- Ульяновская областная организация

Анализ основных положений
и возможных негативных последствий
реализации законопроекта № 308243-5
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием
правового положения государственных (муниципальных)
учреждений»
( Позиция ЦК профсоюза работников здравоохранения РФ)
1. Принципиальные новации законопроекта.
Законопроектом
вводится
понятие
государственных
или
муниципальных учреждений нового типа : казенное и бюджетное.
Таким образом, государственные или муниципальные учреждения будут
функционировать в виде трех типов: автономные, казенные и бюджетные.
Изменение типа государственного или муниципального учреждения не
является его реорганизацией, требуется лишь внесение изменений в уставные
документы.
Исходя из
предлагаемого перечня федеральных учреждений
здравоохранения, реформируемых в казенные (психиатрические с
интенсивным наблюдением, лепрозории, противочумные), казенными
учреждениями станут в основном специализированные учреждения,
финансирование которых в настоящее время осуществляется за счет
бюджетов всех уровней, число которых будет крайне ограничено.
Следовательно,
подавляющее
большинство
учреждений
здравоохранения планируется реформировать по типу бюджетных или
автономных.
Несмотря на то, что учредителем государственных (муниципальных)
учреждений всех типов, предлагаемых данным законопроектом (бюджетное,
казенное, автономное) является государство, орган местного самоуправления,
субсидиарная ответственность Государства в лице учредителей всех уровней
за деятельность бюджетных учреждений снимается и сохраняется только за
деятельность казенных учреждений.
Фактически это означает переход бюджетных учреждений на
рыночные условия хозяйствования, что может привести к ограничению прав
граждан на соответствующие услуги, предусмотренные Конституцией РФ.
Отменяется норма ст. 20 Закона «Об автономных
учреждениях» о невозможности реформирования действующей сети
2.
учреждений здравоохранения в автономные.
Одновременно с отменой этой нормы считаем необходимым
предусмотреть положение, устанавливающее, после преобразования
государственных (муниципальных) учреждений в казенные или бюджетные
учреждения, запрет на изменение их типа в автономные учреждения.
2
3. Организация
социальных услуг.
деятельности
учреждений
по
оказанию
Основные виды деятельности учреждений предусмотрены их
Уставами.
Деятельность казенных учреждений осуществляется на основании
государственных (муниципальных) контрактов в пределах доведенных
лимитов бюджетных обязательств.
Деятельность бюджетных и автономных учреждений по оказанию
социальных
услуг
осуществляется
на
основе
государственного
(муниципального) задания.
При этом бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения
государственного (муниципального) задания.
Порядок формирования государственного (муниципального) задания и
порядок его финансового обеспечения для бюджетных и автономных
учреждений определяется соответствующим органом власти по
принадлежности.
В этих условиях основной гарантией обеспечения граждан
соответствующими услугами становится государственное (муниципальное)
задание.
Считаем, что одним из обязательных предварительных условий
реформирования бюджетной сферы на основе данной концепции должны
стать разработка и утверждение комплекса соответствующих
стандартов как по объемам, так и по финансовым нормативам по всем
видам социальных услуг, которые будут служить основой для утверждения
государственных (муниципальных) заданий и госзаказов. В противном случае
государственное (муниципальное) задание будет формироваться не на основе
объективных критериев потребности в оказании соответствующих услуг, а
исходя из имеющихся средств в соответствующих бюджетах.
С целью обеспечения единства подходов к оказанию гражданам
социальных услуг вне зависимости от места их проживания необходимо
предусмотреть в законопроекте установление порядка формирования
государственного (муниципального) задания Правительством РФ, а также
предварительную разработку механизма финансового обеспечения выполнения
госзадания в полном объеме с учетом всех видов затрат.
Бюджетные и автономные учреждения
вправе выполнять работы,
относящиеся к основной деятельности, и на бесплатной основе и за плату,
на одинаковых за однородные услуги условиях. В бюджетных учреждениях
порядок определения указанной платы устанавливается учредителем.
Возможность выполнения однородных услуг и на бесплатной основе и за
плату, в условиях отсутствия полного набора стандартов на все виды услуг и
недостаточного финансового обеспечения государственного (муниципального)
задания, может привести к заинтересованности бюджетных учреждений в
расширении платных услуг, в т.ч. входящих в госзадание ( в здравоохранении -
3
к
сокращению
объемов
услуг, оказываемых в рамках Программы
госгарантий по оказанию гражданам бесплатной медицинской помощи).
Считаем необходимым данную норму исключить, либо предусмотреть
четкую ее регламентацию, в частности, предельные объемы услуг, которые
могут быть выполнены на платной основе.
Бюджетные и автономные учреждения вправе осуществлять иные виды
деятельности, не являющиеся основными, постольку, поскольку это служит
достижению целей, ради которых они созданы.
Данная формулировка позволяет допускать расширительное толкование
иных видов деятельности, что может привести к уменьшению объемов
финансовых средств, направляемых на основные виды деятельности.
Требуется четкая регламентация на федеральном уровне иных видов
деятельности, которые будут служить достижению целей, ради которых
созданы бюджетные учреждения.
4. Финансовая основа деятельности
муниципальных учреждений.
государственных
или
Финансовое
обеспечение
деятельности
казенных
учреждений
осуществляется на основе бюджетной сметы из соответствующего бюджета
бюджетной системы РФ.
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального)
задания бюджетными и автономными
учреждениями осуществляется в
виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в
рамках выполнения государственного (муниципального) задания, которые
учитывают также содержание недвижимого и особо ценного имущества.
Механизм государственного (муниципального)заказа предполагает
конкуренцию за доступ к бюджетным ресурсам между бюджетными и
автономными учреждениями, оказывающими однородные услуги.
Необходимо иметь в виду, что в последующем автономные учреждения
могут
отказаться
от
реализации
государственного
(муниципального)заказа, если его финансирование не будет обеспечивать
соответствующее возмещение расходов, т.к. это не является их
обязанностью, что, в конечном итоге, приведет к уменьшению объемов
социальных услуг, в т.ч. бесплатных.
Норма о том, что бюджетные учреждения вправе при выполнении
государственного (муниципального) задания использовать иные средства,
фактически означает право учредителя недофинансировать свое задание.
Это может привести к ограничению возможности БУ самостоятельного
расходования средств от предпринимательской деятельности (что
фактически нивелирует одну из немногих положительных сторон данного
законопроекта), в частности, на цели укрепления материально- технической
базы, социального обеспечения работников, повышения уровня их оплаты
труда.
4
Одновременно в законопроекте не предусматривается
ответственность бюджетного учреждения в случае
государственного (муниципального) задания.
невыполнения
Вопрос о финансовом обеспечении деятельности бюджетных
учреждений здравоохранения в виде субсидий требует дополнительного
рассмотрения.
В настоящее время территориальная программа Госгарантий фактически
является государственным (муниципальным) заданием,
финансовое
обеспечение
которого
осуществляется
из
двух
источников
–
соответствующих бюджетов и системы ОМС.
При этом формулировка п. 3 ст. 92 БК РФ предусматривает, что деятельность
бюджетного учреждения осуществляется в соответствии с государственными
(муниципальными) заданиями и обязательствами перед страховщиком по
обязательному социальному страхованию.
Однако, эта позиция в последующем не соотносится с финансовым
обеспечением деятельности подобных бюджетных учреждений, которое
предусматривается только в виде субсидий и не предусматривает
страховое возмещение расходов.
Таким образом, требует уточнения, будет ли государственное
муниципальное задание включать виды и объемы работ, выполняемых в рамках
ОМС.
В настоящее время в системе ОМС предусмотрено финансовое
возмещение расходов учреждений здравоохранения за оказанные услуги при
наличии страхового случая( по принципу - «деньги следуют за пациентом»), с
учетом качества данных услуг. Система субсидий, в свою очередь,
предполагает адресное целевое финансирование целевых расходов, как одно из
средств бюджетного регулирования.
Таким образом, реализация предлагаемого механизма дискредитирует сам
принцип медицинского страхования, потребует либо исключения учреждений,
работающих в системе ОМС, из числа реформируемых по типу бюджетных,
либо внесения принципиальных изменений в организационные и правовые
основы обязательного медицинского страхования, в частности, наделения
территориальных фондов ОМС функцией страховщика, исключения
страховых медицинских организаций из системы поступления финансовых
средств в бюджетные учреждения.
Требует уточнения формулировка БК РФ в новой редакции ( ст.71) о том,
что субсидии бюджетным и автономным учреждениям могут предоставляться
на иные цели.
В условиях недостаточности бюджетов всех уровней это может
привести к выведению значительных объемов финансовых средств из сферы
оказания соответствующих услуг.
Представляется, что порядок предоставления указанных субсидий должен
определяться Правительством РФ, а
определение объемов и условия
предоставления – соответственно – в субъекте РФ или муниципальном
образовании.
5
Норма законопроекта о том, что финансирование автономных учреждений
осуществляется с учетом мероприятий, направленных на развитие
автономных учреждений, (в то время как данная норма для бюджетных
учреждений не предусмотрена) фактически определяет приоритетное по
сравнению с бюджетными учреждениями развитие сети этих учреждений
за счет бюджетных средств, что в условиях ограниченности бюджетов всех
уровней может привести к ограничению финансовой обеспеченности
бюджетных учреждений и является очередным подтверждением
направленности
государственной
политики
на
рыночные
основы
хозяйствования государственных ( муниципальных) учреждений.
5. Порядок использования средств от предпринимательской
деятельности.
И бюджетные и казенные учреждения могут осуществлять
предпринимательскую деятельность.
При этом доходы от предпринимательской деятельности в Бюджетных
учреждениях полностью поступают в распоряжение учреждения, что
является положительным фактором, в Казенных – в соответствующий
бюджет.
норма о
распоряжении имуществом бюджетными учреждениями, которая
6.
Требует
более
тщательной
проработки
также
практически аналогична норме по автономным учреждениям ( ст. 298 ГК
РФ в новой редакции).
Законопроектом предусмотрена возможность бюджетных учреждений
самостоятельно передавать другим некоммерческим организациям в
качестве учредителя или участника денежные средства и иное имущество,
за исключением недвижимого и особо ценного движимого.
Одновременно, с согласия собственника, БУ сможет распоряжаться и
этим имуществом, в частности, оно может сдаваться в аренду.
В условиях отсутствия полного набора стандартов по всем видам
медицинской деятельности представляется достаточно расплывчатой
формулировка, определяющая понятие особо ценного движимого имущества
(«…без которого
осуществление уставной деятельности будет
существенно затруднено».) Норма о том, что Порядок отнесения
имущества к особо ценному устанавливается Правительством РФ,
представляется недостаточной, т.к. одновременно виды такого имущества
будут устанавливаться в порядке, определенном соответствующими
органами субъекта РФ и местного самоуправления.
Достаточная свобода в распоряжении имуществом, предоставленная
бюджетным, как и автономным учреждениям (в соответствии с
федеральным законом), по сути, может стать негативным моментом.
Так как сферы деятельности этих юридических лиц не оговорены, то
может иметь место передача фактически государственных средств и
6
имущества в другие структуры, в том числе, в случае с автономными и в коммерческие, частные.
Ограничение этой передачи согласованием учредителя бюджетных
учреждений (как и автономных – в соответствии с законом) представляется
недостаточным.
При этом в проекте отсутствует норма о том, что деятельность
других некоммерческих организаций, учредителями которых будут выступать
бюджетные учреждения, должна соответствовать уставным целям и
способствовать качественному предоставлению услуг.
Принципиально важным в данном случае является тот факт, что
учредительным
взносом
является
фактически
государственное
(муниципальное) имущество, а величина этого взноса, не регламентированная
законопроектом , может привести к существенному сокращению доли
имущества, оставшейся в распоряжении бюджетного учреждения, т.е.,
фактически, к утрате государственного, муниципального имущества,
выведению его из сферы оказания социальных услуг.
В этой связи представляется необходимым оговорить направления
деятельности организаций, соучредителями которых могут являться
бюджетные и автономные учреждения, а также максимальные доли
имущества, которые могут быть внесены в данном случае в качестве
учредителя.
Требует уточнения
также и
формулировка об использовании
имущества казенных учреждений. Из формулировки проекта можно сделать
вывод, что с согласия собственника имущества казенное учреждение также
вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом. ( Ст.
298ГК РФ).
7. Требует дополнительного рассмотрения ряд других норм по
казенным учреждениям.
Исходя из
предлагаемого перечня федеральных учреждений
здравоохранения, реформируемых в казенные (психиатрические с
интенсивным наблюдением, лепрозории, противочумные), число их будет
крайне ограничено.
Считаем необходимым предусмотреть в законе, что перечень
учреждений,
реформируемых
в
казенные,
должен
определяться
соответствующим федеральным органом, осуществляющим регулирование в
определенных сферах деятельности. Также необходимо предусмотреть
механизм стимулирования субъектов РФ, расширяющих этот список.
Нельзя согласиться с предусмотренной законопроектом возможностью
учредителей уменьшать казенному учреждению
ранее доведенные
лимиты, при этом в случае невозможности исполнения им бюджетных
обязательств учреждение должно согласовать новые условия по цене и
объемам услуг.
7
Таким
образом,
фактически субсидиарная
ответственность
учредителя снимается за деятельность также и казенных учреждений.
Это может привести к снижению объемов средств, необходимых для
обеспечения жизнедеятельности учреждения, сокращению штатов,
высвобождению работников, уменьшению размеров их заработной платы и, в
конечном итоге, к существенному сокращению объемов оказываемых услуг.
Считаем необходимым эту норму исключить, либо оговорить, до каких
пределов можно будет снижать объем и стоимость госзаказа для
казенных учреждений.
Позиция законопроекта(ст.165 БК в предлагаемой редакции) требует
принципиального пересмотра основ деятельности фондов ОМС, т.к.
статус казенного учреждения не будет предусматривать поступление
финансовых средств в виде страховых взносов.
Одним из обязательных предварительных условий принятия данного
закона считаем разработку концептуальных основ реформирования
системы ОМС, в т.ч. структуры органов управления и механизмов
подчиненности территориальных фондов.
8. Вопросы социальной защищенности работников.
Вызывает озабоченность тот факт, что из сферы федерального
регулирования в рамках федерального закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период выпадает вопрос индексации
заработной платы работников федеральных бюджетных учреждений, т.к.
исходя из ст.192 БК РФ в предлагаемой редакции эта норма будет касаться
только казенных учреждений.
Таким
образом,
фактически
исключается
возможность
гарантированной индексации зарплаты подавляющего большинства
работников федеральных бюджетных учреждений.
Необходимо также иметь в виду, что рыночные условия хозяйствования
БУ, АУ, а также реформирование действующей сети учреждений могут
привести к высвобождению большого числа работников отрасли, на
переобучение, трудоустройство и социальное обустройство которых
потребуется значительный объем финансовых средств.