размере 4 кв. м, а в некоторых - индивидуальным спальным
местом. Особенно остро эти проблемы стоят в следственных изоляторах
Республики Саха (Якутия), Забайкальского края, Волгоградской,
Московской, Свердловской областей и ряда других.
В следственные изоляторы продолжают незаконно поступать средства
мобильной связи, колюще-режущие предметы, алкогольные напитки,
наркотические средства и другие запрещенные предметы. Так, в 2010 г. в
следственных изоляторах изъято свыше 7,6 тыс. средств мобильной связи,
более 2,3 тыс. колюще-режущих предметов, свыше 5,5 кг наркотических
средств, около 20 тыс. литров алкогольных напитков. Следует отметить, что
своевременные меры к устранению выявленных нарушений сотрудниками
УИС принимаются не всегда.
В следственных изоляторах прокурорскими проверками выявляются
нарушения требований закона о медико-санитарном обеспечении
содержащихся в них подозреваемых и обвиняемых. Вместе с тем необходимо
отметить, что за истекший период произошли существенные изменения,
направленные на нормализацию медицинского обеспечения арестованных.
Во многом это связано с принятием по инициативе Генеральной прокуратуры
Российской
Федерации
Правительством
Российской
Федерации
постановления от 14.01.2011 № 3 «О медицинском освидетельствовании
подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений», в
соответствии
с
которым
установлен
порядок
медицинского
освидетельствования подозреваемых и обвиняемых в совершении
преступлений на предмет наличия у них тяжелых заболеваний, включенных в
перечень тяжелых заболеваний, препятствующих содержанию под стражей.
Как показывает анализ прокурорских проверок, нарушениям
законности со стороны осужденных и лиц, содержащихся в следственных
изоляторах, по-прежнему во многом способствуют недостатки в
деятельности сотрудников администрации УИС.
Неблагоприятную тенденцию к увеличению числа правонарушений в
действиях работников органов и учреждений ФСИН России пока не удается
переломить вследствие кадровых проблем и недостаточной эффективности
ведомственного контроля. Необходимо отметить проблему коррупционных
деяний сотрудников УИС, которые передают запрещенные предметы
обвиняемым и осужденным, предоставляют за деньги им различные
послабления, направляют в суд необъективные документы в целях
незаконного освобождения от наказания по болезни и условно-досрочного
освобождения, изменения вида исправительного учреждения, совершают
иные противоправные действия. Всего в 2010 г. за преступления,
совершенные по службе, осуждено 160 (+88%) сотрудников УИС
(в 2009 г. – 85).
В структуре УИС важное место в исполнении наказаний, не связанных
с лишением свободы, занимают уголовно-исполнительные инспекции.
86
Наказания без изоляции от общества являются значимой для уголовной
политики Российской Федерации альтернативой лишению свободы,
позволяющей гуманизировать карательную практику, привести ее в
соответствие с общепринятыми международными нормами. При этом
прокурорами отмечается, что и в деятельности уголовно-исполнительных
инспекций продолжают иметь место нарушения требований уголовноисполнительного законодательства в отношении всех категорий осужденных,
состоящих на учете.
Всего в 2010 г. прокурорами выявлено 16 289 нарушений закона в
уголовно-исполнительных инспекциях, что почти на 9% больше, чем в
2009 г.
Особую тревогу вызывает повторное осуждение 25,6 тыс. лиц,
находящихся на учете в уголовно-исполнительных инспекциях, в том числе
1,7 тыс. несовершеннолетних.
По мере реализации положений, закрепленных в Концепции
реформирования уголовно-исполнительной системы до 2020 года,
численность лиц, содержащихся в учреждениях ФСИН России, будет и
дальше снижаться, но при этом произойдет увеличение количества лиц,
состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях. В связи с этим
ФСИН России необходимо решить ряд насущных задач по укреплению
материально-технической базы исправительных учреждений и уголовноисполнительных инспекций. Без этого меры со стороны государства,
связанные с введением альтернативных лишению свободы наказаний и
принятием дальнейших мер по гуманизации уголовного и уголовноисполнительного законодательства, могут не оправдать связанных с ними
надежд.
В свою очередь, прокурорам субъектов Российской Федерации
поручено контролировать фактическое устранение выявленных нарушений
законов, не оставлять без реагирования факты неисполнения сотрудниками
УИС требований прокуроров.
87
10. Состояние законности, борьбы с преступностью в Вооруженных
Силах Российской Федерации, других войсках, воинских
формированиях и органах
В минувшем году основные усилия военных прокуроров были
сосредоточены на обеспечении конституционных прав и социальных
гарантий военнослужащих и членов их семей, надзорном сопровождении
деятельности органов военного управления по совершенствованию военной
организации государства, отстаивании экономических интересов страны,
организации координации деятельности правоохранительных органов по
борьбе с преступностью, в том числе с коррупционными деяниями.
Результатом совместной деятельности военных прокуроров с
командованием и органами безопасности в войсках стало снижение в 2010 г.
уровня преступности в военной организации государства (14 123, -17,5%).
При увеличении доли общеуголовных составов (63,1%) уменьшилось
число тяжких и особо тяжких деяний (4 294, -7,5%), преступлений против
жизни и здоровья (437, -28,7%), военного имущества и бюджетных средств
(1 842, -28,3%).
Структуру
общеуголовных
правонарушений
определяли
посягательства на государственное имущество, иные корыстные
преступления, в том числе коррупционной направленности. Доля последних
превышает четверть (2.476 или 27,8%): В основном преобладают
мошенничество (708, +17,4%), должностные подлоги (710, -4,4%), отмечается
рост взяточничества (236, +34,1%).
Сокращение количества воинских правонарушений (36,9%) вызвано
снижением числа уклонений от военной службы (2.461,-48,8%), что в
основном обусловлено уменьшением числа основных субъектов этих
правонарушений – военнослужащих по контракту.
Повышенного
внимания
требует
проблема
предупреждения
насильственных правонарушений среди военнослужащих, прежде всего,
проходящих военную службу по призыву (3.711, +16,4%). Только в 2010 г. от
неуставных взаимоотношений и рукоприкладства пострадали 4.280 лиц
(+14,8%), 11 из них погибли (-38,9%), здоровью еще 142 военнослужащих
причинен тяжкий вред (+16,4%).
Всего в минувшем году в результате преступлений и происшествий
погибли 478 военнослужащих (-14,3%), большинство таких фактов имело
место в Восточном (99), Южном (53) и Западном (46) военных округах.
По-прежнему распространены правонарушения, связанные с
незаконным оборотом наркотических и психотропных средств (425, -8,2%).
В обеспечении правопорядка в войсках остается ряд проблем,
связанных с высоким уровнем правонарушений офицерского состава, доля
которых превышает четверть от всех совершенных (3 800, или 26,9%).
Согласованные меры по их решению определены в 2010 г.
координационными совещаниями руководителей правоохранительных
органов в Вооруженных Силах Российской Федерации и других воинских
88
формированиях.
В
целях
устранения
нарушений
законов
и
совершенствования деятельности по укреплению законности руководителям
министерств и ведомств в истекшем году направлено 107 документов
прокурорского реагирования и информаций.
Особое внимание военными прокурорами уделялось вопросам
выявления и пресечения коррупционных проявлений в деятельности
воинских должностных лиц.
В 2010 г. проверками выявлено более 9 тыс. нарушений закона в этой
сфере (+23,8%, 2009 г. – 7 462). По требованию военных прокуроров к
дисциплинарной ответственности привлечено 1 938 должностных лиц
(+10,6%), еще 606 (+12,2%) предостережено о недопустимости нарушения
закона. По постановлениям военных прокуроров 238 лиц (+28,6%)
привлечены к административной ответственности. По протестам прокуроров
отменено и изменено 138 незаконных правовых актов, в порядке
гражданского и арбитражного судопроизводства направлено 187 исковых
заявлений (+4,4%).
Вследствие активизации надзора возросло количество выявленных
преступлений коррупционной направленности (2.476, +1,2%). В 2010 г. в
войсках выявлено в 1,6 раза больше фактов превышения должностных
полномочий из корыстных побуждений (181), в 1,4 раза (219) – получения
взятки, на 17% (708) – мошенничества с использованием служебного
положения. За совершение преступлений названной категории в минувшем
году привлечено к уголовной ответственности 950 (+12,2%) должностных
лиц.
Главной военной прокуратурой направлены в суд уголовные дела
в отношении ряда должностных лиц ФГУП «Воентелеком» и Главного
квартирно-эксплуатационного управления Минобороны России, которые с
участием коммерческих структур похитили через фирмы-однодневки в
общей сложности более 270 млн. руб., выделенных на научные исследования
и закупку твердого топлива.
В минувшем году за совершение преступлений коррупционной
направленности к различным видам наказания осуждены 10 (+43%) высших
офицеров. Так, приговором Московского гарнизонного военного суда
осужден бывший начальник ФГУ «29-й научно-исследовательский институт
Минобороны России» генерал-майор запаса Конон, который совместно с
двумя подчиненными офицерами путем изготовления подложных договоров
о выполнении для нужд 29 НИИ Минобороны России сторонними
организациями подрядных работ похитил 23,9 млн. руб.
В борьбе с проявлениями коррупции эффективно использовались меры
уголовного преследования. В истекшем году военными прокурорами
в следственные органы направлено более 1,4 тыс. (+5,9%) материалов, по
которым возбуждено 1 172 (+8%) уголовных дела.
В анализируемый период наиболее распространенный характер носили
правонарушения коррупционной направленности в сфере использования
государственного имущества (1 675 нарушений), размещения заказов на
89
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
нужд (1 555 нарушений).
Предложения Главной военной прокуратуры о дополнительных мерах
по противодействию коррупции изложены в представлениях об устранении
нарушений закона, внесенных в адрес руководства Минобороны России.
В сфере надзора за исполнением законов органами военного
управления, воинскими частями и учреждениями военными прокурорами
в минувшем году установлено 242,5 тыс. нарушений законов (+12,1%),
по протестам прокуроров отменено и изменено 12,1 тыс. незаконных
правовых актов (-2,4%). Предостережено о недопустимости нарушения
закона более 6 тыс. должностных лиц (+10,2%). По результатам проверок
возбуждено 6 819 уголовных дел (-4,3%).
Средствами прокурорского надзора восстановлены нарушенные права
свыше 483 тыс. (+0,7%) военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы,
и иных граждан, возмещен материальный ущерб на сумму более
3,8 млрд. руб.
Проверками установлено, что в ходе реформирования войск
командованием воинских частей надлежащим образом не обеспечиваются
сохранность федеральной собственности и бюджетных средств,
соответствующие условия хранения высвобождаемого вооружения, военной
техники и иного имущества, готовность социальной инфраструктуры для
формируемых и передислоцируемых частей и соединений, соблюдение прав
и социальных гарантий военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы,
и членов их семей.
О состоянии законности в этой сфере регулярно информируется
Министр обороны Российской Федерации.
Активизирована деятельность военных прокуроров по надзору за
исполнением
законодательства
об
обеспечении
сохранности,
рационального и целевого использования бюджетных средств,
выделяемых на нужды обороны.
В этой сфере выявлено 7,4 тыс. (+4,4%) нарушений закона. По
результатам проверок возбуждено 162 (+37,3%) уголовных дела.
Нарушениям закона по-прежнему способствуют упущения в работе
органов военного управления, которые выражаются в отсутствии порядка в
учете материальных и финансовых средств, организации контроля, в том
числе осуществлении контрольно-ревизионной работы, а также халатность и
корыстные злоупотребления должностных лиц. В результате в войска
продолжают поступать некачественные материально-технические средства,
расхищаются или расходуются неэффективно бюджетные ассигнования.
Главной военной прокуратурой проведена проверка исполнения
государственного контракта, заключенного с ООО «ОКБ «Вымпел» на
изготовление и поставку 14 изделий подвижных медицинских модулей.
Установлено, что должностные лица 2 876 военных представительств
Минобороны России незаконно выдали удостоверения на продукцию,
несоответствующую требованиям технических условий, что повлекло
90
необоснованную оплату на сумму свыше 264 млн. руб. По данному факту
расследуется уголовное дело.
Комплекс дополнительных мер в этой сфере выработан в октябре
2010 г. на заседании коллегии Главной военной прокуратуры.
При исполнении законодательства о сохранности оружия и
боеприпасов во взаимодействии с органами безопасности в войсках в
деятельности воинских должностных лиц выявлено более 12 тыс. нарушений
требований федеральных законов «Об оружии», «О противодействии
терроризму» и общевоинских уставов (+11,5%), в том числе об обеспечении
защиты от террористических актов государственных объектов и объектов
повышенной опасности, арсеналов и складов вооружения, организации
караульной службы.
По требованию прокуроров привлечено к дисциплинарной и
материальной ответственности свыше 2,7 тыс. должностных лиц, возбуждено
53 уголовных дела (+29,3%).
Малоэффективными остаются меры по обеспечению взрывопожаробезопасности, надлежащих условий хранения вооружения и военной
техники в процессе реформирования баз, складов и арсеналов, а также
перемещения запасов материально-технических средств в иные места
дислокации и их утилизации, что создает опасность как для военнослужащих
и гражданского персонала, работающих на этих объектах, так и местного
населения при возникновении чрезвычайных ситуаций, в том числе
техногенного и природного характера.
Так, в 32-м арсенале Главного командования Военно-воздушных сил,
в котором хранятся более 3,3 тыс. вагонов авиационных боеприпасов, под
тяжестью снега частично разрушены 29 складских помещений. В результате
чего повреждены находящиеся в них неуправляемые реактивные снаряды
и фронтовые блок-контейнеры, снаряженные авиационными бомбами,
противотанковыми и противопехотными минами. По результатам
рассмотрения внесенного представления об устранении нарушений закона
командованием приняты меры к производству ремонтно-восстановительных
работ на указанном объекте.
Оружие и боеприпасы Тихоокеанского флота размещены в 242
хранилищах и на 159 площадках открытого хранения (постройки 1946 - 1980
гг.). Состояние 72% из них не соответствует установленным требованиям.
Вследствие этого не обеспечено надлежащее укрытие и хранение 20%
крылатых ракет для подводных лодок, 45% крылатых ракет для надводных
кораблей, 70% зенитных управляемых ракет и 40% артиллерийских
боеприпасов флота.
Медленно проводятся работы по перемещению взрывоопасного
имущества из населенных пунктов, что в ряде случаев наряду с
объективными причинами обусловлено нераспорядительностью органов
военного управления.
Из предусмотренного Концепцией оптимизации системы хранения
запасов ракет, боеприпасов и взрывчатых материалов на период с 2010 г. до
91
2015 г. перемещения из городов и других крупных населенных пунктов в
2010 – 2012 годах 31 объекта хранения в минувшем году выведен только
один (6816-й отдельный артиллерийский склад боеприпасов из г. Курска).
Многочисленные нарушения допускаются в ходе исполнения
программы утилизации боеприпасов. Увеличение командованием 1434-й
базы артиллерийских боеприпасов и руководством подрывной группы 5-й
отдельной танковой бригады (Восточный военный округ) в 20-30 раз норм
закладок уничтожаемых боеприпасов привело к многократному усилению
мощности
взрывов,
возникновению
сильной
ударной
волны,
воздействовавшей не только на людей и объекты, расположенные на
территории части, но и на близлежащие населенные пункты.
Работа военных прокуроров по наведению порядка в сфере
сохранности оружия и боеприпасов продолжается и находится на контроле в
Главной военной прокуратуре.
В войсках по-прежнему распространены нарушения законов о
социальной защите военнослужащих, в том числе об обеспечении жильем
и положенными нормами довольствия, а также безопасных условиях
прохождения военной службы.
Надзорными
мероприятиями
выявлено
106,7
тыс.
таких
правонарушений (+20,3%), по протестам прокуроров отменено и изменено
2 314 незаконных правовых актов (-9%), предостережено о недопустимости
нарушения закона 2 771 должностное лицо (+10%).
По результатам прокурорских проверок направлено в следственные
органы 4 839 материалов (+3,3%), по которым возбуждено 4 491 уголовное
дело (+1,3%). Средствами надзора восстановлены нарушенные права свыше
308 тыс. военнослужащих (+0,9%), лиц, уволенных с военной службы, и
иных граждан. В связи с допущенными нарушениями законов и
общевоинских уставов 12,8 тыс. воинских должностных лиц (+6,3%)
привлечены к дисциплинарной и материальной ответственности.
Только по вопросам жилищного обеспечения военнослужащих и
законности использования бюджетных средств, выделенных на капитальное
строительство и обустройство войск, выявлено и пресечено свыше 7 тыс.
правонарушений, опротестовано более 400 незаконных правовых актов,
возбуждено 39 уголовных дел.
Расследуются уголовные дела в отношении руководителей
ОАО «Производственно-ремонтное предприятие Минобороны России»,
которыми похищены бюджетные средства на сумму свыше 300 млн. руб.,
выделенные на обустройство 348 военных госпиталей российской военной
базы в Республике Таджикистан и базы хранения 99-го арсеналов Главного
ракетно-артиллерийского
управления
(Республика
Башкортостан,
пос. Урман).
Вопросы защиты социальных прав военнослужащих находятся на
постоянном контроле Главной военной прокуратуры.
92
11. Состояние работы с обращениями граждан
Рассмотрение обращений, а также личный прием граждан являются
одной из основных правозащитных функций органов прокуратуры. Работа на
данном направлении подчинена решению задач по охране прав и свобод
человека и гражданина, укреплению законности и правопорядка,
своевременному, объективному и окончательному разрешению обращений.
Полученные статистические данные подтверждают высокий авторитет
органов прокуратуры у населения, актуальность ее правозащитной функции,
социальную активность граждан. Нарушения прав и законных интересов,
затрагивающие широкие слои населения, по-прежнему остаются
распространенными. Письменные обращения, личный прием дают
возможность определить наиболее актуальные проблемы в жизни граждан,
увидеть динамику развития социальных отношений. Имеющиеся данные
свидетельствуют об устойчивой тенденции увеличения количества
обращений граждан, поступающих в органы прокуратуры. Безусловно, на
этот процесс в значительной мере повлияло расширение полномочий
прокурора, связанных с возможностью обращения в интересах граждан в суд
с заявлениями о защите нарушенных социальных прав и законных интересов.
Анализ прокурорской практики показывает, что многие вопросы
разрешаются прокурорами непосредственно во время приема, даются
консультации по разъяснению действующего законодательства. Прокуроры
субъектов Российской Федерации при выездах в районные прокуратуры
проводят личный прием граждан, такая форма работы уже нашла широкий
отклик у населения. На прием в органы прокуратуры в 2010 г. обратилось
914 480 граждан. Лично прокурорами и их заместителями принято 321 896,
или 35% граждан.
Всего в 2010 г. в органы прокуратуры поступило 3 261 107 обращений,
из них рассмотрено 2 372 091, что на 7,6% больше, чем в 2009 г. (2 203 825).
Увеличение общего числа рассмотренных обращений отмечено в 76
прокуратурах субъектов Российской Федерации.
В минувшем году число разрешенных прокурорами обращений по
вопросам соблюдения федерального законодательства увеличилось на 9%,
жалоб на действия (бездействие) и решения органов дознания и следствия
при принятии, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях – на
15%, по вопросам соблюдения законности при исполнении уголовных
наказаний – на 10%.
В 2010 г. разрешено 20 709 обращений (запросов), направленных в
органы прокуратуры депутатами Государственной Думы и членами Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, что на 23%
больше, чем в предыдущем году (16 849). Обоснованными из них признано
2 835, или 14% (в 2009 г. – 1 885, или 11%). От депутатов представительных
органов субъектов Российской Федерации и местных представительных
органов поступило 12 565 обращений, что на 0,4% меньше, чем в 2009 г.
(12 619). Удельный вес обоснованных составил, как и в 2009 г., 19%.
93
В истекшем году органами прокуратуры разрешено 1 918 733 жалобы
(81%), что на 6% больше, чем в 2009 г. (1 804 353, или 82%).
Обоснованными признано 390 617, или 20% обращений (в 2009 г. –
380 477, или 21%). Всего по жалобам заинтересованных лиц принесено
17 045 протестов (в 2009 г. – 20 191), внесено 124 885 представлений
(в 2009 г. – 124 109), направлено 219 465 исков (заявлений) в суд (в 2009 г. –
185 604), предостережено 11 027 должностных лиц (в 2009 г. – 16 889).
В ходе проверок исполнения законодательства об обращениях граждан
в 2010 г. выявлено 32 888 нарушений законов (в 2009 г. – 34 090). В связи с
этим принесено 948 протестов (в 2009 г. – 1.043), направлено 156 исков в суд
(в 2009 г. – 92), из них удовлетворен 81 иск (в 2009 г. – 67). По
удовлетворенным протестам отменено и изменено 842 незаконных правовых
акта (в 2009 г. – 990). По представлениям и постановлениям прокуроров
5.833 должностных лица привлечено к дисциплинарной ответственности (в
2009 г. – 5.991), 219 – к административной (в 2009 г. – 276), 335 должностных
лиц предостережено о недопустимости нарушения закона (в 2009 г. – 599).
Более половины разрешенных прокурорами обращений касалось
социальных вопросов (58,1%), из них более четверти были признаны
обоснованными.
В центре внимания прокуроров в минувшем году оставались вопросы
исполнения трудового законодательства, в первую очередь на
своевременную оплату труда работникам. В 2010 г. каждое второе
обращение данной категории признано обоснованным. В ряде субъектов
Российской Федерации показатель удовлетворенных жалоб значительно
превысил среднероссийский (Ивановская область – 71,6%, Республика
Ингушетия – 76,8%, Карачаево-Черкесская Республика – 77,8%, Республика
Северная Осетия – Алания – 73,7%, Чеченская Республика – 79,5%,
Республика Мордовия – 81%, Республика Тыва – 78,9%, Приморский и
Хабаровский края – по 72,2%).
Прокурорами применялись меры к всестороннему и полному
устранению нарушений законов, восстановлению нарушенных прав граждан
и привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.
При увеличении на 27,7% жалоб на нарушения жилищного
законодательства число обоснованных осталось на прежнем уровне и
составило 21,3% (в 2009 г. – 21,4%). Поступали многочисленные обращения
на бездействие органов местного самоуправления муниципальных
образований при предоставлении льгот и компенсаций по оплате
коммунальных услуг, при переселении людей из ветхого и аварийного жилья,
проведении капитального ремонта многоквартирных домов.
В 2010 г. отмечено снижение на 4,7% общего количества обращений по
вопросам пенсионного обеспечения. При этом показатель обоснованных
жалоб возрос на 3,6% и составил 20,9%. В ряде регионов он значительно
превышает среднероссийский (Мурманская область – 46,5%, Ненецкий
автономный округ – 60,6%, Республика Марий Эл – 45,5%, Курганская
область – 43,6%, Ямало-Ненецкий автономный округ – 48,6%, Республика
94
Тыва – 58,7%, Омская область – 51,2%, Амурская область – 57,9%,
Дальневосточная транспортная прокуратура – 61,9%). Как и в предыдущие
периоды, основанием к удовлетворению подобных обращений стали
нарушение прав пенсионеров при исчислении размеров пенсии, отказ
подразделений Пенсионного фонда Российской Федерации в оплате им
проезда в отпуск.
Актуальными остаются проблемы охраны окружающей среды. Из года
в год отмечается стабильный рост количества обращений граждан по данным
вопросам. В 2010 г. прирост жалоб этой категории составил 23,8%, при этом
обоснованными признана треть таких жалоб. Наиболее неблагополучная
обстановка в сфере охраны окружающей среды сложилась в республиках
Ингушетия, Тыва, Омской и Смоленской областях, на территориях,
поднадзорных Дальневосточной и Западно-Сибирской транспортным
прокуратурам, в которых обоснованными признано более половины
разрешенных обращений.
На 18,4% увеличилось число обращений в сфере соблюдения прав и
законных интересов несовершеннолетних, удельный вес обоснованных
жалоб возрос на 2% и составил 35,4%. Больше всего обращений данной
категории было рассмотрено в Чеченской Республике, республиках
Мордовия и Тыва, Саратовской и Тюменской областях. В основном эти
обращения были связаны с вопросами невыплаты алиментов на содержание
детей и пособий беременным женщинам. Также актуальной оставалась
проблема нарушения жилищных прав несовершеннолетних, оставшихся без
попечения родителей.
В прошедшем году на 16% возросло число жалоб на нарушения
законодательства об исполнительном производстве, при этом показатель
обоснованных составил почти 20%. Типичными стали нарушения закона,
выразившиеся в несоблюдении сроков исполнительных действий, неполноте
мер, принимаемых к розыску должников, их имущества и денежных средств,
а также возвращения исполнительных документов взыскателю и ряд других.
Продолжается снижение как общего количества обращений по
вопросам надзора за следствием и дознанием, так и числа обоснованных из
них. В 2010 г. разрешено на 4,2% меньше жалоб данной категории, чем в
2009 г., удельный вес удовлетворенных составил 10,5% (в 2009 г. – 11,5%). В
то же время в прокуратурах республик Адыгея, Башкортостан, КарачаевоЧеркесской Республики, Курганской, Псковской и Смоленской областей,
Ненецкого автономного округа и прокуратуре комплекса «Байконур» данный
показатель превышает среднестатистический в 2 раза.
При увеличении на 15% жалоб на действия (бездействие) и решения
органов дознания и следствия при принятии, регистрации и рассмотрении
сообщений о преступлении удельный вес обоснованных из них несколько
снизился (-2%) и составил 20,2%. Вместе с тем в некоторых субъектах
Российской Федерации практически половина обращений данной категории
признаны обоснованными (Смоленская область – 53,8%, Псковская область –
95
48,8%, Ненецкий автономный округ – 60%, Республика Адыгея – 48,4%,
Курганская область – 46,5%, прокуратура комплекса «Байконур» – 50%).
Всего по жалобам заинтересованных лиц отменено 39 874 незаконных
постановления органов дознания об отказе в возбуждении уголовного дела (в
2009 г. – 36 916), 336 – о прекращении уголовного дела (в 2009 г. – 428),
2 422 – о приостановлении предварительного расследования (в 2009 г. –
2 663). Вынесено 4.126 постановлений о направлении материалов
руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене
постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (в 2009 г. – 5.375),
1 111 – о прекращении уголовного дела (в 2009 г. – 1.366) и 4.706 – о
приостановлении предварительного следствия (в 2009 г. – 4 868). В каждом
конкретном случае принимались меры реагирования для восстановления
нарушенных прав граждан.
В 2010 г. почти на 10% возросло количество жалоб на нарушения
законов при исполнении уголовных наказаний. При этом показатель
обоснованных обращений остался практически на прежнем уровне и
составил 5,5% (в 2009 г. – 5,1%). Больше всего таких жалоб было в
Ивановской (13,9%), Ульяновской (13,6%), Курганской (15,5%) и
Сахалинской (11%) областях, г. Санкт-Петербурге (15%), республиках
Дагестан (18,4%) и Тыва (11%).
В целях дальнейшего совершенствования организации работы с
обращениями граждан прокуроры субъектов Российской Федерации
ориентированы
на
обеспечение
качественного,
объективного
и
своевременного разрешения обращений граждан.
96
Заключение
Подводя итоги 2010 г., можно сделать вывод о том, что состояние
законности в Российской Федерации оценивается как устойчивое. На
протяжении последних лет твердо наметилась положительная тенденция
укрепления правопорядка в стране.
Стабильное состояние правопорядка является одним из определяющих
факторов динамичного развития государства, его экономики, способствует
реализации конституционных прав и свобод граждан.
Вместе с тем реализации конституционных прав граждан препятствует,
в первую очередь, коррупция. Все необходимые законодательные и
организационные решения в сфере противодействия коррупции на
федеральном, региональном и муниципальном уровнях приняты. Теперь
общество ждет от государственных институтов конкретных результатов в
борьбе с этим злом. Их достижение зависит от того, насколько эффективно
органы власти и правоохранительные ведомства будут реализовывать
возложенные на них полномочия в сфере противодействия коррупции.
В интересах повышения качества деятельности по укреплению
законности и правопорядка усилия всех правоохранительных органов
должны быть направлены на повышение раскрываемости преступлений, и в
первую очередь таких наиболее опасных, как терроризм и экстремизм.
В настоящее время особое значение приобретает профилактика
правонарушений и преступлений. Не менее актуальной задачей по-прежнему
остается предотвращение и устранение обстоятельств, способствующих
возникновению чрезвычайных происшествий в местах массового скопления
людей на промышленных и энергетических объектах, на всех видах
транспорта.
Состояние законности и правопорядка на современном этапе требует
объединения усилий всех государственных и общественных структур в деле
обеспечения безопасности граждан, укрепления гарантий их социальных
прав, повышения качества жизни населения нашей страны.
Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах
компетенции будет и в дальнейшем строить свою деятельность таким
образом, чтобы преодолеть отрицательные тенденции, добиваться строгого и
неукоснительного соблюдения требований законодательства всеми
участниками правоотношений, защищать права и законные интересы
личности, общества и государства.
97