Оценка состояния государственного управления

Приложение № 1
к Концепции управления
федеральным имуществом
аэропортов (аэродромов)
гражданской авиации
Некоторые
особенности
государственного
управления
федеральным
имуществом
аэропортов
(аэродромов)
гражданской авиации в 1991-2004 годах
Основной целью государственного управления федеральным
имуществом аэропортов (аэродромов) в 1991-2004 годах являлась
реструктуризация инфраструктурной составляющей гражданской авиации и
адаптация ее к условиям рыночной экономики.
Достижение данной цели осуществлялось в два этапа:
1991-1998 годы – приватизация предприятий гражданской авиации;
1999-2004 годы – реализация первоочередных мер по установлению
эффективного гражданского оборота имущества аэропортов (аэродромов)
гражданской авиации.
По состоянию на конец 1991 – начало 1992 годов в гражданской
авиации имелось 163 предприятия, в состав имущественных комплексов
которых входили 1302 действующих аэродрома.
Началу
приватизации
предприятий
гражданской
авиации
предшествовало законодательное определение их как имущества,
относящегося исключительно к федеральной собственности, не
подлежащего передаче в собственность субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований.
В
ходе
приватизации
предприятий
гражданской
авиации
предполагалось решить, в том числе задачи по привлечению частных
инвестиций в аэропорты (аэродромы), а также по формированию
соответствующих институциональных инвесторов.
Порядок приватизации предприятий гражданской авиации был
определен законодательными актами Российской Федерации, указами
Президента Российской Федерации, актами Минтранса России и
Госкомимущества России.
Он предусматривал, в том числе:
приватизацию предприятий гражданской авиации с одновременным их
разделением на независимые хозяйствующие субъекты – авиационные
компании и аэропорты;
2
запрет на приватизацию предприятий и объектов гражданской авиации
двойного назначения, в том числе аэродромов;
передачу уполномоченным федеральным органом исполнительной
власти (его территориальными органами) аэродромов предприятий
гражданской авиации, преобразованных в открытые акционерные общества,
данным акционерным обществам в пользование по договорам аренды.
В 1992 – 1995 годах было приватизировано (акционировано) более 50
предприятий гражданской авиации – балансодержателей аэропортов
(аэродромов). При этом количество действующих аэродромов сократилось
до 876.
К 1998 году количество акционированных предприятий гражданской
авиации – балансодержателей аэропортов (аэродромов) достигло 80.
Количество действующих аэродромов сократилось до 639.
В итоге, по состоянию на конец 1998 – начало 1999 годов
действующие аэродромы гражданской авиации находились на балансе 83
федеральных государственных унитарных предприятий, а также в
пользовании не менее 80 операторов – акционерных обществ, созданных в
процессе приватизации, или их правопреемников по результатам процедур
банкротства.
При этом значительная часть операторов использовала аэродромы
безвозмездно, без юридического оформления договоров аренды с
уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (его
территориальными органами).
В тех случаях, когда договоры были заключены, их условия, как
правило, предусматривали низкие ставки арендных платежей.
Кроме того, договоры не содержали ясных и однозначных
обязательств арендаторов по поддержанию в эксплуатационном состоянии и
улучшению арендуемого имущества.
В результате находящиеся в федеральной собственности аэродромы
гражданской авиации в большинстве своем эксплуатировались операторами
с максимальной экономической выгодой для себя – соответствующие
доходы направлялись преимущественно на цели обновления собственных
основных фондов, заработную плату, решение управленческих и социальных
задач.
Отмеченная практика вовлечения в гражданский оборот аэродромов
приватизированных предприятий гражданской авиации не в полной мере
учитывала интересы государства.
Другой
характерной
особенностью
процесса
приватизации
аэропортовой инфраструктуры гражданской авиации являлось то, что к
1998 году не сформировался институт эффективных собственников
приватизированных предприятий – балансодержателей аэропортов,
заинтересованных в долгосрочных капитальных вложениях в имущество
3
приватизированных аэропортов, а также в не подлежащее приватизации
федеральное имущество соответствующих аэродромов.
В большинстве своем частные акционеры приватизированных
предприятий гражданской авиации – балансодержателей аэропортов, были
представлены инсайдерами – менеджерами либо крупными акционерами,
ориентированными преимущественно на перепродажу пакетов акций ввиду
значительной недооценки приватизированных предприятий на момент их
приватизации.
Рассматриваемый этап государственного управления федеральным
имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации характеризуется
и тем, что к середине 90-х годов не менее 30 % действующих аэропортов
(аэродромов) эксплуатировалось преимущественно для целей и задач
регионального характера.
В результате начала формироваться тенденция участия субъектов
Российской Федерации в управлении аэропортами (аэродромами)
гражданской авиации как административного, так и инвестиционного
характера.
Так, по состоянию на конец 1998 – начало 1999 годов отмечалось
активное участие в управлении аэропортами (аэродромами) гражданской
авиации Республики Саха (Якутия), Республики Башкортостан, Республики
Татарстан, Республики Бурятия, Республики Коми, Красноярского края,
Хабаровского края, Корякского автономного округа, Амурской,
Волгоградской, Курской, Новосибирской, Омской, Сахалинской, Тюменской
областей.
Основным содержанием государственного управления федеральным
имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации в 1999 – 2004
годах являлось:
проведение пообъектной инвентаризации имущества аэропортов
(аэродромов) и сделок с ним, а также организация учета данного имущества
в реестре федеральной собственности;
начало процесса оформления права собственности Российской
Федерации на имущество аэропортов (аэродромов) и соответствующие
земельные участки;
обоснование
и
начало
практической
реализации
модели
государственного управления имуществом аэродромов приватизированных
аэропортов.
Приоритетность указанных направлений государственного управления
федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации
была обусловлена требованиями нормативных правовых актов в сфере
государственного управления федеральным имуществом, принятых в 1997 –
1999 годах.
4
Характеризуя итоги государственного управления федеральным
имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации в 1999 – 2004
годах, следует отметить два принципиальных аспекта.
Оформление права собственности Российской Федерации на
имущество аэропортов (аэродромов) и соответствующие земельные участки
было осуществлено в отношении не более чем 10 % действующих
аэропортов (аэродромов).
Разработанная модель государственного управления имуществом
аэродромов приватизированных аэропортов предназначалась для решения
двух основных задач:
определение балансодержателя и закрепление за ним на праве
хозяйственного ведения исключительно не подлежащего приватизации
федерального имущества тех аэродромов, которые входят в состав
приватизированных аэропортов;
обеспечение передачи балансодержателем имущества аэродромов,
закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения, операторам по
договорам аренды.
Реализация данной модели не дала ожидаемых результатов вследствие
ряда существенных недостатков и недоработок, допущенных на этапе ее
обоснования.
Во-первых, для вновь созданного балансодержателя – федерального
государственного унитарного предприятия «Администрация гражданских
аэропортов (аэродромов)» (ФГУП «АГА (А)») не были определены
источники финансирования расходов, связанных с выполнением следующих
мероприятий:
оформление права хозяйственного ведения на имущество аэродромов,
подлежащих передаче на баланс предприятию, а также соответствующих
прав на земельные участки, на которых расположены данные аэродромы;
проведение в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998
№ 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» оценки
стоимости имущества, которое должно передаваться предприятием по
договорам аренды операторам.
Собственными источниками финансирования указанных расходов
ФГУП «АГА (А)» не обладал.
Основным видом финансово-хозяйственной деятельности предприятия
являлась сдача в аренду закрепленного за ним на праве хозяйственного
ведения не подлежащего приватизации федерального имущества аэродромов
приватизированных аэропортов.
Вместе с тем права на это имущество не были надлежащим образом
оформлены, а в соответствии с требованиями федеральных законов о
федеральном бюджете на 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 и 2004 годы все
денежные доходы от сдачи в аренду федеральными государственными
унитарными предприятиями имущества, закрепленного за ними на праве
5
хозяйственного ведения, должны были перечисляться в федеральный
бюджет.
Во-вторых, в ходе обоснования модели не было учтено, что
нахождение на балансе ФГУП «АГА (А)» исключительно не подлежащего
приватизации федерального имущества аэродромов ограничивает его
возможности осуществлять привлечение заемных средств.
В-третьих, модель не определяла механизмы финансирования работ по
улучшению не подлежащего приватизации федерального имущества
аэродромов, которое должно быть передано на баланс ФГУП «АГА (А)».
В-четвертых, предусмотренная моделью обязательность конкурсных
процедур передачи аэродромов в аренду не могла быть вполне реализована в
практике государственного управления федеральным имуществом
аэродромов, входящих в состав приватизированных аэропортов.
Для участия в конкурсе на заключение договора аренды аэродрома,
входящего в состав приватизированного аэропорта, потенциальные
арендаторы должны были иметь сертификат, предоставляющий им право
ведения деятельности по аэродромному обеспечению полетов воздушных
судов.
Вместе с тем утвержденные приказом ФСВТ России от 24.04.2000
№ 98 Федеральные авиационные правила «Сертификационные требования к
юридическим лицам, осуществляющим аэропортовую деятельность по
аэродромному обеспечению полетов гражданских воздушных судов»
определили, что указанный сертификат выдается юридическому лицу, в том
числе в случае нахождения у него в пользовании на законном основании
производственных зданий и сооружений, необходимых для организации
аэродромного обслуживания в соответствующем аэропорту.
Данное сертификационное требование исключает возможность
наличия установленного сертификата у нескольких юридических лиц.
Кроме того, в рассматриваемый период государственного управления
федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации
отсутствовали потенциальные конкуренты – операторы, обладавшие
достаточным и устоявшимся опытом организации наземного обслуживания
авиационных перевозок на уровне мировых стандартов, а также реализации
инвестиционных проектов по развитию аэропортовой инфраструктуры.
В-пятых, в ходе обоснования модели государственного управления
имуществом аэродромов не были проработаны вопросы совершенствования
порядка установления, утверждения и взимания аэропортовых сборов.
В-шестых, в модели не была учтена сформировавшаяся тенденция
участия субъектов Российской Федерации в управлении федеральным
имуществом аэропортов (аэродромов), в том числе инвестиционного
характера.
Результаты анализа соответствующей информации, представленной 40
субъектами Российской Федерации, свидетельствуют, что на конец
6
рассматриваемого этапа государственного управления федеральным
имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации наибольшие
капитальные вложения в данное имущество были осуществлены
следующими субъектами Российской Федерации: Республикой Татарстан,
Республикой Башкортостан, Республикой Мордовия, Ханты-Мансийским
автономным округом, Тюменской, Кировской, Челябинской, Ярославской,
Свердловской областями.
В-седьмых, модель была разработана без всестороннего учета
мирового опыта управления аэропортами (аэродромами).
Оценивая в целом практику государственного управления
федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации в
1999-2004 годах, следует отметить, что ее теоретическая и практическая
компоненты имели недостаточное отраслевое содержание.
Основной её направленностью было решение вопросов, связанных с
вовлечением в гражданский оборот федерального имущества аэропортов
(аэродромов).
Формирование экономических и правовых предпосылок для развития
аэропортов (аэродромов) не рассматривалось в качестве приоритетной
задачи.
______________________