АНАЛИЗ, ВЫВОДЫ, ПРЕДЛОЖЕНИЯ

АНАЛИЗ, ВЫВОДЫ, ПРЕДЛОЖЕНИЯ
БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА
С. Лушин
Состояние финансовой системы России отражает общеэкономическую
и
социальную
ситуацию
в
стране,
которую
определили
пятнадцатилетние радикальные реформы всех сторон жизни общества с
весьма противоречивыми результатами. Финансовая система не может
быть лучше того общества, которое она обслуживает, поэтому серьезные
улучшения в ней возможны только как результат общего прогресса в
экономике, в политическом устройстве, административной структуре
общества. Начиная с 2000 г. наблюдается определенное улучшение
положения в стране, и эти сдвиги должны быть учтены в организации
общественных финансов. Другими словами, финансовая система также
нуждается
в
совершенствовании,
и
прежде
всего
это
касается
государственных финансов, так как корпоративные финансы плохо или хорошо, но все же приспособились к происшедшим изменениям и стали
составным элементом общей рыночной среды. Государственные финансы
также должны учитывать эту новую для России экономическую обстановку.
На первый взгляд кажется, что переход к рынку как экономической
основе общества не должен серьезно отразиться на государственных
финансах. Но это не так. Государственные властные органы утрачивают
монополию на принятие решений по использованию общественного фонда
финансовых ресурсов. Они должны активно убеждать общество в их
целесообразности и обоснованности. Речь идет о том, что общая сумма
всех финансовых ресурсов страны, выделяемая на общественные нужды и
направления их использования должны находиться под общественным
контролем и одобряться обществом в тех формах, которые выработаны в
данной стране. Как правило, это происходит путем обсуждения проблем в
различных органах представительной и исполнительной власти и принятия
решения по ним в виде законов или других решений.
Кроме того, в условиях рыночной среды повышаются самостоятельность и автономия среднего и низового уровней государственного управления в финансовых вопросах.
Одним из важных моментов ответственности государственной власти перед обществом, исполнительной власти перед представительной
является приведение доказательств того, что собранные и израсходованные общественные деньги принесли определенный результат, что деньги
истрачены "с умом", ради каких-то конкретных итогов. Поскольку
государственные финансы воплощаются в бюджете страны, то речь идет о
таком построении (планировании и реализации) бюджета, которое позволяло бы убедиться с достаточной достоверностью, что общественные средства израсходованы не зря, а с каким-то эффектом.
Такие требования к бюджету возникают только в рыночной
экономике, так как при централизованном планировании для оценки
эффективности бюджета был только один метод: выявление совпадения
или расхождения плановых и фактических показателей финансирования по
конкретным статьям. Этот метод по инерции остался главным и в период
реформ, и фактически таковым явился и в настоящее время, так как традиции использования его очень устойчивы. Только после Второй мировой
войны в странах Запада появляются предложения об определении
результативности бюджетных расходовкоторые в конце концов были официально признаны и стали
необходимым элементом планирования и выполнения бюджета.
Западные ученые рассматривали использование этих методов как
влияние рыночных подходов на государственные финансы. Ведь в условиях рынка результативность любых денежных расходов - обязательное
условие успешной деятельности самостоятельного рыночного субъекта. С
такой трактовкой, видимо, следует согласиться, учитывая, однако, что речь
идет только о влиянии рыночных отношений, но никак не о переходе на
рыночные отношения между государством и членами общества. Государство производит общественные блага и предоставляет их членам общества
в подавляющей массе бесплатно. Но это не означает, что оно не должно
интересоваться затратами на производство таких благ и конкретными
результатами их использования. Понятно, что лучше тот же объем
бесплатных благ произвести государству с меньшими затратами.
В какой-то мере это было влияние методов корпоративного бизнеса
по рационализации расходов денежных средств. Рыночный подход к
государственным финансам в данном случае приносит пользу всему обществу, так как сэкономленные деньги можно направить на решение других
проблем.
Что касается российского бюджета, то по отношению к нему такой
"рыночный подход" более уместен. Поэтому и стала актуальной проблема
бюджетной реформы в России, как только наметилась стабилизация ситуации после периода сумбурных реформ 1990-х гг.
Бюджетная реформа будет осуществляться скорее всего несколько
лет, начиная с 2005 г. Главная проблема ее - повышение эффективности
бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы. Речь идет прежде всего о тех бюджетных средствах, которые расходуются в полном
соответствии с утвержденным бюджетом на обозначенные в нем цели.
Правда, реформа трактуется широко и предусматривает оценку самих
направлений финансирования. В частности, предусматривается сокращение расходов на государственное управление на всех уровнях власти (что
означает повышение эффективности аппарата управления). В данном
пункте бюджетная реформа пересекается с административной. Этот ее аспект реформы самый очевидный и трудно осуществимый, исходя из опыта
как России, так и других стран.
Предполагается также упорядочить межбюджетные отношения, что
поведет к сокращению перелива средств с одного уровня бюджетной системы на другой и повысит заинтересованность мест в усилении финансовой самообеспеченности.
Считается, что реализация задач, поставленных в бюджетной реформе может привести к экономии государственных (общественных)
средств в размере 10-15% объема бюджета. Но, конечно, от оценки до
реальной экономии дистанция большая. Нужно добиться существенного
улучшения организации бюджетного процесса и повышения общей
эффективности бюджета. Поскольку он состоит из доходов и расходов, то
его воздействие на развитие экономики и общества в целом зависит и от
сбора доходов, и от их использования. И та и другая сторона бюджета
влияет на его эффективность. Но в проводимой реформе основное внимание уделяется расходам бюджета как наиболее важному фактору роста его
эффективности в современных условиях. Это соответствует и экономическому смыслу бюджета, ибо его главная и самая активная часть - именно
расходы.
Хотя
наибольшие
возможности
заключены
в
повышении
эффективности расходов, но здесь же и наибольшие трудности. Главная из
них - сложившаяся традиция планирования бюджета "от достигнутого".
Применительно к финансовым отношениям дело осложняется
тем, что планирование "от достигнутого" имеет солидный стаж и
специальное наименование: "Сметное планирование". Суть его также проста: бюджетные расходы будущего периода определяются на основе отчетных данных за прошлый год плюс какая-то надбавка. Но планирование
расходов
"от
достигнутого
содержит
большие
возможности
для
злоупотреблений. Справедливости ради следует сказать, что этот метод
был "изобретен" задолго до социализма и широко использовался как в
дореволюционной России, так и в других странах. Для него характерно
прежде всего то, что он игнорирует конкретные цели и результат
расходования государственных средств. Исходной величиной (или базой)
является расход средств в прошлом периоде. Его задача обеспечить
финансирование на уровне не ниже отчетного периода за истекший срок. В
рамках такого подхода целью финансирования является либо осуществление затрат на прежнем уровне, либо их прирост. Фактически затрата
государственных средств выступает как реальная цель бюджетного
финансирования.
Затраты
приравниваются
к
результатам.
Другой
особенностью данного подхода является фактическая неограниченность
подобного финансирования во времени, чередование плановых и отчетных
смет может продолжаться сколь угодно долго и, как правило, сопровождаться увеличением этих расходов из года в год. Поэтому одним из
существенных пунктов бюджетной реформы является резкое сужение
сферы использования сметного финансирования, или финансирования "от
достигнутого", и переход к выделению общественных (государственных)
средств по возможности на четко обозначенные цели или результаты. Введен даже соответствующий термин: "БОР", что означает "бюджетирование,
ориентированное на результат". Широкое использование его и является
предпосылкой увеличения эффективности бюджетных расходов. Но
внедрение БОР - очень серьезное и сложное дело. Оно нуждается в активной административной поддержке.
Правительство приняло специальное решение, в котором определены
основные направления бюджетной реформы (бюджетного процесса) в России, и одним из главных направлений назвало управление результатами
бюджетного финансирования. Но более или менее четкое определение
этих результатов важно не только само по себе, но и как предпосылка для
перехода к систематическому определению эффективности бюджетных
расходов. Надо стремиться к сопоставимости затрат и результатов, что в
общем виде и составляет исходную базу для определения эффективности
бюджетных расходов. Для России это достаточно новая постановка вопроса, но в других развитых странах подобные расчеты проводят уже лет
двадцать (в разных странах по-разному).
Требование определять эффективность бюджетных расходов, по
существу, означает, что целесообразность данного расхода каждый год
фактически надо оценивать заново. Ясно, что в этом случае труднее
заполучить государственные средства. Главная проблема состоит в
неопределенности результатов бюджетного финансирования, связанная с
таким, например, фактором, как иерархическая система распределения
бюджетных денег. Бюджет утверждается высшим органом законодательной власти. На этом уровне статьи расхода неизбежно носят укрупненный
характер и назвать какой-то определенный единственный результат
финансирования по каждой из них фактически не возможно. Несколько
лучше обстоит дело со сводной росписью бюджета (и федерального и
субъектов федерации), так как в ней указаны не только сами расходы, но и
главные распорядители бюджетных средств. Но и уровень главных
распорядителей тоже очень высок. На следующей ступеньке бюджетной
иерархии находятся распорядители, а еще ниже - получатели бюджетных
средств. Начиная с главных распорядителей можно требовать определения
результатов расходования бюджетных ресурсов, но на деле это будет очень
сложно, так как на этом уровне распределения деньги могут направляться
по весьма различным целям. Проще ситуация у распорядителей, еще яснее
- у получателей бюджетных денег. Но даже и у них много разных
направлений использования средств (заработная плата, материальные затраты и т. п.), т. е. и на самом низшем уровне расходования бюджетных
средств сложно найти обобщающий показатель результативности бюджетных' денег. Трудности с определением результата финансирования не могут быть основанием к тому, чтобы этих результатов не искать.
Во многих странах они найдены даже в таких сложных отраслях,
как медицина и образование. Более того, составлены методические указания по нахождению подобных итоговых результатов бюджетного
финансирования. Кстати, Правительство России поручило ряду ведомств
составить подобные методические указания применительно к российским
условиям. Очевидно, что показатели результативности финансирования
будут неодинаковыми в разных отраслях общественной деятельности, скорее всего даже в пределах какой-либо одной отрасли. Например, в медицине будет комплекс показателей. Более или менее очевидно, что показатели должны составлять упорядоченную систему, скорее всего при переходе от низшего уровня распределения к высшему они не подлежат
агрегированию. Видимо, в конце концов возникнет система специфических показателей в каждой отрасли (возможно, и в предприятии, их
сопоставимость будет ограниченной даже внутри одной отрасли, а между
отраслями (сферами общественной деятельности) она вообще исключается.
Главное - эту работу начать, а по мере накопления опыта образуется достаточно устойчивая система показателей результативности в каждой отрасли
и предприятии, что позволит перейти уже и к непосредственным расчетам
эффективности бюджетных расходов.
Эффективность будет зависеть от сопоставления результатов и затрат бюджетных денег. Очевидно, что главное назначение ее показателей в
их динамике. Сопоставление эффективности между бюджетными учреждениями возможно только в случаях существенного сходства условий их
деятельности, между крупными отраслями общественной деятельности
оно вряд ли возможно, за редким исключением. Например, при угрозе
внешней агрессии расходы на оборону будут иметь приоритет по сравне-
нию с другими направлениями затрат, а массовые эпидемии или нехватка
продовольствия заставят увеличить расходы государства на эти цели и,
возможно, в ущерб другим расходам. Проблему определения и регулирования эффективности бюджетных расходов следует решать по мере создании
системы показателей, отражающих эту эффективность. Система должна
быть структурирована в двух аспектах. Во-первых, по уровням распределения бюджетных средств (главные распорядители, распорядители, получатели) и, во-вторых, по специфическим направлениям расхода бюджетных
денег (внешняя безопасность, внутренний правопорядок, развитие экономики, образование, здравоохранение и др.). Аспекты структурирования
должны быть увязаны между собой, что достаточно сложно. Спецификой
определения эффективности бюджетных расходов является то, что большее значение, как правило, имеет не сама по себе величина показателя
(сумма бюджетных средств на единицу результативности), а его динамика,
т. е. повышение или понижение эффективности на данном направлении
расхода средств.
Абсолютные значения показателей эффективности и их сопоставление могут быть информативны только в пределах совокупности однородных объектов (сельские больницы, общеобразовательные школы в крупных городах и т. п.). Наибольшую информативность имеют именно
конкретные показатели эффективности, рассчитанные на уровне получателей бюджетных средств. Чем выше стадия распределения бюджетных
средств (сам бюджет, сводная роспись и др.), тем меньше информативность абсолютных показателей эффективности. Но это не означает, что их
не надо считать. Их определение создает информативную базу для
последующих усовершенствований и упорядочивания расходов. Следует
также отметить, что расчеты эффективности бюджетных расходов должны
производиться как самими конечными пользователями этих средств, так и
работниками финансовой системы, предоставляющими эти деньги. Жела-
тельно и совместное участие представителей обеих сторон в определении
эффективности. Хотя наиболее информативны показатели эффективности,
рассчитанные на уровне непосредственных получателей бюджетных
средств, но практика, и зарубежная и отечественная, показывает, что даже
на этом уровне они могут быть не однозначными.
Скажем,
финансирование школ не только обеспечивает образование молодежи, но
имеет и большое воспитательное значение, приучает учащихся к общественно-полезной деятельности, формирует круг потребностей, существенно
определяет нравственный облик будущего полноправного гражданина
своей страны. Надо ли все это учитывать в расчетах эффективности бюджета, и если надо, то как? Подобных вопросов можно задать очень много.
К сожалению, их легче задавать, чем отвечать на них. Готовых рецептов
нет. Видимо, следует исходить из здравого смысла, накопленного опыта и
эмпирической целесообразности. Но главный вывод будет тот, что подобная ситуация не может быть основанием для отказа от расчетов
эффективности. Начинать и развивать это дело нужно при любой ситуации,
так как даже несовершенный показатель эффективности лучше, чем его
отсутствие.
Значительная неопределенность показателя результативности (а отсюда и эффективности) бюджетных расходов связана с некоторыми
принципиальными обстоятельствами. Исторически проблема эффективности бюджетных расходов возникла в развитых странах в связи с успехами
в расчетах и реальном получении эффективности затрат в рамках
корпоративного сектора. Это и дало толчок поиску средств для повышения
эффективности бюджетных расходов. К этому времени роль государства в
системе взглядов западной экономической науки стала трактоваться совершенно иначе, чем в политической экономии социализма. Государство
западными учеными рассматривалось не как элемент непроизводственной
сферы, перераспределяющий доходы, полученные от производства, а как
производитель общественных благ, которые предоставляются населению
бесплатно. Но производителю чего бы то ни было полезно знать затраты на
производство и его эффективность. Начались поиски показателей
эффективности
бюджета.
Опыт
корпоративного
сектора
оказался
малополезен, так как в нем главный, а чаще всего и единственный критерий эффективности - прибыль. Государство производит бесплатные блага
и прибыли от них не получает. Есть, правда, государственные предприятия,
производящие обычные блага, но это исключение, не меняющее общей
картины. Невозможность использования показателя прибыли повлекло за
собой серьезные последствия: невозможность определения эффективности
государственных расходов одним единственным показателем. Прибыль
однозначно зависит от разницы между ценами и затратами на производство. Государство, предоставляя бесплатные услуги населению, должно
всегда учитывать комплекс факторов, и затраты являются только одним из
них. Помимо затрат (не возмещаемых) учитываются политические,
социальные и нравственные условия и последствия предоставления
бесплатных услуг. Поэтому результат расходования государственных
средств почти никогда не бывает однозначным, всегда возникает множество последствий, потому и трудно найти какой-то один единственный
результат. Комплексный характер его предполагает и комплексный
(неоднозначный) характер показателя эффективности бюджетных расходов.
Но эта неоднозначность не должна рассматриваться как препятствие
или повод к отказу от определения эффективности бюджета. Проблема
безусловно
имеет
Систематическое
решение,
определение
пусть
даже
и
показателей
чисто
эмпирическое.
результативности
и
эффективности бюджета позволит создать информационную базу и
отработать методики расчета, что в конце концов превратит расчет
эффективности в стандартную процедур деятельности всей государственной финансовой системы.
Как свидетельствует зарубежный опыт, важное значение для
налаживания систематического определения эффективности бюджета
имеет реорганизация бюджетного процесса и, в частности, существенное
расширение горизонта финансового планирования во времени. Здесь
возникают очень важные проблемы. Естественный срок действия бюджета
- один год, каждый год утверждается новый бюджет. Это универсальная
традиция для всех стран и она, скорее всего, не изменится в ближайшее
время. Между тем эффективность бюджетных расходов редко может быть
определена с необходимой надежностью в рамках одного года. Нужно
расширять временные рамки государственного финансового, т. е. бюджетного, планирования. Этот вопрос отражен в постановлении Правительства
России как необходимость совершенствования среднесрочного финансового планирования.
Современные
экономические
системы
обладают
большой
инерционностью, состояние экономики в данный период во многом
определяет ее развитие на ближайшие годы, в разных странах и в разных
отраслях по-разному. Неизбежные изменения в экономических отношениях также требуют значительного времени. Финансовая система как
наиболее активная часть экономики играет громадную роль во всей
экономической динамике. Это означает необходимость постепенных и
относительно надежных прогнозов всех составных элементов финансовой
макроструктуры, и в первую очередь государственных финансов как самого важного и устойчивого элемента всей финансовой системы общества.
Деятельность государства в сфере финансов не может сводиться к ежегодному составлению и утверждению государственного бюджета, а предполагает составление надежных прогнозов развития как всей экономики, так и
прежде всего государственного бюджета. Именно бюджет является главным средством воздействия со стороны государства на экономическое
развитие. Но для того чтобы стать таким средством, он должен быть увязан с экономическим развитием по доходам и расходам, а это предполагает
оценку перспектив и надежный прогноз. Хотя ежегодный бюджет, видимо,
сохранится во всех странах в ближайшие 20-30 лет, его составление и
утверждение не могут быть результатом аврала, чрезвычайных мер, срочного и немедленного решения всех до сих пор неразрешимых вопросов.
Ежегодный бюджет должен возникать как естественный результат
длительных разработок, взвешенных и спокойных оценок, установления
надежных параметров развития экономики и всего общества. А это означает необходимость непрерывного прогноза его на достаточно длительную
перспективу (5-7 лет). Фактически речь идет о том, чтобы бюджет на
определенный год начинал разрабатываться на несколько лет раньше
обозначенного года. В разных странах этот срок различен, но постепенно
наиболее распространенным становится пятилетний. Возможно, под влиянием социалистических пятилеток. Прогноз бюджета на первоначальной
стадии
осуществляется
по
укрупненным
показателям,
которые
конкретизируются по мере приближения к обозначенному году. В процессе такого итеративного прогноза очень важно соблюдение принципа
преемственности. Среднесрочное бюджетное планирование предполагает,
что ежегодно составляется план-прогноз на несколько лет, допустим, на
пять. На первый год составляется не просто прогноз, а план-проект реального бюджета, который будет обсуждаться в органах исполнительной и
представительной власти. После обсуждения проект превращается в закон,
по которому осуществляется реальное финансирование всех общественных нужд. На следующий год того же пятилетнего периода представляется
уже прогноз по более укрупненным позициям, чем в плане, но все же
достаточно детальный. И так по всем следующим годам идет укрупнение
позиций, по которым прогноз осуществляется, вплоть до последнего пятого года. В самом таком подходе к среднесрочному финансовому
планированию ничего нового нет. Но применительно к бюджетному
планированию-прогнозированию
возникает
одно
существенное
обстоятельство - преемственность показателей прогноза по конкретным
годам в рамках ежегодно составляемого глобального прогноза на пятилетний срок. Если, скажем, конкретный год (допустим, 2010 г.) был третьим
годом в пятилетнем прогнозе, составленном в 2007 г., и стал вторым годом
в прогнозе, составленным в 2008 г., то между показателями последовательных ежегодных прогнозов для данного 2010 г. должны соблюдаться четкая
преемственность и связь. Иначе говоря, прогноз на 2010 г. должен составляться не заново в 2008 г., а опираться на те показатели, которые были для
него предусмотрены в предыдущем прогнозе от 2007 г. Это предполагает
достаточно высокие точность прогнозов, их качество и соответствующую
квалификацию сотрудников. Но без такой преемственности невозможно
наладить действенное среднесрочное финансовое планирование.
В России предстоит еще многое сделать по внедрению
действенного среднесрочного финансового планирования. Нужно в
перспективе увеличить срок прогноза (по Бюджетному кодексу, ст. 174,
предусмотрен срок прогноза три года). Что касается преемственности
показателей прогноза, то формулировки, имеющиеся в Бюджетном кодексе,
позволяют трактовать ситуацию по-разному, не исключая и варианта
составления всего прогноза заново каждый год. В постановлении
правительства о бюджетной реформе подтвержден срок прогноза на три
года
и
четко
преемственности
указано
между
на
необходимость
ежегодно
соблюдения
составляемыми
принципа
прогнозами.
Совершенствование среднесрочного финансового планирования - серьезная и сложная работа и она, естественно, нуждается в определенной
постепенности.
Переход к среднесрочному финансовому планированию имеет и прямое отношение к повышению эффективности бюджетных расходов. Это
достигается прежде всего за счет более четкого определения результатов
финансирования. В рамках одного года часто это невозможно. Удлинение
сроков целевого финансирования и сроков наблюдения за освоением
выделенных денег позволяет существенно уточнить конечные результаты
использования
государственных
средств,
что
позволяет
проводить
обоснованные расчеты по эффективности использования государственных
денег, широко использовать программы как метод государственного
финансирования. Программы обычно связаны с решением конкретных задач в сфере производства, развития исследований, социальных отношений.
Это строгий документ, где расписаны этапы реализации, объем затрат,
конечные результаты. При использовании программы решается главная задача определения результативности и эффективности расходов, так как в
ней четко указаны цели, ради которых она принята. Чем большая доля
финансирования из бюджета осуществляется на реализацию принятых
программ, тем легче определять эффективность расхода бюджета. Если бы
весь бюджет расходовался на заранее утвержденные программы, проблема
эффективности расходов была бы в основном решена. К сожалению, это
невозможно, бюджет не может быть только суммой расходов на программы. Должна сохраняться какая-то эластичность бюджета, возможность оперативного перераспределения средств. Во всяком случае
финансирование
конкретных
программ
облегчает
определение
эффективности бюджета. Изменения, осуществляемые в бюджетном процессе с целью повышения его эффективности, весьма серьезны и требуют
определенных организационных мер, содействующих лучшей адаптации
всех участников этого процесса к новым требованиям.
В частности, признано целесообразным, чтобы субъекты бюджетного планирования (федеральные министерства, федеральные службы и
агентства, Счетная палата и другие ведомства) представляли в специально
созданную правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов доклады о результатах и основных направлениях
их деятельности в части расширения применения в бюджетном процессе
методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированных на
результаты, и повышение эффективности расходования бюджетных
средств. В докладах должен быть выделен особый раздел, посвященный
результативности бюджетных расходов. Составление и представление их в
установленные сроки является обязательным элементом нового бюджетного процесса. Структура докладов, данные, в них содержащиеся, также
определены решениями правительства. Они должны охватывать три отчетных года, включая год, предшествующий году, на который разрабатывается бюджет, и три плановых года, начиная с того, на который
разрабатывается бюджет. Обязательный элемент доклада - оценка
результативности (эффективности) всех предлагаемых в нем бюджетных
расходов. На основе докладов правительство будет готовить свои
предложения по проектам перспективного финансового плана и федерального бюджета на очередной год. Перспективный финансовый план (прогноз) будет охватывать три года, начиная с того года, для которого
разрабатывается проект бюджета. Преобразования бюджетного процесса
будут способствовать росту эффективности государственного бюджета и
приблизит нашу бюджетную систему к тем, которые сложились в развитых
странах.
Бюджетная реформа носит комплексный характер и помимо уже
названных
направлений
включает
другие
важные
мероприятия.
Предполагается осуществить реформирование бюджетной классификации,
выделить в составе общего бюджета бюджеты действующих и принимае-
мых обязательств, существенно изменить и упорядочить процедуры
составления и рассмотрения бюджета. Особого внимания заслуживает проблема выделения из общего бюджета бюджетов действующих и принимаемых обязательств. Постановка этого вопроса для России является новой,
но в других странах такое разделение с успехом используется уже длительное время. В составе любого принимаемого бюджета можно выделить две
группы расходов: осуществляемые по уже принятым законам и другим
нормативным документам; впервые появившиеся в составе бюджета впервые, связанные с решениями, которые приняты только накануне данного
финансового года. Это разделение важно с точки зрения относительной
ценности различных групп расходов и определения шансов на включение
их в состав рассматриваемого бюджета. Речь идет о бюджете как проекте
закона, подлежащего рассмотрению и утверждению в законодательных
органах. Практика таких рассмотрений в других странах показала, что следует более строго и тщательно анализировать целесообразность включения
в бюджет расходов, трактуемых как новые обязательства государства,
которых раньше не было. Это в некоторой степени облегчает процедуру
рассмотрения и утверждения очередного бюджета. Следует, однако, иметь
в виду, что внедрение такого подхода требует большой предварительной
работы
по
выработке
четких
юридических
норм,
регулирующих
классификацию обязательств и порядок их включения в состав обсуждаемого бюджета.
Преобразования бюджетной системы носят радикальный характер и в ряде случаев предполагают внесение изменений в Бюджетный кодекс. Так, трактовка проблемы эффективности бюджета в ст. 34 нынешнего кодекса не очень удачна: фактически отождествлены эффективность и
экономность использования бюджетных средств. Но с этим трудно согласиться, так как показатель эффективности более общий и включает в себя
и экономность как частный случай.
В практике действующей финансовой системы проблемы
эффективности обычно сводятся к обеспечению целевого характера
использования выделенных средств. Соблюдать этот принцип, конечно,
необходимо, но обеспечения целевого использования выделенных средств
недостаточно для достижения эффективности, тем более ее повышения.
Строго целевое использование бюджетных средств может быть и весьма
неэффективным. Это совершенно разные аспекты анализа. Смешивание
целевого назначения и эффективного использования средств показывает,
как много еще предстоит сделать, чтобы наша бюджетная система заработала по новому.