Василевич, Г.А. Правонарушения. Закон. Ответственность.
реклама
Г.А.Василевич ПРАВОНАРУШЕНИЯ. ЗАКОН. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ Минск, 2011 Право и экономика 1 Г.А.Василевич ПРАВОНАРУШЕНИЯ. ЗАКОН. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ Минск, 2011 Право и экономика 2 ББК Автор: Г.А.Василевич, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист республики Беларусь Г.А,Василевич ПРАВОНАРУШЕНИЯ. ЗАКОН. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В книге содержатся опубликованные в период работы автора в должности Генерального прокурора Республики Беларусь (февраль 2008 г.— сентябрь 2011 г.) некоторые статьи, посвященные проблемам укрепления законности, правового порядка, защиты прав и свобод граждан, надлежащего выполнения государством и гражданами возложенных на них обязанностей. В них высказывались идеи и предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики, многие из которых уже реализованы или находятся в стадии реализации. Книга будет полезна практикующим юристам, преподавателям и студентам, гражданам, интересующимся вопросами правоприменения. Она позволит составить представление, насколько эффективным был этот период работы прокурорской системы. Василевич Г.А., 2011 3 СОДЕРЖАНИЕ ПРЕДИСЛОВИЕ СТР.8--10 КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ ПРОКУРАТУРЫ СТР,10-32 ПРОКУРАТУРА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ – ВАЖНЕЙШИЙ СУБЪЕКТ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ 32--41 ЗАКОН НА СЛУЖБЕ СПРАВЕДЛИВОСТИ ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ДОЛЖЕН БЫТЬ БОЛЕЕ ЭФФЕКТИВНЫМ НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ВОЗМЕЩЕНИЯ УЩЕРБА (ВРЕДА) В СВЯЗИ С СОВЕРШЕНИЕМ ПРАВОНАРУШЕНИЯ ЦЕЛЬ УГОЛОВНОГО ЗАКОНА – ПОБУЖДАТЬ ГРАЖДАН К ПРАВОПОСЛУШАНИЮ ИНДИВИДУАЛИЗАЦИЯ НАКАЗАНИЯ КАК СРЕДСТВО УКРЕПЛЕНИЯ ЗАКОННОСТИ ЗАКОННОСТЬ И СПРАВЕДЛИВОСТЬ НАКАЗАНИЯ ВОЗДЕЙСТВОВАТЬ ПОВСЕМЕСТНО НА КОНСТИТУЦИОННОСТЬ ПРЕСТУПНОСТЬ И ЗАКОННОСТЬ: НАСТУПАТЕЛЬНО ПОНЯТИЕ И И ИХ СООТНОШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОСТЬ КАК ВАЖНЕЙШЕЕ УСЛОВИЕ КАЧЕСТВА НОРМАТИВНЫХ АКТОВ 4 БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ---ВАЖНЕЙШАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЗАДАЧА УСТРАНЕНИЕ ПРИЧИН И УСЛОВИЙ, СПОСОБСТВУЮЩИХ КОРРУПЦИИ -- ПЕРВОСТЕПЕННАЯ ЗАДАЧА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ ПРАВОВЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СВОБОДЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПКАХ НУЖДАЕТСЯ В ИЗМЕНЕНИЯХ КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЗАЩИТЫ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ СУБЪЕКТОВ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ: ВЫЯВЛЕНИЕ И ПРЕСЕЧЕНИЕ СВОБОДА В ГРАНИЦАХ ЗАКОНА ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ В НОВЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ УСЛОВИЯХ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ПРЕСТУПЛЕНИЙ ПРОТИВ ЖИЗНИ И ЗДОРОВЬЯ СОТРУДНИКОВ И ИМУЩЕСТВА БАНКОВ— ОДНА ИЗ ОБЯЗАННОСТЕЙ БАНКОВСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ СОСТАВЛЯЮЩЕЙ СЛЕДСТВИЯ И ПРАВОСУДИЯ НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ ПРОКУРАТУРЫ 5 ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СОВЕРШЕННЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО— ЭФФЕКТИВНЕЕ ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙТВИЯ ПРОКУРАТУРЫ И СУДОВ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРАВОСУДИЯ ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ МЕР УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ: ВОПРОСЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ В ОСНОВЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА И ГРАЖДАНИНА— ПРИНЦИП ВЗАИМНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА, ДРУГИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ ПЕРЕД ГРАЖДАНАМИ ГАРМОНИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ГЛАВНЫЙ КРИТЕРИЙ СПРАВЕДЛИВОСТИ И ГУМАНИЗМА— ДОСТОИНСТВО ЛИЧНОСТИ СОБЛЮДЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД–- ВАЖНЕЙШИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНТЕРЕС ЮРИДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОСТИ (ЗАКОННОСТИ) В ГОСУДАРСТВЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РАБОТЕ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН – ВАЖНЕЙШАЯ ЗАДАЧА ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ ТРУД ДОБРОВОЛЬНЫЙ И ТРУД КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРИНУДИТЕЛЬНЫЙ: ПРИЛОЖЕНИЕ №1 (СВЕДЕНИЯ о принесенных и рассмотренных протестах органов прокуратуры и судов за 2007 год, I полугодие 2007 года в сравнении с I полугодие 2009 года, I полугодие 2009 года в сравнении с аналогичным периодом 2010 года (в лицах) 6 ПРИЛОЖЕНИЕ №2 ( справка о тенденциях развития криминогенной ситуации, раскрываемости преступлений, возмещении ущерба от преступлений, возмещении расходов государства на содержание детей родителями в соответствии с Декретом № 18 и др.) ПРИЛОЖЕНИЕ №3 (о результатах преступности, а также работы органов расследования за январь-август 2011 года) 7 противодействия предварительного ПРЕДИСЛОВИЕ С февраля 2008 года по сентябрь 2011 года автор занимал должность Генерального прокурора Республики Беларусь. Безусловно, работа в системе органов прокуратуры носит специфический характер. По существу, на прокуратуру возложена обязанность Конституцией и Законом Республики Беларусь « О прокуратуре Республики Беларусь» обеспечивать точное и единообразное исполнение действующего законодательства в государстве (изъятия по надзору со стороны прокуратуры распространяются лишь на некоторых субъектов). Положение ст.125 Конституции Республики Беларусь нашли свое развитие в упомянутом Законе, статьей 4 которого определены основные направления деятельности органов прокуратуры. В предшествующий, до моего назначения на эту должность, период много было сделано в деле укрепления законности и правопорядка. Однако, как и любому руководителю, мне хотелось придать новое дыхание, новые импульсы в работе прокурорской системы. Как мне представляется, традиционно отчеты о деятельности прокуратуры строились вокруг данных о состоянии преступности и значительный упор делался на том, что победить преступность можно только «борясь» с преступностью. Убежден, что уменьшить число преступных проявлений можно, если будет выстроена система профилактики правонарушений, будет осуществляться широкая разъяснительная работа о необходимости соблюдения действующего законодательства, государство будет само примером в этом, будет обеспечен досуг и занятость населения, повышаться их культура. К работе по укреплению законности и правопорядка необходимо было подключить местные исполнительные и распорядительные органы, местные советы депутатов, общественность. Важным фактором, влияющим на умы и сознания людей, является гласность, их информированность о принимаемых государством и обществом мерах по предупреждению правонарушений, когда необходимо, то и о мерах наказания. За указанный период удалось выстроить нормальные отношения между прокуратурой и органами местного управления и самоуправления. У каждого из этих субъектов есть своя компетенция, в рамках которой они обязаны выполнять свою работу, взаимодействуя при этом для выполнения задачи по защите прав, свобод граждан и субъектов хозяйствования, надлежащему выполнению ими возложенных обязанностей. 8 Вызывало удивление, когда в 2008 году, знакомясь с организацией работы районных прокуратур, читал резолюции председателей рай (гор) исполкомов, глав местных администраций, которые рассматривали прокуратуру соответствующего уровня как подчиненную им структуру. Такой уровень взаимоотношений принижал роль прокуратуры к4ак надзирающего органа. Много недоразумений выявилось во взаимоотношениях прокуратуры и судов. К сожалению, вышестоящие судебные инстанции слабо работают над обеспечением единообразной судебной практики. Вызывала недоумение жестокость выносимых приговоров за экономические преступления. Например, врачу, выписавшему за вознаграждение в 20 – 30 долларов больничный листок, суд мог «впаять» 6 – 7 лет лишения свободы. Руководители судов в СМИ постоянно обосновывали такую позицию. Это, а также ошибки с назначением других видов наказания (ограничения свободы, исправительных работ), что приводило к росту рецидивной преступности, побудило автора инициировать перед Главой государства разработку Концепции совершенствования мер уголовной ответственности и порядка их исполнения, которая в итоге была утверждена Главой государства в декабре 2010 года. Вообще для этого этапа работы системы прокуратуры была характерна активизация нормотворческой деятельности. Многие идеи уже реализованы в законодательстве, на практике, часть находится в стадии реализации, а к отдельным, которые ранее были отвергнуты, сейчас вновь возвращаются, например, к вопросу об экономической амнистии. Следует признать, что много вопросов решить не удалось. Например, усовершенствовать систему исполнения уголовных наказаний, более эффективно воздействовать на систему МВД с целью создания цивилизованных условий для отбывания наказания, обеспечить занятость заключенных и др. Вместе с тем, в качестве позитива отметим существенное снижение числа преступлений, в том числе среди несовершеннолетних, увеличение раскрываемости преступности, удалось оптимизировать меры уголовной ответственности с учетом принципа индивидуализации, более активно воздействовать на судебную практику, существенно увеличить возмещение расходов государства на детей родителями, которые лишены родительских прав, более внимательно рассматривать обращения граждан, «повернуть» к этой работе местные власти, руководителей субъектов хозяйствования. 9 Данные на это счет находятся в приложениях к настоящему изданию. Читатель может с ними ознакомиться и сравнить с 2007 годом. В книгу включены отдельные статьи, в которых автор высказывал свое видение решения проблем укрепления законности, дальнейшего совершенствования правовой системы. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ Особое место в системе органов государственной власти Республики Беларусь занимает прокуратура. В юридической литературе нередко дискутируется вопрос о правовой природе органов прокуратуры и их месте в системе государственных органов. На наш взгляд, Прокуратура не входит в судебную или законодательную власть. Она ближе к такой ветви власти, как исполнительная, хотя в Республике Беларусь ее статус отличается особенностями формирования, подчиненностью. Нередко за рубежом органы прокуратуры подчиняются Министерству юстиции, соответственно у них и другой объем полномочий. Исходя из опыта развития нашего государства, отсутствие устойчивых традиций уважения к праву такой надзирающий орган безусловно необходим. Под функциями прокурорского надзора следует понимать основные направления деятельности прокурора. Они определены Конституцией и законом "О прокуратуре Республики Беларусь". Согласно Конституции на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров возлагается надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров 10 органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах. Органы прокуратуры «надзирают» лишь за теми общереспубликанскими органами, которые подчиняются Совету Министров. Таким образом, из сферы ее надзора исключены палаты Парламента, Правительство, Президент, Конституционный Суд, т.е. по отношению к этим органам исключены меры прокурорского реагирования. Анализ статуса прокуратуры в зарубежных странах показывает, что во многих государствах Европы ее полномочия более узкие, упоминание прокуратуры редко встречается в конституции, ее статус регулируется специальными законами о ее организации и судебно-процессуальным законодательством. Функциональное сходство с прокуратурой Республики Беларусь по существу решаемых задач имеет прокуратура Российской Федерации. В частности, ею осуществляется надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (п. 2 ст. 1 Закона "О прокуратуре Российской Федерации"). Таким образом, прокуратурой России надзор осуществляется за должностными лицами 11 перечисленных органов. Функции Прокуратуры Беларуси по надзору за правоприменительной деятельностью должностных лиц в Конституции и законодательстве не ограничены кругом перечисленных органов. В связи с этим есть основания утверждать о наличии у прокуратуры Республики Беларусь права осуществлять надзор за должностными лицами органов и „организаций, за исключением должностных лиц, имеющих специально определенный Конституцией статус. Безусловно, что в целях избежания споров предпочтительнее было бы Парламенту дать официальное толкование ст. 125 Конституции (п. 1 ст. 97 Конституции). Цели прокурорского надзора, исходя из природы органов прокуратуры, определяются законодательством. Согласно Конституции и Закону «О прокуратуре Республики Беларусь» задачами органов прокуратуры являются: 1) обеспечение верховенства закона, декретов и указов; 2) укрепление законности; 3) защита прав и свобод граждан; 4) защита хозяйствования, законных интересов учреждений, государства, организаций, субъектов общественных объединений. Для достижения этих целей органы прокуратуры наделяются весомыми полномочиями. Система органов прокуратуры отличается строгой централизацией. Возглавляет ее Генеральный прокурор, который назначается на должность Президентом с согласия Совета Республики. Систему органов прокуратуры составляет Генеральная прокуратура центральный орган системы органов прокуратуры; прокуратуры "областей, 12 города Минска и приравненные к ним специализированные прокуратуры, прокуратуры районов, районов в городах, городов, межрайонные и приравненные к ним специализированные транспортные и межгарнизонные военные прокуратуры, а также иные государственные организаций, созданные в системе органов прокуратуры по решению Президента Республики Беларусь. Согласно Закону «О прокуратуре Республики Беларусь» вопрос о создании, реорганизации и ликвидации органов прокуратуры решается Президентом Республики Беларусь по представлению Генерального прокурора. Освобождение Генерального прокурора Республики Беларусь от должности Президентом Республики Беларусь с уведомлением Совета Республики может иметь место в случае совершения им преступления, установленного вступившим в силу приговором суда, в связи с невозможностью исполнения обязанностей по службе по состоянию здоровья, по собственному желанию и по иным основаниям, установленным законодательными актами. Прокуроры областей, города Минска, приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Республики Беларусь по согласованию (городов), межрайонные с Президентом Республики Беларусь. Прокуроры районов прокуроры и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору. Порядок назначения на должность и освобождения от должности других прокурорских работников определяется Положением о прохождении 13 службы в органах прокуратуры Республики Беларусь, которое утверждается Президентом Республики Беларусь. Генеральный прокурор руководит деятельностью всех органов прокуратуры Республики Беларусь и осуществляет силами аппарата контроль за их работой, в соответствии с законами издает приказы, указания, распоряжения, утверждает положения и инструкции, обязательные для исполнения всеми работниками органов прокуратуры. Генеральный прокурор утверждает в пределах бюджетных ассигнований организационную структуру и штатное расписание органов прокуратуры. В Генеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора (председатель), его заместителей (по должности) и других прокурорских утверждается работников. Президентом Персональный Республики Беларусь состав по коллегии представлению Генерального прокурора. В прокуратурах областей, города Минска и приравненных к ним прокуратурах образуются коллегии в составе прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников. Персональные составы коллегий утверждаются Генеральным прокурором по представлению соответствующего прокурора. Коллегия является совещательным органом при соответствующем прокуроре и рассматривает наиболее важные вопросы деятельности прокуратуры, требующие коллективного обсуждения и выработки решений, обсуждает проекты важнейших приказов и указаний, отчеты и сообщения руководителей структурных подразделений, нижестоящих прокуроров и других прокурорских заслушиваться работников. сообщения и На заседаниях объяснения 14 коллегий руководителей могут органов государственного, управления и контроля, предприятий, учреждений и организаций, иных должностных лиц по вопросам исполнения законов. Принципами организации и деятельности прокуратуры являются основополагающие положения, определяющие ее статус и место среди других органов государственной власти. Единство прокурорской практики, направляемой исключительно Генеральным прокурором, обеспечивает принцип централизации. С принципом централизации тесно связан принцип единства прокурорского надзора. Он проявляется не только в единой системе, но и в единообразных формах организации и деятельности, единстве целей и т.д., для органов прокуратуры характерно единоначалие. Одним из главных принципов, относящихся к деятельности прокуратуры, является принцип законности. Он означает необходимость следовать в своей деятельности предписаниям закона, недопустимость превышения властных полномочий, неукоснительное выполнение возложенных на прокуратуру задач. Прокуратура является независимым органом при осуществлении своих конституционных недопустимость должностных полномочий. какого-либо лиц органов Принцип воздействия независимости в государственной той или власти, иной означает форме представителей политических партий, иных общественных объединений, средств массовой информации и их представителей на прокурорских работников с целью понудить их к принятию незаконного решения или воспрепятствовать их законной деятельности. В этих же целях Конституцией установлен запрет для прокурорских работников состоять в политических партиях и других общественных объединениях, преследующих политические цели. Таким образом обеспечивается политическая работников. 15 независимость прокурорских Прокуроры не обязаны давать какие-либо объяснения по существу материалов, которые находятся в их производстве. Органы прокуратуры действуют гласно и открыто в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод личности, а равно государственной и иной охраняемой законом тайны. Реализация этого принципа содействует информированию государственных структур и общества о достижении тех целей, которые стоят перед прокуратурой, а значит, о состоянии законности и правопорядка в стране. Компетенция органов прокуратуры представляет собой совокупность правомочий, которыми наделены эти органы для осуществления возложенных на них функций. Генеральный прокурор осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. К предмету ведения относится работа с обращениями граждан. Ежегодно в органы прокуратуры поступают тысячи обращений. В зависимости от предмета надзора, адресатов надзора и полномочий органов прокуратуры можно выделить несколько разновидностей надзора. Отметим, прежде всего, надзор за исполнением законодательства. Предметом надзора за исполнением законодательства является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в предпринимателями. 16 том числе индивидуальными В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят и решения Конституционного Суда, которые имеют обязательную силу. Органы прокуратуры вправе осуществлять надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Задача такого надзора состоит в том, чтобы обеспечивалась защита личности, государства и юридических лиц от преступных посягательств; соблюдался предусмотренный законом порядок разрешения заявлений оперативно-розыскных и сообщений мероприятий, о преступлениях, возбуждения выполнения уголовных дел расследования преступных деяний; строго соблюдались права и законные интересы участников судебного процесса и других граждан; осуществлялись меры по предупреждению преступлений, устранению причин и условий, которые способствуют их совершению, и др. Важным направлением работы является надзор за соответствием закону судебных решений. Предметом надзора за соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении являются соответствие закону приговоров, решений, определений и постановлений судов (судей) по уголовным, гражданским делам, делам, связанным с осуществлением предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности, по делам об административных правонарушениях, а также соответствие законодательству правовых актов и решений (действий) органов и должностных лиц, осуществляющих исполнение судебных постановлений и иных актов, подлежащих исполнению. Прокуратура также осуществляет надзор за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера. Предметом надзора за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера 17 являются соблюдение органами и учреждениями, исполняющими наказание и иные меры уголовной ответственности, учреждениями, исполняющими принудительные меры безопасности и лечения, принудительные меры воспитательного характера, администрациями мест содержания под стражей и лечебно-трудовых профилакториев законодательства, а также прав осужденных, лиц, подвергнутых принудительным мерам безопасности и лечения, принудительным мерам воспитательного характера, лиц, содержащихся под стражей и в лечебно-трудовых профилакториях, и выполнение ими своих обязанностей. Для осуществления прокурорского надзора и достижения его результатов предусмотрены меры прокурорского реагирования. Законом определены виды актов органов прокуратуры. Основная их часть имеет правоприменительный характер. К актам прокурорского надзора следует относить протесты, представления, постановления, предписания, официальные предупреждения. Одним из наиболее действенных актов прокурорского реагирования является протест. Протест на противоречащий закону акт приносится прокурором в орган, издавший этот акт, или в вышестоящий орган, правомочный принять по нему решение. В таком же порядке приносится протест на противоречащие закону акт или действие должностного лица. В протесте прокурор требует отмены акта либо приведения его в соответствие с законом, а равно прекращения незаконного действия должностного лица и восстановления нарушенного права. Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом, которым он направлен, не позднее чем в десятидневный срок после его поступления, а местными Советами депутатов - на очередных сессиях. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания заранее сообщается прокурору, который вправе принять 18 участие в его рассмотрении. О результатах рассмотрения протеста письменно сообщается прокурору. Принесение протеста приостанавливает действие противоречащего закону акта до его рассмотрения. В случае не рассмотрения протеста в установленный срок либо его отклонения прокурор вправе обратиться в суд с заявлением об отмене противоречащего закону акта или прекращении незаконных действий. Подача прокурором заявления в суд приостанавливает действие опротестованного акта. Протест на постановление судьи по делу об административном правонарушении приносится судье, вынесшему постановление, либо председателю вышестоящего суда и подлежит рассмотрению в трехдневный срок. Порядок опротестования судебных решений по гражданским и уголовным делам регламентируется Законом «О прокуратуре Республики Беларусь» и соответствующим процессуальным законодательством. Представление прокурора об устранении нарушений закона, причин нарушений и условий, им способствующих, вносится в орган или должностному лицу, правомочным их устранить. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. О принятых мерах в месячный срок должно быть письменно сообщено прокурору. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору заранее сообщается о дне заседания, в котором он вправе принять участие. В зависимости от характера нарушения закона должностным лицом или гражданином прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела, об административном правонарушении, о возбуждении дисциплинарного производства. 19 Мотивированное постановление может выноситься прокурором и в иных случаях как форма выражения его требований. Постановление об административном правонарушении подлежит рассмотрению органом или должностным лицом, правомочными налагать административное взыскание, в сроки и в порядке, установленные для рассмотрения протокола об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства подлежит рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом в десятидневный срок со дня его поступления. О результатах рассмотрения письменно сообщается прокурору. Иные постановления прокурора подлежат рассмотрению и исполнению в установленный им срок. Письменное предписание об устранении нарушения закона направляется органу или должностному лицу, допустившим нарушение, либо вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, правомочным устранить допущенное нарушение. Предписание выносится в случаях, когда нарушение закона носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам государства, предприятия, учреждения, организации или гражданина. В предписании должны содержаться указание на норму закона, которая оказалась нарушенной, и предложение о мерах по восстановлению законности. Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем безотлагательно сообщается прокурору. При несогласии с требованием, содержащимся в предписании, оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору, который обязан 20 рассмотреть такую жалобу в десятидневный срок. Обжалование не приостанавливает исполнения предписания. В целях предупреждения правонарушений при наличии сведений о готовящихся противоправных действиях прокуpop письменно объявляет должностному лицу или гражданину официальное предупреждение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в официальном предупреждений, лицо, которому оно объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. При несогласии с официальным предупреждением лицо, которому оно объявлено, вправе обжаловать его вышестоящему прокурору. Прокуратура полномочиями. в Республике Настолько Беларусь широкими, что обладает даже широкими некоторое их перераспределение все равно не умалит, а, наоборот, подтвердит роль и ответственность органов прокуратуры за обеспечение точного и единообразного исполнения законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, организациями, должностными лицами и гражданами. Известно, насколько загружены прокурорские работники в течение рабочего дня, многие "прихватывают" выходные дни, вечернее время. Труд добросовестных работников достоин похвалы, уважения со стороны граждан и общества. В адрес руководителей органов прокуратуры нередко приходят письма от граждан с благодарностью. Прокуроры и следователи — активные участники телевизионных программ по правовой тематике, часто выступают в других средствах массовой информации. 21 В целом система органов прокуратуры сработала в 2008-2009 годах значительно лучше, чем в предшествующий период. Тому есть неопровержимые доказательства, против которых даже самые предвзятые оппоненты не найдут убедительных возражений. ("Законность и правопорядок", 2009, № 3, с. 4). Так, в 2008 г. удалось снизить на 12% общее число преступлений. При этом на 18% уменьшилось количество убийств, на 30% разбоев, на 23% грабежей. В 2009 г. число преступлений уменьшилось еще на 4%, а убийств – на 13%. Позитивная динамика также по сокращению разбоев, грабежей. Каждый разумно мыслящий человек понимает, что жизнь не стоит на месте, так как новые проблемы требуют соответствующих подходов к их решению. От позитивного опыта, разумеется, отказываться нельзя. Но мы не можем именно в силу статуса прокуратуры ограничивать свою деятельность традиционными рамками: предварительное следствие, надзор за исполнением законов при производстве следствия и дознания, соответствием закону судебных постановлений, поддержание государственного обвинения, рассмотрение обращений граждан и т.п. Пожалуй, отдельно выделю противодействие коррупции. Содержание работы в области борьбы с ней больше сводится к анализу вклада каждого правоохранительного органа в выявление такого рода правонарушений и доведение уголовных дел до судебного разбирательства. Но этого сегодня недостаточно. Мы должны за частными проявлениями видеть общее. Выявляя причины и условия, способствовавшие совершению преступлений и иных правонарушений, нам необходимо на них воздействовать, используя полученную информацию в масштабах отдельного района, города, области, республики, т.е., образно говоря, системно влиять на корни преступности. 22 Дальнейшее повышение эффективности нашей деятельности возможно, если каждая прокуратура района, города и области реально, а не на бумаге, возьмет на себя роль организующего центра по координации работы территориальных правоохранительных органов, активному вовлечению органов местного управления и самоуправления в работу по противодействию, выявлению и искоренению преступлений и иных правонарушений. Все органы государственного управления и иные государственные организации должны быть настроены на решение задач укрепления законности и правопорядка, а значит, на защиту национальных интересов, прав и свобод граждан. Авторитет руководителей органов местного управления и самоуправления первичного уровня может быть еще выше, если, решая вопрос о привлечении местного жителя к уголовной или иной ответственности, прокуратура, орган внутренних дел, суд будут запрашивать мнение председателя сельсовета (иного руководителя органа соответствующего уровня), который, конечно же, лучше знает обвиняемого, чем следователь или орган дознания. Это позволит более точно спрогнозировать последствия при выборе меры уголовной ответственности. Обращаю внимание на то, что не суды, а органы прокуратуры отвечают за состояние преступности, поэтому допускаемые ошибки при назначении наказания в виде ограничения свободы или исправительных работ, если такие "адекватно" наказанные лица в дальнейшем уклоняются от отбывания наказания, ложатся грузом ответственности на правоохранительные органы, к коим суды себя не причисляют. Именно прокуратура должна инициировать рассмотрение вопросов, касающихся укрепления законности и правопорядка, на заседаниях исполкомов, местных администраций. Причем речь идет о законности в широком смысле слова и не сводится только к проблеме преступности. Разумеется, время от времени эти вопросы рассматриваются на таких 23 заседаниях, однако принятые решения зачастую не отличаются конкретикой: не ставятся задачи и не предлагаются пути решения проблемы, не назначаются должностные лица, ответственные за выполнение мероприятий, не устанавливаются сроки исполнения. Но отпечатанные и подшитые решения без их реализации — это лишь документы для "парадных" проверяющих, толку от них мало. На заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры постоянно обращается внимание прокуроров и их заместителей на проблемные вопросы прокурорской практики. В этом направлении по линии Генеральной прокуратуры сделано много, хотя и не все: направляются аналитические записки, рекомендации, методические пособия, указывается на упущения в отдельных регионах во избежание их повторения в других. Нет стремления налагать взыскания. Это самая простая мера реагирования, но эффективная ли? Прокурорский работник должен трудиться так, чтобы испытывать удовлетворение от сделанного. Руководители обязаны поощрять добросовестно работающих, в том числе и продвижением по службе. Ведь в систему органов прокуратуры приходят лучшие выпускники вузов. Сейчас самое главное — создать все необходимые условия для активной, наступательной и результативной работы в основном звене — прокуратурах районов и городов. Весьма огорчен, что в свое время не был решен вопрос о создании в судах приемлемых условий для работы государственных обвинителей. Небольшие сдвиги есть, но не такие, с которыми можно согласиться. Следует помнить, что не всё и не всегда зависит от прокурора района, города. В таких централизации случаях прокуратуры, должен это надежно значит срабатывать подчинение принцип нижестоящих прокуроров вышестоящим прокурорам, при котором все звенья обязаны подключаться для решения поставленных задач. Прокуратуры областей, если они желают сохранить свою штатную численность, должны перейти к 24 серьезной аналитической прокуратурам районов работе и и городов. оказанию Именно действенной здесь помощи нереализованные возможности для инициативы. Недавно участвовал в заседании координационного совещания по борьбе с коррупцией и преступностью в Минской области, в связи с чем встал вопрос: разве в конце 2009 года мы должны начинать работу по исполнению Закона "Об основах деятельности по профилактике правонарушений" и знакомить с этой работой руководителей органов исполнительной власти? Разве на заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры уже со второй половины 2008 года и в 2009 году не поднимались вопросы предупреждения преступлений? Почему Минская область является лидером по количеству убийств и тяжких телесных повреждений, нераскрытых убийств? Что происходит в Витебской области в этих сферах? Две эти области оставили далеко позади себя другие регионы по уровню убийств и тяжких телесных повреждений. В свою очередь данные о совершении особо тяжких преступлений отражают эффективность проводимой профилактической работы, в том числе и местными органами власти, по формированию законопослушного поведения граждан. Формы и методы работы могут быть самыми разными. Это и использование ресурса депутатского корпуса, формирование общественного актива, организовывать который должны председатель местного органа власти и участковые инспекторы милиции. Нам не следует подменять непосредственных исполнителей, но "нажать", используя прокурорские методы, обязаны. Но разве возможно это сделать, если прокуратура в некоторых регионах была низведена до уровня отделов райисполкомов? Не менее важно избавить прокуратуры районов и городов от мелочной опеки, бесчисленных заданий и поручений, планирования работы сверху. 25 Добиваясь сокращения преступности, нам тем самым остается больше времени для решения иных важных вопросов. Так, много надежд возлагалось на решение проблемы, связанной с экономией времени при получении прокурорами права не поддерживать государственное обвинение по делам ускоренного производства. Противодействие соответствующему проекту Закона было велико, однако он был принят благодаря настойчивости Генеральной прокуратуры и при поддержке Главы государства. Закон действует с августа 2009 года, но на областном и районном уровнях к его реализации оказались не готовы, в частности не было обращено внимание органов дознания на необходимость его соблюдения. Ведь Закон принят в помощь государственным обвинителям, работающим в районном звене, с целью снижения нагрузки и увеличения возможности подготовиться к поддержанию государственного обвинения по более сложным делам. Если ситуация с организацией работы в данном направлении не изменится, то обязанность по поддержанию государственного обвинения по таким делам будет возложена на руководителей прокуратур. Прокуратуре в этой связи следует взять под особый контроль работу органов дознания с целью соблюдения ими предусмотренного УПК порядка ускоренного производства. Это позволит в конечном итоге уменьшить нагрузку государственных обвинителей. В начале ноября 2009 года в Генеральной прокуратуре состоялось Республиканское координационное совещание по борьбе с преступностью и коррупцией. Несмотря на почти 20-процентное увеличение числа выявленных коррупционных преступлений, можно отметить позитивные результаты работы прокуратуры и других правоохранительных органов в области борьбы с коррупцией. Но нельзя останавливаться на достигнутом. Выявлять и наказывать надо, но как мы добиваемся системного противодействия этому явлению? Сделано много, а предстоит сделать еще 26 больше, если мы желаем качественных сдвигов в этом направлении деятельности. В данную работу должно активно включиться Правительство. В его адрес недавно первоочередных внесена обстоятельная мероприятий по информация предупреждению с указанием прежде всего коррупционных преступлений в подведомственных отраслях. Акцент сделан на необходимости принятия как дополнительных организационных, так и правовых мер. Нужно уйти от "любительского" подхода к профессиональному искоренению коррупционных проявлений. Уповать только на работу антикоррупционных комиссий на общественных началах я бы не стал, но пока им не найдено альтернативы, от их участия в такой работе отказываться преждевременно. Помимо руководителя, например, министерства или государственного комитета ответственность за организацию работы по противодействию коррупционным правонарушениям должен нести, по меньшей мере, его заместитель, курирующий вопросы экономики. Желательно таким же образом выстроить работу и на региональном уровне. Кроме председателя исполкома (главы администрации) за организацию соответствующей работы должен отвечать заместитель, который курирует вопросы экономики. Почему они, а не те, кто курирует вопросы юриспруденции? Да потому, что только они в силу подготовки и опыта обязаны знать, где в хозяйственном механизме есть прорехи для совершения хищений, подлогов, иных злоупотреблений. Вместе с тем на всех уровнях — от республиканского до районного — прокуратура должна осуществлять надзор за исполнением законов чиновниками при решении вопросов о приватизации, сдаче объектов в аренду, предоставлении земли в собственность (пользование). На республиканском уровне должна быть усилена проверка нормативных правовых актов на коррупциогенность. Необоснованное установление 27 требований получения разрешений (лицензий), искусственное создание очередей (что сейчас имеет место с получением земельных участков) является поводом для анализа ситуации. Генеральной прокуратуре необходимо проанализировать, почему, выполняя поручение о проверке соблюдения законодательства о земле при предоставлении гражданам земельных участков в 2008-2009 годах, прокуратуры областей и районов не обратили внимания на многотысячные очереди желающих получить земельные участки I (причем с целью улучшения жилищных условий) и волокиту с рассмотрением этих заявлений. Антикоррупционная экспертиза должна осуществляться в отношении всей совокупности нормативных правовых актов. К тому же, с учетом ранее высказанного мнения, первую скрипку здесь обязаны играть не только юристы, но и экономисты, специалисты в области финансов, банковской сферы, хозяйственного управления. Лакмусовой бумажкой может стать, например, анализ проекта нормативного правового акта, проведенный бизнес-обществом, предприниматели на часто предмет коррупционных сталкиваются с рисков. вымогательством Ведь у них материальных благ за решение того или иного вопроса и именно они могут помочь выявить слабые места в законодательстве, применяемом в тех случаях, когда чиновник не обязан, а "вправе" решить вопрос, с которым к нему обратился гражданин (предприниматель). В свою очередь и общественные объединения предпринимателей должны отвечать за свою систему, добиваться соблюдения законодательства (налогового, антикоррупционного и др.) предпринимателями. С их помощью или без таковой нам нужно найти противоядие созданию так называемых фирм-однодневок. Уверен, что решение есть. Нередко профессионалы-практики весьма снисходительно относятся к признанию того факта, что уровень правовой культуры населения, юристов, занимающихся нормотворческой и правоприменительной деятельностью, 28 самым непосредственным образом влияет на состояние преступности. Больше уповают на силовые методы воздействия. В этом тоже есть своя правда, так как цель уголовного или иного наказания состоит в том, чтобы не только покарать правонарушителя, но и посредством этой кары как средства устрашения удержать иных лиц от совершения наказуемых деяний, изменить их мышление в сторону правопослушания. Прокурорские работники, сотрудники других правоохранительных органов в 2008—2009 годах добились существенных результатов в деле дальнейшего укрепления законности и правопорядка. Но существует, как уже отмечалось, еще много недостатков, обусловленных как прежним негативным опытом, так и упущениями современного периода. Понимание функций и стоящих перед нами задач дает основание говорить о необходимости более широкого влияния прокуратуры на складывающиеся правовые отношения. Законность во многом зависит от качества нормотворчества. Правовое регулирование должно базироваться на конституционных принципах, вместе с тем нормы (правила) должны быть рациональными. При соблюдении этого условия нет нужды противопоставлять законность и целесообразность. Нормы (правила), содержащиеся в актах законодательства, должны быть разумными — в этом их рациональность. Конечно, прокуратура не занимается непосредственно нормотворчеством, не обладает правом законодательной инициативы. Ее задача — обеспечить надзор за точным и единообразным исполнением актов законодательства на территории страны. Однако она не лишена права на нормотворчество. Именно в результате прокурорских проверок выявляются несовершенство актов законодательства, наличие пробелов, противоречий, неопределенности и других дефектов. Поэтому следует установить и обратную связь: влияние практики на нормотворческий процесс и его конечный результат — акт законодательства. 29 Законность и обоснованность (например, в рамках УПК) недопустимо противопоставлять. Это явный дефект законодательства и ошибка авторов соответствующей нормы. Такое противопоставление было приемлемо для законодательства советской эпохи, которому не была присуща оценка конституционности нормативного правового акта. Противопоставление законности и обоснованности сродни противопоставлению формы и содержания. В связи с этим уместно напомнить известное изречение о правильности по форме и об издевательстве по существу. Несовершенное законодательство может быть не препятствием, а своего рода катализатором правонарушений. Обратимся, например, к вопросам противодействия коррупции. Практика убеждает, что именно прорехи в законодательстве часто дают почву для злоупотреблений при получении госзаказов, осуществлении госзакупок, заключении договоров аренды, строительстве жилья, дорог. В первую очередь этим должны быть озабочены разработчики проектов нормативных правовых актов. Их ответственность можно повысить, если исполнение важнейших (системообразующих) в той или иной сфере нормативных правовых актов будет анализироваться через 3—6 месяцев после введения их в действие. Сегодня нормотворческий процесс нередко сопровождается заверениями о том, что завтра, с принятием нового правового акта, будет лучше, и забвением этих обещаний по прошествии времени. Не припомню случая, когда к ответственности были бы привлечены авторы и разработчики дефектного нормативного правового акта. Порождают коррупцию содержащиеся в законодательстве нормы, позволяющие должностным лицам принимать решения по своему субъективному усмотрению. Многовариантность этих решений объясняется якобы интересами государства, а на самом деле — корыстными интересами лица, принимающего решение. 30 Законодательством должны быть предусмотрены механизмы защиты национальных интересов. Старшему поколению памятен лозунг: "Экономика должна быть экономной". Применительно к теме статьи замечу, что репрессивное законодательство (имеется в виду то, которым предусматривается уголовная или иная ответственность) должно быть экономным. Надо исключить расточительство государственных ресурсов при назначении наказания. Если проанализировать прокурорско-следственную и судебную практику, можно увидеть, что последствиями назначения мер уголовной, да и административной ответственности особенно никто не занимался. Научно-практическому центру проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры было поручено изучить эффективность мер уголовной ответственности, проанализировать, насколько адекватно наказание за совершение первого преступления, особенно не представляющего большой общественной опасности, или менее тяжкого. Однако курирующие это направление должностные лица пока еще не осознали назревшей необходимости более рационального и эффективного использования возможных мер наказания как с точки зрения перевоспитания, так и превенции. "Кормить" в местах лишения свободы за счет государства, т.е. налогоплательщиков, лиц, которых можно перевоспитывать, не лишая свободы, — это расточительство. Не каждое государство себе это позволит. Только за счет разумной практики назначения наказания государство реально может сэкономить миллиарды. Многократно говорилось о восстановительном правосудии, но эта идея не была воплощена в законопроект. Предложение о социальной компенсации оказалось в определенной степени дискредитированным тем, что ее изначально предложили применять по отношению к лицам, совершившим тяжкое преступление, а следовало — в отношении лиц, совершивших преступление, не представляющее большой общественной 31 опасности, или менее тяжкое преступление. Доводы о том, что введение нормы о социальной компенсации ухудшит положение таких лиц, не убедительны, поскольку можно ввести ее в действие с учетом принципа о не придании акту обратной силы. Разве будет считаться ухудшением положения предоставление возможности осужденному остаться на свободе, уплатив социальную компенсацию? Тем более что условия отбывания наказания еще надо приводить к соответствующим стандартам. Именно прокуратура должна возражать против практики совместного содержания в исправительных колониях лиц, которым определены различные режимы. Хороший воспитательный эффект может дать публичность действий. Во всех направлениях деятельности по предупреждению правонарушений публичность играет весьма позитивную роль: от воздействия на нерадивых родителей до искоренения коррупции. Но и здесь требуется искать новые, а возможно и забытые, формы проведения такой работы. В отношении лиц, нарушающих закон, было бы полезно организовать посещение ими исправительной колонии. Публичное признание вины и раскаяние преступника, а не только информирование о совершенном преступлении, сроке наказания за совершенное преступление, должны доводиться до сведения населения, в том числе и средствами массовой информации. Это имеет свой превентивный эффект. В статье не ставилась цель ответить на все вопросы, возникающие в прокурорской деятельности. Все зависит от самой проблемы. Сейчас, когда есть явная тенденция к сокращению количества преступлений, наглядно видно, как сочетание организационных, правовых и воспитательных мер дает реальные результаты. ПРОКУРАТУРА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ – ВАЖНЕЙШИЙ СУБЪЕКТ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ 32 Уважаемые участники международного семинара! В современном мире наблюдается разнообразие моделей организации деятельности прокуратуры и аналогичных ей органов, обуславливаемое их местом в системе разделения властей, организационным строением и возложенными на них функциями, статусом прокуроров и другими факторами. В силу традиционной близости отечественной правовой системы к романо-германской системе права, без сомнения, для нас представляет интерес сложившаяся схема организации деятельности прокуратуры в Федеративной Республике Германия. Несмотря на то, что прокуратура Республики Беларусь и прокуратура Федеративной Республики Германия относятся к различным функциональным моделям - отечественная прокуратура выступает, прежде всего, как орган надзора за законностью, а прокуратура Федеративной Республики Германия, преимущественно, как орган уголовного преследования - имеется целый ряд значимых точек соприкосновения, представляющих обоюдную заинтересованность, как для нас, так и для наших немецких коллег. В деятельности органов прокуратуры Беларуси и Германии по обеспечению реализации уголовного правосудия много общего. Так, те и другие являются органами уголовного преследования; вправе возбуждать уголовное преследование и проводить расследование; наделены полномочиями принимать решение о направлении материалов уголовного дела в суд; поддерживают государственное обвинение в суде; опротестовывают судебные решения и т.п. Вместе с тем, имеется и ряд принципиальных отличий, связанных, осуществляемых прокуратурой в прежде рамках всего, с набором уголовно-процессуальной деятельности функций, процессуальными полномочиями прокуроров по 33 проведению уголовного преследования и обращению приговоров к исполнению и т.п. Несомненно, отдельные аспекты организации деятельности прокуратуры Федеративной Республики Германия могут быть использованы в качестве положительного опыта в отечественной практике, а именно: модель взаимодействия органов прокуратуры с органами дознания и предварительного следствия; институт альтернатив уголовному преследованию - применение прокурором отсрочки привлечения к уголовной ответственности подозреваемым с последующим (обвиняемым) прекращением возложенных на производства него по прокурором обязанностей; сокращенная форма судебного разбирательства - приказное производство по уголовным делам о преступлениях, не представляющих большой общественной опасности, в случае, если факт преступления очевиден, известно лицо, его совершившее, и оно не отрицает своей причастности к совершению преступления и др. В связи с этим, в более детальном и совместном обсуждении нуждается проблематика: - организационных и правовых основ деятельности прокуратуры Республики Беларусь; - институциональной независимости прокуратуры Германии и объема осуществляемых ею функций; - роли прокурора в судебном разбирательстве в Германии; - отношений между прокуратурой и полицией, прокурором и судьей; - органов, осуществляющих уголовное преследование в Республике Беларусь; 34 - отношений прокуратуры Республики Беларусь с исполнительной и законодательной властью; - альтернатив судебному преследованию в Германии, прекращения судебного преследования прокурором при условии назначения обязанностей и указаний. Каждое правовое государство заинтересовано в наличии системы "сдержек и противовесов" и предусматривает целый ряд институтов, деятельность которых направлена на реализацию принципов верховенства закона и укрепление независимости судебной системы. Таким институтом соблюдения законности, обеспечения верховенства закона в уголовном судопроизводстве Республики Беларусь, позволяющим исправлять судебные ошибки, является прокурорский надзор за законностью судебных постановлений по уголовным делам. Этот надзор осуществляется прокурорами за решениями всех судебных инстанций, начиная с районных судов, за исключением постановлений Президиума Верховного Суда. Уголовно-процессуальный кодекс закрепляет прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве в качестве одного из принципов данного судопроизводства. При этом прокуратура не посягает на независимость судебной системы, а, наоборот, способствует ее укреплению. Цели прокурорского надзора и правосудия имеют общую направленность на обеспечение верховенства закона, защиту законных прав граждан и интересов государства, постановление законного и обоснованного приговора, хотя и достигаются разными средствами. Формами осуществления прокурорского надзора за соблюдением законности в уголовном судопроизводстве являются поддержание государственного обвинения, опротестование незаконных и необоснованных 35 судебных решений, участие прокурора при рассмотрении уголовных дел в кассационном и надзорном порядке, возобновление производства по вновь открывшимся обстоятельствам. В Республике Беларусь достаточно длительное время (уже 9 лет) действует европейская модель рассмотрения дел судом первой инстанции, закрепляющая принцип состязательности сторон в процессе. Прокуратура поддерживает обвинение по подавляющему большинству уголовных дел, рассматриваемых судами Беларуси. В 2009 году поддержано обвинение по 60 596 уголовным делам или 98% от всех рассмотренных судами 61 784 дел. За 3 месяца текущего года - по 14 395 или 93 % от всех рассмотренных судами 15 474 дел. Государственный обвинитель в Беларуси наделен функциями надзора, поэтому он обязан высказывать свое мнение по вопросам, возникающим при судебном разбирательстве, а также по существу дела в прениях. Он не вправе бездействовать и в случае нарушения закона, от кого бы они ни исходили обвиняемого, потерпевшего или судьи. Роль прокурора поддержанием в уголовном государственного процессе обвинения. не ограничивается Надзорные права предоставлены прокурорам независимо от их участия в уголовном процессе. Прокурор обязан в течение 10 дневного кассационного срока проверить все рассмотренные судами уголовные дела и опротестовать незаконное и необоснованное судебное решение. Поэтому следует говорить о надзоре по каждому без исключения уголовному делу, рассмотренному судом первой инстанции. Предотвратить вступление в законную силу необоснованных судебных решений - одна из важнейших задач прокурора. 36 Кассационное производство в Беларуси имеет некоторые элементы апелляции. В частности, по ходатайству сторон могут быть вызваны в суд кассационной инстанции свидетели, эксперты для дачи разъяснений по существу данных ими показаний или заключений. Могут быть назначены повторная или дополнительная экспертиза, а также судебно-психиатрическая экспертиза. Государственный обвинитель либо прокурор, принесший протест, в подтверждение или опровержение доводов, приведенных в протесте или жалобе, вправе представить в кассационную инстанцию дополнительные материалы при условии, что они не получены следственным путем. Установив, что суд кассационной или надзорной инстанции принял незаконное решение, прокурор обязан принять меры к опротестованию такого решения. Кассационный и надзорный протесты прокурора, надзорные полномочия являются достаточно эффективным средством устранения нарушений закона, обеспечивают дальнейшее укрепление законности, единообразие следственной и судебной практики, защиту прав и законных интересов граждан и государства в целом. Так, в 2009 году по кассационным и надзорным протестам отменены и изменены судебные решения в отношении 2009 лиц (отменено в отношении 732 лиц и изменено - 1277 лиц), за 6 месяцев текущего года - в отношении около 1000 лиц. При этом 87% всех пересмотренных в кассационном порядке судебных решений отменены и изменены по протестам. Однако мы понимаем, что одного лишь добросовестного исполнения служебных обязанностей прокурорскими работниками недостаточно для успешной работы по укреплению законности и правопорядка в республике. Для этого требуется решение ряда задач. 37 В частности, видим необходимость более конструктивного взаимодействия с другими правоохранительными органами, исполнительной и судебной властью. В то же время все органы государства должны достичь понимания того, что они связаны только одним - законом, обязаны исключить ведомственный подход, попытки воздействия на принятие решений друг друга, подмену принципа верховенства закона принципом целесообразности. - прокурорского надзора за исполнением законодательства при ведении административного процесса в Республике Беларусь; - задач прокуратуры Германии вне рамок уголовного преследования (так называемая общая правоохранительная функция прокуратуры); - квалификационного отбора, профессиональной подготовки и повышения квалификации прокуроров Республики Беларусь. В юридической литературе нередко дискутируется вопрос о правовой природе органов прокуратуры и их месте в системе государственных органов. На наш взгляд, Прокуратура не входит в судебную или законодательную власть. Она ближе к такой ветви власти, как исполнительная, хотя в Республике Беларусь ее статус отличается особенностями формирования, подчиненностью. Нередко за рубежом органы прокуратуры подчиняются Министерству юстиции, соответственно у них и другой объем полномочий. Исходя из опыта развития нашего государства, отсутствия устойчивых традиций уважения к праву, такой надзирающий орган безусловно необходим. Под функциями прокурорского надзора следует понимать основные направления деятельности прокурора. Они определены Конституцией и законом "О прокуратуре Республики Беларусь". Они не сводятся только к расследованию преступлений и поддержанию государственного обвинения. 38 Согласно Конституции на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров возлагается надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах. Органы прокуратуры «надзирают» лишь за теми общереспубликанскими органами, которые подчиняются Совету Министров. Таким образом, из сферы ее надзора исключены палаты Парламента, Правительство, Президент, Конституционный Суд, т.е. по отношению к этим органам исключены меры прокурорского реагирования. Анализ статуса прокуратуры в зарубежных странах показывает, что во многих государствах Европы ее полномочия более узкие, упоминание прокуратуры редко встречается в конституции, ее статус регулируется специальными законами о ее организации и судебно-процессуальным законодательством. Функциональное сходство с прокуратурой Республики Беларусь по существу решаемых задач имеет прокуратура Российской Федерации. В частности, ею осуществляется надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами 39 управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (п. 2 ст. 1 Закона "О прокуратуре Российской Федерации"). Таким образом, прокуратурой России надзор осуществляется за должностными лицами перечисленных органов. Функции Прокуратуры Беларуси по надзору за правоприменительной деятельностью должностных лиц в Конституции и законодательстве не ограничены кругом перечисленных органов. В связи с этим есть основания утверждать о наличии у прокуратуры Республики Беларусь права осуществлять надзор за должностными лицами органов и „организаций, за исключением должностных лиц, имеющих специально определенный Конституцией статус. Безусловно, что в целях избежания споров предпочтительнее было бы Парламенту дать официальное толкование ст. 125 Конституции (п. 1 ст. 97 Конституции). Цели прокурорского надзора, исходя из природы органов прокуратуры, определяются законодательством. Согласно Конституции и Закону «О прокуратуре Республики Беларусь» задачами органов прокуратуры являются: 1) обеспечение верховенства закона, декретов и указов; 2) укрепление законности; 3) защита прав и свобод граждан; 4) защита хозяйствования, законных интересов учреждений, государства, организаций, субъектов общественных объединений. Поскольку данная встреча запланирована в формате круглого стола, надеюсь на обратную связь докладчика с присутствующими в зале и активное обсуждение рассматриваемых вопросов. 40 Высказанные здесь сегодня идеи и предложения будут тщательно анализироваться нами на предмет их возможной реализации в деятельности прокуратуры Республики Беларусь, реформированию которой в последнее время уделяется все больше внимания. Выражаю признательность Германскому фонду международного правового сотрудничества, работники которого, несмотря на напряженный график мероприятий, все же нашли возможность организовать и провести данную встречу, а также за приглашение принять участие в работе круглого стола. Убежден, что расширение белорусско-германских правовых контактов будет способствовать решению многих проблем, возникающих в нашей деятельности. Желаю всем участникам международного семинара плодотворного диалога, новых идей и конструктивных решений! ЗАКОН НА СЛУЖБЕ СПРАВЕДЛИВОСТИ Недавно под эгидой Президента Республики Беларусь А.Г.Лукашенко прошло совещание, посвященное обсуждению проекта закона о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс и некоторые иные законодательные акты. Проект был подготовлен в Генеральной прокуратуре. Разработка данного законопроекта была вызвана необходимостью более полного обеспечения адекватности уголовного наказания совершенному лицом деянию, расширения возможности освобождения от уголовной ответственности тех лиц, которые загладили свою вину, своим в 41 последующем законопослушным поведением заслужили снисхождения. В проекте указаны конкретные условия для этого. Проект закона подготовлен в русле докладной записки, поданной на имя Главы государства руководителями Генеральной прокуратуры и Верховного Суда еще в декабре 2007 г. В процессе подготовки проекта позиции, касающиеся изменений и дополнений действующих норм УК и УПК, с заинтересованными органами согласовывались неоднократно. Ряд положений, включенных в проект, полностью поддерживаю, их приходилось твердо отстаивать, с некоторыми соглашался в силу лишь доверия к позиции коллег, например из Верховного Суда, которые, например, активно поддерживали идею уплаты социальной компенсации как условия осуждения без назначения уголовного наказания в случае совершения тяжкого преступления. Так или иначе, как в любой законопроектной работе, когда к проекту причастны различные инстанции, проект — это плод компромисса. Больше года шла работа не только над ним, но и согласование позиций. Предложения вносятся по нескольким направлениям. 1. Расширение возможностей освобождения от уголовной такие основания ответственности. Проектом Закона предложено распространить освобождения от уголовной ответственности, как привлечение лица к 42 административной ответственности, примирение сторон, деятельное раскаяние и некоторые другие на лиц, впервые совершивших менее тяжкое преступление. В настоящее время освобождение по указанным основаниям возможно, если совершено преступление, не представляющее большой общественной опасности. В 2008 году в связи с деятельным раскаянием освобождено от уголовной ответственности – 11 чел., в связи с примирением с потерпевшим – 606 чел. Число лиц, в отношении которых могут быть применены указанные основания, значительно расширяется, так как почти две третьих преступлений в общей структуре преступлений составляют именно менее тяжкие преступления. Существенной новеллой проекта является введение в систему альтернативных наказанию мер уголовной ответственности социальной компенсации Действующая редакция ст. 79 УК предусматривает осуждение (вынесение обвинительного приговора) без назначения наказания. Указанная статья может быть применена к лицам, совершившим впервые преступление, не являющееся тяжким или особо тяжким, при этом суд в процессе судебного рассмотрения признает, что вследствие длительного безупречного поведения после совершения преступления лицо доказало свое законопослушному поведению; учитывается характер стремление к и степень общественной опасности преступления, личность виновного, возможность 43 его исправления без применения наказания, но в условиях осуществления за ним профилактического наблюдения. Из общего числа осужденных лиц в 2008 г. ст. 79 Уголовного кодекса была применена лишь в отношении 268 лиц, что составляет 0,4% (в 2007 – 276 чел.). В проекте Закона предлагается предоставить суду возможность выносить обвинительный приговор без назначения наказания и в отношении лиц, впервые совершивших тяжкое преступление, не сопряженное с посягательством на жизнь и здоровье человека. В этом случае обвиняемый должен добровольно собственность возместить государства причиненный принадлежащие ему ущерб, передать орудия и в средства совершения преступления. Размер социальной компенсации предлагается установить от 500 до 3000 базовых величин. Глава государства А.Г.Лукашенко на совещании 6 февраля 2009 г. указал, что эти нормы не должны касаться лиц, совершивших коррупционные преступления. Соответствующие коррективы будут сделаны. В случае принятия данного предложения соответствующее правило может охватить 22 состава преступления.16 составов преступлений, которые относятся к коррупционным, будут исключены. Число лиц, которое могут попасть в орбиту действия предлагаемой нормы составляет около 1% от общего числа осужденных или менее одной тысячи 44 человек. Но это, если рассматривать гипотетически, реально же цифра может быть еще меньше. Социальная компенсация применяется в ряде европейских государств (Бельгии, Нидерландах, Шотландии, Франции). Правда, как правило, по преступлениям, за которые в соответствии с уголовным законом может быть назначено наказание в виде лишения свободы на срок до 5 лет. У нас же речь идет о тяжких преступлениях, за которые срок лишения свободы возможен до 12 лет. Считаю, что такие "сделки с правосудием" должны быть крайне редкими, исключительными. Хорошо было бы "отработать" практику назначения социальной компенсации (естественно в значительно меньших размерах) в отношении преступлений, не представляющих большой общественной опасности или менее тяжких, а затем уже использовать ее в отношении тех, кто совершил тяжкое преступление. Но авторы идеи (руководство Верховного Суда и бывший Генеральный прокурор) социальной компенсации, которая в настоящее время закреплена в проекте, считают ее более правильной. Ну что ж практика покажет. К слову замечу, что менее тяжкие преступления доминируют в общей структуре преступности и составляют – 75 % (119 тыс. преступлений), тяжкие-6,9 % (10 949), 18 % (25 458) не представляют большой общественной опасности) 2. Изменения уголовной ответственности должностных лиц. 45 Проектом Закона вносятся изменения и дополнения, направленные на совершенствование уголовной ответственности должностных лиц, которые своими умышленными деяниями посредством использования предоставленных им служебных полномочий причиняют имущественный или иной существенный вред. В соответствии с действующей редакцией части 1 ст. 424 (злоупотребление властью или служебными полномочиями) и части 1 ст. 425 УК (бездействие должностного лица) преступный характер деяний должностных лиц определяется умышленным действием (бездействием) вопреки интересам службы независимо от мотива. Предлагаемые изменения в указанные статьи предопределяют необходимость установления корыстной или иной личной заинтересованности. Указание на этот признак имеется в уголовном законодательстве практически всех государств СНГ, оно было и в УК 1960г. Судебная практика последних лет развивалась таким образом, что должностные лица обычно привлекались к ответственности на основе наличия ущерба и его причинной связи с определенными умышленными действиями должностного лица, которые не соответствовали нормативным предписаниям. Этим и обосновывался факт совершения служебных действий вопреки интересам службы. Не устанавливался прямой или косвенный умысел к наступившим последствиям, который является обязательным признаком состава данного преступления. С целью повышения 46 большей самостоятельности руководителей хозяйственных организаций в нынешних условиях, признания за ними права на обоснованный риск и предложена соответствующая редакция ст. 424 УК. Конечно, это затруднит работу следствия, но главная задача — исключить привлечение добросовестных руководителей к ответственности. К сожалению, и сами руководители порой дают повод для ужесточения ответственности, когда из-за злоупотреблений государство теряет миллиарды рублей. Это характерно для госзакупок, сдачи объектов в аренду, продажи имущества на торгах и др. 3. Оптимизация функции поддержания государственного обвинения. В проекте предлагается, чтобы дела, по которым дознание производится в порядке ускоренного производства, рассматривались в суде без участия государственного обвинителя. Перечень таких дел имеется в действующем УПК. Это такие преступления, как уклонение от уплаты алиментов, присвоение найденного имущества, незаконная порубка деревьев и кустарников, незаконная добыча рыбы или водных животных и др. – всего 36 составов. Согласно действующему УПК по такого рода делам дознание проводится в течение семи дней, в суд дело должно быть передано в течение 10 дней. Здесь очевиден факт совершения преступления, подозреваемое лицо признает свою вину. 47 В 2008 г. в порядке ускоренного производства в суд было направлено 4001 уголовное дело, что составило 6,3% от общего числа дел, расследованных всеми органами осуществляющими предварительное расследование и дознание. Освобождение прокурорских работников от участия в рассмотрении таких дел в суде позволит более основательно готовиться к рассмотрению других, более сложных дел, использовать освободившееся время для исполнения иных весьма многоплановых у прокурорских работников обязанностей. В отдельных районах один прокурорский работник ежегодно поддерживает обвинение по 150 -200 уголовным делам. К этому можно добавить отсутствие в каждом втором суде у гособвинителей элементарных условий для работы: в судах для них не выделено не то что помещений, а то и просто столов, за которыми в перерыве они могли бы хоть мало-мальски сосредоточиться по уголовному делу. Нашел прокурорский работник, поддерживающий гособвинение, возможность где-то присесть – и хорошо. Видимо, ранее "большим" прокурорским и судебным "начальникам" не хотелось заниматься этой проблемой. Доводы о нарушении принципа состязательности, если прокурор не будет участвовать в рассмотрении таких дел, являются необоснованными. Если в суде лицо откажется от признания своей вины, то в этом случае участие гособвинителя будет обязательным. Не является принципиальным, кто именно – секретарь судебного заседания либо судья огласит в зале 48 судебного заседания постановление о привлечении лица в качестве обвиняемого, так как это не свидетельствует о выполнении судом функции государственного обвинения. Отчасти здесь используется и европейский опыт, где малозначительные дела рассматриваются судом без участия гособвинителя, например в ФРГ. В целях исключения вообще каких-либо сомнений в проекте Закона будет предусмотрена обязанность прокурора в постановлении о направлении в суд дел ускоренного производства выражать свою позицию относительно меры уголовной ответственности. Это можно специально оговорить в ст. 264 УПК. Доводы о том, что может быть нарушен конституционный принцип состязательности несостоятельны, поскольку, функция обвинения все равно исходит от прокурора. Как это может быть выражено, я уже отметил. Кроме того, обращу внимание на два интересных нюанса. Первый, и в конституционном правосудии, которое само в первую очередь подчиняется конституционным принципам, процесс может осуществляться вообще без участия сторон. Второй, 11 декабря 1998 г. именно Конституционный Суд, в котором мне посчастливилось работать, признал неконституционными нормы Уголовно-процессуального кодекса, в соответствии с которыми сам судья (а не прокурор) формулировал обвинение по некоторым делам и этот же судья рассматривал это дело. Сколько было шума со стороны некоторых представителей судебной системы вокруг нашего решения. Мы же, признав такое положение неконституционным, указали, что функции обвинения и 49 рассмотрения дела по существу следует разграничить: вариантом решения могло быть установление порядка, при котором один судья формулировал бы обвинение, а другой — мог его рассматривать. Но это в прошлом, хотя неадекватная реакция на наше решение памятна. 4. Связь проекта закона с проводимой борьбой с коррупцией. Курс на искоренение коррупционных явлений, особенно таких, как взяточничество, злоупотребления при осуществлении государственных закупок, остается по-прежнему — жестким. При необходимости может быть использован в максимальной степени потенциал имеющихся санкций. 5. Изменение санкции. В санкции ряда статей Особенной части УК вводятся альтернативные лишению свободы наказания в виде ограничения свободы, общественных работ, ареста, а также снижаются нижние пределы санкций в виде лишения свободы. Это позволит в большей степени выполнять требования ст. 62 УК об индивидуализации наказания. Кроме того, предлагается ряд других изменений. Предлагаемые проектом Закона изменения в ст. 63 УПК направлены на расширение оснований взыскания процессуальных издержек в случае освобождения лица от уголовной ответственности в соответствии со статьями 20, 86, 88, 89, 118 УК или прекращение предварительного расследования по уголовному делу по не реабилитирующим основаниям. 50 Изменения по вопросам ответственности несовершеннолетних касаются возможности замены наказания в виде штрафа на принудительные меры воспитательного характера и общественные работы при отсутствии признаков уклонения от этого наказания. Они также направлены на снижение максимальных сроков окончательного наказания в виде лишения свободы и изменение порядка определения окончательного наказания по совокупности преступлений и совокупности приговоров. В основном действующее законодательство позволяет вести борьбу с преступностью. Конечно, практика может выявлять имеющиеся проблемы. Я не сторонник расширения оснований уголовной ответственности. Наоборот, ряд правонарушений можно было бы в перспективе декриминализировать, переведя их в разряд административных правонарушений. Вместе с тем, в целях дополнительной защиты прав и законных интересов граждан считаю, давно назрела необходимость усиления ответственности граждан за неисполнение судебных постановлений. Например, суд вынес решение о взыскании с одного гражданина в пользу другого определенной суммы. Однако последний, находясь в здравии и трудоспособном возрасте, без уважительных причин не трудоустраивается, чтобы не отдавать долг. Жалоб на этот счет достаточно много. Здесь можно было воздействовать и уголовно-правовой санкцией. 51 ПРОКУРОРСКИЙ ЭФФЕКТИВНЫМ НАДЗОР ДОЛЖЕН БЫТЬ БОЛЕЕ Прокуратура Республики Беларусь является важнейшим элементом системы государственной власти. Как известно, Конституцией (ст. 125), а также законом "О прокуратуре Республики Беларусь" определено, что прокуратура в лице Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров, обеспечивает точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов Президента Республики Беларусь подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Таким образом, сфера действия прокурорского надзора всеобъемлющая. От деятельности органов прокуратуры зависит уровень исполнения актов действующего законодательства, тем самым мы влияем на правовое сознание, правовую культуру. Коснусь ряда практических вопросов, решение которых имеет, на мой взгляд, важное значение для укрепления правопорядка. Нам всем необходимо усилить аналитическую работу. За статистическими данными мы не всегда своевременно видим истоки проблемы и пути ее решения. Влияем на состояние преступности чаще всего, подводя итоги полугодия или года, реагировать же необходимо ежедневно. Ставлю перед каждым руководителем органа прокуратуры задачу проводить комплексный анализ развития ситуации по итогам каждого месяца. В Генеральной прокуратуре – от Генерального прокурора до руководителя отдела, заместителя должны знать положение дел по своим направлениям не только в области, но и в каждом районе, городе. Районные прокуроры обязаны знать, как исполняется законодательство в организациях, расположенных на подведомственной территории, а, если речь идет о сельских районах, то и в каждом сельсовете. Наша задача включить в активную работу по предупреждению и пресечению правонарушений весь механизм государственной и общественной власти, функционирование которого предусмотрено законодательством. Практика ежемесячного заслушивания отчетов прокуроров областей, городов и районов о проделанной работе будет продолжена. Причем упор 52 важно делать не только на динамику правонарушений (что в определенной степени является интегральным показателем всех усилий), сколько на работу с населением, надзор по исполнению законодательства, влияющего на состояние правонарушения. Преступления – это лишь "вершки" тех негативных социальных процессов, которые происходят в обществе. Поэтому, через законодательство мы должны влиять на социальные процессы с целью укрепления правового порядка Цель – существенно укрепить законность и правопорядок, включить в активную работу все звенья государственного аппарата, в том числе исполкомы, а также общественное формирование. Убежден, что потенциал правоохранительных органов, в том числе прокуратуры, а также местных исполнительных и распорядительных органов, местных Советов депутатов, депутатского корпуса, комиссий еще недостаточно используется. Полагаю, что с этим согласятся мои коллеги – прокурорские работники. О преступности. Конечно, здесь наша надзорная деятельность и ее результаты проявляются наиболее очевидно. Не только МВД, КГБ, КГК, ГТК призваны по своим направлениям бороться с преступным проявлением, но и органы прокуратуры. Поэтому мы не можем занимать стороннюю позицию наблюдателя. Итоги первого квартала 2008 г. не могут нас успокаивать. Совершено 40 тысяч 792 преступления. В сравнении с I кварталом 2007 г. – меньше на 1,6%. Но за общим "валом" мы видим рост особо тяжких (на 14,5%) и тяжких (на 4,5%) преступлений. Но ведь эти категории преступления являются наиболее опасными для жизни государства и отечества, жизни и здоровья наших граждан. Произошел рост убийств на 11,7% (со 197 ч. в I кв. 2007 г. до 220 в 2008 г. (I квартал). Если значительную "прибавку" дал Дрогичинский район, где изначально совершенные убийства массировались под естественную смерть престарелых, то это только свидетельствует о необходимости каждому прокурору на своем месте проанализировать, а не совершены ли такие или аналогичные преступления на подведомственной территории. Объяснения же по данному поводу, которые звучали во время отчета 12 апреля с.г. в Генеральной прокуратуре были примерно такие: у нас была бы хорошая ситуация, да вот вдруг обнаружились эти "неожиданные" десять убийств в Дрогичинском районе. Помимо Дрогичинского района, где сначала года 53 зафиксировано 12 убийств, в "лидерах" - Московский район города Минска (8 убийств), Брестский (7), Минский (7), г. Лида (7), Жлобинский (6), Солигорский (6), Гомельский (6), Пинск (5), Барановичи (5), Лидский (5), Орша (5), Бобруйский (5). Значительная часть убийств совершается на бытовой почве лицами, находящимися в состоянии опьянения. Часто уровень воспитания и культуры таков, что люди выясняют свои споры нецивилизованно. Было бы уместно, чтобы в профилактическую работу были включены не только юристы, но и педагоги, психологи. Важно научить также молодежь правильно разрешать споры друг с другом. На коллегии Прокуратуры Республики Беларусь, прошедшей 29 апреля 2008 г., было проанализировано исполнение законодательства о профилактике преступности среди несовершеннолетних, а также требований законодательства о возмещении расходов на содержание детей, находящихся на государственном обеспечении в Гродненском, Молодечненском, Лидском, Ошмянском и Стародорожском районах. Определенная работа в этих районах по исполнению законодательства в указанной сфере проводится. Однако его уровень далек от предъявляемых в государстве требований. Хуже всего обстоят дела в Гродненском районе. Комиссия по делам несовершеннолетних в силу пассивности ее председателя слабо координирует работу государственных и общественных формирований. По уровню правонарушений среди несовершеннолетних Гродненский район – явный лидер среди указанных районов. Можно, конечно, предъявлять претензии руководству Гродненского райисполкома, однако возникает вопрос, почему прокурорский надзор низведен до созерцания бездействия поднадзорных органов. Коэффициент преступности среди несовершеннолетних в 2007 году в Гродненском районе на 10 тыс. несовершеннолетних составил 210, в Молодечненском – 198, в Стародорожском – 181, в Лидском – 139, Ошмянском – 99. На коллегии констатировано, что, несмотря на значительный рост преступности среди несовершеннолетних в Гродненском районе в 2007 (+ 46%), серьезных мер по исправлению существующего положения предпринято не было и в I квартале 2008 г. количество преступлений увеличилось по сравнению с аналогичным периодом 2007 г. почти в два раза, в Стародорожском районе в 2007 г. подростковая 54 преступность возросла в 2,1 раза, а в I квартале 2008 г. – в 5 раз. Если со стороны прокуроров этих районов сделано все для обеспечения исполнения законодательства, то можно "списать" все на какие-то объективные обстоятельства. Но полагаю, что недоработок очень много, в том числе и по линии прокурорского надзора. На низком уровне находится исполнение Декрета № 18 от 24 ноября 2006 г. "О дополнительных мерах по государственной защите детей в неблагополучных семьях". Здесь, к сожалению, непочатый край работы. Прокурорам необходимо обратить самое пристальное внимание на работу по реализации этого Декрета органами внутренних дел, образования, по труду и социальной защите. Пример того же Гродненского района показывает, что должностные лица часто не имеют полной информации о том, как исполняется данный Декрет, какая сумма задолженности за обязанными родителями. Констатирую, это не по справкам, а в силу непосредственного ознакомления с работой в Гродненском районе и общением с заместителем председателя райисполкома, ведающим работой КДН. Хочу обратить внимание, что этот показатель (задолженность родителей) важен не столько потому, что государство не может обойтись без этих сумм, сколько он является отражением эффективности всего комплекса функций, осуществляемых различными органами. Сведения об уровне преступности (1 квартал 2008 г. в сравнении с 1 кварталом 2007 г.) № Области 1 Брестская 2 Витебская 3 Гомельская 4 Гродненская 5 Минская Годы 2007 2008 2007 2008 2007 2008 2007 2008 2007 2008 Численность населения (тыс. чел.) Количество зарегистрированных преступлений 4329 4452 5082 5148 6649 6264 3828 3829 6733 7020 1439,5 1435 1283,2 1273,3 1475,9 1468 1114,1 1106,6 1466,8 1461 55 Уровень преступ. на 10000 населения ЗОЛ 31,0 39,6 40,4 45,1 42,7 34,4 34,6 45,9 48,0 6 7 8 Могилевская 2007 2008 2007 Город 2008 Минск По Республике 2007 Беларусь 2008 1137,5 1129 1797,5 1814,8 9714,5 9689,8 5394 5082 8930 8545 41474 40792 47,4 45,0 49,7 47,1 42,7 42,1 Таким образом, по уровню преступности (в расчете на 10 тыс. населения) лидирует Минская область, Минск, Могилевская, Гомельская области. Но и другим регионам надо посмотреть, почему происходит рост тех или иных видов преступлений. Например (сравнивая первые кварталы 2007 и 2008 годов) в Гродненской области число убийств выросло с 13 до 31, на Брестчине - рост с 24 до 42. В Минской области – 39 (в I кв. 2007 – 40). Есть районы и города, которые явно отличились: при среднереспубликанском уровне преступности 42,1 в них он значительно выше – в Бобруйском районе – 112; Могилевском – 70; Кличевском – 66; Осиповичском – 60, Брестском – 71; Железнодорожном р-не г. Витебска – 71; Жлобинском – 64, Берунском – 68, Пуховичском – 65, Смолевичском – 65. Хотя обязанность обеспечивать порядок на улице, в других общественных местах возложена на органы внутренних дел, прокуроры должны анализировать криминогенную ситуацию, выявлять причины и условия совершения преступлений и принимать меры во взаимодействии с иными правоохранительными органами по их устранению. Каждый из видов преступлений предопределяет и свои меры воздействия. Обращаю внимание, что борьба с преступностью – это и наша задача. Советую нашим сотрудникам правильно воспринять эту задачу. "Корректировка" статистики, укрывательство от учета преступлений должны быть исключены. Справедливо критикуется низкий уровень раскрываемости преступлений. Хотя он значительно выше, чем в ряде западных стран. Однако лица, пострадавшие от преступлений, естественно ждут защиты их интересов. Было бы правильно в каждом районе, городе определить меры по предупреждению хищений государственного или личного имущества, своевременному розыску лиц, совершивших эти деяния. 56 Огромное поле деятельности для прокурорских работников при проведении проверок исполнения законодательства: много примеров "исполнения" законов составлением на бумаге "мероприятий", чем и заканчивается вся работа – это нужно исключить. За мероприятиями, которые "составлены на бумаге" должны следовать конкретные дела. Самим же нашим сотрудникам, полагаю, неприятно, когда после огромных усилий по проверке исполнения законодательства и внесения представлений в адрес должностных лиц получают отписки. В самих представлениях следует стремиться указывать не только частные нарушения, но и, по возможности подсказывать пути решения проблем. А то и случается, когда руководителем "расписывается" этот документ заместителям, которые, в свою очередь, ничего не предпринимают. В 2007 году окончили производство по делам следователи: - прокуратуры по 4,2 тыс. дел; установлен ущерб на 64 млрд. рублей, возмещен – на 24 млрд. рублей, то есть 37%. - МВД – 44 тыс. дел; установлен ущерб на 70 млрд. рублей, возмещено – 31 млрд. рублей, то есть 45%. - КГБ – 160 дел; установлен ущерб на 17 млрд. рублей, возмещено 4 млрд. рублей, то есть 24%. ДФР – 762 дела; установлен ущерб на 25 млрд. рублей, возмещено 13 млрд. рублей, то есть 51%. Изменить ситуацию с раскрываемостью преступлений может повышение профессионализма следователей и дознавателей, их более совершенная техническая оснащенность, сильный кадровый потенциал среднего звена. Многое зависит от уровня оперативно-розыскной работы. Полезен зарубежный опыт использования специальных следственных действий. Там он еще разностороннее, чем у нас. Неблагоприятная криминогенная обстановка обусловлена увеличением разрыва между растущей преступностью и отстающим социальным контролем над ней. То, что преступность – явление социальное, видно на примере убийств – уровень этого вида преступлений в сельской местности в два раза выше, чем в городе. Одним усилением уголовно-правовой борьбы это противоречие не устранить. 57 Количество оправданных судом лиц, либо в отношении которых следствием дела прекращены по реабилитирующим основаниям, составило 226 человек (против 259 в 2006 г.). По ведомствам эта цифра (226 человек) распределяется следующим образом: по линии прокуратуры – 34 человека; МВД – 182 человека; КГБ – 7; ДФР – 3. Конечно, и прокуратура в значительной степени ответственна за положение дел и в этой области, так как санкционирует направление дел в суд, возбуждение производства по уголовным делам, предъявление обвинения. В ряде случаев при невозможности дать однозначную правовую оценку действиям лица требуется, чтобы окончательную точку поставил суд. Кроме того, имеются примеры, когда и судебные инстанции различных уровней имеют противоположные позиции при даче правой оценки одному и тому же деянию, вынося противоречивые постановления. Буду требовать более принципиального отношения прокурорских работников к соблюдению уголовно-процессуального законодательства. По каждому факту необоснованного привлечения к уголовной ответственности проводить соответствующую проверку. Это надо делать не по итогам года, как это было ранее (такой темп работы не может устроить), а хотя бы по итогам месяца необходимо анализировать допущенные ошибки следствия, государственного обвинения для того, чтобы они были исключены в будущем. Следует внимательнее изучать судебную практику с тем, чтобы было обеспечено ее единство. То, что судебная практика часто имеет зигзагообразный, противоречивый характер, подтверждается множеством примеров. О таких фактах прокуроры обязаны сообщать в Генеральную прокуратуру. Прокуратура часто оказывается между двух огней: с одной стороны, нельзя допускать привлечение к уголовной ответственности невиновных лиц, т.е. тех, чья вина не доказана. При отказе в направлении уголовного дела в суд ее упрекают в блокировании ответственности, а с другой, направив дело в суд, где нет стопроцентной уверенности в виновности лица и получив оправдательный приговор, уже суды стараются показать, во всем виновато следствие, а значит и прокуратура. Экономическая преступность. 58 В прошлом году выявлено 3084 коррупционных преступления или на 8,9 процента меньше, чем в 2006 г. В структуре коррупционных преступлений одну треть занимают служебные подлоги, треть взяточничество. К сожалению, продолжается негативная тенденция формирования результатов борьбы с этим явлением в основном за счет установления посредников взятки и взяткодателей. Оперативные эксперименты часто заканчиваются до стадии выхода на получателей взятки. Взятка в размере двадцати долларов и умышленное создание прорехи на таможенной границе, в результате которой государство теряет миллиарды - все это слагаемые общей цифры о коррупционных преступлениях. Показателен и текущий период. В первом квартале 2008 г. совершено: - хищений путем злоупотребления служебными полномочиями – 248 (в 2007 – 195); - хищений путем присвоения либо растраты – 305 (в 2007 – 325); - злоупотреблений властью или служебными полномочиями – 105 (в 2007 – 85); - превышение власти или служебных полномочий – 13 (в 2007 – 20); - служебных подлогов – 308 (в 2007 – 248); получений взятки – 191 (в 2007 – 132); - дача взятки 135 (в 2007 – 102) Таким образом, число преступлений коррупционной направленности увеличилось почти на 20%. Пока это явление носит еще распространенный характер, критиковать правоохранительные органы за допущенный рост вряд ли уместно. Наоборот, работа по выявлению и пресечению такого рода преступлений должна быть более активной. Но и здесь мы могли бы действовать на предостережение лиц, склонных к совершению таких преступлений: надо шире использовать возможности телевидения в воспитательных целях на примере лиц, совершивших такие преступления, чаще выступать перед должностными лицами, хозяйственным активом. 59 28 февраля с.г. коллегия Генеральной прокуратуры рассмотрела вопрос об исполнении законодательства, направленного на противодействие коррупции. Принято решение коллегии, содержащее конкретные поручения. О наказании. Считаю, что применение мер уголовной ответственности должно основываться на учете всех слагаемых – тяжести преступления, личности преступника, его поведении, перспектив перевоспитания (изменения в позитивную сторону своего отношения к закону) и др. Если того заслуживает лицо, привлекаемое к уголовной ответственности, то можно применять и ст. 70 УК. Знакомство с работой прокуратур районов и областей будет более основательное. Однако уже сейчас посещение прокуратур Смолевичского, Осиповичского, Гродненского, Светлогорского, Жлобинского, Пуховичского районов, Ленинского и Московского районов г. Минска, коллегии Минской области, встреча с сотрудниками Гродненской областной прокуратуры, постоянный контакт с руководителями и сотрудниками управлений и отделов Генеральной прокуратуры позволяет составить в целом хорошее представление о сотрудниках, их ответственном отношении к делу. Конечно, знакомство с работой районных, областных, специализированных прокуратур будет продолжено. Сотрудникам Генеральной прокуратуры необходимо со своей стороны оказывать большую методическую помощь. Некоторые направления усиления эффективности прокурорского надзора обнаруживаются уже при первом знакомстве с материалами. Например, при ознакомлении с материалами в Ленинской прокуратуре г. Минска обнаружилось, что следователи и дознаватели не производят расчет процессуальных издержек в связи с розыском обвиняемых, скрывшихся от органа уголовного преследования и суда. К сожалению, вопреки норме, содержащейся в ст. 162 УПК, на уровне постановления Правительства этот вопрос не решен и Прокуратура Республики Беларусь в свое время упустила данный вопрос. Стало плохим правилом не взыскания с должностных лиц сумм, выплаченных лицам, восстановленным на работе, в связи с незаконным переводом, увольнением с работы. Суммы исчисляются сотнями миллионов 60 белорусских рублей, а взыскивается с виновных лиц ежегодно, как правило, лишь десятая часть. В новом ГПК не оказалось статьи, которая, как это было ранее, прямо обязывала суды при рассмотрении подобных споров привлекать в качестве третьего лица виновное должностное лицо. Та разумная норма и практика ее применения оказалась замененной нерациональной тратой времени и сил. Министерства, госкомитеты, вышестоящие по отношению к нанимателю органы, где допущено незаконное увольнение (перевод), сами иски к виновным лицам, как правило, не предъявляют, это вынуждена делать прокуратура. На это тратится время прокурорских работников. Нам надо законодательства. добиться надлежащего исполнения действующего В целом же, полагаю, что у прокуратуры большие возможности для своевременной корректировки законодательства, устранения в нем пробелов и противоречий. Анализируя правовую ситуацию, можно видеть достоинства и недостатки законодательства и практики его применения, что следует учитывать в нормотворческой работе. Нередко Генеральной прокуратуре поручается Главой государства подготовить соответствующий законопроект. Часто мы анализируем те проекты, которые подготовлены в других инстанциях. Главный вывод, к которому я давно пришел и на что обращал внимание в своих публикациях – это то, что все нормотворческие решения (акты) должны быть взаимоувязаны, носить комплексный характер, т.е. нельзя "вырывать" из законодательства или включать в него одну какую-то норму не оценив, а не нарушается ли системность. Норма права (правовое правило) – это, как кирпичик в здании: помести ее не на свое место, будет страдать вся архитектура. Второе, что еще является явным и существенным недостатком, это отсутствие прогноза последствий принятия закона или иного нормативного правового акта. Разработчики проектов обязаны научиться предвидеть результаты своей деятельности. Должно стать правилом наряду с обоснованием необходимости принятия актов изложение хотя бы в концептуальном плане возможных вариантов развития общественных отношений. То, что наше законодательство в целом достаточно современное, несомненно. Но есть отрасли, куда вторгаться необходимо крайне осторожно. Например, Уголовный кодекс. За восемь лет его действия 61 принималось тридцать два закона о внесении в него изменений и дополнений. Затронута почти половина статей, в некоторые вносились изменения по три, четыре раза. Недавно мне пришлось раскритиковать такой законопроект. При этом прежде скажу, что законотворчество – очень сложное дело. Какие-то ошибки, конечно, будут происходить, их надо вовремя исправлять. Но есть очевидные несуразности, которые свидетельствуют, что разработчикам следовало еще более внимательно проанализировать практику, в том числе и судебную, соизмерить свои намерения с тенденциями общественного развития. Например, предлагалось уменьшить срок ареста с шести месяцев до трех. Это влечет корректировку более ста пятидесяти статей УК. Но, если бы в этом была объективная необходимость, ее нет. Кто мешает сейчас судье в рамках максимального шестимесячного срока определить конкретному виновнику наказание и месяц, и три, а если заслуживает, то и шесть месяцев. Такого рода намерения о корректировке УК – свидетельство недоверия к судье. Другой пример, одновременно в этом же проекте предлагается распространить правило о возможности вынесения обвинительного приговора без назначения какоголибо наказания на тяжкие преступления, т.е. те, за которые, в принципе, может быть назначено наказание в виде лишения свободы до двенадцати лет. У нас практически не применяется ст. 70 УК, в которой предусматривается возможность назначения наказания ниже низшего предела (более мягкого). Из почти 70 тысяч осужденных только 26 назначено лишение свободы ниже низшего предела. Ее потенциал не востребован, вместо этого предлагалось "клонировать" указанную статью по ряду направлений. Еще несколько лет полагал ошибочным подход, в соответствии с которым лицо за управление автотранспортом в нетрезвом состоянии может привлекаться к уголовной ответственности. Что мы имеем сегодня, известно. Полагаю необходимым ограничиться административной ответственностью, но применять конфискацию транспортного средства. Жалеть таких правонарушителей вряд ли будут люди, пострадавшие в результате таких ДТП, либо их близкие. Напомню такой факт: за провоз блока сигарет в укромном месте автомобиля через таможенную границу суды применяли конфискацию, Надзор за исполнением законодательства, помимо уголовного, трудового, гражданского, жилищного, административного, брачносемейного, земельного, налогового, таможенного и иного является важнейшим направлением деятельности прокуратуры на современном этапе. 62 Роль прокуратуры заключается и в том, чтобы потребовать от органов местного управления и самоуправления надлежащим образом исполнять свои обязанности, вытекающие из законодательства. 14 апреля 2008 г. подписано представление Генерального прокурора в адрес Председателя Витебского облисполкома об устранении нарушений законодательства в деятельности органов местного управления по профилактике правонарушений и работе с обращениями граждан. Проверен Толочинский район. Ситуация с преступностью здесь не выглядит хуже, чем в иных районах. Но растет число молодежи, склонной к употреблению алкоголя. Употребление алкоголя 14 л. на человека. Советы профилактики при сельсоветах работают от случая к случаю. Есть фиктивные данные о рассмотрении на заседаниях Совета лиц, склонных к употреблению спиртных напитков и принятии мер к ним. КДН и ИДН работает не системно. Что касается исполнения Декрета № 18 "О дополнительных мерах по государственной защите детей в неблагополучных семьях", то задолженность родителей по возмещению средств, затраченных государством на содержание детей, по району составила 338 млн. (возмещено 63 млн.). На учете состоит 106 человек, а реально возмещают 45 человек. Органы территориального общественного самоуправления не работают. Рассмотрение обращений гражданина – есть случаи формального отношения. На примере одного района, сельсовета мы должны добиваться, чтобы подобных нарушений не было в пределах, соответственно, республики, области, района, города. Очень важный источник информации – обращения граждан. За "валом", т.е. за общей цифрой о поступивших обращениях, а также разрешенных по существу, должен следовать анализ обоснованных обращений (их количество, на что люди жалуются, какие причины для жалоб, внимательно ли они изучаются на уровне местной исполнительной власти и др.). 63 НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ВОЗМЕЩЕНИЯ УЩЕРБА (ВРЕДА) В СВЯЗИ С СОВЕРШЕНИЕМ ПРАВОНАРУШЕНИЯ В результате совершения правонарушения, а особенно если речь идет о преступлении, причиняется ущерб (вред) правам и законным интересам граждан, юридических лиц, а во многих случаях и государству. Обычно в результате действий заинтересованных субъектов ущерб (вред) в той или иной степени возмещается. В этих целях принят и действует целый комплекс нормативных правовых актов — кодексы (гражданский, уголовный, административный, трудовой, земельный и др.), иные законодательные акты, постановления Правительства, сформирована соответствующая правоприменительная практика. В Конституции Республики Беларусь содержится ряд основополагающих норм, нацеленных на реальную защиту граждан и государства. Например, в ст.2 закреплена взаимная ответственность государства и гражданина за ненадлежащее исполнение обязанностей, вытекающих из Конституции. В ст.22 предусмотрено равенство всех перед законом, право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов. В части второй ст.24 зафиксирована обязанность государства защищать жизнь человека от любых противоправных посягательств. В иных статьях раздела 11 Конституции предусмотрен весь комплекс обязанностей субъектов общественных отношений. Особо обратим внимание на ст.59, в которой предусмотрена обязанность государственных органов. должностных лиц в пределах их компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности. Важной гарантией реализации конституционных прав и свобод является предусмотренное в части второй ст.60 право гражданина взыскать в судебном порядке как имущественный вред, так и материальной возмещение морального вреда. Здесь лишь обратим внимание на неправильную, на наш взгляд, интерпретацию указанной нормы — в ст. 60 указано, что взыскание вреда осуществляется "в соответствии с законом". На практике это трактуется следующим образом - если в актах текущего законодательства прямо предусмотрено такое право. На наш взгляд, ссылка в ст.60 на возмещение вреда в соответствии с законом означает процессуальный аспект. 64 Вместе с тем не все обстоит идеально, потенциал права, как мы считаем, используется не в полной мере. Это приводим к огромным экономическим потерям для государства и граждан. Так, в соответствии со ст.162 УПК должны исчисляться процессуальные издержки, которые в последующем взыскиваются с осужденных или могут быть приняты на счет государства. Что касается процессуальных издержек в виде сумм, выплачиваемых потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым, и других сумм, предусмотренным в пп.1-8 ст. 162 УПК, то здесь практика сформировалась в целом адекватная нормам законодательства. Однако крайне отрицательно можно оценить то, как реализуется п.9 упомянутой статьи, в котором предусмотрено включение в процессуальные издержки сумм, израсходованных в связи с розыском обвиняемого, скрывшегося от органа уголовного преследования и суда. На практике не выработано методики исчисления этих расходов, не производится это органами предварительного следствия, упускают из виду это им суды. К сожалению, в принятом Советом Министров постановлении от 30 декабря 2006 г. "Об утверждении Положения о порядке выплаты и размерах сумм, подлежащих выплате потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым этот вопрос вообще обойден вниманием. Другой очень важный аспект: компенсация процессуальных издержек в связи избранием такой меры пресечения как домашний арест. Согласно ст.125 УПК домашний арест заключается в изоляции подозреваемого или обвиняемого от общества без содержания его под стражей, но с применением правоограничений, определенных прокурором или его заместителем. Домашний арест может сопровождаться следующими мерами, применяемыми как в отдельности, так и в допустимой совокупности: 1) запретом выхода из жилища полностью или в определенное время; 2) запретом телефонных переговоров, отправления корреспонденции и использования средств связи, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 5 части второй настоящей статьи; 3) запретом общаться с определенными лицами и принимать кого бы то ни было у себя; 65 4) применением электронных средств контроля и возложением обязанности носить при себе эти средства и обслуживать их работу; 5) возложением обязанности отвечать на контрольные телефонные звонки или иные сигналы контроля, звонить по телефону или лично являться в определенное время в орган дознания или другой орган, осуществляющий надзор за поведением подозреваемого или обвиняемого; 6) установлением наблюдения за подозреваемым или обвиняемым или его жилищем, а также охраной его жилища или отведенного ему в жилище помещения; 7) другими подобными мерами, обеспечивающими надлежащее поведение и изоляцию подозреваемого, обвиняемого от общества. Основания и порядок применения в качестве меры пресечения домашнего ареста, установления и продления его срока, отмены домашнего ареста регулируются соответствующими нормами УПК, относящимися к мере пресечения в виде заключения под стражу. Мера пресечения в виде домашнего ареста при нарушении возложенных на подозреваемого или обвиняемого обязанностей и установленных для них правоограничений может быть изменена прокурором, его заместителем, органом дознания, следователем с санкции прокурора или его заместителя или судом на заключение под стражу. В некоторых случаях для обеспечения надлежащего исполнения правового решения такой меры пресечения как домашний арест привлекаются сотрудники МВД. На практике нередко при избрании меры пресечения в виде домашнего ареста охрана соответствующего лица осуществляется силами сотрудников органов внутренних дел. По существу вместо нахождения такого лица под стражей (что называется "в общих условиях"), ему создаются более "комфортные" условия и при этом государство несет экономические издержки, как минимум в виде заработной платы сотрудников МВД, которые вместо выполнения своих непосредственных обязанностей осуществляют круглосуточно охрану такого лица. Обращу также внимание на то, что и для сотрудников органов внутренних дел необходимо создавать соответствующие условия для их дежурства. 66 Полагаем, что должно быть преимущественно пребывание в квартире лица, в отношении которого избрана такая мера. Дежурство в подъезде, у дома не дает, на наш взгляд, полной гарантии против попыток бегства указанного лица. Правовые основания для исчисления понесенных затрат государством, на наш взгляд, имеются, так как в п.10 ст.162 идет речь и об "иных" (помимо перечисленных в п.п.1-9) расходах, понесенных при производстве по уголовному делу. Конечно, обвиняемый может ходатайствовать об изменении ему меры пресечения с домашнего ареста на иную другую (в настоящее время, когда охрана осуществляется "бесплатно" происходит скорее наоборот). Полагаем, что расчет (хотя бы в минимальном исчислении) расходов мог бы быть следующим: затраты на заработную плату сотрудников МВД, обеспечивающих выполнение указанной меры за вычетом тех расходов, которые в среднем приходятся на одного человека, находящегося в следственном изоляторе. Кстати заметим, что практика назначения меры пресечения в виде залога развивается несколько иным образом, чем это предусмотрено в части первой ст.124 УПК, согласно которой залог применяется при условии полного возмещения имущественного вреда, причиненного преступлением. Нередко имущественный вред причиняется преступлением, совершенным группой лиц. В отношении одного или нескольких лиц оптимальным было бы применение такой меры как залог (например, в силу физического состояния лица). Однако в силу "неподъемности" суммы предполагаемого ущерба данное лицо возместить ущерб часто не в состоянии. Кроме того, требование о полном погашении суммы ущерба до применения указанной меры пресечения находится в определенном противоречии с принципом презумпции невиновности. Поэтому, соглашаясь в целом с общим подходом о применении залога, все же следует предусмотреть и некоторые исключения. Многие оправдательные приговоры, а также перепредъявление обвинения обусловлено изменением свидетелями своих показаний в суде по сравнению с теми, которые были даны на следствии. Иногда эти лица ссылаются на принуждение их к даче показаний, добросовестное заблуждение, которое "рассеялось" только в суде и др. Во всех случаях нарушения прав свидетелей необходимо тщательно разбираться. Следует 67 иметь в виду и их ответственность за дачу ложных показаний (такие примеры привлечения к ответственности являются достаточно редкими). Свидетель обязан правдиво сообщать все известное по делу и отвечать на поставленные вопросы. Таким образом, когда свидетель меняет свои показания в суде он нарушает (либо ранее нарушил) возложенную на него обязанность давать правдивые показания. Понесенные по уголовному делу процессуальные издержки должны быть возмещены за счет виновных лиц (свидетеля, а если он был принужден к даче показаний, то за счет соответствующего должностного лица, вина которого должна быть установлена). Размер имущественной ответственности свидетеля (свидетелей) зависит от наступивших последствий. Обратим также внимание на то, что свидетелю покрываются расходы, связанные с явкой его к месту проведения процессуального действия и обратно, по найму жилого помещения, а также в связи с выплатой суточных. Полагаем, что эти суммы безусловно должны быть взысканы. Кроме того обращаем внимание на наличие в УК статьи 394, предусматривающей ответственность за принуждение подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля к даче показаний путем применения угрозы, шантажа или совершения иных незаконных действий лицом, производящим дознание, предварительное следствие или осуществляющим правосудие. При наличии оснований нормы этой статьи также должны применяться. Считаю, что прокуратура должна занимать более принципиальную позицию при решении вопроса о возмещении материального и морального вреда лицу, потерпевшему от преступления. В ходе подготовки вопроса на коллегию Генеральной прокуратуры о причинах и условиях совершения особо тяжких преступлений против жизни и здоровья граждан исследовались аспекты защиты прав потерпевших, в том числе обращалось внимание на компенсацию морального вреда. Прокуроры обязаны разъяснять потерпевшим их право на предъявление исков о компенсации морального вреда. В первом полугодии 2008 г. следователями прокуратуры окончено 390 уголовных дел об убийствах. Исковые требования на стадии предварительного расследования заявлены лишь по шести уголовным делам. Это свидетельство определенного упущения следователей прокуратуры. В ходе анализа, проведенного сотрудниками Генеральной прокуратуры установлено, что разъяснение потерпевшим их прав зачастую являлось для следователей формальной процедурой. 68 Потерпевшим или их представителями в 1 полугодии 2008 г. в ходе рассмотрения судами уголовных дел об убийствах предъявлено 112 исков о возмещении морального вреда на общую сумму 1947 млн. руб., по делам об умышленном причинении тяжких телесных повреждений, повлекшем смерть потерпевшего, - 24 иска на сумму 256 млн. руб. Все предъявленные иски о возмещении морального вреда по делам анализируемых категорий судами рассмотрены и удовлетворены. Следует отметить, что суммы исков, заявленных потерпевшими по делам об убийствах, в отдельных случаях доходили до 200 млн. руб., по делам о причинении тяжких телесных повреждений, повлекших смерть – до 100 млн. рублей (Гомельская область), минимальный размер иска – 1 млн. рублей (Минская область). Средний размер возмещения морального вреда по республике по делам об убийствах составил 7,4 млн. руб., по делам о причинении тяжких телесных повреждений, повлекших смерть потерпевшего – 5,1 млн. руб. При этом самый высокий средний показатель возмещения морального вреда по делам об убийствах и причинении умышленных тяжких телесных повреждений, повлекших смерть, в Витебской области – соответственно 11,9 млн. руб. и 9 млн. руб., самый низкий – в Брестской (5,1 и 3,8 млн. руб.) и Минской областях (5,3 и 3,2 млн. руб.). По данным отдела анализа практики прокурорского надзора органами Генеральной прокуратуры в 2005 г. установлен ущерб по совершенным коррупционным преступлениям в сумме 14,6 млрд. руб., из которых 3,3 млрд. руб. возмещено, что составило 22,9%. В 2006 г. установленный ущерб, причиненный коррупционерами, составил 24 млрд. руб. Несколько увеличилась сумма его возмещения и составила 3,9 млрд. руб. или 16,3%. В 2007 г. причиненный ущерб составил 22 млрд. руб., а возмещено только около 2 млрд. или 8,9%. Анализ показал, что начиная с 2005 г. процент возмещения ущерба постоянно уменьшается. Это характерно и для текущего года, когда возмещение ущерба за 1-е полугодие составило лишь 8%, а за аналогичный период 2007 г. – 49,2%. Органами МВД в 2006 г. взыскание ущерба составило 18,4% (ущерб 28,5 млрд. руб.), а в 2005 г. – 15,2%, в 2007 г. – 8,9%. Значительное снижение процента взыскания зарегистрировано и за 6 мес. 2008 г. (9,7% против 26,4 за 69 6 мес. 2007 г.). За этот же период в 2 раза уменьшилась и сумма взыскания (3,4 – 1,7 млрд. руб.). Органами Комитета государственной безопасности в 2005 г. установлен ущерб, причиненный коррупционными преступлениями в размере 4,8 млрд. руб., а возмещено только 215 млн. руб. или 4,4%. В 2006 г. ущерб установлен в размере 1 млрд. руб. и возмещение составило 462 млн. руб. или 43,7%. В 2007 г. при значительном увеличении суммы ущерба в размере 27,7 млрд. руб. его возмещение составило 854 млн. руб. или 3,1%. За 6 мес. 2007 г. из причиненного ущерба в сумме 229 млн. руб. ничего не возмещалось, а за 6 мес. 2008 г. возмещено только 9 млн. руб. из причиненных 7,6 млрд. руб. Органами ДФР КГК за анализируемый период из года в год процент взыскания ущерба снижается: 2005 г. – 19,1%, 2006 г. – 7,2%, 2007 г. – 2,1% и только за 6 мес. 2008 года этот показатель вырос и составил 9,6% против 5,5% за 6 мес. 2007 г. Анализ соотношения ущерба, причиненного всеми преступлениями и преступлениями коррупционной направленности, показал, что ущерб, причиненный коррупционными преступлениями в общей массе общеуголовных преступлений постоянно растет. Если в 2005 г. ущерб от коррупционных преступлений составил 53,4 млрд. руб. или 39,3% от общего размера ущерба, то в 2007 г. он же составил 82,3 млрд. руб. или 45.4%. Эта тенденция роста ущерба отмечена и в 1 полугодии 2008 г. в сравнении с 1 полугодием 2007 г. (ущерб от коррупционных преступлений 20,3 и 33,7 млрд. руб., что составляет соответственно 27,0 и 27,3%). При росте возмещения ущерба, причиненного всеми преступлениями (2005 г. – 41,2; 2006 г. – 52,3; 2007 г. – 75,1 млрд. руб.) происходит снижение доли возмещения ущерба от преступлений коррупционной направленности (2005 г. – 21,2%, 2006 г. – 18,8%, 2007 г. – 7,5%). Эта тенденция характерна и для текущего года (6 мес. 2007 г. – 6,7 млрд. руб. или 19,6%, 6 мес. 2008 г. – 2.4 млрд. руб. или 6,3%). Одной из проблемных точек является создание электронной системы контроля за местом нахождения поднадзорного лица. Пока из-за нехватки средств ее создать не удается, в том числе и сделать первый шаг – провести соответствующие технико-экономические расчеты. Полагаем, что источник финансирования вполне можно было бы найти, причем речь не идет только о зарубежных грантах. В данном случае именно мы больше озабочены 70 решением своих внутренних задач – укреплением правового порядка, что является заботой национального государства, а не зарубежных институтов. В этих целях можно подумать об отчислениях от штрафов, которые налагаются за определенные правонарушения, например, за нарушение правил дорожного движения. Конечно, здесь есть опасность невольного "стимулирования" такой "карательной" практики. Противодействием могло бы быть установление в законодательстве фиксированных размеров штрафов и отчисление определенного процента с них на развитие соответствующей материальной базы МВД. Например, актуальной проблемой сейчас является уголовная ответственность в виде штрафа за повторное управление транспортным средством в нетрезвом состоянии в течение года после наложения административного взыскания. До недавнего времени судебная практика была непродуманно либеральной: средний размер штрафа составлял 25-40 базовых величин, хотя по УК допустимо наложение штрафа до 1 тыс. базовых величин. При определении такой меры, как штраф можно было бы ориентироваться на такой его размер, который составлял бы как минимум половину стоимости машины. После ужесточения требований со стороны Генеральной прокуратуры размеры штрафов значительно повышены, есть примеры назначения штрафов 300-500 базовых величин. Такой более жестокий подход является сегодня альтернативой идее конфискации автомобиля в случае управления им в нетрезвом состоянии. Экономия государственных средств обеспечивается проведением следствия качественно и в оптимальные (с учетом сложности дела) сроки. В ст. 190 УПК определены сроки предварительного следствия, в том числе указано, что продление его свыше шести месяцев допускается только в исключительных случаях. Выполнение этого требования нацелено на охрану прав и свобод граждан, оказавшимися субъектами соответствующих правоотношений, а также рациональное использование материальных ресурсов в связи с производством по делу. Однако здесь речь должна идти не только о следствии, но и судах. Известна масса примеров судебной волокиты, что также влечет нерациональное расходование ресурсов государства. Практика Европейского Суда по правам человека нацеливает странычлены Совета Европы на судебное разбирательство в разумный срок. 71 Много правонарушений допускается и вне уголовно-правовой сферы. Здесь необходимо укреплять позиции гражданско-судебного надзора. Органам прокуратуры следует отказаться на данном этапе от практики подмены соответствующих министерств и ведомств; организовать исполнение законодательства таким образом, чтобы не прокуроры обращались с исками в суд, например, для возмещения средств, выплаченных в пользу работника в связи с его восстановлением на работе, а соответствующие государственные органы, на которые непосредственно возложена эта обязанность. Оптимизация мер уголовной ответственности – важнейший фактор влияния на криминогенную ситуацию В 2009 г. совершено немногим более 151тыс. преступлений, их число сократилось на 4,6 % (напомню, что в 2008 г. сокращение составило 12,1 %). Сокращение отмечено во всех регионах, за исключением Минска, где количество преступлений увеличилось на 3,6%, в основном за счет увеличения числа выявленных фактов насилия в семьях, вовлечения несовершеннолетних в преступную деятельность, уклонения от уплаты налогов (а также на транспорте и войсках). Преступность в сельской и городской местности находится на одном уровне (на 10 тысяч населения совершено по 156 преступлений), однако в сельской местности уровень убийств в 3 раза выше, чем в городской. И здесь не нужно вдаваться в научные изыски, чтобы придти к выводу, что необходимы реальные меры по обеспечению занятости населения, разумному искоренению пьянства, созданию культа человека, добившегося успеха для себя и своей семьи, а значит и страны в целом. В прошлом году на 11,5 % сократилось число убийств и покушений на убийства (571 - 646), и это позитив к тому сокращению на 18,5 %, которое мы имели в 2008 году. Их раскрываемость составила 95,5%, как и в 2008 году (в 2007 – 93,6%). 2 года такая же позитивная тенденция и по сокращению тяжких телесных повреждений — сокращение на 10% и 8,9%, разбоев на 9,6% (30%), грабежей – 15%(23%). Не раскрыто 26 убийств и покушений на убийство (29). В авангарде по числу убийств Борисовский район (19), Минский район - 19, Ленинский район г. Могилева - 12. В прошлом году 72 приходилось критиковать г. Бобруйск - было совершено 17 убийств (в 2009г. - 9). Для сравнения – в Заводском районе г. Минска - 10 или Московском - 8. Количество краж снизилось на 6% (15), а из жилищ - на 7,5 % (16%), телефонов сотовой связи на 26% (25,5). В 45 районах отмечен рост преступности (особенно значителен - в Новобелицком г.Гомеля, Горецком, г.Жодино, Первомайском и Фрунзенском районах г.Минска), а более чем в 50 районах уровень преступности выше среднереспубликанского. Значит в этих административно-территориальных единицах ни руководители местной исполнительной власти, ни прокуроры не приняли решительных мер организационного, правового и социального порядка, работают хуже. Прокурорам областей в ближайшее время проанализировать ситуацию в этих районах, городах, наметить дополнительные меры. К сожалению, Беларусь среди стран СНГ занимает лидирующее место по числу преступлений против собственности (61%). На 30% увеличилось число хищений путем использования компьютерной техники (2057 против 1574). Число осужденных, уклоняющихся от отбывания наказания в виде ограничения свободы или исправительных работ, составляет 7246, остается высоким число преступлений, связанных с управлением транспортом в нетрезвом состоянии (4 803 против 4951). Удельный вес преступлений, совершенных лицами, имеющими судимость, по уголовным делам, оконченным расследованием, возрос с 37,3% до 42,4%. Общереспубликанский показатель превышен в Гродненской (45,5%), Минской (45,9%), Могилевской (43,7%) областях и г. Минске (45,7%). Надзорная функция за исполнением законодательства в этой сфере ослаблена. Особенно в части обоснованности принятия решений об УДО. Надзор за исправительными колониями и содержанием заключенных, должен быть усилен. Возникает вопрос, занимается ли администрация колонии воспитательной работой. Судя по результатам – деятельность малоэффективна. Не работающими и не учащимися совершено 29097 (25437), более всего в Минской области – 5457 (4545); находившимися в состоянии алкогольного опьянения – 12589 (11655), в Минской области – 2641 (2058); наркотического возбуждения – 612 (434), в г. Минске – 167 (119). 73 Анализ криминогенной ситуации в Республике Беларусь, воздействие на нее применяемых мер уголовной ответственности свидетельствуют о необходимости дальнейшей оптимизации уголовного наказания и его исполнения. В последние годы в системе наказания доминирует лишение свободы 24-25% от всех осужденных. При этом следует учитывать, что к аресту приговаривается еще до 10%; ограничению свободы - 24-25%; исправительным работам - около 20%; штрафу - 12-14%; общественным работам - 1%. Такая структура применения наказания является обременительной для экономики страны. Кроме того, достаточно часто избираемые меры наказания не всегда эффективны, не способствуют исправлению осужденных и предупреждению рецидива. Зарубежный опыт свидетельствует о преобладании в структуре наказаний штрафных мер ответственности, что позволяет предупредить как прямые затраты государства, связанные с содержанием осужденных к лишению свободы, так и предоставить этим лицам возможность загладить причиненный материальный и моральный вред государству, юридическим и физическим лицам. Приблизительные расчеты показывают, что при оптимизации мер уголовной ответственности, которые будут предложены ниже, можно ежегодно экономить десятки миллиардов рублей. Например, ежегодно около пяти тысяч привлеченных судом за совершенные преступления впервые за менее тяжкие преступления осуждаются к лишению свободы. К ним можно было бы применить наказания, не связанные с лишением свободы. Не оправдывает себя уголовно-судебная практика на широкое применение ограничения свободы и исправительных работ. Ежегодно уклоняется от этих видов наказания около 6 тысяч осужденных, что порождает значительный рецидив. Это дискредитирует данные виды наказания, особенно когда идет речь об ограничении свободы без направления осужденного в учреждение открытого типа (т.е. по существу, наказание отбывается на дому), а также когда ограничение свободы и исправительные работы назначаются лицам, годами не занятым общественно полезным трудом, деградировавшим и не желающим работать в принципе. 74 В качестве основного направления совершенствования мер уголовноправового воздействия предлагается усилить дифференциацию видов наказания и правил их назначения в зависимости от тяжести и характера совершенных преступлений. Для этого необходимо сохранить жесткие меры по отношению к насильственным и корыстно-насильственным преступникам, лицам, совершающим коррупционные преступления, рецидивистам и одновременно сместить акценты в законодательстве и судебной практике с сугубо карательных на материальные элементы наказания лиц, впервые совершивших нетяжкие преступления, виновных в совершении ненасильственных преступлений. В развитие данного направления, в частности, предлагаем: 1. Существенно расширить применение штрафа, превратив его по основаниям и порядку назначения и исполнения в основную альтернативу лишению свободы (справочно: во многих иностранных государствах штраф занимает более 50% в общей структуре наказания). Назначать штраф предлагается в социально допустимых пределах - при отсутствии серьезного риска оставления осужденного на свободе для безопасности общества и государства: при совершении тяжкого преступления штраф назначается в качестве альтернативы лишению свободы (в случае его уплаты в установленный срок лишение свободы не применяется); по усмотрению суда штраф может быть назначен с учетом санкции статьи и за менее тяжкие преступления и преступления, не представляющие большой общественной опасности. В этом случае суд, назначая наказание в виде штрафа, определяет и срок лишения свободы, который осужденному предстоит отбыть, если назначенный по приговору штраф, подлежащий приоритетному исполнению, не будет уплачен в установленный срок. Предлагаемая система применения штрафа позволит при эффективном его исполнении добиться применения данного наказания в пределах 40 и более процентов к общему числу лиц, ежегодно осуждаемых за совершение преступлений. 2. Предусмотреть уплату социальной компенсации осужденными в определенных размерах при совершении преступлений, не представляющих большой общественной опасности, и менее тяжких преступлений в качестве условия применения таких альтернативных мер уголовной ответственности, как отсрочка применения наказания, условное неприменение наказания, 75 осуждение без применения наказания, а также в качестве условия освобождения от уголовной ответственности (для некоторых видов освобождения от уголовной ответственности по нереабилитирующим основаниям), особенно в отношении лиц, впервые совершивших такие преступления. 3. Расширить применение общественных работ, как самостоятельного вида наказания, так и дополнительного наказания при отсрочке наказания, условном неприменении наказания и др. Увеличить продолжительность общественных работ, которая в настоящее время составляет 240 часов. В Латвии, например, к общественным работам привлекается около 20% осужденных. 4. Исключить такой вид наказания, как ограничение свободы без направления осужденного в исправительное учреждение открытого типа. 5. Запретить назначение исправительных работ лицам, которые к моменту оглашения приговора не работают или не приняли мер к трудоустройству. 6. Сориентировать судебную практику на применение наказания в виде лишения свободы преимущественно в отношении лиц, потенциально представляющих опасность для общества в случае их оставления на свободе. 7. Ввести дифференцированные по режиму изоляции (открытости) виды отбывания лишения свободы. Исключить совместное проживание и работу в исправительных колониях лиц, в отношении которых установлены различные режимы содержания, что в настоящее время имеет место и отрицательно влияет на исправление осужденных. Предусмотреть отбывание лишения свободы в открытой форме, основанное на бригадно-групповом трудоустройстве осужденных на производственных объектах (работах), выполнении режимных ограничений, обеспечивающих законопослушный образ жизни. Нарушение указанных условий влечет незамедлительный возврат осужденных в закрытые условия отбывания лишения свободы с лишением права условно-досрочного освобождения. 8. Оптимизировать сроки лишения свободы в таких пределах, когда лишение свободы на определенный срок будет восприниматься преступником как осознаваемое страдание за совершение преступления и не приведет к необратимому психическому привыканию к жизни в изоляции от общества. Одновременно исключить право осужденных (кроме несовершеннолетних) на условно-досрочное освобождение от таких наказаний, как исправительные работы и арест. 76 9. Провести комплексную реформу уголовно-исполнительной системы, включая систему мест лишения свободы, для чего создать государственную комиссию из представителей заинтересованных ведомств и специалистов в области уголовного и уголовно-исполнительного права. Предлагаемые меры, на наш взгляд, будут содействовать укреплению законности и правопорядка в государстве, а значит защите прав и интересов граждан, надлежащему выполнению ими возложенных на них обязанностей. ЦЕЛЬ УГОЛОВНОГО ЗАКОНА – ПОБУЖДАТЬ ГРАЖДАН К ПРАВОПОСЛУШАНИЮ Уголовный закон защищает законопослушных граждан и призван содействовать перевоспитанию его нарушивших. Уголовный кодекс является единственным уголовным законом, действующим на территории Республики Беларусь. Новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в него. Таким образом, обеспечивается упорядоченность уголовно-правовых норм. Это дает возможность каждому гражданину, при желании, взять в руки одну книгу – кодекс – прочитать и выяснить, какое деяние (действие или бездействие) является уголовно наказуемым. Уголовный кодекс в отличие от Кодекса об административных правонарушениях является более стабильным, хотя и в него вносятся время от времени некоторые уточнения, позволяющие его совершенствовать с учетом складывающейся практики, а также новых подходов в теории правонарушения. Действующий Уголовный кодекс принят в 1999 г. и введен в действие с 1 января 2001 г. Уголовный кодекс часто дополняется в целях усиления ответственности, введения новых составов уголовно-наказуемых деяний. В 77 этом отношении закон от 15 июля 2009 г. "О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам уголовной ответственности и оперативно-розыскной деятельности" принципиально отличается от ранее принятых. Закон подготовлен в целях более полного обеспечения адекватности уголовного наказания совершенному лицом деяния, расширения возможности освобождения от уголовной ответственности тех лиц, которые загладили свою вину в последующем законопослушным поведением заслужили этого. В законе указаны конкретные условия для этого. Закон расширяет возможности освобождения от уголовной ответственности. Распространены такие основания освобождения от уголовной ответственности, как привлечение лица к административной ответственности, примирение сторон, деятельное раскаяние и некоторые другие на лиц, впервые совершивших менее тяжкое преступление. До этого освобождение по указанным основаниям было возможно, если совершено преступление, не представляющее большой общественной опасности. В 2008 году в связи с деятельным раскаянием освобождено от уголовной ответственности - 11 чел., в связи с примирением с потерпевшим - 606 чел. Число лиц, в отношении которых могут быть применены указанные основания, значительно расширяется, так как почти две третьих преступлений в общей структуре преступлений составляют именно менее тяжкие преступления. В проекте закона предусматривалось введение в систему альтернативных наказанию мер уголовной ответственности социальной компенсации. Однако Генеральная прокуратура возражала против этого нововведения. Так предлагалось ввести социальную компенсацию для тех, кто совершил тяжкое преступление. (К ним относятся такие преступления, за которые возможно наказание в виде лишения свободы до 12 лет). И этим людям давать возможность "откупаться"? Если и вводить социальную компенсацию, т.е. внесение определенной суммы взамен на освобождение от уголовной 78 ответственности, то для тех, кто совершил незначительные по своим последствиям преступления (не представляющие большой общественной опасности или менее тяжкие). Ст. 79 УК предусматривает осуждение (вынесение обвинительного приговора) без назначения наказания и возможность применения ее к лицам, совершившим впервые преступление, не являющееся тяжким или особо тяжким. При этом суд в процессе судебного рассмотрения признает, что вследствие длительного преступления лицо безупречного доказало свое поведения стремление после к совершения законопослушному поведению; учитывается характер и степень общественной опасности преступления, личность виновного, возможность его исправления без применения наказания, но в условиях осуществления за ним профилактического наблюдения. Из общего числа осужденных лиц в 2008 г. ст. 79 Уголовного кодекса была применена лишь в отношении 268 лиц, что составляет 0,4% (в 2007 276 чел.). Проектом предусматривалось предоставить суду возможность выносить обвинительный приговор без назначения наказания и в отношении лиц, впервые совершивших тяжкое преступление, не сопряженное с посягательством на жизнь и здоровье человека. В этом случае обвиняемый должен был бы добровольно возместить причиненный ущерб, передать в собственность государства принадлежащие ему орудия и средства совершения преступления. Размер социальной компенсации предлагалось установить от 500 до 3000 базовых величин. В случае принятия данного предложения соответствующее правило могло охватить 22 состава преступления. Число лиц, которые могли попасть в орбиту действия предлагаемой нормы составляет около 1% от общего числа осужденных. 79 Социальная компенсация применяется в ряде европейских государств (Бельгии, Нидерландах, Шотландии, Франции). Правда, как правило, по преступлениям, за которые в соответствии с уголовным законом может быть назначено наказание в виде лишения свободы на срок до 5 лет. Поэтому с учетом зарубежного и отечественного опыта автор данной статьи выступил против подобных "нововведений". Считаю, что такие "сделки с правосудием" должны быть крайне редкими, исключительными. Известно, что изменения касаются и уголовной ответственности должностных лиц. В чем их суть? Законом внесены изменения и дополнения, направленные на совершенствование уголовной ответственности должностных лиц, которые своими умышленными деяниями посредством использования предоставленных им служебных полномочий причиняют имущественный или иной существенный вред. В соответствии с действовавшей редакцией части 1 ст. 424 (злоупотребление властью или служебными полномочиями) и части. 1 ст. 425 УК (бездействие должностного лица) преступный характер деяний должностных лиц определялся умышленным действием (бездействием) вопреки интересам службы независимо от мотива. Законом изменения в указанные статьи предопределяли необходимость установления корыстной или иной личной заинтересованности. Указание на этот признак имеется в уголовном законодательстве практически всех государств СНГ, оно было и в УК 1960г. Судебная практика последних лет развивалась таким образом, что должностные лица обычно привлекались к ответственности на основе наличия ущерба и его причинной связи с определенными умышленными действиями должностного лица, которые не соответствовали нормативным предписаниям. Этим и обосновывался факт 80 совершения служебных действий вопреки интересам службы. Не устанавливался прямой или косвенный умысел к наступившим последствиям, который является обязательным признаком состава данного преступления. С целью повышения большей самостоятельности руководителей хозяйственных организаций в нынешних условиях, признания за ними права на обоснованный риск и предложена соответствующая редакция ст. 424 УК. Конечно, это затруднит работу следствия, но главная задача — исключить привлечение добросовестных руководителей к ответственности. К сожалению, и сами руководители порой дают повод для усиления ответственности, когда из-за злоупотреблений государство теряет миллиарды рублей. Это характерно для госзакупок, сдачи объектов в аренду, продажи имущества на торгах и др. Закон предусмотрел, чтобы дела, по которым дознание производится в порядке ускоренного производства, рассматривались в суде без участия государственного обвинителя. Перечень таких дел имеется в действующем УПК. Это такие преступления, как уклонение от уплаты алиментов, присвоение найденного имущества, незаконная порубка деревьев и кустарников, незаконная добыча рыбы или водных животных и др. - всего 36 составов. Согласно действующему УПК по такого рода делам дознание проводится в течение семи дней, в суд дело должно быть передано в течение 10 дней. Здесь очевиден факт совершения преступления, подозреваемое лицо признает свою вину. В 2008 г. в порядке ускоренного производства в суд было направлено 4001 уголовное дело, что составило 6,3% от общего числа дел, расследованных всеми органами, осуществляющими предварительное расследование и дознание. Освобождение прокурорских работников от участия в рассмотрении таких дел в суде позволит более основательно готовиться к рассмотрению других, более сложных дел, использовать освободившееся время для исполнения иных весьма многоплановых у прокурорских работников 81 обязанностей. В отдельных районах один прокурорский работник ежегодно поддерживает обвинение по 150 -200 уголовным делам. К этому можно добавить отсутствие в каждом втором суде у гособвинителей элементарных условий для работы: и в судах нет для них помещений, а то и просто столов, за которыми в перерыве они могли бы хоть мало-мальски сосредоточиться по уголовному делу. Нашел где-то возможность присесть - и хорошо. Доводы о нарушении принципа состязательности, если прокурор не будет участвовать в рассмотрении таких дел, являются необоснованными. Если в суде лицо откажется от признания своей вины, то в этом случае участие гособвинителя будет обязательным. Не является принципиальным, кто именно - секретарь судебного заседания либо судья огласит в зале судебного заседания постановление о привлечении лица в качестве обвиняемого, так как это не свидетельствует о выполнении судом функции государственного обвинения. Отчасти здесь используется и европейский опыт, где малозначительные дела рассматриваются судом без участия гособвинителя, например в ФРГ. В целях исключения вообще каких-либо сомнений с учетом сегодняшнего обсуждения в законе предусмотрена обязанность прокурора в постановлении о направлении в суд дел ускоренного производства выражать свою позицию относительно вида и размера наказания. По такого рода делам прокурор должен участвовать в процессе, если идет речь о привлечении к ответственности несовершеннолетних, некоторых других категорий лиц. Функция обвинения все равно исходит от прокурора. Как это может быть выражено, я уже отметил. Кроме того, обращу внимание на два интересных нюанса. Первый, в конституционном правосудии, которое само в первую очередь подчиняется конституционным принципам: процесс в Конституционном Суде может осуществляться 82 вообще без участия сторон. Второй, 11 декабря 1998 г. именно Конституционный Суд, в котором мне посчастливилось работать, признал неконституционными нормы Уголовно-процессуального кодекса, в соответствии с которыми сам судья (а не прокурор) формулировал обвинение по некоторым делам и этот же судья рассматривал это дело. Сколько было шума вокруг нашего решения. Мы же, признав такое положение неконституционным, указали, что функции обвинения и рассмотрения дела по существу следует разграничить: вариантом решения могло быть установление порядка, при котором один судья формулировал бы обвинение, а другой — мог его рассматривать. Но это в прошлом, хотя неадекватная реакция на наше решение памятна. В санкции ряда статей Особенной части УК вводятся альтернативные лишению свободы наказания в виде ограничения свободы, общественных работ, ареста, а также снижаются нижние пределы санкций в виде лишения свободы. Это позволит в большей степени выполнять требования ст. 62 УК об индивидуализации наказания. Изменения по вопросам ответственности несовершеннолетних касаются возможности замены наказания в виде штрафа на принудительные меры воспитательного характера и общественные работы при отсутствии признаков уклонения от этого наказания. Они также направлены на снижение максимальных сроков окончательного наказания в виде лишения свободы и изменение порядка определения окончательного наказания по совокупности преступлений и совокупности приговоров. Некоторые коррективы в Уголовном кодексе должны быть сделаны и в ближайшем времени. Так, в настоящее время в Генеральной прокуратуре готовится очередной проект закона. В справке-обосновании, подготовленной разработчиками, указывается следующее. 83 В настоящее время в УК отсутствуют стимулы для участников организованных групп содействовать раскрытию преступной деятельности таких групп, несмотря на то, что занятие преступной деятельностью, особенно в экономической сфере, осуществляется такими организованными группами. По действующему закону лица, совершившие опасные преступления (участники преступной организации), фактически находятся в более привилегированном положении, чем лица, которые участвовали в менее опасном организованном формировании – организованной группе. Поэтому предлагаются изменения в ст. 20 УК. В предложении об изменении части 1 статьи 70 УК заложен принципиальный смысл указанной нормы, которая является для суда правовой посредством основой выхода внесанкционной за минимально индивидуализации допустимые пределы наказания санкции. Допускаться такая возможность смягчения наказания должна при наличии исключительных обстоятельств, существенно уменьшающих степень общественной опасности либо деяния (это бывает очень редко), либо лица, совершившего это деяние (чаще всего). Именно такой правовой алгоритм индивидуализации и применения должен быть заложен в статью 70 УК. Особо обратим внимание на предлагаемую ст. 4231 УК. Предложение о дополнении УК этой статьей обосновывается потребностями правоприменительной практики. Согласно данным, представленным Министерством юстиции Республики Беларусь, в 2008 году судами республики взыскателям без исполнения было возвращено 180 тыс. исполнительных документов (11% от исполнительных производств, находившихся в судах) на общую сумму 28 млрд. рублей. 84 Установление уголовной ответственности за уклонение лица от исполнения судебного постановления о взыскании долга или возмещении причиненного ущерба является крайней мерой правового воздействия на физическое лицо, которое, используя различные возможности, после официального предупреждения органом (должностным лицом), на который возложено исполнение судебного постановления, не предпринимает необходимых мер по его исполнению, продолжая утаивать либо укрывать имущество или иные источники своих доходов. Санкция статьи является альтернативной, предусматривает наиболее эффективные виды наказаний, что позволит суду в полной мере реализовать принцип индивидуализации дифференцированному наказания подходу к и решению будет вопроса способствовать об уголовной ответственности. И самое главное – защитить законные интересы граждан. ИНДИВИДУАЛИЗАЦИЯ НАКАЗАНИЯ КАК СРЕДСТВО УКРЕПЛЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В текущий период все большее внимание уделяется предупреждению правонарушений, в том числе преступлений. Профилактическое воздействие оказывают не только меры воспитательного, разъяснительного характера, но и разумная, сбалансированная практика привлечения к уголовной, административной и иной ответственности. Что касается последнего, то, полагаем, нет полной удовлетворенности ни у сотрудников правоохранительных органов, судей, граждан, как пострадавших от правонарушений, так и привлекаемых к ответственности. Если коснуться административной ответственности, то постоянное, из года в год увеличение числа административных 85 правонарушений свидетельствует о неэффективности применяемых мер и в какой-то мере о стремлении органов, ведущих административный процесс, ограничиться взысканием как таковым и меньше уделять внимание превенции правонарушений. Еще более может негативно сказываться на развитии общественных отношений недальновидная практика привлечения к уголовной ответственности. «Промахи» в этой области влекут рост рецидива преступлений, увеличивают расходы государства по содержанию осужденных, пересмотру уголовных дел и т.п. Указанные причины явились основанием для инициирования Генеральной прокуратурой перед Главой государства подготовки Концепции совершенствования мер уголовной ответственности и системы исполнения наказаний. Основная идея Концепции – законодательство в основном позволяет предупреждать, пресекать и выявлять правонарушения, в значительной степени нуждается в совершенствовании практика. Ее уточнение и оптимизация – актуальная проблема, давно требующая своего решения. 4 августа 2010 г. прошла коллегия Генеральной прокуратуры, на которой подводились итоги работы за первое полугодие 2010 г. и определялись задачи на предстоящий период. Отрадно, что снижается количество преступлений, в том числе особо тяжких. Так, анализ статистических данных о зарегистрированных в республике убийствах (по состоянию на 16.09.2010 в сравнении с аналогичным периодом прошлого года) показал, что за истекший период 2010 года отмечается общая тенденция к сокращению количества этих преступлений (с 416 до 356, или – 14,4 %). Вместе с тем, несмотря на общее снижение количества совершенных убийств, в Минской области этот показатель на сегодняшний день является 86 самым высоким по республике. Большинство убийств зарегистрировано в Солигорском (8), Минском (7), Любанском (5), Дзержинском (5) районах. Более 50 % от всех зарегистрированных по республике убийств совершены родственниками или совместно проживающими лицами. В ходе совершения большинства преступлений виновные находились в состоянии алкогольного опьянения, нередко преступлению предшествовало совместное с потерпевшими распитие спиртных напитков. Высокий процент убийств, совершенных на семейной или бытовой почве, свидетельствует о том, что существующая в регионах практика их предупреждения на данный момент не отвечает предъявляемым требованиям, профилактическая работа со стороны органов внутренних дел и других субъектов профилактической деятельности недостаточно эффективна. Отсутствие взаимодействия, обмена необходимой информацией между органами внутренних дел и другими субъектами профилактической деятельности, в том числе медицинскими учреждениями, на специальных учетах которых по поводу алкоголизма и различных психических заболеваний состоят лица, впоследствии совершающие убийства, являются одной из причин совершения данных преступлений. Удельный вес лишения свободы с 2007 г. не претерпел существенных изменений: колебания в пределах 1-2 % и лишь в 2008 г. он уменьшился по сравнению с 2007 г. на 3 %. В 2009 году он составил около 25 %. В то же время есть позитивный момент, как мы полагаем, в увеличении числа арестов – рост более чем на 5 % в сравнении с предыдущими годами и в то же время сокращение ограничения свободы с 28-29% в 2008-2009 гг. до 21 % в текущем полугодии. Потребовалось неоднократное обращение к данному вопросу на коллегиях и совещаниях у Генерального прокурора, чтобы и прокуроры (при изложении своей позиции), и суды (при вынесении приговора) более тщательно подходили к назначению такого вида наказания. Слабый учет личности преступника, его поведения, предыдущего образа 87 жизни, характера преступления часто приводил к тому, что эти лица уклонялись от исполнения данного вида наказания. А это не только влекло рост рецидива, но и дополнительные затраты государства на поиск таких лиц, рассмотрение нового уголовного дела, его исполнение и т.п. За последние шесть лет средний срок лишения свободы, приходящийся на одного осужденного, возрос с 6 до 8,8 лет для мужчин и с 4.6 до 5,8 лет для женщин. В последние в республике годы наблюдается тенденция роста удельного веса рецидивной преступности. Есть все основания констатировать неэффективность работы исправительных колоний: сегодня они выполняют функцию изоляции, но не исправления осужденных лиц. Существует проблема с институтом условно-досрочного освобождения: по оценкам прокуратуры, около 12 % лиц, освобожденных условно-досрочно, вновь совершают преступления. Основное в деле предупреждения рецидивной преступности – обеспечение занятости лиц, освободившихся из мест лишения свободы, их социализация. Необходим поиск наиболее приемлемой альтернативы лишению свободы. Отдельные авторы полагают, что ею должен стать такой вид наказания, как ограничение свободы. Однако этот вид наказания независимо от того, было ли направление осужденных в исправительное учреждение открытого типа или нет, так свидетельствует практика, не достигает своего эффекта. Об этом указывает рост числа осуждаемых за уклонение от отбывания данного вида наказания. На это нами обращалось внимание на коллегиях Генеральной прокуратуры. Каждый седьмой из осужденных к данному виду 88 наказания вновь привлекается к уголовной ответственности за уклонение от отбывания этого наказания. В целом так же много недостатков и при назначении и исполнении наказания, как исправительные работы. Существующая практика назначения исправительных работ лицам, которые длительное время уклоняются от какого либо полезного труда, к тому же не проявившихся желание трудоустроится после совершения преступления, является порочной. Она порождает совершение новых преступлений в виде уклонения от отбывания данного вида наказания. Генеральная прокуратура расценивает эти факты как брак в работе прокуроров и судов. Большую долю в структуре наказания должен составлять такой вид наказания, как штраф. Во многих государствах, штраф как наказание превратился в первую и основную альтернативу лишению свободы. При этом решаются задачи предупреждения преступлений, сводя к минимуму издержки общества и государства. Практика современных западноевропейских государств (Бельгии, Германии, Голландии и др.) наглядно подтверждает высокую эффективность штрафа в качестве меры уголовного наказания за преступления средней тяжести, а также за большинство неосторожных преступлений. Уровень применения штрафа в указанных государствах давно превысил 70 % . Опыт внедрения общественных работ в практику правосудия по уголовным делам показывал, что для их эффективного применения требуются активные усилия по распространению информации о содержании данного наказания, его социальной и уголовно-правовой эффективности. Внедрение общественных работ и их надлежащее исполнение во многом зависят от того, как воспринимается данное наказание, прежде всего, органами местного самоуправления, поскольку именно на них ложится основное бремя ответственности в организации выполнения таких работ по месту жительства осужденных. Эффективность указанного вида наказания, 89 зависит также и от реальных возможностей правонарушителя надлежащим образом выполнять работы в пределах ограничений, предусматриваемых данным наказанием. Применение альтернативных наказанию мер уголовной ответственности, как осуждение с отсрочкой исполнения наказания и осуждение с условным неприменением наказания, пока не воспринято и не освоено судебной практикой с должным пониманием их эффективности. Для того чтобы назначенное наказание эффективно сыграло свою исправительно-предупредительную роль, следует учитывать, что каждый вид наказания ориентирован на соответствующую категорию лиц, совершивших преступления. Это требует учёта индивидуальных характеристик обвиняемых и возможностей контроля за ними в период отбывания назначенного наказания. Не соответствуют принципу индивидуализации назначенные наказания, когда почти 25% лиц, осужденных к ограничению свободы и исправительным работам, уклоняются от соблюдения сравнительно не строгих требований режима отбывания и исполнения этих наказаний, а уголовно-исполнительные органы не в состоянии понудить их к отбыванию наказания ничем иным, как путем привлечения к уголовной ответственности, даже в тех случаях, когда это было бы вполне справедливым и приемлемым для общества и государства наказанием правонарушителя. В значительной степени это обусловлено именно отсутствием надлежащего учёта индивидуальных характеристик личности, поскольку отношение человека к труду, к общепринятым правилам поведения, степень его стремления к законопослушному поведению впредь в данном случае должно являться определяющим. Значительная роль в реальном осуществлении принципа индивидуализации наказаний по-прежнему будет оставаться за следствием, обеспечивающим изучение личности 90 обвиняемых, государственных обвинителей, ориентирующих суд на назначение конкретного наказания конкретному лицу и, безусловно, за судом, назначающим это наказание. В этой части представляется проблемным вопросом ответственность всех лиц, ведущих уголовный процесс, виновных в нарушении указанного принципа - от следователей, не изучивших надлежащим образом личность, государственных обвинителей, неправильно ориентирующих суды на назначение неоправданно мягких наказаний, до судей, назначающих такие наказания. При абсолютном уважении к институту независимости судей и подчинении их только закону, полагаю, что именно поэтому должна быть соответствующая оценка их работы в связи с нарушениями закона и ненадлежащее исполнение предусмотренных этим же законом обязанностей. По крайней мере, в случаях, когда применение судом неоправданно мягких наказаний явилось прямым следствием совершения осужденным новых, особенно тяжких преступлений. Другой важной проблемой является применение мер пресечения. Заключение под стражу лиц в процессе уголовного преследования должно быть крайней мерой, следует учитывать социальный статус таких лиц, представляют ли они опасность для общества. Необходимо исключить перегибы в применении силовых мер, которые тем более сопряжены с публичной демонстрацией силы, идут на грани унижения задерживаемого лица, вина которого может быть установлена только судом. Только в 2009 г. прокурорами в органы, осуществляющие дознание и следствие, в связи с допущенными нарушениями в ходе расследования уголовных дел внесено 1588 представлений. В отношении виновных сотрудников возбуждено 2187 дисциплинарных производств, по требованию прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено 3149 сотрудников правоохранительных органов. Применены меры материального воздействия к 2656 лицам. 91 В ходе прокурорских проверок устанавливаются факты проведения оперативных экспериментов без достаточных на то оснований. Есть недостатки в осуществлении должного ведомственного контроля за их осуществлением. Все равны перед законом и судом. Приведу пример: 26 июля 2006 г. приговором суда Климовичского района, оставленном без изменений вышестоящими инстанциями, 2 инженера по диагностированию автотранспорта за так называемую взятку в размере 30 тыс. бел. рублей за выдачу документа о прохождении технического осмотра получили по 6 лет лишения свободы. Подобная судебная практика по существу поощряет соответствующую следственную практику. Предлагаем следующие меры: Необходимо обеспечить адекватность наказания тяжести совершенного деяния. Заключение под стражу следует рассматривать как исключительную меру, когда невозможно применение иной более мягкой меры пресечения. Главными критериями при ее избрании должны быть общественная опасность лица, возможность скрыться от следствия и суда. В 2009 г. всеми правоохранительными органами такая мера как заключение под стражу применена в отношении 18,5 тыс. лиц, а за 6 мес. 2010 года – к 9,3 тыс. Что касается такой экономически обоснованной меры как залог, то он применен в 2009 г. только к 42 лицам или 0,2 % от всех заключенных под стражу. Государство много теряет на такой практике. В ст. 126 УПК «Заключение под стражу» целесообразно зафиксировать, что в качестве меры пресечения заключение под стражу должно применяться только в отношении лиц, подозреваемых или 92 обвиняемых в совершении преступлений, за которые уголовным законом предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше двух лет при невозможности избрания иной меры пресечения. И лишь когда идет речь о тяжком или особо тяжком преступлении, связанном с посягательством на жизнь и здоровье человека, половую неприкосновенность человека, достаточно лишь такого мотива как тяжесть преступления. Верховному Суду следовало бы, на наш взгляд, проанализировать практику применения меры пресечения в виде заключения под стражу, залога и домашнего ареста. В Российской Федерации на этот счет есть обстоятельное постановление Пленума Верховного Суда. У нас соответствующее постановление было принято 22 июня 1995 г. из 2-х страничек, которое за ненадобностью 31 марта 2010 г. было признано утратившим силу. Непосредственно в законе закрепить, что заключение под стражу в качестве меры пресечения не может быть применено в отношении подозреваемого или обвиняемого, если преступления совершены в сфере предпринимательской деятельности. В настоящее время залог применяется при условии полного возмещения причиненного имущественного вреда и в размере не менее 100 базовых величин. Расширению практики его применения может способствовать внесение изменений в ст. 124 УПК, в соответствии с которой залог можно применять по корыстным, экономическим преступлениям без условия полного возмещения имущественного вреда. В каждой системе правоохранительных органов, начиная со второго полугодия, ввести мониторинг применения таких мер пресечения как заключение под стражу, залог, домашний арест, в т.ч. анализировать 93 применение этих мер пресечения к конкретным лицам и их последующее осуждение к лишению свободы, иным мерам уголовной ответственности. Принять в ближайшее время меры по внедрению электронных браслетов, обеспечивающих контроль за лицами, которые находятся под следствием, условно-досрочно освобождены, находятся под надзором. Высказанная еще в 2008 г. эта идея, пока в силу материальных соображений не получила воплощения, хотя считаю, что не обязательно здесь государству брать на себя расходы. Здесь могли бы поработать предприниматели. В контексте закона об амнистии рассмотреть вопрос о возможности помилования актами Главы государства тех должностных лиц, которые совершили корыстные имущественные преступления и готовы себя реабилитировать, возместить в установленный после освобождения срок причиненный ущерб. Расширить применение ст. 88-1 по кругу субъектов от стадий уголовного процесса, на которых возможно освобождение от уголовной ответственности (не только на стадии следствия, но и до вынесения приговора). Уже сейчас до внесения каких-либо корректив в УПК можно было бы на практике исходить из неприменения заключения под стражу за такие преступления, за которые может быть применена ст. 88-1. Прокурорско-следственная и судебная практика свидетельствует о том, что нарушение законодательства о госзакупках, о распоряжении госимуществом, об аренде, о земле просто так должностными лицами не совершаются. Нередко за этим стоят корыстные или иные личные мотивы. Для снижения уровня коррупционных проявлений в сфере госзакупок необходимо законодательное определение понятия «собственные средства», 94 поскольку для закупок за их счет установлен более «льготный» правовой режим. Вместе с тем вряд ли можно вести речь о закупках за счет собственных средств при закупках за счет беспроцентных кредитов, предоставляемых сельхозпредприятиям или закупках с привлечением кредитов, выданных под гарантии Правительства. Повысить роль юридических служб организаций. Руководители юридических служб в обязательном порядке, а не рекомендательном, как это сейчас предусмотрено, должны входить в состав конкурсных ценовых комиссий, осуществляющих процедуру закупки. Как видим, проблем, требующих своего решения, еще много. При слаженной работе всех правоохранительных органов можно достичь еще больших позитивных результатов в деле укрепления законности и правопорядка. ЗАКОННОСТЬ И СПРАВЕДЛИВОСТЬ НАКАЗАНИЯ Глава государства в начале 2010 г. поручил Генеральной прокуратуре подготовить концепцию совершенствования системы мер уголовной ответственности и порядка исполнения уголовных наказаний, а также проект Государственной программы по борьбе с преступностью и коррупцией на 2010 – 2012 г.г. В связи с этим, редакция обратилась к Генеральному прокурору Г.А.Василевичу с просьбой ознакомить читателей с основными положениями проекта указанных документов. Вопрос: Чем вызвана необходимость подготовки Концепции и Государственной программы? Ответ: Необходимость подготовки Концепции совершенствования системы мер уголовной ответственности и порядка исполнения уголовных наказаний инициировалась Генеральной прокуратурой, подготовка Государственной программы была поручена Президентом Республики Беларусь А.Г.Лукашенко в связи с обращением на его имя о необходимости 95 дополнительных мер по предупреждению и выявлению коррупционных правонарушений. Концепция и Государственная программа в определенной мере дополняют друг друга. В итоговом варианте они являются результатом совместной работы ряда органов государственной власти: Правительства, Государственного секретариата Совета безопасности, Министерства юстиции, органов судебной и местной исполнительной власти. Особую признательность хотел бы выразить нашим коллегам из МВД, которые представили основу Государственной программы. Концепция в большей степени готовилась в недрах нашей системы, но множество идей было высказано практическими и научными сотрудниками. Конечно, окончательное решение за Главой государства. Вопрос: Охарактеризуйте криминогенную ситуацию в стране? Ответ: В последнее десятилетие в динамике преступности отмечаются как период подъема, который пришелся на 2002–2005 годы, так и период устойчивого снижения – 2006–2009 годы. Максимальное значение количества зарегистрированных преступлений приходится на 2005 год – 195 361 (рост по сравнению с 2001 годом составил 71,1%). В дальнейшем, начиная с 2006 года, в течение четырех лет ежегодно снижалось количество зарегистрированных преступлений на 2,0%, 5,8%, 12,1% и 4,6% соответственно, а общий спад преступности за указанный период составил 24,5%. Количество преступлений в расчете на 10 тысяч населения в 2001 году равнялось 114,3. В последующие годы данный показатель возрастал, достигнув своего пика в 2005 году, – 199,3 преступления на 10 тысяч населения. С 2006 года количество преступлений в расчете на 10 тысяч населения постепенно снижалось: в 2006 году – до 196,4, в 2007 году – до 185,4, в 2008 году – до 163,6 и в 2009 году составило 156,4. Структура преступности за последние годы существенно изменилась. Если в 2001 году преобладали менее тяжкие и тяжкие преступления (соответственно 42,4% и 34,6% от всей преступности в республике), то на данный момент основной объем регистрируемой преступности в Республике Беларусь составляют менее тяжкие преступления и преступления, не представляющие большой общественной опасности. В 2008 году число менее тяжких преступлений составило 75,3%, а преступлений, не представляющих 96 большой общественной опасности, – 16,1%. Количество тяжких преступлений достигло 6,9%, особо тяжких – 1,7%. В 2009 году по всем категориям учтенных преступлений (кроме особо тяжких, составляющих 1,8% от общего объема преступности) отмечена тенденция к сокращению, в том числе по менее тяжким преступлениям – на 5,1%, по преступлениям, не представляющим большой общественной опасности, – на 4,3%. Отдельные негативные криминологические показатели свидетельствуют о том, что сохраняются проблемы в осуществлении антикриминальной деятельности. По сравнению с 2008 годом в 2009 году увеличилось число преступлений, совершенных в общественных местах (+6,4%). Удельный вес преступлений, совершенных лицами, имеющими судимость, возрос с 37,3% до 42,4%. На 1,5% увеличилось число преступлений, совершенных не работающими и не учащимися. В 2009 году в Республике Беларусь продолжилось снижение преступности несовершеннолетних на 9,3%. В то же время увеличилось количество преступлений, совершенных несовершеннолетними женского пола (с 467 до 498), а также подростками, находившимися в состоянии наркотического опьянения (с 13 до 36). Эти и другие качественные характеристики преступности несовершеннолетних свидетельствуют о том, что она продолжает оставаться серьезной социальной проблемой, для решения которой требуется осуществление дополнительных профилактических и других антикриминальных мероприятий в ходе реализации Государственной программы по борьбе с преступностью и коррупцией на 2010-2012 годы. Несмотря на принимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех социальных институтов, препятствует проведению общественных преобразований и модернизации национальной экономики, снижает доверие к государственной власти, формирует негативный имидж Республики Беларусь на международной арене. По сравнению с 2008 годом в 2009 году преступлений коррупционной направленности выявлено на 23,1% больше. Из 3366 таких преступлений, зарегистрированных в 2009 году, 1136 фактов взяточничества, 911 – хищений имущества путем злоупотребления служебными полномочиями, 887 – служебных подлогов, 281 – злоупотреблений властью или служебными полномочиями. 97 Правоприменительная практика позволяет констатировать, что деятельность правоохранительных органов результативна в основном при выявлении лиц, совершивших неоднократные коррупционные преступления, как правило, принимающих незаконное вознаграждение в небольших размерах. В этой связи борьба с тяжкими, организованными и глубоко законспирированными формами коррупционных проявлений, наносящими наибольший ущерб государству, а также правам и законным интересам граждан, требует существенной активизации. Вопрос: Цели Концепции? Ответ: Более конкретные позиции я раскрою ниже. Пока же отвечу в общем: цель – оптимизировать меры уголовной ответственности, систему уголовных наказаний, повысить эффективность исправительного воздействия на лиц, совершивших преступления, обеспечить социальную справедливость в сфере наказания, предупреждать преступность. Вопрос: Цели благие, но за счет чего их можно достичь? Ответ: За счет учета сложившегося позитивного и негативного опыта; более строгой индивидуализации наказаний; видения возможностей ресоциализации осужденных; объединения усилий правоохранительных, иных государственных, а также общественных органов по предупреждению рецидивной преступности; поиска и более широкого использования стимулирующего воздействия на правонарушителей с целью формирования у них законопослушного поведения. Предполагается, что будет совершенствоваться правоприменительная практика, но и законодательство. не только Вопрос: Традиционно считалось наиболее эффективной мерой «устрашения» преступников, как реальных, так и потенциальных, лишение их свободы. Насколько здесь существенны предлагаемые изменения? Ответ: Эта мера была и останется. Она наиболее эффективна и необходима по отношению к лицам, совершившим тяжкие и особо тяжкие преступления против жизни и здоровья граждан – убийства, разбои, грабежи, тяжкие телесные повреждения; поставляющие и распространяющие наркотические средства; причиняющие существенный вред экономическим интересам государства. Изоляция этих лиц от общества, и в своем большинстве на длительные сроки, необходима и оправданна. 98 Вопрос: На что же тогда обращается особое внимание в связи с практикой лишения свободы? Ответ: По нашим расчетам за некоторые экономические и иные преступления с учетом в целом благоприятной криминогенной ситуации можно было бы в перспективе назначать менее длительные сроки лишения свободы. Особенно важно осторожно подходить при назначении лишения свободы за первое преступление, чтобы такое лицо не проходило «тюремные университеты». Вопрос: Какой сейчас средний срок лишения свободы на одного осужденного? Ответ: За последние шесть лет он вырос с 6 до 8,8 года для мужчин и с 4,6 до 5,8 года для женщин. Сроки лишения свободы необходимо оптимизировать. Там, где это возможно, сроки лишения свободы не должны приводить к привыканию к жизни в условиях изоляции, у человека должен быть стимул вернуться к нормальной жизни. Вопрос: Эффективен ли так называемый институт условно-досрочного освобождения? Ответ: Как раз и полагаем, что он должен совершенствоваться, должна быть более тщательная оценка наличия убедительных оснований для его применения со стороны как прокуроров, суда, так и других субъектов, принимающих участие в решении этого вопроса. Я бы предложил оценивать работу исправительных учреждений не столько по количеству условно-досрочно освобожденных, либо по количеству лиц, которым лишение свободы заменено более мягким наказанием, сколько по такому показателю, как повторность совершения преступлений. Вопрос: О чем здесь свидетельствуют цифры? Ответ: Более 14% лиц, условно-досрочно освобожденных из исправительных учреждений совершают умышленные преступления в течение не отбытой части наказания и еще более 15% после истечения срока не отбытой части наказания. 99 Вопрос: Какие еще главные проблемы Вы видите при применении УДО? Ответ: Помимо усиления воспитательного воздействия, причем не только за счет сурового отношения к осужденным, главным (и вместе с тем простым, если хотите очевидным) условием условно-досрочного освобождение лица должно быть обязательное трудоустройство в определенный судом срок по избранному им месту жительства. Не соблюдение трудоспособным лицом этого требования должно влечь отмену условно-досрочного освобождения. Вопрос: То есть «трудотерапия» принципиально важна? Ответ: Главное – чтобы человек имел законный источник дохода (в качестве наемного работника, предпринимателя и т.п.). Замечу, что около 70% краж совершаются лицами нигде не работающими и не учащимися: чтобы поесть, а чаще употребить спиртное, не исключено, что и наркотики, такие лица и совершают кражи, а то и иные, более тяжкие преступления. Поэтому человек должен делать выбор, что его больше устраивает. В значительной степени он выбирает свой образ жизни. Но государство и общество также должны выполнять свою функцию посильной помощи этим лицам. Вопрос: В свое время уповали на такую меру наказания как аресты, много было сторонников этой меры наказания, писались научные статьи, были иные публикации… Ответ: В последние годы к аресту приговаривается около 10% лиц, чьи уголовные дела рассмотрены судом. Замечу, что к лишению свободы – 2425%. Арест как мера уголовной ответственности конечно должен остаться. И речь не столько в снижении срока ареста (сейчас он составляет максимум 6 месяцев для взрослых и 3 – для несовершеннолетних), сколько назначение этого наказания должно быть действительно тем лицам, по отношению к которым он будет эффективен. Вопрос: Ранее Вы критически высказывались относительно практики назначения исправительных работ, ограничения свободы. Что говорится об этих видах наказания в Концепции? 100 Ответ: То, что давно назрела необходимость совершенствования не столько может быть законодательства, сколько практики назначения наказаний в виде ограничения свободы и исправительных работ – несомненно. Основная причина – уклонение значительной части осужденных к исправительным работам или ограничению свободы от отбывания указанных видов наказаний. Помимо того, что таким образом они совершают новое преступление, это еще влечет дополнительные материальные затраты государства на новое уголовное преследование и судопроизводство. Гособвинитель и особенно суд обязаны до назначения этих наказаний быть убеждены в их будущем исполнении осужденным. Вопрос: Можно ли назначать исправительные работы не работающим лицам? Ответ: В том то и дело, что в настоящее время получила широкое распространение практика назначения наказаний в виде исправительных работ лицам длительное время ведущим асоциальный образ жизни и не желающим трудиться. Представьте себе, что в 2009 г. за уклонение от их отбывания осуждено 31% от всего числа лиц отбывающих этот вид наказания (8845 чел.). Мы предлагаем чтобы исправительные работы назначались только лицам трудоустроенным на день постановления приговора. Конечно, можно подумать о каких-то иных вариантах, например установление срока для трудоустройства, но если человек не предпринял мер к своему трудоустройству до вынесения приговора со дня совершения преступления, не использовал помощь соответствующих служб занятости, наоборот вел разгульный образ жизни, то и после приговора ждать от него стремления к законопослушанию очень трудно. Вопрос: Что в отношении ограничения свободы? Какая ситуация здесь? Что Вы предлагаете? Ответ: Наказание в виде ограничения свободы очень широко используется. В последние годы к ним приговаривается около 15 тысяч человек. Это приемлемая альтернатива лишению свободы. Но здесь также очень высокий рецидив, то есть уклонение от отбывания этого вида наказания, поэтому необходим при назначении этого наказания учет не 101 только тяжести, но и личность, поведение как до, так и после совершения преступления. В целях, если хотите более рационального подхода, предлагается назначить эти виды наказаний – исправительные работы и ограничение свободы – на альтернативной лишению свободы основе, то есть при уклонении от их отбывания в соответствии с нормами УК идет их замена на лишение свободы. И может быть самое главное – не только органы прокуратуры, МВД, но и суды обязаны постоянно анализировать практику назначения и исполнения наказаний в виде исправительных работ, ограничения свободы, привлечения к уголовной ответственности за уклонение от их отбывания и принимать меры по ее корректировке. В этом особенно должны быть заинтересованы суды, ведь в данном случае идет речь о преступлениях против правосудия. Вопрос: За рубежом часто стараются преступника наказать, что называется рублем, то есть наложить штраф. Ответ: Осуждение к штрафу в общей структуре наказаний в последние годы составляет в среднем 12-14%. Это позитивная динамика. И здесь суды очень тщательно подходят к назначению этого наказания, ведь именно судебные исполнители должны обеспечить взыскание этих штрафов. По этой причине и рецидив в отличие от отбывания исправительных работ, ограничения свободы здесь почти в 10 раз ниже. Но мы полагаем, что надо и дальше развивать эту позитивную судебную практику. В некоторых государствах штрафы доходят до 40% в общей структуре наказаний. В то же время в Концепции не поддержано «радикальное» предложение ограничиться в УК двумя основными видами уголовной ответственности – лишением свободы и штрафами. Наоборот, то, что у нас есть широкий спектр мер уголовной ответственности, позволяет при разумной практике добиваться эффективных результатов. Надо учитывать социальную опасность совершенного преступления, личность преступника. Штрафы можно было бы расширить за преступления против собственности и порядка осуществления экономической деятельности. В какой-то мере можно говорить и о социальной компенсации. Вопрос: В чем ее суть? Ответ: В реальном и полном возмещении потерпевшему вреда. Если в 2009 г. предлагалось предусмотреть социальную компенсацию за 102 освобождение от уголовного наказания при совершении тяжкого преступления (что, на мой взгляд, было не приемлемо), то в Концепции мы предлагаем рассмотреть возможность ее введения при осуждении с отсрочкой исполнения наказания, осуждении с условным не применением наказания, осуждении без применения наказания. И пожалуй самое главное – предлагаем за счет этих средств, поступивших в качестве социальной компенсации, а она должна быть оптимально высокой, формировать фонды помощи потерпевшим. Вопрос: Правильно, что Вы коснулись прав потерпевших. Но что еще бы Вы предложили? Ответ: Концепция также как раз и нацелена на защиту прав потерпевших. Очень рассчитываю, что в процессе ее реализации будут найдены меры по отношению к тем лицам, совершившим преступления, которые не выполняют своих имущественных обязательств перед потерпевшими. Необходимо, например, обеспечить единообразие судебной практики по возмещению морального вреда. Так, выплаты потерпевшим при совершении убийства близкого лица могут варьироваться от области к области в разы. Это недопустимо. Вопрос: Какие еще важные на Ваш взгляд положения содержатся в Концепции? Ответ: Мы обратили внимание на практику применения наказаний в виде общественных работ. Их применение необходимо расширять. Сейчас они в общей структуре составляют 1-2%. Применение общественных работ к лицам, которые вели до осуждения асоциальный образ жизни, не столь эффективно как этого хотелось бы. Поэтому надо думать, к кому их применять. Следовало бы предусмотреть назначать общественные работы с отсрочкой исполнении наказания, осуждении с условным не применением наказания, при условно-досрочном освобождении от исполнения наказания в виде лишения свободы, несколько увеличить срок наказания в виде общественных работ (сейчас они составляют не более 240 часов). Вопрос: Предлагаются ли радикальные изменения исполнительной системы и порядка отбывания наказания? уголовно- Ответ: Не главное на данном этапе, в чьем подчинении будет уголовноисполнительная система – МВД или, как иногда предлагается, Минюста. Более принципиальным является вопрос о соблюдении того минимума, 103 который должен быть обеспечен лицу, оказавшемуся в неволе. Прокуратура постоянно обращает внимание на необходимость соблюдения уголовноисполнительного законодательства всеми субъектами – и лицами, совершившими преступления и административным персоналом. Но здесь еще очень много проблем с давних времен. Накопившиеся проблемы можно было бы решить как посредством подготовки проекта Закона о совершенствовании уголовно-исполнительной системы и о социальной адаптации лиц освобожденных из исправительных учреждений, так и путем более требовательного подхода руководства Департамента исполнения наказаний к соблюдению стандартов, касающихся содержания осужденных. В Концепции предлагается распределять осужденных по отрядам в зависимости от криминально-мотивационных установок лиц совершивших преступления (насильственные, корыстные и т.д.). Необходимо обеспечить максимальную изоляцию и дифференцированные условия содержания таких групп осужденных. Более эффективно воздействовать на осужденных с целью их социальной реадаптации после отбытия наказания. Вопрос: Теперь расскажите о основных положениях Государственной программы по борьбе с преступностью и коррупцией. Ответ: Государственная программа рассчитана, по сути, на ближайшие два года. Как я уже отметил, огромный вклад в ее подготовку внесли МВД, Совет Министров. В Госпрограмме анализируется динамика преступности за последнее время. В качестве примера отмечу, что за последние два года на 30% снизилось количество убийств, на 18% тяжких телесных повреждений, повлекших смерть. В этом году такая же 18% позитивная динамика по этим видам преступлений, однако каждое преступление – для кого-то беда, поэтому и существует государство, чтобы предупреждать и выявлять преступления. Вопрос: Что для Вас значит статистика преступлений? Ответ: Во-первых, она должна быть достоверной. По линии прокуратуры предъявляются требования об обеспечении ее достоверности. Регистрацию преступлений обеспечивают органы внутренних дел. Пока нарушения не искоренены. От добросовестности сотрудников районного и городского звена зависит полноценная картина. Во-вторых, статистические данные позволяют увидеть тенденцию в развитии ситуации, оценить ее и 104 выработать меры противодействия. Причем за цифрой необходимо видеть суть. Например, выявили больше коррупционных преступлений: можно сказать: «хорошо сработали» правоохранительные органы и в то же время отметить – плохо, что коррупция не иссякает. Вот именно по этой причине в последние полтора-два года Генеральная прокуратура постоянно обращает значительное внимание тем направлениям, которые не были сильно ранее задействованы: повышение эффективности работы контролирующих органов по своевременному, а не через многие годы выявлению коррупционных правонарушений, усилению ведомственных ревизионных служб, контроль и ответственность за состояние дел в своей отрасли и на территории руководителей министерств и местных исполнительных и распорядительных органов, повышение эффективности финансового контроля, особенно при осуществлении государственных закупок, когда идет проплата поставляемого оборудования, усилении воспитательных мер по отношению к руководителям и должностным лицам и др. Полагаем, что и сообщество предпринимателей должно быть само в первую очередь заинтересовано в искоренении коррупции, в обеспечении добросовестной конкуренции. Были бы признательны всем за ценные, без ехидства, реальные предложения по уменьшению такого зла как коррупционные правонарушения. Вопрос: Вы отметили прежде всего такое направление предупреждение коррупции. Эта проблема все еще актуальна? как Ответ: Она будет актуальна всегда и в любом государстве пока будет экономический интерес, пока будет стремление человека к наживе. Поэтому важно все, что я сказал выше и конечно же законодательство, которое исключало бы злоупотребление. Причем нельзя представлять ситуацию однобоко – чиновники плохие, а те, кто входит в контакт с ними для решения своих экономических интересов – невинные овцы. Нередко именно последние подкупают чиновников. Поэтому мы обращаем внимание на то, что как государственные, так и общественные структуры должны совместно работать на этом направлении. Вопрос: Какие еще направления предусмотрены Государственной программой? 105 Ответ: Представляется, что Правительство может потенциально сильнее противодействовать преступности и коррупции. Ежегодно эти вопросы должны рассматриваться на его заседаниях в комплексе, Ведь противодействие преступности-- это не только задача МВД «ловить» преступников, но и работа всех систем управления, начиная от МНС, Минобра, Минспорта, Минкульта и др., то есть у каждого есть своей сегмент в этом направлении. Ведь посмотрите, благодаря объединенным усилиям не только МВД, но и ряда «гражданских» министерств удалось существенно добиться снижения преступности среди несовершеннолетних. Вот наглядный пример. Было бы хорошо, если бы облисполкомы взяли на себя организацию работы по определению населенных пунктов, где обеспечивается наиболее высокая правовая культура населения и самое главное в этот процесс были бы включены все, кто занят общественной работой. В проекте Государственной программы намечено многое. В рамках этого интервью на всех мероприятиях невозможно остановиться. Но речь идет о мерах правового, организационного, экономического, нравственного характера. Главное – исключить формализм в их исполнении, задействовать всю систему органов и структур, формировать цивилизованное отношение между государством и человеком, чувство взаимного уважения и ответственности. Если эти документы будут поддержаны Главой государства, то они будут опубликованы и каждый желающий сможет с ними ознакомиться. Вместе с тем, граждане и сейчас в своих письмах в адрес Генеральной прокуратуры могут высказывать свои предложения, как более эффективно воздействовать на криминогенную сферу. ВОЗДЕЙСТВОВАТЬ НА ПРЕСТУПНОСТЬ НАСТУПАТЕЛЬНО И ПОВСЕМЕСТНО Преступность как явление, к сожалению, присуще любому современному обществу. Глубинные причины совершения преступлений, иных правонарушений коренятся в социальной сфере, экономических интересах, мировоззрении человека. 106 Задача искоренять преступность стоит не только перед органами специальной компетенции. Белорусское законодательство определяет соответствующие задачи и для органов общей компетенции – Правительства, местных исполнительных и распорядительных органов. У нас в целом имеется необходимая правовая основа для предупреждения и выявления преступлений. Очень важно исключить формализм в этой работе со стороны институтов государственной власти, необходимо быть в постоянном поиске более эффективных средств. В настоящее время имеются все условия для дальнейшего «наступления» на преступность. В последнее десятилетие в динамике преступности отмечаются как период подъема, который пришелся на 2002–2005 годы, так и период устойчивого снижения – 2006–2009 годы. Максимальное значение количества зарегистрированных преступлений приходится на 2005 год – 195 361 (рост по сравнению с 2001 годом составил 71,1%). В дальнейшем, начиная с 2006 года, в течение четырех лет ежегодно снижалось количество зарегистрированных преступлений на 2,0%, 5,8%, 12,1% и 4,6% соответственно, а общий спад преступности за указанный период составил 24,5%. Количество преступлений в расчете на 10 тысяч населения в 2001 году равнялось 114,3. В последующие годы данный показатель возрастал, достигнув своего пика в 2005 году, – 199,3 преступления на 10 тысяч населения. С 2006 года количество преступлений в расчете на 10 тысяч населения постепенно снижалось: в 2006 году – до 196,4, в 2007 году – до 185,4, в 2008 году – до 163,6 и в 2009 году составило 156,4. Структура преступности за последние годы существенно изменилась. Если в 2001 году преобладали менее тяжкие и тяжкие преступления (соответственно 42,4% и 34,6% от всей преступности в республике), то на данный момент основной объем регистрируемой преступности в Республике Беларусь составляют менее тяжкие преступления и преступления, не представляющие большой общественной опасности. В 2008 году число менее тяжких преступлений составило 75,3%, а преступлений, не представляющих большой общественной опасности, – 16,1%. Количество тяжких преступлений достигло 6,9%, особо тяжких – 1,7%. В 2009 году по всем категориям учтенных преступлений (кроме особо тяжких, составляющих 1,8% от общего объема преступности) отмечена тенденция к сокращению, в 107 том числе по менее тяжким преступлениям – на 5,1%, по преступлениям, не представляющим большой общественной опасности, – на 4,3%. Отдельные негативные криминологические показатели свидетельствуют о том, что сохраняются проблемы в осуществлении антикриминальной деятельности. По сравнению с 2008 годом в 2009 году увеличилось число преступлений, совершенных в общественных местах (+6,4%). Удельный вес преступлений, совершенных лицами, имеющими судимость, возрос с 37,3% до 42,4%. На 1,5% увеличилось число преступлений, совершенных не работающими и не учащимися. В 2009 году в Республике Беларусь продолжилось снижение преступности несовершеннолетних на 9,3%. В то же время увеличилось количество преступлений, совершенных несовершеннолетними женского пола (с 467 до 498), а также подростками, находившимися в состоянии наркотического опьянения (с 13 до 36). Эти и другие качественные характеристики преступности несовершеннолетних свидетельствуют о том, что она продолжает оставаться серьезной социальной проблемой, для решения которой требуется осуществление дополнительных профилактических и других антикриминальных мероприятий в ходе реализации Государственной программы по борьбе с преступностью и коррупцией на 2010-2012 годы. Несмотря на принимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех социальных институтов, препятствует проведению общественных преобразований и модернизации национальной экономики, снижает доверие к государственной власти, формирует негативный имидж Республики Беларусь на международной арене. По сравнению с 2008 годом в 2009 году преступлений коррупционной направленности выявлено на 23,1% больше. Из 3366 таких преступлений, зарегистрированных в 2009 году, 1136 фактов взяточничества, 911 – хищений имущества путем злоупотребления служебными полномочиями, 887 – служебных подлогов, 281 – злоупотреблений властью или служебными полномочиями. Правоприменительная практика позволяет констатировать, что деятельность правоохранительных органов результативна в основном при выявлении лиц, совершивших неоднократные коррупционные преступления, как правило, принимающих незаконное вознаграждение в небольших 108 размерах. В этой связи борьба с тяжкими, организованными и глубоко законспирированными формами коррупционных проявлений, наносящими наибольший ущерб государству, а также правам и законным интересам граждан, требует существенной активизации. Однако недостаточно только ограничиваться разработкой программ. Анализ показывает, что назрела необходимость корректировки ряда норм, касающихся уголовно-правовой сферы, а также правоприменительной практики, особенно прокурорской, следственной и судебной. По этой причине и была проявлена инициатива в подготовке Концепции совершенствования системы мер уголовной ответственности и порядка исполнения уголовного наказания. Сейчас она находится на рассмотрении Главы государства. Цель Концепции – оптимизировать меры уголовной ответственности, систему уголовных наказаний, повысить эффективность исправительного воздействия на лиц, совершивших преступления, обеспечить социальную справедливость в сфере наказания, предупреждать преступность. Эти цели предполагается достичь за счет учета сложившегося позитивного и негативного опыта; более строгой индивидуализации наказаний; видения возможностей ресоциализации осужденных; объединения усилий правоохранительных, иных государственных, а также общественных органов по предупреждению рецидивной преступности; поиска и более широкого использования стимулирующего воздействия на правонарушителей с целью формирования у них законопослушного поведения. Предполагается, что будет совершенствоваться правоприменительная практика, но и законодательство. не только Традиционно считалось наиболее эффективной мерой «устрашения» преступников, как реальных, так и потенциальных, лишение их свободы. Поэтому этой проблеме было уделено особое внимание. Лишение свободы было и останется. Оно наиболее эффективно и необходимо по отношению к лицам, совершившим тяжкие и особо тяжкие преступления против жизни и здоровья граждан – убийства, разбои, грабежи, тяжкие телесные повреждения; поставляющие и распространяющие наркотические средства; причиняющие существенный вред экономическим 109 интересам государства. Изоляция этих лиц от общества, и в своем большинстве на длительные сроки, необходима и оправданна. Вместе с тем по нашим расчетам за некоторые экономические и иные преступления с учетом в целом благоприятной криминогенной ситуации можно было бы в перспективе назначать менее длительные сроки лишения свободы. Особенно важно осторожно подходить при назначении лишения свободы за первое преступление, чтобы такое лицо не проходило «тюремные университеты». За последние шесть лет средний срок лишения свободы на одного осужденного вырос с 6 до 8,8 года для мужчин и с 4,6 до 5,8 года для женщин. Сроки лишения свободы необходимо оптимизировать. Там, где это возможно, сроки лишения свободы не должны приводить к привыканию к жизни в условиях изоляции, у человека должен быть стимул вернуться к нормальной жизни. Полагаем, что институт условно-досрочного освобождения должен совершенствоваться, должна быть более тщательная оценка наличия убедительных оснований для его применения со стороны как прокуроров, суда, так и других субъектов, принимающих участие в решении этого вопроса. Предложил бы оценивать работу исправительных учреждений не столько по количеству условно-досрочно освобожденных, либо по количеству лиц, которым лишение свободы заменено более мягким наказанием, сколько по такому показателю, как повторность совершения преступлений. Более 14% лиц, условно-досрочно освобожденных из исправительных учреждений совершают умышленные преступления в течение не отбытой части наказания и еще более 15% после истечения срока не отбытой части наказания. Помимо усиления воспитательного воздействия, причем не только за счет сурового отношения к осужденным, главным (и вместе с тем простым, если хотите очевидным) условием условно-досрочного освобождение лица должно быть обязательное трудоустройство в определенный судом срок по 110 избранному им месту жительства. Не соблюдение трудоспособным лицом этого требования должно влечь отмену условно-досрочного освобождения. Главное – чтобы человек имел законный источник дохода (в качестве наемного работника, предпринимателя и т.п.). Замечу, что около 70% краж совершаются лицами нигде не работающими и не учащимися: чтобы поесть, а чаще употребить спиртное, не исключено, что и наркотики, такие лица и совершают кражи, а то и иные, более тяжкие преступления. Поэтому человек должен делать выбор, что его больше устраивает. В значительной степени он выбирает свой образ жизни. Но государство и общество также должны выполнять свою функцию посильной помощи этим лицам. В свое время уповали на такую меру наказания как аресты, много было сторонников этой меры наказания, писались научные статьи, были иные публикации. Что имеем в итоге? В последние годы к аресту приговаривается около 10% лиц, чьи уголовные дела рассмотрены судом. Замечу, что к лишению свободы – 24-25%. Арест как мера уголовной ответственности конечно должен остаться. И речь не столько в снижении срока ареста (сейчас он составляет максимум 6 месяцев для взрослых и 3 – для несовершеннолетних), сколько назначение этого наказания должно быть действительно тем лицам, по отношению к которым он будет эффективен. В Концепции обращается внимание на то, что давно назрела необходимость совершенствования не столько может быть законодательства, сколько практики назначения наказаний в виде ограничения свободы и исправительных работ – несомненно. Основная причина – уклонение значительной части осужденных к исправительным работам или ограничению свободы от отбывания указанных видов наказаний. Помимо того, что таким образом они совершают новое преступление, это еще влечет дополнительные материальные затраты государства на новое уголовное преследование и судопроизводство. Гособвинитель и особенно суд обязаны до назначения этих наказаний быть убеждены в их будущем исполнении осужденным. В настоящее время, к сожалению, получила широкое распространение практика назначения наказаний в виде исправительных работ лицам 111 длительное время ведущим асоциальный образ жизни и не желающим трудиться. В 2009 г. за уклонение от их отбывания осуждено 31% от всего числа лиц отбывающих этот вид наказания (8845 чел.). Мы предлагаем чтобы исправительные работы назначались только лицам трудоустроенным на день постановления приговора. Конечно, можно подумать о каких-то иных вариантах, например установление срока для трудоустройства, но если человек не предпринял мер к своему трудоустройству до вынесения приговора со дня совершения преступления, не использовал помощь соответствующих служб занятости, наоборот вел разгульный образ жизни, то и после приговора ждать от него стремления к законопослушанию очень трудно. Наказание в виде ограничения свободы также очень широко используется. В последние годы к ним приговаривается около 15 тысяч человек. Это приемлемая альтернатива лишению свободы. Но здесь также очень высокий рецидив, то есть уклонение от отбывания этого вида наказания, поэтому необходим при назначении этого наказания учет не только тяжести, но и личность, поведение как до, так и после совершения преступления. Предлагается назначить эти виды наказаний – исправительные работы и ограничение свободы – на альтернативной лишению свободы основе, то есть при уклонении от их отбывания в соответствии с нормами УК идет их замена на лишение свободы. И может быть самое главное – не только органы прокуратуры, МВД, но и суды обязаны постоянно анализировать практику назначения и исполнения наказаний в виде исправительных работ, ограничения свободы, привлечения к уголовной ответственности за уклонение от их отбывания и принимать меры по ее корректировке. В этом особенно должны быть заинтересованы суды, ведь в данном случае идет речь о преступлениях против правосудия. За рубежом чаще стараются преступника наказать материально, то есть наложить штраф. Осуждение к штрафу в общей структуре наказаний в последние годы составляет в среднем 12-14%. Это позитивная динамика. И здесь суды очень тщательно подходят к назначению этого наказания, ведь именно судебные исполнители должны обеспечить взыскание этих штрафов. По этой причине и рецидив в отличие от отбывания исправительных работ, ограничения 112 свободы здесь почти в 10 раз ниже. Но мы полагаем, что надо и дальше развивать эту позитивную судебную практику. В некоторых государствах штрафы доходят до 40% в общей структуре наказаний. В то же время в Концепции не поддержано «радикальное» предложение ограничиться в УК двумя основными видами уголовной ответственности – лишением свободы и штрафами. Наоборот, то, что у нас есть широкий спектр мер уголовной ответственности, позволяет при разумной практике добиваться эффективных результатов. Надо учитывать социальную опасность совершенного преступления, личность преступника. Штрафы можно было бы расширить за преступления против собственности и порядка осуществления экономической деятельности. Следует вернуться к вопросу о социальной компенсации. Но надо сделать это разумно. Суть социальной компенсации заключается в реальном и полном возмещении потерпевшему вреда. Если в 2009 г. предлагалось предусмотреть социальную компенсацию за освобождение от уголовного наказания при совершении тяжкого преступления (что, на мой взгляд, было не приемлемо), то в Концепции мы предлагаем рассмотреть возможность ее введения при осуждении с отсрочкой исполнения наказания, осуждении с условным не применением наказания, осуждении без применения наказания. И пожалуй самое главное – предлагаем за счет этих средств, поступивших в качестве социальной компенсации, а она должна быть оптимально высокой, формировать фонды помощи потерпевшим. Концепция нацелена на защиту прав потерпевших. Очень рассчитываем, что в процессе ее реализации будут найдены меры по отношению к тем лицам, совершившим преступления, которые не выполняют своих имущественных обязательств перед потерпевшими. Необходимо, например, обеспечить единообразие судебной практики по возмещению морального вреда. Так, выплаты потерпевшим при совершении убийства близкого лица могут варьироваться от области к области в разы. Это недопустимо. В Концепции обращено внимание на практику применения наказаний в виде общественных работ. Их применение необходимо расширять. Сейчас они в общей структуре составляют 1-2%. Применение общественных работ к лицам, которые вели до осуждения асоциальный образ жизни, не столь эффективно как этого хотелось бы. Поэтому надо думать, к кому их применять. Следовало бы предусмотреть назначать общественные работы с отсрочкой исполнении наказания, осуждении с условным не применением 113 наказания, при условно-досрочном освобождении от исполнения наказания в виде лишения свободы, несколько увеличить срок наказания в виде общественных работ (сейчас они составляют не более 240 часов). В Концепции предлагаются некоторые изменения уголовноисполнительной системы и порядка отбывания наказания. Не главное на данном этапе, в чьем подчинении будет уголовно-исполнительная система – МВД или, как иногда предлагается, Минюста. Более принципиальным является вопрос о соблюдении того минимума, который должен быть обеспечен лицу, оказавшемуся в неволе. Прокуратура постоянно обращает внимание на необходимость соблюдения уголовно-исполнительного законодательства всеми субъектами – и лицами, совершившими преступления и административным персоналом. Но здесь еще очень много проблем с давних времен. Накопившиеся проблемы можно было бы решить как посредством подготовки проекта Закона о совершенствовании уголовно-исполнительной системы и о социальной адаптации лиц освобожденных из исправительных учреждений, так и путем более требовательного подхода руководства Департамента исполнения наказаний к соблюдению стандартов, касающихся содержания осужденных. В Концепции предлагается распределять осужденных по отрядам в зависимости от криминально-мотивационных установок лиц совершивших преступления (насильственные, корыстные и т.д.). Необходимо обеспечить максимальную изоляцию и дифференцированные условия содержания таких групп осужденных. Более эффективно воздействовать на осужденных с целью их социальной реадаптации после отбытия наказания. Особое направление – предупреждение и выявление коррупционных правонарушений. В последние полтора-два года Генеральная прокуратура постоянно обращает значительное внимание тем направлениям, которые не были сильно ранее задействованы: повышение эффективности работы контролирующих органов по своевременному, а не через многие годы выявлению коррупционных правонарушений, усилению ведомственных ревизионных служб, контроль и ответственность за состояние дел в своей отрасли и на территории руководителей министерств и местных исполнительных и распорядительных органов, повышение эффективности финансового контроля, особенно при осуществлении государственных закупок, когда идет 114 оплата поставляемого оборудования, усилении воспитательных мер по отношению к руководителям и должностным лицам и др. Полагаем, что и сообщество предпринимателей должно быть само в первую очередь заинтересовано в искоренении коррупции, в обеспечении добросовестной конкуренции. Были бы признательны всем за ценные реальные предложения по уменьшению такого зла как коррупционные правонарушения. Проблема искоренения коррупции будет актуальна всегда и в любом государстве пока будет экономический интерес, пока будет стремление человека к наживе. Поэтому важны как меры организационного, экономического порядка, так и, конечно же, законодательство, которое исключало бы лазейки для злоупотребления. Причем нельзя представлять ситуацию однобоко – чиновники плохие, а те, кто входит в контакт с ними для решения своих экономических интересов – невинные овцы. Нередко именно последние подкупают чиновников. Поэтому мы обращаем внимание на то, что как государственные, так и общественные структуры должны совместно работать на этом направлении. Представляется, что Правительство может потенциально сильнее противодействовать преступности и коррупции. Ежегодно эти вопросы должны рассматриваться на его заседаниях в комплексе. Ведь противодействие преступности - это не только задача МВД «ловить» преступников, но и работа всех систем управления, начиная от МНС, Минобра, Минспорта, Минкульта и др., то есть у каждого есть своей сегмент в этом направлении. Благодаря объединенным усилиям не только МВД, но и ряда «гражданских» министерств удалось существенно добиться снижения преступности среди несовершеннолетних. Вот наглядный пример. Было бы хорошо, если бы облисполкомы взяли на себя организацию работы по определению населенных пунктов, где обеспечивается наиболее высокая правовая культура населения и самое главное в этот процесс были бы включены все, кто занят общественной работой. Речь идет о мерах правового, организационного, экономического, нравственного характера. Главное – исключить формализм в исполнении намеченного, задействовать всю систему органов и структур, формировать цивилизованное отношение между государством и человеком, чувство взаимного уважения и ответственности. 115 КОНСТИТУЦИОННОСТЬ И ЗАКОННОСТЬ: ПОНЯТИЕ И ИХ СООТНОШЕНИЕ Общепризнанным является факт, что «не существует государства без конкретной Конституции. Государство как таковое, взятое независимо от своей Конституции, - не более чем идеальная конструкция, искусственное создание мысли, абстракция из области общей теории государства» [1, c.5]. Как справедливо отмечают немецкие исследователи, Основной закон ориентирован на государственную действительность, он формирует государство, но в свою очередь государство создает Конституцию. Таким образом, государство определяет содержание и границы действия Конституции. Государство служит Конституции, является ее гарантом [1, с.56]. Конституция как продукт государства отражает уровень развития всего общества, характер сложившихся на момент ее принятия и действия властных отношений. Оценка реального содержания Конституции позволяет сделать вывод о том, является ли этот документ современным взглядом на развитие человеческого сообщества, его приоритеты, ценности. В этом смысле выделяют «хорошие» и «плохие» Конституции [1, с.12]. Конституция государства служит прогрессу общества, людям, если в ней отражен оптимальный баланс интересов государства и личности, если они равноправные и равноответственные субъекты. Такая Конституция отражает общепризнанные принципы международного права. Она содействует свободе личности, учитывающей свободу других людей. Конституция закрепляет политический плюрализм, взаимодействие властей как гарантию против диктата и хаоса. 116 разделение и Однако мало зафиксировать хорошие правила в тексте Конституции. Еще сложнее обеспечить реальное действие конституционной теории, ее безукоризненное исполнение, как в сфере нормотворчества, так и правоприменения. Расхождение между конституционными нормами и действительностью может быть обусловлено рядом причин. Например, низкой правовой культурой, недостаточным уровнем нормотворчества, духом нигилизма. С другой стороны, сама Конституция может содержать нормы, оторванные от реальности. Совпадение конституционной реальности и конституционных норм – важнейшее условие и проявление единства государства, граждан. Когда же в обществе вызревают новые идеи, направленные на корректировку конституционных устоев, стандартов, можно делать вывод об отсутствии консенсуса, об утрате у определенной части населения уважения к конституционным нормам. Когда сторонников перемен становится много, отсутствует базовый консенсус, тогда и происходит замена старой Конституции на новую. Конституционность общественных отношений, т.е. тех из них, что урегулированы правовыми нормами, на вершине которых находится Конституция, означает совпадение реального и должного (предписанного Конституцией). Конституционность предполагает конституционализацию отраслевого законодательства и правоприменительной практики, т.е. «перевод» конституционных принципов и норм в практическую плоскость отраслевого регулирования, с адекватным отражением духа и буквы Конституции. Помогать этому может толкование конституционного текста как официального, аутентичного, даваемого Парламентом, так и казуального, имеющего место при разрешении спора в Конституционном Суде. 117 В связи с развитием конституционного правосудия в современной литературе наряду с понятиями «конституционность», «законность» стали использовать понятие «конституционная законность». Полагаем, что это вполне уместно. Хотя «конституционность» и «конституционная законность», на наш взгляд, понятия, совпадающие по своей сути. Понятие «законность» можно рассматривать, в отличие от понятия «конституционность», в широком и узком смысле слова. (Конституционность и есть подчинение всей правовой системы Конституции, составляющей ее ядро и предопределяющей развитие этой системы). Законность в широком смысле охватывает всю совокупность отношений, регулируемых как непосредственно Конституцией, так и подконституционными актами, которые в свою очередь должны соответствовать Основному закону. В этой связи законность предполагает конституционность. Однако более устоявшимся является взгляд, характерный для советского периода, когда законность воспринималась в узком смысле слова, как верховенство акта Парламента, его доминирование в системе властно-правовых отношений. При такой интерпретации законности редко вспоминали о Конституции (видимо в силу декларативности ее норм, невысокого авторитета у граждан, права которых в значительно большей степени обеспечивались актами Правительства или даже ведомственными актами). Кроме того, здесь сказывалось и непризнание концепции разделения власти, в противном случае органы, олицетворяющие различные ветви власти, обладая собственными полномочиями, могли издавать нормативные акты не обязательно находящиеся в субординационной зависимости. Как замечает Ю.А.Тихомиров, законность является элементом иерархии источников права, позволяющим оценивать акты на соответствие закону, включая и процедуру подготовки, принятия и вступления в силу [2, с.3]. В связи с этим законность – «часть» конституционности, которая охватывает принципы и нормы Основного закона. 118 Список использованных источников: 1. Й. Изензее, П. Кирххоф. Государственное право Германии. Том I. М. 1994. 2. Ю.А. Тихомиров. Критерии законности правовых актов. // Право и экономика. – 1997. - № 19-20. КОНСТИТУЦИОННОСТЬ КАК ВАЖНЕЙШЕЕ УСЛОВИЕ КАЧЕСТВА НОРМАТИВНЫХ АКТОВ Общепризнанным является факт, что «не существует государства без конкретной Конституции. Государство как таковое, взятое независимо от своей Конституции, - не более чем идеальная конструкция, искусственное создание мысли, абстракция из области общей теории государства» [1, c.5]. Как справедливо отмечают немецкие исследователи, Основной закон ориентирован на государственную действительность, он формирует государство, но в свою очередь государство создает Конституцию. Таким образом, государство определяет содержание и границы действия Конституции. Государство служит Конституции, является ее гарантом [1, с.56]. 119 Конституция как продукт государства отражает уровень развития всего общества, характер сложившихся на момент ее принятия и действия властных отношений. Оценка реального содержания Конституции позволяет сделать вывод о том, является ли этот документ современным взглядом на развитие человеческого сообщества, его приоритеты, ценности. В этом смысле выделяют «хорошие» и «плохие» Конституции [1, с.12]. Конституция государства служит прогрессу общества, людям, если в ней отражен оптимальный баланс интересов государства и личности, если они равноправные и равноответственные субъекты. Такая Конституция отражает общепризнанные принципы международного права. Она содействует свободе личности, учитывающей свободу других людей. Конституция закрепляет политический плюрализм, разделение и взаимодействие властей как гарантию против диктата и хаоса. Однако мало зафиксировать хорошие правила в тексте Конституции. Еще сложнее обеспечить реальное действие конституционной теории, ее безукоризненное исполнение, как в сфере нормотворчества, так и правоприменения. Расхождение между конституционными нормами и действительностью может быть обусловлено рядом причин. Например, низкой правовой культурой, недостаточным уровнем нормотворчества, духом нигилизма. С другой стороны, сама Конституция может содержать нормы, оторванные от реальности. Совпадение конституционной реальности и конституционных норм – важнейшее условие и проявление единства государства, граждан. Когда же в обществе вызревают новые идеи, направленные на корректировку конституционных устоев, стандартов, можно делать вывод об отсутствии консенсуса, об утрате у определенной части населения уважения к 120 конституционным нормам. Когда сторонников перемен становится много, отсутствует базовый консенсус, тогда и происходит замена старой Конституции на новую. Конституционность общественных отношений, т.е. тех из них, что урегулированы правовыми нормами, на вершине которых находится Конституция, означает совпадение реального и должного (предписанного Конституцией). Конституционность предполагает конституционализацию отраслевого законодательства и правоприменительной практики, т.е. «перевод» конституционных принципов и норм в практическую плоскость отраслевого регулирования, с адекватным отражением духа и буквы Конституции. Помогать этому может толкование конституционного текста как официального, аутентичного, даваемого Парламентом, так и казуального, имеющего место при разрешении спора в Конституционном Суде. В связи с развитием конституционного правосудия в современной литературе наряду с понятиями «конституционность», «законность» стали использовать понятие «конституционная законность». Полагаем, что это вполне уместно. Хотя «конституционность» и «конституционная законность», на наш взгляд, понятия, совпадающие по своей сути. Понятие «законность» можно рассматривать, в отличие от понятия «конституционность», в широком и узком смысле слова. (Конституционность и есть подчинение всей правовой системы Конституции, составляющей ее ядро и предопределяющей развитие этой системы). Законность в широком смысле охватывает всю совокупность отношений, регулируемых как непосредственно Конституцией, так и подконституционными актами, которые в свою очередь должны соответствовать Основному закону. В этой связи законность предполагает конституционность. Однако более устоявшимся является взгляд, характерный для советского периода, когда законность воспринималась в узком смысле слова, как верховенство акта Парламента, его доминирование в системе властно-правовых отношений. 121 При такой интерпретации законности редко вспоминали о Конституции (видимо в силу декларативности ее норм, невысокого авторитета у граждан, права которых в значительно большей степени обеспечивались актами Правительства или даже ведомственными актами). Кроме того, здесь сказывалось и непризнание концепции разделения власти, в противном случае органы, олицетворяющие различные ветви власти, обладая собственными полномочиями, могли издавать нормативные акты не обязательно находящиеся в субординационной зависимости. Как замечает Ю.А.Тихомиров, законность является элементом иерархии источников права, позволяющим оценивать акты на соответствие закону, включая и процедуру подготовки, принятия и вступления в силу [2, с.3]. В связи с этим законность – «часть» конституционности, которая охватывает принципы и нормы Основного закона. С обретением независимости в республиках бывшего СССР активно развивается нормотворческий процесс. Так, в Республике Беларусь ежегодно принимается большое количество нормативных правовых актов [3]. Общее количество нормативных правовых актов в постсоветских государствах составляет десятки тысяч. Подобное обилие актов законодательства, несмотря на их позитивность, перегружает правовую систему, поэтому в ней нередко происходят "сбои". Было бы полезно изменить практику нормотворчества: идти не путем увеличения нормативного массива в связи с перечислением прав и свобод, а путем установления запретов и обязанностей для граждан, все остальное должно признаваться допустимым. Такой подход представляется наиболее подходящим для сфер, касающихся реализации личных прав и свобод. Идеалом является сбалансированная система законодательства, в которой ясно закреплены права и обязанности граждан и юридических лиц, четко определены соотношение и юридическая сила актов одного и 122 различного уровней, а также актов, принимаемых одними и теми же органами, с учетом времени их принятия, круга лиц, на которых они распространяют свое действие, имеется единый понятийный аппарат. Пробелы, противоречия, неопределенность, неясность положений актов законодательства, отставание писаного права от потребностей общественного развития, придание актам, устанавливавшим дополнительные обязанности (обременения), законодательства оказывают обратной силы негативное и влияние другие на дефекты регулируемые общественные отношения. Следует отметить, что именно в силу своей дефектности право имеет и негативный "заряд". Отрицательное влияние права может проявиться в росте количества несчастных случаев на производстве, дорожно-транспортных происшествий, заболеваний населения и т.п. Дефекты в законодательстве могут существенно влиять на решение вопроса о привлечении к ответственности, когда имеются различные оценки правовой нормы правоприменителем (гражданином, субъектом хозяйствования и правоохранительными органами). Вышеуказанные важности обстоятельства своевременного свидетельствуют устранения пробелов и об огромной дефектов в законодательстве, в целом их недопущения. Согласно ст. 71 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" в случае коллизии между нормативными правовыми актами субъекты правоотношений обязаны руководствоваться нормой акта, обладающего более высокой юридической силой. В случае коллизии между нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, и если ни один из них не противоречит акту с более высокой юридической силой, действуют положения акта, принятого (изданного) позднее. 123 В соответствии со ст. 72 упомянутого Закона при выявлении пробелов в нормативных правовых актах нормотворческие органы (должностные лица), принявшие (издавшие) эти акты, обязаны внести в них соответствующие дополнения или изменения, устраняющие пробелы. До внесения соответствующих изменений и (или) дополнений преодоление пробелов может осуществляться путем использования институтов аналогии закона и аналогии права. Применение институтов аналогии закона и аналогии права запрещается в случаях привлечения к уголовной или административной ответственности. На наш взгляд, желательно было бы определить в указанном Законе сроки работы по устранению пробелов. Например, указать на безотлагательность их устранения, а для коллегиальных представительных органов предусмотреть обязанность их восполнения на ближайшей сессии. В гражданском законодательстве закреплены правила применения аналогии. Согласно ст. 5 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее ГК) в случаях, когда предусмотренные ст. 1 этого Кодекса отношения прямо не урегулированы актами законодательства или соглашением сторон, к таким отношениям, поскольку это не противоречит их существу, применяется норма гражданского законодательства, регулирующая сходные отношения (аналогия закона). При невозможности использования в указанных случаях аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из основных начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права). Не допускается применение по аналогии норм, ограничивающих гражданские права и устанавливающих ответственность. (Запрет установлен также в отношении норм о привлечении к уголовной и административной ответственности.) В некоторых случаях пробелы в законодательстве являются результатом упущений разработчиков проектов нормативных правовых актов. 124 В соответствии со ст. 59 Конституции Республики Беларусь государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. Государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности. В практике конституционных судов существует много примеров, когда нормативный правовой акт в соответствующей части признается неконституционным по причине его пробельности, то есть отсутствия необходимых норм, что свидетельствует о дефектности акта законодательства. Высокий уровень качества законодательства предполагает отсутствие в нем какой-либо двусмысленности, поскольку без этого невозможно его единообразное применение. Иногда дефект в законодательстве проявляете» в связи с неопределенностью формулировок, нечетким изложением норм. Так, на практике постоянно возникают вопросы о существующих ограничениях в части допустимости работы в одной государственной организации близких родственников, супругов, свойственников. Причем наиболее часто эти вопросы касаются учреждений сферы образования, здравоохранения, культуры. Восполнению пробела в законодательстве на стадии правоприменения может способствовать изменение отношения к системе источников права. В современных условиях наблюдается конвергенция правовых семей (общего права и романо-германской правовой семьи). Полагаем, что в правовых системах Республики Беларусь и Российской Федерации должна быть 125 изменена роль судебного прецедента. Судейское усмотрение (судейское право) может выступать в качестве важнейшего источника правового регулирования. Конечно, судебный прецедент в нашей правовой системе имеет подзаконный характер. При этом речь не идет о решениях конституционных судов, акты которых по многим признакам приближаются к нормативным правовым актам и по своей юридической силе идут вслед за Конституцией. Опыт свидетельствует, что в некоторых случаях пробелы восполняются путем вторжения "смежного" органа государственной власти и принятия им требуемого нормативного правового акта вместо того органа, к компетенции которого это непосредственно относится. Подобные случаи можно наблюдать, когда президенты издают акты, опережая парламенты, запаздывающие с их принятием. В Конституции Республики Беларусь достаточно четко распределены полномочия между ветвями власти, в том числе между Президентом и Парламентом. При этом у Президента есть абсолютно легальная основа для издания декретов, регулирующих отношения в областях, нормотворчество в которых в обычных условиях относится к компетенции Парламента. Необходимо учитывать, что временные декреты в трехдневный срок со дня издания направляются на рассмотрение в Парламент. Такого рода действия являются стимулом для Национального собрания в деле совершенствования законодательства. Нельзя исключить ситуацию, когда устранение пробела или иного дефекта в законодательстве возможно посредством толкования соответствующего акта. Следует придерживаться правила, в соответствии с которым даты введения в действие толкуемого акта и акта толкования совпадают. Уместно лишь одно исключение, когда в результате толкования акта ограничиваются права и. свободы, возникают новые обязанности. В этом случае акт толкования должен вводиться в действие, по меньшей мере, со дня опубликования. 126 Известно, что в случае расхождения между Конституцией и иным подконституционным актом действует Конституция. Вместе с тем, если выявляются очевидные расхождения между указанными юридическими документами, то любому субъекту ясно, как действовать, когда же такие противоречия не очевидны и существуют различные точки зрения, правоприменителю сложнее определиться. В связи с этим в подобных ситуациях предпочтительнее иметь решение компетентного органа (Конституционного Суда, суда общей юрисдикции, прокуратуры и др.). Устранение дефектов в законодательстве может осуществляться и иными способами. Российские и белорусские ученые давно обращают внимание на нормативных необходимость правовых прогнозирования актов. Нередко последствий сама жизнь принятия подтверждает дефектность акта, его отторжение обществом. Обычно граждане более информированы об авторах тех законопроектов, которыми устанавливаются новые материальные гарантии и льготы, и меньше знают об авторах актов, устанавливающих новые обязанности для субъектов хозяйствования или граждан. Целесообразно усилить контрольную функцию представительных органов. В настоящее время общественность недостаточно информируется об их целенаправленной работе в данной сфере. Устранению дефектов способствует и практика своевременной отмены приостановления или прекращения действия акта, в котором они выявлены [4], а также надлежащая правоприменительная практика. Так, понимание функций и стоящих перед прокуратурой задач дает основание говорить о необходимости более широкого влияния прокуратуры на складывающиеся правовые отношения. нормотворчества. Законность Правовое во многом регулирование зависит должно от качества базироваться на конституционных принципах, вместе с тем нормы (правила) должны быть рациональными. При соблюдении 127 этого условия нет нужды противопоставлять законность и целесообразность. Нормы (правила), содержащиеся в актах законодательства, должны быть разумными — в этом их рациональность. Конечно, прокуратура не занимается непосредственно нормотворчеством, не обладает правом законодательной инициативы. Ее задача — обеспечить надзор за точным и единообразным исполнением актов законодательства на территории страны. Однако она не лишена права на нормотворчество. Именно в результате прокурорских проверок выявляются несовершенство актов законодательства, наличие пробелов, противоречий, неопределенности и других дефектов. Поэтому следует установить и обратную связь: влияние практики на нормотворческий процесс и его конечный результат — акт законодательства. Законность и обоснованность (например, в рамках УПК) недопустимо противопоставлять. Это явный дефект законодательства и ошибка авторов соответствующей нормы. Такое противопоставление было приемлемо для законодательства советской эпохи, которому не была присуща оценка конституционности нормативного правового акта. Противопоставление законности и обоснованности сродни противопоставлению формы и содержания. В связи с этим уместно напомнить известное изречение о правильности по форме и об издевательстве по существу. Несовершенное законодательство может быть не препятствием, а своего рода катализатором правонарушений. Обратимся, например, к вопросам противодействия коррупции. Практика убеждает, что именно прорехи в законодательстве часто дают почву для злоупотреблений при получении госзаказов, осуществлении госзакупок, заключении договоров аренды, строительстве жилья, дорог. В первую очередь этим должны быть озабочены разработчики проектов нормативных правовых актов. Их ответственность можно повысить, если исполнение важнейших (системообразующих) в той или иной сфере нормативных правовых актов 128 будет анализироваться через 3-6 месяцев после введения их в действие. Сегодня нормотворческий процесс нередко сопровождается заверениями о том, что завтра, с принятием нового правового акта, будет лучше, и забвением этих обещаний по прошествии времени. Не припомню случая, когда к ответственности были бы привлечены авторы и разработчики дефектного нормативного правового акта. Порождают коррупцию содержащиеся в законодательстве нормы, позволяющие должностным лицам принимать решения по своему субъективному усмотрению. Многовариантность этих решений объясняется якобы интересами государства, а на самом деле — корыстными интересами лица, принимающего решение. Анализ криминогенной ситуации в Республике Беларусь, воздействие на нее применяемых мер уголовной ответственности свидетельствуют о необходимости дальнейшей оптимизации уголовного наказания и его исполнения. В последние годы в системе наказания доминирует лишение свободы 24-25% от всех осужденных. При этом следует учитывать, что к аресту приговаривается еще до 10%; ограничению свободы - 24-25%; исправительным работам - около 20%; штрафу - 12-14%; общественным работам - 1%. Такая структура применения наказания является обременительной для экономики страны. Кроме того, достаточно часто избираемые меры наказания не всегда эффективны, не способствуют исправлению осужденных и предупреждению рецидива. Зарубежный опыт свидетельствует о преобладании в структуре наказаний штрафных мер ответственности, что позволяет предупредить как прямые затраты государства, связанные с содержанием осужденных к лишению свободы, так и предоставить этим лицам возможность загладить причиненный материальный и моральный вред государству, юридическим и 129 физическим лицам. Приблизительные расчеты показывают, что при оптимизации мер уголовной ответственности, которые будут предложены ниже, можно ежегодно экономить десятки миллиардов рублей. Например, ежегодно около пяти тысяч привлеченных судом за совершенные преступления впервые за менее тяжкие преступления осуждаются к лишению свободы. К ним можно было бы применить наказания, не связанные с лишением свободы. Не оправдывает себя уголовно-судебная практика на широкое применение ограничения свободы и исправительных работ. Ежегодно уклоняется от этих видов наказания около 6 тысяч осужденных, что порождает значительный рецидив. Это дискредитирует данные виды наказания, особенно когда идет речь об ограничении свободы без направления осужденного в учреждение открытого типа (т.е. по существу, наказание отбывается на дому), а также когда ограничение свободы и исправительные работы назначаются лицам, годами не занятым общественно полезным трудом, деградировавшим и не желающим работать в принципе. В качестве основного направления совершенствования мер уголовноправового воздействия предлагается усилить дифференциацию видов наказания и правил их назначения в зависимости от тяжести и характера совершенных преступлений. Для этого необходимо сохранить жесткие меры по отношению преступникам, к лицам, насильственным совершающим и корыстно-насильственным коррупционные преступления, рецидивистам и одновременно сместить акценты в законодательстве и судебной практике с сугубо карательных на материальные элементы наказания лиц, впервые совершивших нетяжкие преступления, виновных в совершении ненасильственных преступлений. 130 Список цитированных источников: 1. Й. Изензее, П. Кирххоф. Государственное право Германии. Том I. М. 1994. 2. Ю.А. Тихомиров. Критерии законности правовых актов. // Право и экономика. – 1997. - № 19-20. 3. О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2006 году: Послание Конст. Суда Респ. Беларусь Президенту Респ. Беларусь Лукашенко А.Г., Палате представителей Нац. собрания Респ. Беларусь, Совету Респ. Национального собрания Респ. Беларусь. Утв. решением Конст. Суда Респ. Беларусь, 11 янв. 2007 г., № Р-198/2007 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2007. - № 18. - 6/674. 4. Василевич, Г.А. Приостановление и прекращение действия актов законодательства: конституционно-правовые основания и последствия / Г.А.Василевич // Веснік Канст. Суда Рэсп. Беларусь. - 2005. - № 3. - С. 62-69. БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ–-ВАЖНЕЙШАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЗАДАЧА Борьба с коррупцией в Республике Беларусь является важнейшей государственной задачей. С момента обретения республикой независимости Президентом, руководством страны коррупция рассматривается как прямая угроза национальной безопасности, реализации белорусской экономической модели развития государства, поддержанию стабильности и согласия в стране. 131 Ее пагубные последствия заключаются и в том, что она размывает такие важнейшие конституционные принципы консолидации нашего общества, как принцип социальной справедливости и равенства всех перед законом. Коррупция подрывает доверие народа к власти, порождает оправдательную философию «мздоимства», дискредитирует рыночные механизмы конкуренции и борьбы с монополизмом в экономике, способствует лоббированию законодательных и нормативных актов, потворствующих масштабным злоупотреблениям и преступности. Поэтому бескомпромиссная и решительная борьба с коррупцией является центральным звеном внутренней политики нашего государства. В республике сформировалась определенная система организации борьбы с коррупцией, которая включает в себя: разработку и принятие антикоррупционной нормативной правовой базы и определение механизма ее выполнения; разграничение между государственными органами их функций, зон ответственности и организацию взаимодействия по противодействию коррупции; создание и обеспечение деятельности специальных подразделений по борьбе с коррупцией; образование на различных уровнях комиссий, координационных советов и совещаний по борьбе с преступностью и коррупцией; специальных информационно-аналитических и криминалистических центров; обеспечение научного сопровождения деятельности государственных органов по борьбе с коррупцией; использование государственных СМИ, активное вовлечение граждан, общественных организаций и трудовых коллективов в деятельность по противодействию коррупции. Создана прочная законодательная база, определяющая систему мер и принципы борьбы с коррупцией, конкретные организационные, предупредительно-профилактические мероприятия и механизмы борьбы с коррупцией, устранение последствий коррупционных правонарушений, а также предусматривающая жесточайшую уголовную ответственность за коррупционные преступления. 132 Базовым документом, на основе которого организуется антикоррупционная деятельность в нашей стране, является Закон Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией», принятый 20 июля 2006 г. Это третий по I счету антикоррупционный Закон с момента образования нашего суверенного государства (первый был принят 15 июня 1993 г., второй - 26 июня 1997 г.). Действие данного Закона распространяется на должностных лиц практически всех организаций негосударственной формы собственности. Определен ряд ограничений и специальных требований для государственных должностных лиц, закреплены полномочия и права в сфере борьбы с коррупцией специальных подразделений органов прокуратуры, внутренних дел и государственной безопасности. Прокуратура Республики Беларусь определена ответственной за организацию борьбы с коррупцией, в связи с чем она наделена особыми полномочиями. Законом также конкретно определены государственные органы и иные организации, участвующие в борьбе с коррупцией. Таковыми являются: Комитет государственного контроля и его органы; Государственный таможенный комитет и его таможни; Государственный пограничный комитет и его органы пограничной службы; Министерство по налогам и сборам и его инспекции; Министерство финансов и его территориальные органы. Национальный банк Республики Беларусь, другие банки и небанковские кредитно-финансовые организации, а также другие государственные органы и иные организации участвуют в борьбе с коррупцией в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Республики Беларусь. Согласно статье 4 Закона, борьба с коррупцией основывается на принципах: законности, справедливости, равенства перед законом, гласности, неотвратимости ответственности, личной виновной ответственности и гуманизма. С целью обеспечения сосредоточения усилий в правопредупредительной работе по предотвращению коррупционных действий в Законе (статья 21) определен конкретный перечень коррупционных правонарушений, которыми являются: 1. Вымогательство государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом имущества или другой 133 выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц в обмен на любое действие или бездействие при исполнении служебных (трудовых) обязанностей. 2. Принятие государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц в обмен на любое действие или бездействие при исполнении служебных (трудовых) обязанностей, кроме предусмотренной законодательством Республики Беларусь оплаты труда. 3. Предложение или предоставление государственному должностному лицу имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для них или третьих лиц в обмен на любое действие или бездействие при исполнении служебных (трудовых) обязанностей. 4. Действие или бездействие государственного должностного или приравненного к нему лица либо иностранного должностного лица при исполнении служебных (трудовых) обязанностей в целях незаконного извлечения выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц. 5. Незаконное использование или умышленное сокрытие имущества, полученного государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом от любой деятельности, указанной в абзацах втором, третьем и пятом части первой настоящей статьи. 6. Принятие государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом имущества (подарков) или другой выгоды в виде услуги в связи с исполнением служебных (трудовых) обязанностей, за исключением сувениров, вручаемых при проведении протокольных и иных официальных мероприятий. 7. Принятие приглашения государственным должностным или приравненным к нему лицом в туристическую, лечебно-оздоровительную или иную поездку за счет физических и (или) юридических лиц, за исключением следующих поездок: по приглашению близких родственников; осуществляемых в соответствии с международными договорами Республики Беларусь или на взаимной основе по договоренности между 134 государственными органами Республики Беларусь и иностранными государственными органами за счет средств соответствующих государственных органов и (или) международных организаций; по приглашению иных физических лиц, если отношения с ними не затрагивают вопросов служебной (трудовой) деятельности приглашаемого; осуществляемых с согласия вышестоящего должностного лица либо коллегиального органа управления для участия в международных и зарубежных научных, спортивных, творческих и иных мероприятиях за счет средств общественных объединений (фондов), в том числе поездок, осуществляемых в рамках уставной деятельности таких общественных объединений (фондов) по приглашениям и за счет зарубежных партнеров. 8. Передача государственным должностным лицом физическим лицам, а также негосударственным организациям бюджетных средств или иного имущества, находящегося в государственной собственности, если это не предусмотрено законодательными актами Республики Беларусь. 9. Использование государственным должностным лицом в личных, групповых и иных внеслужебных интересах предоставленного ему для осуществления государственных функций имущества, находящегося в государственной собственности, если это не предусмотрено актами законодательства Республики Беларусь. 10. Использование государственным должностным лицом своих служебных полномочий в целях получения кредита, ссуды, приобретения ценных бумаг, недвижимости и иного имущества. В настоящее время наряду с Законом Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» основными нормативно-правовыми актами, направленными на противодействие коррупции, также являются Законы Республики Беларусь: «О Прокуратуре Республики Беларусь», «О государственной службе в Республике Беларусь», «О декларировании физическими лицами доходов, имущества и источников денежных средств», «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных незаконным путем» и «О борьбе с организованной преступностью». В настоящее время в целях реализации государственной антикоррупционной политики и принятия мер по противодействию коррупции и криминализации экономики республики по инициативе 135 Генеральной прокуроры создан Общественный совет при Генеральной прокуратуре Республики Беларусь по противодействию коррупции. В состав Совета помимо Генерального прокурора и иных работников Генеральной прокуратуры включены руководители Национальной академии наук Беларуси, Общественного объединения «Белорусский республиканский союз юристов», Федерации профсоюзов Беларуси, ОО «Белорусский республиканский союз молодежи», Белорусской торговопромышленной палаты, Академии управления при Президенте Республики Беларусь, Республиканской ассоциации предприятий промышленности «БелАПП», Союза некоммерческих организаций «Конфедерация промышленников и предпринимателей (нанимателей)», ЗАО «Второй национальный телеканал», Высшего координационного совета Союза юридических лиц «Республиканская конфедерация предпринимательства», Белорусского государственного университета, ОО «Белорусское общество защиты потребителей», редакции газеты «Рэспубліка». Основными целями Совета являются: содействие консолидации широкого круга общественности для оказания помощи правоохранительным органам в борьбе с коррупцией, криминализацией экономики, выявление их причин и условий; выработка оптимальных механизмов защиты от проникновения коррупции в органы государственной власти и местного самоуправления, снижение в них коррупционных рисков; участие в создании единой системы мониторинга и информирования общественности по проблемам коррупции; антикоррупционная общественная пропаганда и воспитание; привлечение общественности и СМИ к сотрудничеству по вопросам противодействия коррупции в целях выработки у граждан, в том числе государственных служащих, навыков антикоррупционного поведения в сферах с повышенным риском коррупции, а также формирования нетерпимого отношения к коррупции. На официальном сайте Генеральной прокуратуры с целью повышения эффективности борьбы с коррупцией в начале декабря 2008 г. создана страничка «Борьба с коррупцией», на которой можно при необходимости оставить сообщение об известных фактах взяточничества или иных коррупционных преступлениях, совершенных представителями органов государственной власти, в том числе правоохранительных органов и судов, должностными лицами предприятий, организаций и учреждений. Размещенная информация тщательно проверяется с последующим принятием необходимых мер. 136 Республикой Беларусь последовательно ратифицированы и выполняются требования таких основных международных актов по борьбе с коррупцией, как: Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности коррупцию, подписанная в г. Страсбурге 27 января 1999 г.; за Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, подписанная Республикой Беларусь в г. Палермо 14 декабря 2000 г., и Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.; Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г. (ратифицирована в 2005 г.). Важным документом для всех государственных органов по противодействию коррупции, предусматривающим комплекс конкретных организационно-правовых, социально-экономических и организационнопрактических мероприятий, является «Государственная программа по усилению борьбы с коррупцией на 2007-2010 гг.», утвержденная Указом Президента Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. № 220. Большой вклад в дело борьбы с коррупцией и укрепления правопорядка в стране вносит деятельность Межведомственной комиссии по борьбе с преступностью, коррупцией и наркоманией при Совете Безопасности Республики Беларусь. Во исполнение требований Указа Президента Республики Беларусь от 16 июня 2007 г. № 330 «О специальных подразделениях по борьбе с коррупцией и организованной преступностью» в Генеральной прокуратуре, Министерстве внутренних дел и Комитете государственной безопасности Республики Беларусь созданы специальные подразделения по противодействию коррупции и осуществлению согласованных мероприятий по своевременному предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию коррупционных правонарушений. Количество выявляемых коррупционных преступлений, а также лиц их совершивших в последние пять лет неуклонно уменьшалось. Так, если в 2004 г. было выявлено 4542 преступлений, которые совершило 2021 лицо, то в 2007 г. - 3084 преступлений, которые совершили 1563 лица. То есть уменьшение по количеству выявленных преступлений произошло в 1,5 раза, а по количеству лиц, их совершивших, на 25 процентов. С этой тенденцией можно было бы согласиться, если бы в текущем периоде мы не 137 обнаруживали коррупционные преступления, совершенные в 2004 -2007 гг. В 2008 г. тенденция несколько иная. В республике зарегистрированы 2735 преступлений коррупционной направленности, что меньше на 11,3% по сравнению с 2007 г. (3084). В Республике Беларусь шесть областей. Снижение количества выявленных преступлений отмечается в Брестской (на 57 преступлений, или 13,8%), Витебской (на 106, или 19,4%), Минской (на 72, или 17,3%), Гомельской (на 4, или 0,9%), Могилевской (на 27, или 7,3%), Гродненской (на 24, или 6,1%) областях, г.Минске (на 14, или 3,6%) и на транспорте (на 45, или 44,6%). Сокращение произошло за счет уменьшения числа выявленных преступлений, связанных со взяточничеством, особенно фактов получения взяток – с 603 в 2007 г. до 479 в 2008 г. (на 20,6%), хищениями путем злоупотребления служебными полномочиями – с 675 до 663 (на 1,8%), злоупотреблением властью или служебными полномочиями – с 310 до 285 (на 8,1%). Показатели по взяточничеству формируются преимущественно за счет привлечения к уголовной ответственности подстрекателей к даче взяток. В структуре коррупционной преступности существенных изменений не произошло. По-прежнему сохраняется высокий уровень служебных подлогов – 26,4% (723). Удельный вес хищений, совершенных путем злоупотребления служебными полномочиями составил – 24,3%, злоупотреблений властью или служебными полномочиями – 10,4%, превышения власти или служебных полномочий – 1,0%, получения взятки – 17,5%; дачи взятки – 15,9%, посредничестве во взяточничестве – 0,2%. Наибольшее количество коррупционных преступлений выявлено в торговле – 472; промышленности – 412; сельском хозяйстве – 362; строительстве – 217; здравоохранении – 178; образовании – 109; на транспорте – 51, а также в органах государственного управления – 391. В текущем году дано поручение нижестоящим прокурорам разумно решать вопросы привлечения к уголовной ответственности лиц, хотя и совершивших коррупционные преступления, но не повлекшие существенный вред. Например, ранее судебная практика была такова, что врач, незаконно выписавший больничный лист за вознаграждение в 80 - 100 138 тыс. белорусских рублей, получал шесть, шесть с половиной лет лишения свободы. Даже понимая, что с учетом прежней практики лучше "делать" статистику, мною в противовес этой тенденции 30 сентября направлено прокурорам письменное указание требовать в судах назначения более суровых приговоров (при отсутствии смягчающих вину обстоятельств) по делам коррупционной направленности, в том числе за взяточничество, вплоть до максимального, прежде всего по отношению к лицам, занимающим ответственное должностное положение, а также представителей власти. Особый акцент сделан на защите таких сфер как приватизация и разгосударствление, государственные закупки, использование инвестиционных ресурсов, бюджетно-финансовая сфера. Что же касается тех же врачей, оказывающихся в роли таких "коррупционеров", например за незаконную выдачу больничного, то конечно с этим явлением тоже необходимо бороться. Например, врач одной из минских поликлиник после получения наказания в виде исправительных работ выступил с раскаянием на собрании трудового коллектива, где присутствовало несколько сот человек. На какое- то время это окажет благотворное воздействие на этих людей. Способы, масштабы и глубина воздействия зависят от того, имеем мы дело с бытовой коррупцией (это, прежде всего жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование) либо с коррупцией в органах государственного управления (где формируются и распределяются материальные и финансовые потоки), либо с коррупцией в судебных, правоохранительных и контролирующих органах. По меньшей мере, три фактора влияют на степень коррупции: 1) кадры; 2) законодательство (насколько оно коррупциогенно, дает почву для самоуправства чиновников, и речь не идет только о законодательных актах, которые занимают 15% в общей массе законодательства). Эти две составляющие образуют слабые звенья, формируют бреши в антикоррупционной деятельности. Например, есть много желающих строить жилье, гаражи за свой счет, но на региональном уровне либо нет желания, либо разворотливости. На дефиците создается почва для взяточничества. В сфере государственных закупок при совершении сделки на сумму до 140 тысяч долларов 139 достаточно "проимитировать" выбор между двумя предложениями и при этом законодательство не обязывает выяснять возможности покупки непосредственно у производителя либо поискать более выгодный контракт. Вот и помогают фирмы друг другу. 3) неотвратимость наказания, его адекватность причиненному вреду, времени в широком смысле этого слова, когда оно совершено. Здесь в первую очередь важна роль правоохранительных органов. Коррупционные преступления обычно имеют скрытый характер. Поэтому с точки зрения их выявления многое зависит от уровня квалификации ревизионных служб, контролирующих органов, субъектов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. О каких-то явных претензиях со стороны наших коллег по правоохранительному блоку о том, что органы прокуратуры безосновательно отказывали в осуществлении оперативно-розыскных мероприятиях мне слышать не приходилось. Хотя понимаю, что здесь не должно быть упрощенчества. Помимо уголовных дел прокурорские сотрудники также проводят общенадзорные проверки соблюдения действующего законодательства. К сожалению, уличены в совершении коррупционных преступлений и сотрудники правоохранительной системы. Не могу идеализировать и систему органов прокуратуры, а также судебную. По достоверно установленным фактам злоупотреблений, в частности взяточничества виновные, считаю, должны привлекаться к более суровой ответственности, чем обычные граждане независимо от того, прокурор это или судья. Прежде всего, хотелось бы, чтобы в нашей системе работали порядочные специалисты. Вне поля контроля и надзора не может находиться и судебная власть. В процессе изучения судебной практики мы выявляем ряд явно противоречащих друг другу судебных решений (приговоров). Выявлен ряд случаев, когда судебные исполнители расхищают полученные от граждан средства в счет исполнения судебных постановлений. Например, в Шумилинском районном суде один судебный исполнитель в течение двух лет похитил 60 миллионов, другой – также несколько миллионов умыкнул от государства. Есть аналогичные факты по другим районам республики. Неединичные факты, когда в судах административное дело пылится на столе судьи столько, чтобы пропустить срок привлечения к 140 административной ответственности. Например, за управление транспортом в нетрезвом состоянии. Сколько сил прилагает МВД и прокуратура, чтобы добиться повышения, прежде всего имущественной ответственности владельцев автотранспорта за управление им в нетрезвом состоянии. Уже в некоторых сферах, например, Светлогорск, научились брать деньги за продление трудового контракта, где директор одного ОАО от директоров магазинов брал в течение полутора лет по 700 тыс., миллиону рублей. Это свидетельство недостатков в подборе кадров. Кстати, многочисленные примеры когда, совершив коррупционное преступление, и получив символическое наказание, эти лица вновь оказываются на руководящих должностях. Даже, если действительно эти лица нужны народному хозяйству, на мой взгляд, все же следовало бы давать им возможность реабилитировать себя в течение какого-то срока на рядовой работе, может быть даже и на общественных работах. Безусловно, свою часть функций прокуратура, другие правоохранительные органы должны выполнять на все сто процентов, но и руководители органов государственного управления, к тому же имеющие в своем распоряжении контрольные и ревизионные службы, должны нести соответствующую ответственность за попустительство корыстным имущественным правонарушениям.. Эффективность ревизионного аппарата еще низка. Особая тема наше отношение к так называемым оправдательным приговорам. К их анализу мы относимся весьма серьезно. Для нас это возможность увидеть собственные недостатки и недостатки других правоохранительных органов, сотрудники которых вели следствие. Задачи у органов прокуратуры, следствия, суда, в общем-то, общие установить истину, при наличии вины справедливо наказать виновных. Однако, понимая, что мгновенно ситуацию исправить сложно и, исходя из нашей компетенции, полезными будут следующие меры. 1. Прокурорам необходимо требовать более жесткие приговоры за взяточничество со стороны государственных служащих, в том числе занимающих ответственное должностное положение, а также допускающих злоупотребления в сферах, имеющих стратегическое значение (приватизация, госзакупки, бюджетно-финансовая система и др.). 141 Более жесткой должна стать позиция не только в отношении тех, кто берет, но и дает взятки. При этом на первый план должен выйти принцип неотвратимости наказания. 2. В законах об амнистии в ближайшие несколько лет следовало бы отказаться от распространения их действия на лиц, совершивших коррупционные преступления. Смягчение им меры ответственности возможно лишь на основе акта Главы государства. 3. Каждый случай совершения коррупционного преступления должен стать предметом серьезного анализа в организации, министерстве, ведомстве, где работает виновное лицо. Именно общественное порицание должно стать неотъемлемой частью процесса наказания. В настоящее время с подобными фактами свыклись, хотя в некоторых министерствах (например, торговли) выявляются сотни коррупционных правонарушений. Практика свидетельствует, что эти вопросы "стыдливо" замалчиваются и не рассматриваются на заседаниях Правительства, местных исполнительных и распорядительных органов либо они относятся к разряду второстепенных. Публичность в данном случае является одним из мощных факторов воздействия на сознание нерадивых чиновников. Необходимо практиковать повсеместное проведение заседаний указанных органов, на которых должны быть рассмотрены с участием прокуроров причины и условия совершения коррупционных правонарушений. 4. Изменить систему поощрений руководителей таким образом, чтобы она была настроена на формирование у них честного поведения, поощряла выявление ими либо с их участием имущественных правонарушений. На чиновников должна быть возложена обязанность информировать МВД либо органы прокуратуры о ставших им известными фактах коррупции. 5. Аппарат ревизионных служб министерств (за исключением силового блока) целесообразно вывести из их подчинения. Их отдача в плане предупреждения корыстных правонарушений незначительна. 142 6. Свести к минимуму либо вообще исключить факты "пересаживания" проштрафивовавшихся руководителей из одного кресла в другое. Этому может предшествовать определенный период реабилитации посредством его работы на низовой должности. 7. Усиливая контроль за деятельностью правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры, особого внимания требует также деятельность судов, где часто принимаются весьма спорные решения, в том числе при вынесении оправдательных приговоров по имущественным правонарушениям либо относительно применения хозяйственного законодательства. 8. Предусмотреть в законодательстве (по примеру ФРГ) обязанность государственного служащего о ставших ему известными уголовнонаказуемых деяниях. К ежегодно представляемой декларации государственным служащим, как это сделано в США, следовало бы прилагать список частных кампаний, с которыми государственный служащий непосредственно или через членов своей семьи поддерживает финансовые или любые иные связи. Практиковать проверку государственных служащих, должностных лиц на причастность к коррупционным правонарушениям на полиграфе, по итогам которой возможно расторжение контракта. 9. При назначении на руководящие должности необходимы характеристики и поручительство не менее двух лиц. 10. Безотлагательно ввести ответственных за проверку коррупциогенности не только законов, но и иных актов законодательства. В первую очередь за это должны нести разработчики проектов нормативных правовых актов, а также специально уполномоченные органы, например, Министерство юстиции, которое осуществляет их регистрацию. Хотя Указом Президента Республики Беларусь от 29 мая 2007 г. №244 поручено до 1 января 2010 года внести предложение о проведении криминологической экспертизы в отношении не только проектов законов, но и иных нормативных правовых актов, считаем необходимым ускорить данную работу. В результате совершения правонарушения, а особенно если речь идет о преступлении, причиняется ущерб (вред) правам и законным интересам граждан, юридических лиц, а во многих случаях и государству. 143 Обычно в результате действий заинтересованных субъектов ущерб (вред) в той или иной степени возмещается. В этих целях принят и действует целый комплекс нормативных правовых актов — кодексы (гражданский, уголовный, административный, трудовой, земельный и др.), иные законодательные акты, постановления Правительства, сформирована соответствующая правоприменительная практика. Вместе с тем не все обстоит идеально, потенциал права, как мы считаем, используется не в полной мере. Это приводим к огромным экономическим потерям для государства и граждан. Так, в соответствии со ст.162 УПК должны исчисляться процессуальные издержки, которые в последующем взыскиваются с осужденных или могут быть приняты на счет государства. Что касается процессуальных издержек в виде сумм, выплачиваемых потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым, и других сумм, предусмотренным в пп.1-8 ст. 162 УПК, то здесь практика сформировалась в целом адекватная нормам законодательства. Однако крайне отрицательно можно оценить то, как реализуется п.9 упомянутой статьи, в котором предусмотрено включение в процессуальные издержки сумм, израсходованных в связи с розыском обвиняемого, скрывшегося от органа уголовного преследования и суда. На практике не выработано методики исчисления этих расходов, не производится это органами предварительного следствия, упускают из виду это им суды. К сожалению, в принятом Советом Министров постановлении от 30 декабря 2006 г. "Об утверждении Положения о порядке выплаты и размерах сумм, подлежащих выплате потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым" этот вопрос был вообще обойден вниманием. В настоящее время согласно постановлению Совета министров Республики Беларусь от 1 декабря 2008 г. "О размерах сумм, израсходованных в связи с розыском обвиняемого, скрывавшегося от органа уголовного преследования и суда, и затраченных на выдачу обвиняемого" сумма, израсходованная в связи с розыском, составляет тридцать базовых величин. Сумма, затраченная на выдачу, складывается из фактически понесенных расходов, подтвержденных документально. Суммы, израсходованные в связи с розыском, и суммы, затраченные на выдачу, взыскиваются в соответствии с Уголовно-процессуальным 144 кодексом Республики Беларусь республиканского бюджета. и подлежат зачислению в доход Практика назначения меры пресечения в виде залога развивается несколько иным образом, чем это предусмотрено в части первой ст.124 УПК, согласно которой, залог применяется при условии полного возмещения имущественного вреда, причиненного преступлением. Нередко имущественный вред причиняется преступлением, совершенным группой лиц. В отношении одного или нескольких лиц оптимальным было бы применение такой меры как залог (например, в силу физического состояния лица). Однако в силу "неподъемности" суммы предполагаемого ущерба данное лицо возместить ущерб часто не в состоянии. Кроме того, требование о полном погашении суммы ущерба до применения указанной меры пресечения находится в определенном противоречии с принципом презумпции невиновности. Поэтому, соглашаясь в целом с общим подходом о применении залога, все же следует предусмотреть и некоторые исключения. Многие оправдательные приговоры, а также перепредъявление обвинения обусловлено изменением свидетелями своих показаний в суде по сравнению с теми, которые были даны на следствии. Иногда эти лица ссылаются на принуждение их к даче показаний, добросовестное заблуждение, которое "рассеялось" только в суде и др. Во всех случаях нарушения прав свидетелей необходимо тщательно разбираться. Следует иметь в виду и их ответственность за дачу ложных показаний (такие примеры привлечения к ответственности являются достаточно редкими). Свидетель обязан правдиво сообщать все известное по делу и отвечать на поставленные вопросы. Таким образом, когда свидетель меняет свои показания в суде, он нарушает (либо ранее нарушил) возложенную на него обязанность давать правдивые показания. Понесенные по уголовному делу процессуальные издержки должны быть возмещены за счет виновных лиц (свидетеля, а если он был принужден к даче показаний, то за счет соответствующего должностного лица, вина которого должна быть установлена). Размер имущественной ответственности свидетеля (свидетелей) зависит от наступивших последствий. Обратим также внимание на то, что свидетелю покрываются расходы, связанные с явкой его к месту проведения процессуального действия и обратно, по найму жилого помещения, а также в связи с выплатой суточных. Полагаем, что эти суммы, безусловно, должны быть взысканы. Кроме того обращаем внимание на наличие в УК статьи 394, предусматривающей 145 ответственность за принуждение подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля к даче показаний путем применения угрозы, шантажа или совершения иных незаконных действий лицом, производящим дознание, предварительное следствие или осуществляющим правосудие. При наличии оснований нормы этой статьи также должны применяться. Считаю, что прокуратура должна занимать более принципиальную позицию при решении вопроса о возмещении материального и морального вреда лицу, потерпевшему от преступления. В ходе подготовки вопроса на коллегию Генеральной прокуратуры о причинах и условиях совершения особо тяжких преступлений против жизни и здоровья граждан исследовались аспекты защиты прав потерпевших, в том числе обращалось внимание на компенсацию морального вреда. Прокуроры обязаны разъяснять потерпевшим их право на предъявление исков о компенсации морального вреда. Средний размер возмещения морального вреда по республике по делам об убийствах составил 7,4 млн. руб., по делам о причинении тяжких телесных повреждений, повлекших смерть потерпевшего – 5,1 млн. руб. При этом самый высокий средний показатель возмещения морального вреда по делам об убийствах и причинении умышленных тяжких телесных повреждений, повлекших смерть, в Витебской области – соответственно 11,9 млн. руб. и 9 млн. руб., самый низкий – в Брестской (5,1 и 3,8 млн. руб.) и Минской областях (5,3 и 3,2 млн. руб.). По данным отдела анализа практики прокурорского надзора органами Генеральной прокуратуры в 2005 г. установлен ущерб по совершенным коррупционным преступлениям в сумме 14,6 млрд. руб., из которых 3,3 млрд. руб. возмещено, что составило 22,9%. В 2006 г. установленный ущерб, причиненный коррупционерами, составил 24 млрд. руб. Несколько увеличилась сумма его возмещения и составила 3,9 млрд. руб. или 16,3%. В 2007 г. причиненный ущерб составил 22 млрд. руб., а возмещено только около 2 млрд. или 8,9%. Анализ соотношения ущерба, причиненного всеми преступлениями и преступлениями коррупционной направленности, показал, что ущерб, причиненный коррупционными преступлениями в общей массе общеуголовных преступлений постоянно растет. Если в 2005 г. ущерб от коррупционных преступлений составил 53,4 млрд. руб. или 39,3% от общего размера ущерба, то в 2007 г. он же составил 82,3 млрд. руб. или 146 45.4%. Эта тенденция роста ущерба отмечена и в 1 полугодии 2008 г. в сравнении с 1 полугодием 2007 г. (ущерб от коррупционных преступлений 20,3 и 33,7 млрд. руб., что составляет соответственно 27,0 и 27,3%). При росте возмещения ущерба, причиненного всеми преступлениями (2005 г. – 41,2; 2006 г. – 52,3; 2007 г. – 75,1 млрд. руб.) происходит снижение доли возмещения ущерба от преступлений коррупционной направленности (2005 г. – 21,2%, 2006 г. – 18,8%, 2007 г. – 7,5%). Эта тенденция характерна и для текущего года (6 мес. 2007 г. – 6,7 млрд. руб. или 19,6%, 6 мес. 2008 г. – 2.4 млрд. руб. или 6,3%). Много правонарушений допускается и вне уголовно-правовой сферы. Здесь необходимо укреплять позиции гражданско-судебного надзора. Органам прокуратуры следует отказаться на данном этапе от практики подмены соответствующих министерств и ведомств; организовать исполнение законодательства таким образом, чтобы не прокуроры обращались с исками в суд, например, для возмещения средств, выплаченных в пользу работника в связи с его восстановлением на работе, а соответствующие государственные органы, на которые непосредственно возложена эта обязанность. Давно назревшей является проблема ответственности граждан за уклонение без уважительных причин от возмещения ущерба (вреда), причиненного иным лицам. Полагаем, что наряду с уголовной ответственностью должностных лиц, должна быть и уголовная ответственность граждан за уклонение от исполнения судебных постановлений, которыми предусмотрена обязанность возместить ущерб (вред). УСТРАНЕНИЕ ПРИЧИН И УСЛОВИЙ, СПОСОБСТВУЮЩИХ КОРРУПЦИИ -- ПЕРВОСЕПЕННАЯ ЗАДАЧА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ Опыт (отечественный и зарубежный) убеждает: борьба с коррупцией, в центре которой - коррупционер, а не коррупция, похожа на борьбу с мифологической Гидрой, у которой все время вырастали новые головы. 147 Именно поэтому необходимо менять акценты в деятельности по искоренению коррупционных правонарушений. Но вначале, приведем несколько цифр и отметим "традиционный" взгляд на коррупцию. Обычно отчеты о работе правоохранительных органов сводятся к сведениям о проведении различного рода мероприятий, количестве выявленных преступлений, проведенных проверок и т.п. Конечно, это тоже важно. Но все это, как заявлено в самом начале, следствие комплекса причин, порожденных или способствующих явлению. Если в 2006 году коррупционных преступлений было выявлено 3387, в 2007 году – 3084, а в 2008 году – 2735, то за 11 месяцев 2009 года – уже 3216, то есть на 17,5% больше, чем за весь 2008 год. Наибольший удельный вес в структуре коррупционной преступности попрежнему составляют взяточничество и злоупотребления властью или служебными полномочиями, в том числе сопряженные с хищениями имущества. За 11 месяцев 2009 г. (11 месяцев 2008 г.) выявлено 1079 (884, или +22%) фактов взяточничества, 892 (657, или +35,8%) хищения имущества путем злоупотребления служебными полномочиями и 265 (264, или +0,4%) фактов злоупотребления властью или служебными полномочиями. Больше всего коррупционных преступлений зарегистрировано в сферах торговли – 464 (467, или -0,6%), промышленности – 407 (396, или +2,8%), государственного управления – 382 (366, или +4,4%), сельского хозяйства – 334 (338, или -1,2%), строительства – 273 (213, или +28,2%), образования – 183 (108, или +69,4%), транспорта – 144 (51, или +182,4%). Количество лиц, совершивших коррупционные преступления, по оконченным производством уголовным делам составило 1638, что на 11,4% больше, чем в аналогичном периоде 2008 года (1470). 148 В текущем году возбужден ряд уголовных дел о коррупции в отношении руководителей и иных должностных лиц органов местного управления и самоуправления, правоохранительных органов, государственных предприятий и учреждений стратегических отраслей экономики. По оконченным делам о коррупционных преступлениях установлен ущерб в сумме 49,8 (79,9, или -37,7%) млрд. рублей. В ходе расследования возмещен ущерб в сумме 6,2 (3,9, или +59%) млрд. рублей, наложен арест на имущество на сумму 49,5 (18,9, или +162%%) млрд. рублей. Несмотря на отмеченную динамику увеличения числа выявляемых коррупционных преступлений, следует признать, что в деятельности государственных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией, а также государственных органов и иных организаций, участвующих в борьбе с коррупцией, имеются существенные недостатки. 1. Борьба с коррупцией осуществляется преимущественно посредством уголовного преследования лиц, уже совершивших коррупционные преступления. Это не позволяет решить основную проблему – устранения или нейтрализации причин и условий, способствующих коррупции, прежде всего в сферах экономики и государственного управления. 2. Правоохранительными органами борьба с коррупционными преступлениями осуществляется под влиянием ситуационных факторов, без серьезного анализа и оценки объективной информации о коррупционных рисках в конкретных организациях и сферах деятельности. Противодействие наиболее тяжким, организованным и глубоко законспирированным формам коррупции, приносящим наибольший ущерб государству, а также правам и законным интересам граждан, нередко подменяется погоней за количественными 149 показателями и сосредоточивается на выявлении и пресечении менее опасных преступлений. Проводимая работа результативна только в аспекте выявления так называемого «бытового» взяточничества. Коррупция на более высоком уровне в большинстве случаев не выявляется. Обращает на себя внимание значительное увеличение числа выявляемых фактов дачи взяток при одновременном уменьшении количества фактов получения взяток. Во многом это связано это с тем, что к уголовной ответственности зачастую привлекаются лишь подстрекатели к даче взятки, тогда как доказать, кому предназначалась взятка, не удается. Оперативные службы нередко проявляют поспешность в реализации оперативной информации о фактах взяточничества, меры по установлению личности взяткополучателей и привлечению их к уголовной ответственности не принимают. По-прежнему около 1/3 всех дел о взяточничестве составляют уголовные дела с незначительным размером взятки. До конца не решенным вопросом остается соблюдение законности при проведении важнейшего оперативно-розыскного мероприятия – оперативного эксперимента, особенно в части недопустимости провокации совершения преступления со стороны сотрудников оперативных подразделений правоохранительных органов. В числе выявленных преступлений значительную долю по-прежнему составляют служебные подлоги, не представляющие большой общественной опасности. Во многих городах и районах республики длительное время не выявляются факты дачи и получения злоупотребления служебными полномочиями. 150 взяток, хищений путем Прослеживается усиление направленности на борьбу с коррупцией в частном секторе экономики, что является не вполне оправданным, поскольку наибольшую угрозу для общества и государства создают коррупционные преступления среди должностных лиц органов государственной власти, государственных учреждений и предприятий. На эффективности борьбы с коррупцией негативно отражаются допускаемые нарушения требований законодательства со стороны сотрудников правоохранительных органов при осуществлении оперативнорозыскной деятельности, производстве дознания и предварительного следствия, их недостаточная профессиональная подготовка, отсутствие современных методик выявления коррупции, слабая техническая оснащенность оперативных служб и следственных подразделений. Зачастую работа по делам оперативного учета коррупционной направленности не имеет целенаправленного характера и состоит эпизодически выполняемых оперативно-розыскных из мероприятий. Ведомственный контроль за своевременным и качественным проведением запланированных по таким делам мероприятий, а также выполнением по ним письменных указаний недостаточно эффективен. Это влечет за собой неоправданную волокиту и приводит к утрате реальной возможности изобличения разрабатываемых лиц. В ходе проверок по заявлениям и сообщениям о коррупции в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством, также допускаются волокита и нарушения законности, затрудняющие сбор уличающих доказательств. Эти недостатки остаются одной из причин того, что ежегодно примерно в 30 % случаев по результатам проведения проверок в возбуждении уголовных дел отказывается основаниям. 151 по реабилитирующим 3. Результаты прокурорского надзора свидетельствуют, что для кардинального улучшения ситуации в сфере противодействия формированию рынков коррупционных услуг требуется существенная активизация антикоррупционной деятельности Правительства, а также подчиненных ему министерств, других республиканских органов государственного управления и государственных организаций (далее – министерства). Принимаемые ими меры, как правило, носят пресекательный характер и не затрагивают структурных преобразований системы государственного управления, исключающих или блокирующих возможность возникновения и обострения рынка коррупционных услуг. Определенные позитивные результаты наблюдаются лишь в сфере оказания государственных административных процедур. совершенствования и администрирования, экономической услуг гражданам Но это системы который деятельностью лишь посредством незначительный государственного не и касается введения управления вопросов распределения аспект управления государственных финансовых ресурсов. По-прежнему не уделяется должного внимания коррупционным процессам в сфере приобретения, обслуживания, сдачи в аренду и отчуждения объектов коммунальной и республиканской собственности, в том числе земельных участков, зданий и сооружений, строительства жилья, лицензирования отдельных видов деятельности. До настоящего времени не оптимизирована система государственных органов и иных организаций, осуществляющих закупку и поставку материальных ресурсов для нужд экономики. Именно эта сфера наиболее подвержена коррупции. Не создана в полной мере система первичного контроля за работой наиболее подверженных коррупционному 152 поведению субъектов управленческой деятельности, не обеспечивается оперативное отстранение таких лиц от занимаемых должностей. Министерствами малоэффективно реализуются организационно- практические мероприятия по предупреждению, выявлению и пресечению коррупции, в связи с чем, динамика коррупционной преступности в системах министерств практически не изменяется. Проводимая в этом направлении работа зачастую носит формальный характер. Создаваемые организациях в министерствах антикоррупционные и комиссии подведомственных им своих по функций предупреждению коррупционных правонарушений не выполняют. Ненадлежащим образом осуществляются планирование и организация деятельности по борьбе с коррупцией, а также противодействие коррупции методами ведомственного контроля и владельческого надзора; не проводится системная работа по контролю за соблюдением должностными лицами специальных требований и ограничений, направленных на предупреждение коррупции. В текущем году правоохранительными органами органами прокуратуры выявлены совместно с многочисленные иными случаи нарушений законодательства о борьбе с коррупцией и о декларировании доходов и имущества председателями местных исполнительных комитетов (Столинский, Каменецкий, Дрогичинский, Жабинковский и другие районные исполнительные комитеты Брестской области, администрации Московского и Октябрьского районов г.Минска и др.), которые оставались вне поля зрения вышестоящих органов. Ведомственные контрольно-ревизионные службы зачастую не обеспечивают оперативное и качественное проведение по требованиям правоохранительных органов ревизий финансово-хозяйственной деятельности организаций. В результате, возникает необходимость в проведении дополнительных и повторных ревизий, а также финансово153 экономических экспертиз, затягивается принятие уголовно-процессуальных решений по фактам коррупции, коррупционные преступления длительное время остаются невыявленными либо, наоборот, без достаточных на то оснований возбуждаются уголовные дела о коррупции, а возбужденные дела прекращаются. Прокуроры постоянно требуют от руководителей министерств, местных исполнительных и распорядительных органов принимать самое активное участие в работе по противодействию коррупции. Генеральной прокуратурой в Правительство неоднократно направлялись письменные предложения о повышении контроля за работой подчиненных организаций по противодействию коррупции, принятии мер по совершенствованию деятельности, обеспечении антикоррупционного ответственности методов координации их единообразной законодательства, руководителей за антикоррупционной практики усилении непринятие применения персональной должных мер по предупреждению, выявлению и пресечению коррупции. Однако принятые в связи с этим меры исчерпывающими назвать нельзя. Вопросы эффективности противодействия коррупции в Республике Беларусь стали предметом обсуждения на состоявшемся 6 ноября 2009 г. заседании шестого Республиканского координационного совещания по борьбе с преступностью и коррупцией. Борьба с коррупцией как явлением, присущим всем современным государствам, требует новых подходов и решений. Полагаем, что явно недостаточное коррупционных внимание уделяется правонарушений, работе изменению по предупреждению привычки граждан "благодарить" за законно принятые в их пользу решения, воспитанию у населения соответствующей правовой культуры. Необходимо уголовноправовые меры борьбы с коррупцией существенно дополнить мерами по 154 устранению и нейтрализации коррупционных рисков, связанных с пробельностью, неопределенностью правовых норм, недостатками в подборе и расстановке кадров, их воспитании. Предлагаем организационного, следующие правового дополнительные характера, а меры также по превентивного, оптимизации ответственности лиц, виновных в коррупционных правонарушениях 1. В течение первого полугодия 2010 г. Правительству Республики Беларусь внести Главе государства предложения об оптимизации системы органов государственного управления с позиции ее соответствия процессам либерализации, развития инициативы и самостоятельности субъектов хозяйствования, обеспечения антикоррупционных стандартов в социальноэкономической сфере. Вариант: Сократить в I квартале 2010 г. управленческий аппарат, а также число государственных служащих на 5 - 10%, при этом до 70% экономии средств направить на повышение заработной платы остальных работников. Предоставить возможность руководителям проводить более радикальные сокращения указанной категории работников с использованием не менее 70% сэкономленных средств для повышения заработной платы. 2. Инициаторы и разработчики проектов нормативных правовых актов должны формулировать правовые нормы таким образом, чтобы исключить возможность должностных лиц действовать по своему усмотрению. Ускорить введение антикоррупционной экспертизы всех готовящихся нормативных правовых актов. Ее проведение должно быть возложено не столько на юристов, сколько в первую очередь на экономистов, специалистов в области финансов, банковского дела, налогообложения, хозяйственных 155 отношений, т.е. на тех, кто по роду своей деятельности лучше знает механизмы движения материальных и денежных потоков. К проекту каждого акта должен прилагаться прогноз последствий его применения. Необходимо обеспечить контроль за достижением намеченных результатов и оперативное устранение выявленных дефектов. 3. Поручить Правительству провести дальнейшую "расчистку" действующего законодательства с целью минимизации получения подписей, согласований, лицензий и разрешений. 4. Предупреждение коррупционных правонарушений должно стать повседневной задачей Правительства, подчиненных ему органов и организаций (министерств, ведомств, концернов), местных исполнительных и распорядительных органов. Не реже одного раза в квартал состояние работы по искоренению коррупционных проявлений должно анализироваться на заседаниях указанных органов и организаций с заслушиванием отчетов руководителей хозяйственных и правоохранительных органов. Утвердить на областном и районном уровнях региональные, а также отраслевые программы по борьбе с коррупцией, ответственность за их исполнение возложить на руководителей местных исполнительных и распорядительных органов, министерств и государственных комитетов. 5. Предусмотреть коррупционное возможность правонарушение, для граждан, реабилитироваться: с совершивших этой целью подготовить проект законодательного акта об "экономической амнистии" - о возмещении в бюджет либо субъекту хозяйствования причиненного ущерба в полуторном или двукратном размере в связи с нарушением налогового, земельного, жилищного и иного законодательства. Такое деятельное 156 раскаяние должно быть основанием для освобождения от уголовной или иной ответственности, оздоровит атмосферу. 6. Принципиально изменить подходы к наказанию лиц, совершивших коррупционные преступления. Не только возмещение ущерба либо принятие активных мер к его возмещению, но и публичное раскаяние - важнейшие условия назначения уголовного наказания в минимальных пределах либо более мягкого, амнистии или помилования. 7. Существенно укрепить в кадровом и профессиональном плане ведомственные ревизионные службы, повысить заработную плату их работников, установить премирование путем отчисления от выявленных и возмещенных сумм ущерба. В качестве варианта предусмотреть создание Департамента по контрольно-ревизионной деятельности при Министерстве финансов Республики Беларусь с передачей ему контрольно-ревизионных служб министерств и ведомств. 8. Поручить Правительству создать единую базу данных всего государственного имущества, отчуждаемого или сдаваемого в аренду (разработать и внедрить программное обеспечение, позволяющее в режиме реального времени иметь доступ к данной базе данных), обеспечив тем самым заключение соответствующего договора с лицом, которое первым, с соблюдением установленных условий, обратилось за его заключением. 9. Существенный вред государству причиняется при осуществлении государственных закупок. Правительству целесообразно провести инвентаризацию организаций, учрежденных министерствами и ведомствами для осуществления централизованных закупок, обратив особое внимание на недопустимость лоббирования заключения соответствующих договоров близкими родственниками, подставными лицами. 157 Установить в Законе "О борьбе с коррупцией" запрет на совершение государственными должностными и приравненными к ним лицами сделок с субъектами хозяйствования, созданными их родственниками (свойственниками). Запретить на законодательном уровне участвовать в процедуре государственных закупок аффилированным лицам, т.е. таким юридическим лицам, которые созданы одними и теми же лицами (учредителями). Справочно: в процессе проведения процедуры государственных закупок (товаров, работ, услуг) возможна ситуация "ценового сговора", когда продавец, имея договоренность с покупателем, предоставляет несколько предложений от аффилированных лиц. Принять меры к скорейшему внедрению в практику хозяйственной деятельности электронных торгов при проведении государственных закупок. 10. В ежегодных декларациях о доходах и имуществе государственные служащие, должностные лица государственных организаций должны указывать сведения о всех своих контактах с частными организациями, а также сведения об учебе близких родственников за рубежом. По примеру США предусмотреть материальное и иное поощрение лиц, сообщивших в правоохранительные и иные органы о фактах коррупции. Обеспечить их защиту и исключить возможное преследование по службе. 11. Предусмотреть регулярное информирование Главы государства представителями общественных объединений и бизнес-сообщества о существующих проблемах в организации и ведении бизнеса. 12. Создать комиссию при Администрации Президента Республики Беларусь, которая бы с целью исключения протекционизма оценивала совместимость будущей работы государственного служащего и должностных лиц государственных предприятий, 158 ушедших в отставку, с ранее выполнявшимися ими обязанностями. Актом Главы государства утвердить положение об этой комиссии. Справочно: практика свидетельствует, что многие должностные лица, в том числе правоохранительных органов, после ухода с государственной службы, включая увольнение по дискредитирующим основаниям, находят себе высокооплачиваемые должности в организациях, ранее поднадзорных (подконтрольных) им. 13. Обеспечить максимально возможную публичность принятия решений в сфере приватизации, выделения земельных участков, жилья и т.п. В частности, предусмотреть обязательное публикование информации о состоявшейся приватизации предприятия, его новом собственнике, социальных и иных условиях приватизации (за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну), о выделении земельных участков конкретным лицам и т.п. 14. Предусмотреть в законодательстве препятствия к злоупотреблению своими правами (например, в случае получения земельного участка на льготных условиях и последующей его продажи в течение определенного срока такой гражданин обязан уплатить соответствующую сумму в местный бюджет в кратном размере к его кадастровой стоимости либо по рыночной цене). 15. Правительству изучить причины существования очередей граждан для удовлетворения своих потребностей (на строительство жилья, выделение земельных участков, мест под гаражи и автостоянки и др.) и принять меры по ликвидации таких очередей. 16. Упорядочить систему прогнозных показателей, доводимых до организаций эффективность агропромышленного комплекса, сельскохозяйственного которая производства характеризует (общие объемы производства и выполнение государственного заказа, сумма прибыли и 159 процент рентабельности, объемы реализации готовой продукции, рост реальных доходов работников и т.д.). 17. Предусмотреть заместителей обязательную руководителей ротацию государственных руководителей органов, и принимающих решения о распределении финансовых, материальных и иных ресурсов, а также правоохранительных и судебных органов, по истечении определенного периода нахождения их в должности. 18. Правительству осуществить мониторинг положений о лицензировании отдельных видов деятельности, исключив возможность соискателям лицензий (лицензиатам) нанимать работников определенной квалификации по совместительству. 19. В сфере розничной торговли представляется целесообразным на уровне акта Правительства установить четкие критерии определения режимов рабочего времени, ассортиментного перечня для различных видов или групп торговых объектов. 20. Исключить отнесение к коррупционным преступлениям действия, совершаемые на бытовом уровне, например вручение недорогих подарков и конфет врачам, преподавателям, если это является не проявлением зависимости. 21. Общим правилом должно быть рассмотрение уголовных дел о коррупционных преступлениях в открытых выездных заседаниях в трудовых коллективах либо по месту жительства коррупционера. 22. Практиковать посещение исправительных колоний, СИЗО руководителями, должностными лицами наиболее коррупционных отраслей народного хозяйства. Периодически информировать общественность о процессе отбывания наказания, о пребывании в колониях, учреждениях открытого типа лиц, 160 совершивших коррупционные преступления, в том числе с использованием телевидения. Каждый факт осуждения лица должен быть доведен до сведения работников соответствующей отрасли, а если идет речь о частном предпринимателе, то по линии общественного объединения предпринимателей. 23. Дифференцировать уголовную ответственность за коррупционные преступления в зависимости от причиненного ущерба, размера взятки. 24. Предусмотреть в законе о государственной службе право направлять отдельных должностных лиц на проверку на полиграфе (детектор лжи) с целью выявления незаконной деятельности (что должно быть указано в трудовом контракте) и по итогам проверки принимать решение о пребывании в должности. 25. Предусмотреть в Гражданском кодексе и Законе "О государственной службе" обязательство государственного должностного лица по передаче в доход государства имущества в размере, существенно превышающем его доходы, происхождение которых это должностное лицо не может подтвердить. Срок исковой давности по сделкам, связанным с отчуждением такого имущества, определить в 10 лет. С учетом изложенного, необходимы дополнительные меры по предупреждению и выявлению коррупционных правонарушений. Рассчитываем, что предложенные меры придадут новый импульс работе по предупреждению и искоренению такого явления как коррупция. 161 ПРАВОВЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СВОБОДЫ Экономическая свобода является одной из тех ценностей, обрести которую граждане всегда стремились. Однако в любом государстве очень важно совместить индивидуальную свободу и общественные (национальные) интересы. Основным правовым регулятором, обеспечивающим баланс в этой области, является Конституция, в которой закрепляются базовые принципы и нормы, получающие свое развитие в отраслевом законодательстве. Обратим внимание на тот факт, что в статье 23 Конституции зафиксированы основания и цели возможного ограничения прав и свобод: это допускается в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Таким образом, определено, что ограничения должны базироваться на законе (законодательном акте), а также указаны цели ограничения прав и свобод, в том числе и экономической свободы. Самое трудное для практики обеспечить пропорциональность ограничения законно достигаемым целям. При превышении соразмерности ограничения можно констатировать "выход" законодателя за допустимые правовые рамки. Все это диктует необходимость основательной предварительной оценки концепции проекта закона, его содержания со стороны Парламента при рассмотрении законопроекта, тщательный анализ в Конституционном Суде при внесении ему предложения о проверке конституционности акта законодательства. Выскажем некоторые пожелания относительно нормотворческого процесса, влияющего на уровень экономической свободы: 1) правовая пирамида актов должна базироваться на Конституции; 2) акты текущего законодательства, особенно в сфере хозяйственной деятельности, должны иметь стабильный характер; в этих целях целесообразно обязать разработчиков соответствующих проектов не только обосновывать необходимость их принятия, но и при прогнозировании последствий указывать предполагаемый срок, в течение которого будет сохраняться эффективность действия такого акта; необходимо, чтобы разработчики проектов отвечали за качество своей нормотворческой деятельности; 162 3) введение в действие новых актов, изменяющих правила экономической деятельности, должно осуществляться с таким расчетом, чтобы не приводить к экономическим потерям субъектов хозяйствования; 4) несовершенство законодательства, его противоречивость, "лоскутность" должны непосредственно учитываться при решении вопроса об экономической или иной ответственности субъектов хозяйствования и граждан; 5) в целях "раскрепощения" руководителей организаций, развития инициативы следует изменить юридические оценки их деятельности, имея в виду признания за ними права на обоснованный производственнохозяйственный риск. Одной из причин более жесткого решения ряда вопросов, влияющих на обеспечение экономической свободы, является коррупция. Когда на практике сталкиваются с вопиющими фактами беззакония, то тогда на задний план уходит "тонкая" юридическая материя об экономической свободе субъектов хозяйствования. К сожалению, часто руководители, предприниматели дают повод для более жесткого правового регулирования отношений, что объясняется многочисленными фактами ухода от налогов, совершением экономически невыгодных для государства (порой многомиллиардных) хозяйственных сделок и др. Конечно, помимо таких отрицательных качеств как стремление к наживе любой ценой, злоупотребления могут быть обусловлены, как мы уже отмечали, несовершенством законодательства. Например, "свобода усмотрения" чиновника может провоцировать такие явления как взяточничество, поборы и т.п. Остановлюсь более детально на некоторых из указанных проблем. Законодательством предусмотрены определенные ограничения для должностных лиц по участию в предпринимательской деятельности, а также по использованию своего служебного положения и связанных с ним возможностей. Рассматривая коррупцию в качестве одной из наиболее значимых угроз развития экономических отношений, органы прокуратуры определяют задачу по противодействию этому явлению как приоритетную. 163 В общегосударственном масштабе коррупция порождает такие негативные последствия, как социальное неравенство, тотальное разрушение морально-этических устоев общества, недоверие населения к государственной власти и ее институтам. В экономической сфере коррупция ведет к девальвации принципа равенства участников гражданских правоотношений, приобретения не основанных на законе преимуществ, причинению ущерба как государству, так и иным субъектам хозяйствования. Количество выявленных лиц, совершивших коррупционные преступления, в 2007 г. снизилось и составило 1563 лица, что на 6,9% ниже, чем в 2006 г. (1678 лиц). Из них привлечены к уголовной ответственности 1363 (1420) лица: за взяточничество – 404 (511), за хищение путем злоупотребления служебными полномочиями – 381 (374), за злоупотребление властью или служебными полномочиями – 120 (155), за служебный подлог – 408 (305). В числе лиц, совершивших коррупционные преступления: 308 руководителей органов власти и подчиненных им лиц государственных учреждений (из них 57 представителей власти и 25 лиц, занимавших ответственное должностное положение); 570 лиц, занимавших должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных обязанностей; 333 лица, занимавшие должности, связанные с выполнением административно-хозяйственных обязанностей; 122 лица, уполномоченные на совершение юридически значимых действий. Важным криминологическим показателем коррупции является размер ущерба, причиняемого коррупционными преступлениями. Несмотря на снижение общего количества зарегистрированных коррупционных преступлений, размер причиненного такими преступлениями ущерба в 2007 г. по сравнению с 2006 г. увеличился на 46,1%. В абсолютных цифрах в 2006 г. материальный ущерб от совершения коррупционных преступлений составил 56,3 млрд. руб., а в 2007 г. – 82,3 млрд. руб. Из указанной суммы ущерба значительная доля (64%) приходится на хищения путем злоупотребления служебными полномочиями: сумма материального ущерба от хищений составила 53,3 млрд. руб. По сравнению с 2006 г. ущерб от хищений путем злоупотреблений служебными полномочиями увеличился в 2,1 раза. При этом количество зарегистрированных фактов хищений путем злоупотребления служебными полномочиями снизилось с 887 в 2006 г. до 675 в 2007 г. Оставшаяся часть установленного ущерба (35 млрд. руб.) причинена в основном вследствие злоупотреблений должностных лиц властью или служебными полномочиями. Наибольшая сумма причиненного коррупционными преступлениями ущерба 164 установлена в сфере промышленности – 24,4 млрд. руб. (29,7% от общей суммы ущерба). В целом уровень возмещения причиненного коррупционными преступлениями ущерба в 2007 г. снизился по сравнению с 2006 г. на 43,0%. В определенной мере это обусловлено увеличением почти в 2 раза (на 46,1%) объема установленного правоохранительными органами ущерба при одновременном сокращении количества зарегистрированных коррупционных преступлений и числа лиц, их совершивших. Значительная часть ущерба возмещена виновными добровольно в процессе предварительного расследования. В 2007 г. в целях обеспечения конфискации и возмещения ущерба, причиненного коррупционными преступлениями, органами предварительного расследования наложен арест на имущество на общую сумму 17,8 млрд. руб., что на 13,2 млрд. руб., или на 287,1 %, больше, чем в 2006 г. Одним из важнейших направлений в противодействии коррупции прокуратура рассматривает устранение причин и условий, способствующих коррупционным проявлениям. С этой целью перед прокурорами ставится задача по активизации прокурорских проверок исполнения антикоррупционного законодательства руководителями государственных органов и иных организаций. На протяжении 2007 года Генеральной прокуратурой организованы и проведены проверки исполнения требований законодательства, направленного на борьбу с коррупцией в системе Министерства транспорта и коммуникаций и Министерства энергетики Республики Беларусь. Установлено, что мероприятия, проводимые руководством министерств и иных организаций, пока недостаточно эффективны. Так, не в полной мере удовлетворяет предъявленным требованиям система организации ведомственного контроля в указанных министерствах по противодействию коррупции, недостаточна их роль в защите интересов государства при осуществлении владельческого надзора за деятельностью акционерных обществ, акции которых принадлежат государству и переданы в управление министерствам. Недостаточно эффективно решаются задачи противодействия коррупции ведомственными контрольно-ревизионными службами, распространены факты, когда ревизии проводятся бессистемно, поверхностно, на низком профессиональном уровне, что способствует сокрытию хищений и других правонарушений, сопряженных с коррупцией. Допускаются нарушения установленного порядка декларирования доходов и 165 имущества, представления письменных обязательств по предупреждению коррупции государственными должностными и приравненными к ним лицами. В последнее время актуальность получила проблема ответственности руководителей (должностных лиц) за принятие управленческих решений в условиях производственно-хозяйственных рисков. Очевидно, что правовые ограничения, установленные Уголовным кодексом, иногда отрицательно влияют на деловую активность руководителей при принятии управленческих решений. В связи с этим представляется целесообразным изменение охранительных норм кодекса. Так, одним из возможных вариантов решения является изменение диспозиции части первой статьи 424 УК в части изменения конститутивного признака «совершенные вопреки интересам службы» на «совершенные из корыстной или иной личной заинтересованности». То же самое касается и диспозиции части первой статьи 425 УК. Представленный подход обосновывается тем, что установление корыстной или иной личной заинтересованности в действиях, совершаемых по службе, само по себе подтверждает факт их совершения вопреки интересам службы. Другим возможным вариантом может стать изменение статьи 39 УК: расширение оснований применения обоснованного риска в качестве обстоятельства, исключающего уголовную ответственность за наступление нежелательных последствий вследствие управленческих решений, принимаемых в условиях производственно-хозяйственных рисков. Обвинение руководителей при наступлении нежелательных последствий и привлечение их к уголовной ответственности может привести к пассивности руководителей, что, несомненно, негативно скажется на развитии экономики. Кроме того, необходимо учитывать, что сущностным признаком предпринимательской деятельности, закрепленным ГК, является ее рисковый характер. Действенным механизмом рационального использования государственного имущества является проведение процедур государственных закупок. Указом Президента Республики Беларусь № 529 от 25 августа 2006 г. «О государственных закупках» установлено, что государственными закупками 166 признаются закупки товаров (работ, услуг), осуществляемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств (полностью или частично) республиканского и местных бюджетов (далее – бюджеты), в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных и инновационных фондов, внешних государственных займов, кредитов, льготируемых за счет средств бюджетов, в том числе для государственных нужд, и закупки товаров (работ, услуг), осуществляемые бюджетными организациями. Указ устанавливает несколько видов процедур закупки при выборе поставщика (подрядчика, исполнителя). Процедуры закупок выделяются, в первую очередь, на основании стоимости предмета закупки. Указ позволяет осуществлять «прозрачный» выбор контрагентов по договору, а, следовательно, достичь наиболее эффективного расходования бюджетных средств. В заключение необходимо отметить, что правовые ограничения, используемые при регулировании экономических отношений, призваны обеспечить оптимальные способы участия государства в экономических процессах, наладить эффективное государственное регулирование, совместимое с рыночными механизмами. Качество и результативность ведомственных проверок и ревизий нередко заслуживает серьезной критики. При проведении закупок товаров, работ и услуг министерствами и подведомственными им организациями не всегда обеспечивается эффективное и экономное расходование государственных денежных средств, допускаются нарушения установленных процедур закупок. Недостаточна роль некоторых министерств (промышленности, торговли, транспорта и коммуникаций и др.) в защите экономических интересов государства и предупреждении коррупции при осуществлении владельческого надзора за деятельностью хозяйственных обществ, акции (доли в уставных фондах) которых принадлежат Республике Беларусь и переданы в управление министерствам. Вследствие ненадлежащего исполнения представителями государства возложенных на них обязанностей хозяйственные общества необоснованно списывали на убытки значительные суммы дебиторской задолженности, выплачивали должностным лицам премии, надбавки, материальные помощи. 167 Допускаются нарушения порядка истребования, проверки и хранения деклараций о доходах и имуществе, а также письменных обязательств по недопущению коррупции. По результатам проверок возбуждены уголовные дела по фактам хищений путем злоупотребления служебными полномочиями, взяточничества и других злоупотреблений в отношении должностных лиц ряда организаций, подведомственных министерствам промышленности и энергетики Республики Беларусь, приняты другие меры прокурорского реагирования. Должен быть усилен ведомственный контроль за соблюдением законодательства о тендерных закупках. Прокурорские проверки показали, что недостатки и упущения при проведении тендеров на закупку техники, материалов, оборудования наиболее часто выявлялись на предприятиях системы Министерства энергетики и Минсельхозпрода. Бесконтрольность и попустительство со стороны руководителей приводили к тому, что в состав постоянно действующих конкурсных (ценовых) комиссий не включались члены дирекций и специалисты, не приглашались эксперты. В ряде случаев в нарушение законодательства конкурсы по закупке товаров вообще не проводились. Требует совершенствования законодательство о проведении тендерных закупок в части выбора поставщика и применения при оплате товаров механизма финансовой аренды (лизинга). Для улучшения прозрачности закупок целесообразно внедрение электронной системы закупок (электронной торговой площади), которая позволит обеспечить заключение сделок на торгах в режиме реального времени (он-лайн). Такая практика существует в Российской Федерации и доказала свою эффективность. Это имеет существенное значение для Республики Беларусь, поскольку для внедрения в Республике Беларусь создана соответствующая правовая база. Предварительные результаты проверок соблюдения законодательства при осуществлении закупок и реализации металлопродукции организациями государственного торгово-производственного объединения "Белресурсы" свидетельствуют, что цели Программы централизованных закупок металлопродукции и ее реализации для нужд народного хозяйства достигнуты не в полной мере. 168 Централизация закупок металлопродукции через деятельность основных поставщиков не позволила исключить необоснованное посредничество в поставках металлопродукции и снизить цену металлопродукции для конечных потребителей. В 2007 г. доля закупок металлопродукции основными поставщиками у посреднических структур возросла по сравнению с 2006 г. почти в три раза и составила 9,6 тыс. тонн. В ходе проверки законности и обоснованности закупки деталей трубопроводов высокого давления РУП "Минскэнерго" для объекта Минской ТЭЦ-3 установлено, что закупка оборудования производства ООО "Энергомаш (Белгород)" была произведена у ЗАО "Евро-Энергетика" (г. Минск) на биржевых торгах ОАО "Белорусская универсальная товарная биржа" 15.05.2007 по цене 7 516,2 млн. руб. В результате нарушения законодательства, регулирующего деятельность товарных бирж, допущенного работниками ОАО "Белорусская универсальная товарная биржа" к торгам не было допущено предложение УП "Трейд-Ойл" на продажу комплекта деталей трубопроводов высокого давления производства ФГУП "ПО "Электрохимический завод" (г. Зеленогорск Красноярского края) на сумму 5 500 млн. рублей. Сумма ущерба составила 2016,2 млн. рублей. Конечно, подобные факты не способствуют ослаблению контроля со стороны государства за экономическими процессами. Оно не может это сделать в силу объективных причин, необходимости проведения социальной политики. Вместе с тем, нахождение разумного баланса индивидуальных и общественных интересов, взвешенность правового регулирования, ясное представление последствий принятия актов законодательства, которые должны "сопровождать" в юридическом отношении программы социальноэкономического развития, способны дать существенный импульс развитию экономической свободы, снижению уровня злоупотреблений в экономической сфере. 169 ЗАКОДАТЕЛЬСТВО О ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖДАЕТСЯ В ИЗМЕНЕНИЯХ ЗАКУПКАХ 25 августа 2006 года Президентом Республики Беларусь был издан указ "О государственных закупках", которым утверждено Положение о порядке выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении закупок на территории Республики Беларусь. Основная цель названного указа обеспечить эффективное расходование денежных средств при осуществлении закупок товаров (работ, услуг), осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств (полностью или частично) республиканских и местных бюджетов, а также государственных внебюджетных и инновационных фондов, внешних государственных займов, кредитов, льготируемых за счет средств бюджетов и закупки товаров (работ, услуг), осуществляемых бюджетными организациями. Отличает этот указ, а также Положение "проработанный" понятийный аппарат: даны определения субъектов государственных закупок, предусмотренных процедур и др. Ежегодный объем государственных закупок составляет 13,5 трлн. руб., применение указа позволило сэкономить 176 млрд. руб. Вместе с тем, законодательство в данной сфере и практика его применения не идеальны. На это обратил внимание и Глава государства, проводивший 13 июня 2008г. совещание по данному вопросу. Одним из его существенных недостатков является излишняя "заорганизованность" (бюрократизм) отношений по поводу осуществления государственных закупок. Есть в этом законодательстве и определенные "прорехи", которыми, иногда, пользуются непосредственные исполнители. К сожалению, в сфере государственных закупок еще допускаются правонарушения, в том числе преступления со стороны должностных лиц. Есть много примеров, и об этом свидетельствуют прокурорские проверки, когда должностные лица организаций – заказчиков заключают экономически невыгодные для государства контракты. За 2007 год и первый квартал 2008г. за нарушения законодательства о государственных закупках органами прокуратуры, внутренних дел и 170 финансовых расследований возбуждено 27 уголовных дел, преимущественно за злоупотребление властью или служебными полномочиями (ст. 424 УК). Различные нарушения порядка формирования конкурсных комиссий, подписания протоколов их заседаний, оформление заданий на закупку, размещения сообщений о проведении закупок в средствах массовой информации, составления справок о процедурах закупок выявлялись при проверках организаций систем министерств лесного и жилищнокоммунального хозяйства, транспорта и коммуникаций, энергетики, обороны, других министерств. Есть примеры, когда организации получают лишь копии паспортов оборудования изготовителя. Устанавливались факты необоснованного разделения на части годовой потребности заказчиков в однородных товарах (работах, услугах) в целях не применения конкретных видов процедур закупок, заключения контрактов на условиях, не соответствующих решениям конкурсных (целевых) комиссий. Уголовно наказуемые злоупотребления в сфере госзакупок, как правило, совершаются путем сговора руководителей организаций-заказчиков с потенциальными участниками процедур закупок, а также склонения членов конкурсных комиссий к принятию благоприятных решений в пользу определенных участников. Конкретные способы совершения злоупотреблений разнообразны и, в основном, с целью сокрытия следов преступления сопровождаются формальным соблюдением правил проведения процедур закупок. В связи с этим, поддерживая совершенствование законодательства путем упрощения порядка проведения государственных закупок, считаем необходимым усилить ведомственный контроль за их осуществлением. Одним из главных вопросов – это выбор поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении государственных закупок. В зависимости от цены поставки установлены свои процедуры. Конкурсы проводятся, если цена поставки более 8 тысяч базовых величин. В действующем Положении и предлагаемой его новой редакции наиболее детально урегулированы отношения по поводу проведения конкурсов. Однако и здесь, как свидетельствует практика работы прокуратуры и других правоохранительных органов, должностные лица "умудряются" совершать 171 сделки, которые сомнительны с точки зрения интересов государства, а то и такие, которые квалифицируются как преступления. Что же касается других процедур выбора поставщика, например, так называемой процедуры оформления конкурентного листа (цена поставки от 30 до 1 000 базовых величин), процедуры запроса ценовых предложений (цена поставки от 1 000 до 8 000 базовых величин, т.е. в последнем случае до 130 000 долларов США), то здесь есть недоработки, которыми могут воспользоваться недобросовестные должностные лица. По обеим этим процедурам основным недостатком является то, что для организации-заказчика важно получить информацию о цене за товар у трех поставщиков, лучшие ли это предложения - не важно. Не возражая против этого, считаем более важным сделать упор на поиск поставщика, который предлагает более оптимальную продукцию (товары, услуги). В связи с этим необходимо иметь информацию о возможности приобретения продукции (товара) непосредственно у предприятия-изготовителя. В этом случае можно сопоставить цену, увидеть сколько "получил" посредник. При процедуре запроса ценовых предложений (цена поставки от 1 000 до 8 000 базовых величин) также, на наш взгляд, мало известить о проведении данной процедуры в официальных изданиях и Интернет-сайтах. Необходимо, чтобы службы маркетинга и снабжения сами активно выявляли приемлемых для них поставщиков. Полагаем, что при закупке товаров, которые производятся только определенным производителем, необходимо в обязательном порядке изучать возможность их закупки непосредственно у производителя, Мы же имеем факты, когда до проведения такой процедуры как конкурсы, официальная переписка с производителями не ведется, возможность приобретения товаров без участия посредников не отрабатывается. Закупка товара у посредников часто ставит под сомнение возможность дальнейшего гарантийного и сервисного его обслуживания. По сложнотехническому и дорогостоящему (30 тыс. базовых величин) оборудованию следовало бы свести к минимуму закупку товаров на Белорусской универсальной товарной бирже, где нередко цены превышают цены производителей. 172 Поддерживаем идею установления персональной ответственности членов конкурсных (ценовых) комиссий за нарушение порядка осуществения государственных закупок. В Российской Федерации она введена. Ответственность, конечно, должна наступать за вину конкрентного работника. Вместе с тем, должна быть усилена работа снабженческих (маркетинговых) структур организаций, они должны знать коньюктуру рынка и определять, как более приемлимые, с точки зрения цены и качества, условия. Очень важно сделать законодательство ясным и согласованным, чтобы любой руководитель знал алгоритм действий. Это позволит усключить случаи привлечения должностных лиц к ответственности, что, к сожалению, еще имеет место. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗАЩИТЫ ИНТЕРЕСОВ СУБЪЕКТОВ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ Одной из характерных черт действующего Основного Закона Республики Беларусь является закрепление в нем многообразия форм собственности. При этом на государство возложена обязанность предоставлять всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, гарантировать равную защиту и равные условия для деятельности субъектов хозяйствования, основанных как на государственной, так и на частной формах собственности. И еще один важнейший конституционный принцип: государство должно осуществлять регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества, обеспечивать направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях. Для решения указанных задач в самой Конституции фиксируются важнейшие правовые стандарты в области нормотворческой и правоприменительной деятельности. Их достижению активным образом 173 содействует деятельность Конституционного Суда Республики Беларусь, основной функцией которого является контроль за конституционностью нормативных правовых актов. Его решения содействовали утверждению таких конституционных принципов, как признание человеческого достоинства, универсальность прав и свобод человека, равенство всех перед законом и судом, беспристрастность суда и управленческой администрации, верховенство права, справедливости, правовой обеспеченности (включая помимо всего прочего пропорциональность, конституционно и незыблемость соразмерность значимым целям, судебных ограничения ясность прав и решений), и свобод определенность законодательства (особенно, когда речь идет об ответственности граждан, возложении на них каких-либо обязанностей), недопустимость придания актам, ухудшающим правовое положение участников общественных отношений, обратной силы, ответственность не только человека перед государством, но и государства перед человеком. Европейская тенденция такова: Конституционные Суды в связи со сложностью решаемых споров, новых вызовов современности все больше выступают не только в роли негативного (когда аннулируются неконституционные акты), но и позитивного законодателя. Пожалуй, единственная сфера, где решения Конституционного Суда всегда могут быть направлены только на изъятие правовых норм, а не их создание, - это уголовная ответственность. И то можно говорить о позитивной, созидающей право роли Конституционного Суда, когда меняется или смягчается уголовное законодательство. Показательны в этом отношении некоторые решения Конституционного Суда. Так, в феврале 2002 г. было принято заключение по вопросу о порядке формирования ставок арендной платы юридическими лицами негосударственной формы собственности при сдаче в аренду нежилых зданий и помещений. Благодаря позиции Конституционного Суда, 174 были защищены интересы организаций, основанных на частной форме собственности. Конституционный Суд 20 февраля 2004 г. огласил Заключение по вопросу о конституционности утвержденных постановлением Совета Министров от 20 октября 2003 г. двух Положений - о лицензировании медицинской деятельности и фармацевтической деятельности. Производство по делу, как и предыдущее, было инициировано Палатой представителей. Как известно, в постановлении Совета Министров от 20 октября 2003 г. были предусмотрены новые, более высокие требования для получения лицензии на осуществление медицинской и фармацевтической деятельности, в частности, в качестве обязательного условия предусмотрено наличие у руководителя юридического лица (руководителя структурного подразделения), индивидуального предпринимателя первой или высшей квалификационной категории. По прежнему законодательству такие требования не предъявлялись. Поэтому возник вопрос о их правомерности, в том числе о том, насколько они соответствуют Закону "О здравоохранении". Учитывая, что в самом Законе "О здравоохранении" (ст. 12), в Декрете Президента от 14 июля 2003 г. № 17 предусмотрено обязательное лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, а также то, что статьей 15 Закона "О здравоохранении" и утвержденными Советом Министров Положениями фармацевтической о деятельности лицензировании регулируются медицинской различные и области отношений (в первом случае - право на работу в качестве врача или провизора, а во втором - вопросы создания субъектов хозяйствования. осуществляющих указанные виды деятельности), Конституционный Суд признал, что постановление Совета Министров от 20 октября 2003 г. в этой части соответствует Конституции и оно может действовать на будущее время. В то же время Конституционный Суд подчеркнул, что при ограничении уже приобретенных прав особо следует учитывать принципы справедливости, 175 соразмерности, максимального учета частных и публичных интересов. Только такой подход способствует формированию доверия граждан к государству. Поэтому, как следует из Заключения Конституционного Суда, Совету Министров Республики Беларусь и Министерству здравоохранения Республики Беларусь с целью исключения ликвидации (приостановления деятельности) субъектов хозяйствования, которые занимались осуществлением медицинской или фармацевтической деятельности на основе лицензий, выданных в соответствии с ранее действовавшим законодательством, следует обеспечить руководителям этих организаций здравоохранения (руководителям структурных подразделений), индивидуальным предпринимателям, привлеченным ими медицинским работникам, прохождение аттестации для получения ими соответствующих квалификационных категорий с учетом стажа их работы и иных заслуживающих внимания обстоятельств, в срок, достаточный после принятия настоящего Заключения для решения этих вопросов. Для указанных лиц уполномоченные государственные органы вправе смягчить требования, предусмотренные Положением о порядке присвоения квалификационных категорий медицинским и фармацевтическим работникам, утвержденным постановлением Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 1 июля 2002 г. № 45, в части присвоения квалификационных категорий вне установленной последовательности, с учетом стажа работы, уровня профессиональной подготовки и других обстоятельств, включая и факт создания ими субъектов хозяйствования, осуществлявших медицинскую или фармацевтическую деятельность на основании выданных ранее государственными органами лицензий. Конституционным Судом обращено внимание на необходимость соблюдения тех ценностей, присущих государству, стремящемуся стать правовым: возможные ограничения свободы предпринимательской деятельности, не только должны базироваться на справедливости, быть 176 адекватными, но и объективно необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, не иметь обратной силы и не подрывать само существо конституционного права. Министерство здравоохранения почти мгновенно позитивно отреагировало на решение Конституционного Суда: оно определило, что руководителям субъектов руководителям структурных предпринимателям разрешается хозяйствования и форм подразделений, привлекаемым прохождение всех ими аттестации для собственности, индивидуальным медицинским получения работникам ими первой квалификационной категории (минуя вторую категорию) при наличии стажа работы по соответствующей специальности 6 и более лет. Срок для прохождения аттестации на первую квалификационную категорию вышеназванным специалистам установлен до 1 декабря 2004 года. Это пример конструктивного разрешения возникшей проблемы. На практике возникают вопросы о допустимости применения мер экономической и административной ответственности к субъектам, которые осуществляли предпринимательскую деятельность, когда требовалось получение специального разрешения (лицензии), но они его не имели, а со вступлением в силу Декрета Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. № 17 "О лицензировании отдельных видов деятельности" этот вид деятельности не является лицензируемым. При этом правонарушение выявлено после вступления в силу Декрета. Для ответа на поставленные вопросы необходимо обратиться к анализу прежде всего Конституции, закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", Декрета Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. № 17. Декретом Президента Республики Беларусь "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 14 июля 2003 г. № 17 утверждено не 177 только Положение о лицензировании отдельных видов деятельности, но и утвержден Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются специальные разрешения (лицензии), и уполномоченных на их выдачу государственных органов и государственных организаций. В результате принятия Президентом указанного Декрета ряд видов деятельности в настоящее время могут осуществляться и без лицензии, т.е. без специального разрешения. Декрет № 17 вступил в силу со дня официального опубликования, т.е. с 16 июля 2003 г. В пункте 3 Декрета решен ряд вопросов относительно сроков выдачи лицензий, сохранения действительности ранее выданных лицензий и др. При этом в подпункте 3.5 Декрета указано, что специальные разрешения (лицензии) на отдельные виды деятельности, не подлежащие лицензированию в соответствии с настоящим Декретом, действительны до 1 мая 2004 г. (логичнее было бы указать, что они действительны до вступления в силу Декрета). Именно с указанной даты следовало проводить различие между лицензируемой и не лицензируемой деятельностью. Если деятельность до вступления в силу Декрета подлежала лицензированию, а факт совершения правонарушения - занятие предпринимательской деятельностью без лицензии - обнаружен после отмены лицензирования, то в данном случае отменена и юридическая ответственность за занятие соответствующим видом деятельности без лицензии. По существо можно говорить о том, что здесь отсутствует юридический состав правонарушения. Как известно, согласно части шестой статьи 104 Конституции закон не имеет обратной силы за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. Более широкая формула используется в Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь". Согласно статье 67 Закона 178 нормативный правовой акт не имеет обратной силы, то есть не распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан или иным образом улучшает положение лиц, на которых распространяется действие нормативного правового акта, либо когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу. Декреты Президента Республики Беларусь и законы Республики Беларусь не имеют обратной силы, за исключением случаев, когда они смягчают или отменяют ответственность граждан. В этой связи сделаем общий вывод: привлечение к ответственности по статье 154 КоАП за осуществление тех видов предпринимательской деятельности, которые подлежали до издания Декрета от 14 июля 2003 г. № 17 лицензированию, неправомерно, так как необходимость получения лицензии исключена, а значит, исключена и ответственность. Конституционный Суд в связи с обращениями к нему физических и юридических лиц по поводу конфискации судами транспортных средств сформулировал правовую позицию по данному вопросу. Суть проблемы состоит в том, что суды принимали решение о конфискации транспортных средств, которые являлись орудием правонарушения, но не принадлежали лицам, совершившим такие правонарушения. Правовая обоснованность таких судебных постановлений вызывала возражения и у органов прокуратуры. Конституционный Суд, проанализировав ряд нормативных правовых актов и прежде всего статью 28 КоАП, пришел к выводу, что следует разграничивать административного предмет, явившийся правонарушения, орудием например, совершения автомобиль, и непосредственно объект административного правонарушения. По его мнению, предмет, являющийся 179 орудием административного правонарушения, может быть конфискован лишь в случае, если он находится в собственности нарушителя. В целом же следует разграничивать орудия совершения правонарушения и объект административного правонарушения. Ряд организаций обратились в Конституционный Суд по вопросу о правомерности введения Витебским, Полоцким PI Новополоцким городскими Советами местного сбора за право занятия игорным бизнесом. Обращение было рассмотрено Конституционным Судом на основании части первой ст. 116 Конституции, которой на него возложен контроль за конституционностью норм актов в государстве, и части четвертой ст. 122 Конституции, где предусмотрено право обжаловать в судебном порядке акты местных представительных и исполнительных органов. Анализ актов законодательства позволил сделать вывод о правомерности введения местного сбора за право занятия игорным бизнесом (право размещения игрового заведения). Вместе с тем Конституционный Суд отметил, что определение размеров сбора, хотя и относится также к компетенции соответствующих местных Советов депутатов, однако дифференциация этих размеров все же должна иметь под собой какую-то объективную основу. Так, в Витебске ставка местного сбора составляет 30 базовых величин, а в Полоцке - 600 евро. Ранее в своих решениях, касающихся проверки конституционности актов местных Советов депутатов, Конституционный Суд уже обращал внимание на необходимость определения именно на законодательном уровне всех аспектов введения местных сборов. Отмечена необходимость Национальному собранию для обеспечения более полной защиты прав и законных интересов налогоплательщиков установить в законе исчерпывающий перечень местных налогов и сборов, которые местные 180 Советы депутатов могут вводить на своей территории, определить плательщиков, объекты обложения, предельный размер ставки и др. Сегодня Конституция - такой документ, с которым должны сверять свою деятельность все: как государственные органы, должностные лица, так и граждане. Потенциал Конституции должен быть реализован в полной мере во благо государства и народа. ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ: выявление и пресечение Правонарушения в экономической сфере, к сожалению, носят распространенный характер. Если затрагивать криминальную сферу, то из 180 тыс. преступлений 103 тысячи составляют кражи имущества. Значительное число имущественных правонарушений, подпадающих под действие норм административного законодательства. В 2007 г. совершено более четырехсот тысяч преступлений, которые рассматриваются как коррупционные. В первом квартале 2008 г. по сравнению с аналогичным периодом прошлого года их число возросло на 20%. Конечно, увеличение количества выявленных преступлений само по себе не повод для критики. Однако, это также свидетельство существующих недостатков в хозяйственноэкономической сфере. В 2006 и 2007 годах самый высокий уровень коррупционной преступности отмечен в системах министерств транспорта и коммуникаций (124 и 100), промышленности (95 и 45), сельского хозяйства и продовольствия (60 и 49), лесного хозяйства (59 и 32), архитектуры и строительства (35 и 25). В первом квартале 2008 г. наибольшее количество преступлений, связанных с коррупцией, выявлено в системах министерств по чрезвычайным ситуациям (49), сельского хозяйства и продовольствия (29), транспорта и коммуникаций (23), образования (22). 181 Остается высоким уровень коррупционной преступности в системах министерств промышленности, лесного хозяйства, энергетики, транспорта и коммуникаций. По-прежнему распространено взяточничество и хищение путем злоупотребления служебными полномочиями. Надлежащий анализ состояния коррупции в подведомственных организациях, тенденций ее развития, причин и условий, ей способствующих, зачастую не проводится, специально создаваемые антикоррупционные комиссии координацию работы подведомственных организаций по противодействию коррупции не обеспечивают. Не в полной мере удовлетворяет предъявляемым требованиям деятельность министерств по противодействию коррупции методами ведомственного контроля. Качество и результативность ведомственных проверок и ревизий нередко заслуживает серьезной критики. При проведении закупок товаров, работ и услуг министерствами и подведомственными им организациями не всегда обеспечивается эффективное и экономное расходование государственных денежных средств, допускаются нарушения установленных процедур закупок. Недостаточна роль некоторых министерств (промышленности, торговли, транспорта и коммуникаций и др.) в защите экономических интересов государства и предупреждения коррупции при осуществлении владельческого надзора за деятельностью хозяйственных обществ, акции (доли в уставных фондах) которых принадлежат Республике Беларусь и переданы в управление министерствам. Вследствие ненадлежащего исполнения представителями государства возложенных на них обязанностей хозяйственные общества необоснованно списывали на убытки значительные суммы дебиторской задолженности, выплачивали должностным лицам премии, надбавки и материальные помощи. Допускаются нарушения порядка истребования, проверки и хранения деклараций о доходах и имуществе, а также письменных обязательств по недопущению коррупции. Действующее законодательство, имеющее выход на экономическую сферу, практика его применения нуждаются в коррективах. Например, много 182 нареканий со стороны директорского корпуса вызывает ст. 424 УК, предусматривающая ответственность за умышленное вопреки интересам службы совершение должностным лицом действий с использованием своих служебных полномочий, повлекшее причинение ущерба в крупном размере или существенного вреда правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам (злоупотребление властью или служебными полномочиями), что наказывается лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью со штрафом или лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Злоупотребление властью или служебными полномочиями, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности, наказывается лишением свободы на срок от двух до шести лет со штрафом или без штрафа и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Вышепредусмотренные действия, совершенные должностным лицом, занимающим ответственное положение, либо при осуществлении функций по разгосударствлению или приватизации государственного имущества, либо повлекшие тяжкие последствия, наказываются лишением свободы на срок от трех до десяти лет с конфискацией имущества или без конфискации и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Нам представляется, что уголовная ответственность в данном случае должна наступать не по формальным признакам – причинение ущерба в крупном размере или существенного вреда правам и законным интересам, но лишь в совокупности условий – умышленное совершение вопреки интересам службы. Следует иметь в виду, что согласно ст. 39 УК не является преступлением причинение вреда охраняемым УК интересам при обоснованном риске для достижения общественно полезной цели. К сожалению, и в других отраслях права есть не урегулированные надлежащим образом вопросы. Так, в Трудовом кодексе решены вопросы выплаты заработной платы незаконно уволенному работнику и восстановленному на прежней работе. Так, согласно ст. 244 ТК в случаях восстановления работника на прежней работе, а также изменения формулировки причины увольнения, которая препятствовала поступлению работника на новую работу, ему выплачивается средний заработок за время вынужденного прогула. При незаконном переводе, перемещении, изменении 183 существенных условий труда, отстранении от работы работнику выплачивается по решению органа, рассматривавшего трудовой спор, средний заработок за время вынужденного прогула или разница в заработке за время выполнения нижеоплачиваемой работы. Наниматель может произвести выплаты, предусмотренные настоящей статьей, при отсутствии решения органа по рассмотрению трудовых споров. При этом Трудовым кодексом предусмотрено возложение материальной ответственности на должностное лицо, виновное в незаконном увольнении, переводе, перемещении, изменении существенных условий труда, отстранении от работы. Так, ст. 245 прямо предписывает, что суд возлагает на должностное лицо, виновное в незаконном увольнении, переводе, перемещении, изменении существенных условий труда, отстранении от работы, обязанность возместить ущерб, причиненный в связи с оплатой за время вынужденного прогула или выполнения нижеоплачиваемой работы. На должностных лиц возлагается обязанность возместить ущерб, если увольнение, перевод, перемещение, изменение существенных условий труда или отстранение от работы произведены с нарушением закона, а также при задержке исполнения решения суда о восстановлении работника на работе, прежнем рабочем месте, прежних существенных условий труда. Что же показывает практика реализации указанных статей и, какие существуют в ней недостатки. Согласно статистике в 2007 году судами Республики Беларусь было восстановлено на работе 296 человек (в 2006 г. – 305). В их пользу за вынужденный прогул взыскано с субъектов хозяйствования 276 млрд. руб. (в 2006 г. - 177 млн.), а взыскано с руководителей лишь 10% (в 2006 – 8 %). По существу мы имеем дело с игнорированием на практике предписаний ст. 245 ТК. Для этого находится ряд аргументов, в том числе, что в действующем ГПК нет нормы, аналогичной той, что была в ст. 97 ГПК БССР 1964 г. Согласно указанной статье 97 по делам о восстановлении на работе незаконно уволенных или переведенных работников судья может по своей инициативе привлечь к участию в деле в качестве третьего лица на сторону ответчика должностное лицо, по распоряжению которого было произведено увольнение или перевод. Установив, что увольнение или перевод были произведены с явным нарушением закона, судья в том же процессе возлагает на виновное должностное лицо обязанность возместить государственному 184 предприятию, учреждению, организации, колхозу, иной кооперативной организации ущерб, причиненный в связи с оплатой за время вынужденного прогула или за время выполнения нижеоплачиваемой работы, в размере, предусмотренном законодательством о труде. (В редакции Указа от 15 августа 1980 г. – СЗ БССР, 1980 г., № 24, ст. 496) В этой связи несколько замечаний. Рациональным был подход, в соответствие с которым в одном процессе одновременно решался вопрос о возложении на конкретное должностное лицо обязанности возместить ущерб в связи с оплатой за время вынужденного прогула. Тем самым обеспечивается процессуальная экономия. Причем экономится не только время, затрачиваемое судьей, но и иными лицами, которые вынуждены готовить материалы к другому процессу, являться в судебный процесс и т.д. Изучение судебной практики показывает, что суды нередко уменьшают размер взыскиваемого с руководителя ущерба. Однако, анализ ст. 409, на наш взгляд, не позволяет уменьшать размер взыскиваемого с должностного лица ущерба. Ведь в упомянутой статье ТК речь идет об учете степени вины, конкретных обстоятельств и материального положения работника. Есть примеры, когда допускается явное нарушение трудового законодательства, но вопреки этому применялась ст. 409 ТК. Таким образом, законодательство и практика его применения несовершенны. Нами неоднократно ранее обращалось внимание на то, что законодателю следовало бы предусмотреть материальную ответственность должностного лица лишь за такие нарушения трудового законодательства, которые являются явными. Не секрет, что часто недоразумения возникают в связи с противоречивостью правовых норм, их неопределенным списком, когда трудно сделать однозначный вывод. Ранее было принято считать явным нарушением закона увольнение работника без согласия профкома, когда оно обязательно, увольнение депутата без согласия соответствующего Совета депутатов, увольнение несовершеннолетнего без согласия комиссии по делам несовершеннолетних, увольнение беременной женщины и др. Было бы полезно предусмотреть такую норму в Трудовом кодексе. Сейчас же из-за того, что суды полагают, что требования ст. 245 ТК на них в первую очередь не распространяются, прокуроры вынуждены заявлять 185 иски о взыскании с виновных лиц выплаченной незаконно уволенным и восстановленным работникам заработной платы за время прогула. Полагаем, что вышестоящие в порядке подчиненности органы (должностные лица) сами должны соблюдать требования законодательства и обращаться с заявлениями в суд. Задача прокуратуры обеспечить исполнение законодательства. Кроме того, необходимо обеспечить изменение существующих подходов и предусмотреть, чтобы в одном судебном деле решался вопрос о взыскании зарплаты за время вынужденного прогула и возложении обязанности по возмещению ущерба, который возникает в связи с такими выплатами, на должностное лицо, издавшее незаконный приказ. СВОБОДА В ГРАНИЦАХ ЗАКОНА Внедрение в законодательство и практику принципов «конституционной экономики», подразумевающей правовое регулирование экономических отношений на основе учета объективных законов развития общества, является одним из приоритетных направлений деятельности генеральной прокуратуры в последние годы. Особую актуальность это приобрело в связи с принятием важнейшего документа, определяющего стратегию развития нашего государства на современном этапе – директивы Главы государства от 31 декабря 2010 года № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности». В данном документе оговариваются подходы к решению широкого круга правовых и организационных вопросов по обеспечению большей свободы предпринимательской деятельности. 186 Учитывая актуальность проблемы ответственности руководителей (должностных лиц) за принятие управленческих решений в условиях производственно-хозяйственных рисков, генеральная прокуратура Республики Беларусь еще в 2008 году начала разработку проекта Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам уголовной ответственности и оперативно-розыскной деятельности», который был принят 15 июля 2009 года. Было очевидно, что правовые ограничения, установленные Уголовным кодексом, отрицательно влияли на деловую активность руководителей субъектов хозяйствования при принятии управленческих решений. С целью предоставления большей самостоятельности руководителям хозяйственных организаций в нынешних условиях, признания за ними права на обоснованный риск и были предложены соответствующие изменения, внесенные в статьи 424, 425, 455 УК. Они устанавливают уголовную ответственность лишь в том случае, если должностное лицо совершило такие действия из корыстной или иной личной заинтересованности. Это позволит руководителю субъекта хозяйствования чувствовать себя более уверенно, вступая во взаимоотношения с другими партнерами. Дифференцированный подход к действиям должностных лиц дает возможность в значительной степени защитить руководителей субъектов хозяйственной деятельности при принятии рискованных решений. 187 Дальнейшее совершенствование законодательства в указанной сфере предусмотрено Концепцией совершенствования системы мер уголовной ответственности и порядка их исполнения, в которой намечена реализация комплекса организационно-практических, законодательных и иных мероприятий. В рамках реализации Концепции проводится обобщение практики привлечения к уголовной ответственности руководителей за совершение преступлений против собственности, порядка осуществления экономической деятельности, порядка управления и интересов службы по уголовным делам, рассмотренным в 2010 году. Прорабатываются поступившие предложения по вопросу декриминализации отдельных преступлений против собственности, порядка осуществления экономической деятельности, порядка управления и интересов службы. Подпунктом 5.1 пункта 5 Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 № 4 предписано обеспечить защиту права руководителей субъектов предпринимательской деятельности на деловой риск. В настоящее время понятие «обоснованный риск» («деловой риск») предусмотрено в статье 39 Уголовного кодекса, в Кодексе об административных правонарушениях – в статье 5.4. Кстати, предложения по корректировке статьи 39 УК, которые вносились Генеральной прокуратурой в процессе работы над Законом от 15 июля 2009 года, не были поддержаны Верховным Судом, НЦЗПИ и МВД. 188 С точки зрения УК риск признается обоснованным, если совершенное деяние соответствует современным научно-техническим знаниям и опыту, а поставленная цель не могла быть достигнута не связанными с риском действиями, и лицо, допустившее его, предприняло все возможные меры для предотвращения вреда правоохраняемым интересам. 4 мая 2011 года Заместителем Премьер-министра Республики Беларусь А.А. Тозиком утвержден План мероприятий по реализации предложений, изложенных в решении коллегий Генеральной прокуратуры Республики Беларусь и Комитета государственного контроля Республики Беларусь от 31 марта 2011 года. Согласно этому документу при внесении изменений и дополнений запланирована в КоАП на 2011 Республики год, Беларусь, предусмотрено разработка рассмотреть которого вопрос о закреплении на законодательном уровне норм об определении понятия «деловой риск» («обоснованный риск»). С 2006 года осуществлялась разработка нормативного правового акта, направленного на защиту прав добросовестных приобретателей. Проект соответствующего Указа, подготовленный Министерством юстиции, неоднократно поступал на согласование в Генеральную прокуратуру и был ею поддержан. Вместе с тем вопрос, касающийся ответственности добросовестных приобретателей, до настоящего времени не решен. 189 Актуальность указанной проблемы в очередной раз подтверждена Директивой № 4, в которой, в частности, содержится требование гарантировать добросовестным приобретателям имущества сохранение прав собственности и пользования этим имуществом. При этом необходимо исключить принятие нормативных правовых актов, предполагающих возможность конфискации имущества при совершении административных правонарушений, если последние не связаны с незаконным оборотом такого имущества; запретить конфискацию, иное изъятие имущества у субъектов предпринимательской деятельности, являющихся его добросовестными приобретателями. При наличии спора о добросовестности приобретателя данную категорию дел рассматривать в судах в первоочередном порядке (подпункт 2.1 пункта 2). Среди Мероприятий по реализации положений Директивы Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2010 года № 4, утвержденных постановлением Совета Министров Республики Беларусь и Национального банка Республики Беларусь от 28 февраля 2011 года № 251/6 – анализ законодательства и подготовка изменений в Гражданский кодекс Республики Беларусь и иные законодательные акты, касающиеся недопущения изъятия имущества у добросовестных приобретателей, запрета действий, направленных на лишение (прекращение, ограничение) имущественных прав субъектов хозяйствования, отнесения судебных споров о добросовестности приобретателя к категории рассматриваемых в первоочередном порядке, а 190 также закрепления гарантий необратимости приватизации государственного имущества путем установления пресекательного срока для подачи иска три года со дня совершения сделки по продаже, иной приватизации государственного имущества. Внесение изменений и дополнений в Указ Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 года № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республики Беларусь» производится МНС совместно с иными государственными органами и организациями, осуществляющими контрольную (надзорную) деятельность. Обращает на себя внимание, что административная ответственность за незаконную предпринимательскую деятельность, осуществляемую без специального разрешения (лицензии), предусмотренная частью 1 статьи 12.7 КоАП, осталась прежней. Однако в целях либерализации условий осуществления экономической деятельности Главой государства издан Указ Президента Республики Беларусь от 01.09.2010 № 450 «О лицензировании отдельных видов деятельности», который вступил в силу с 01.01.2011 года. Этим документом отменено лицензирование 16 видов деятельности, 7 из которых включают 59 составляющих работ (услуг), а также около 60 работ (услуг) по иным 13 видам деятельности, лицензирование которых сохраняется, как и двух видов деятельности, объединенных в один. 191 Чтобы способствовать привлечению дополнительных поступлений в бюджет (денежных средств физических лиц), Министерством по налогам и сборам в сентябре 2010 года был разработан проект Указа Президента Республики Беларусь, предусматривающий посредством заявительного налоговую принципа амнистию, проводимую декларирования с уплатой фиксированной ставки декларационного платежа с заявленных сумм. В соответствии с ним в период действия амнистии физическим лицам предоставляется возможность самостоятельно исчислить и уплатить декларационный платеж с полученных доходов, либо внести суммы полученных доходов, подлежащих легализации, на специальный счет в банке без права распоряжения ими в течение одного года с даты внесения денежных средств. Эти физические лица согласно Указу освобождаются от уголовной и административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение незарегистрированной налогового обязательства, предпринимательской за деятельностью занятие в части легализованных в ходе экономической (налоговой) амнистии доходов. Однако, учитывая несогласие и разные мнения ряда государственных органов по данному вопросу, подготовка проекта Указа приостановлена. Поручено руководствоваться Концепцией совершенствования системы мер уголовной ответственности и порядка их исполнения, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 23.12.2010 № 672, а также Директивой 192 Президента Республики Беларусь № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь». По инициативе Генеральной прокуратуры Министерством юстиции разработан проект Указа Президента Республики Беларусь «О порядке создания и деятельности комиссий по противодействию коррупции в республиканских органах государственного управления и иных государственных организациях, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органах». По мнению Генеральной прокуратуры, эти комиссии должны представлять собой орган оперативного реагирования в отношении действий должностных лиц того органа, организации, где они созданы, с четко прописанным механизмом реализации решений комиссий по выявленным нарушениям антикоррупционного законодательства. Данный Указ наделит Комиссию полномочиями, которые носят правообязывающий характер для должностных лиц государственных органов и организаций, в системе которых они будут функционировать (права на истребование документов, на осуществление контроля за проведением государственных закупок, механизм взаимодействия с органами, осуществляющими борьбу с коррупцией, обязательность исполнения решений Комиссии и т.д.), и повысят эффективность действий, предпринимаемых по отношению к государственным должностным и приравненным к ним лицам. 193 Следует отметить, что основную долю административных правонарушений в области предпринимательской деятельности (всего 36 составов) как за 4 месяца 2010, так и за 4 месяца 2011 года по-прежнему занимают те из них, которые связаны с незаконным ввозом, перевозкой, хранением алкогольных напитков и табачных изделий (ст. 12.27 КоАП), нарушениями правил торговли и оказания услуг (ст. 12.17.), незаконной предпринимательской деятельностью (ст. 12.7) и незаконным обращением нефтяного жидкого топлива (ст. 12.30). В сопоставимые периоды этот показатель в 2010 году составил 87,3 % (725 из 872) от всех административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, в 2011 году он возрос до 94,0 % (1377 из 1464). Причем надо отметить, что более чем вдвое (с 131 до 60) сократилось количество правонарушений, связанных с незаконной предпринимательской деятельностью (ст. 12.7), с 363 до 218 – незаконным ввозом, перевозкой и хранением алкогольных напитков и табачных изделий (ст. 12.27). Вместе с тем значительно (с 180 до 1033, или в 5,7 раза) увеличилось число административных нарушений правил торговли и оказания услуг (ст. 12.17), что явилось результатом активизации деятельности правоохранительных и контролирующих органов (в основном за счет привлечения к ответственности за реализацию спиртного несовершеннолетним). Это можно 194 рассматривать как объективно оправданное воздействие государства, направленное на защиту законных интересов граждан в социальной сфере. Несколько возросло (с 51 до 66) и число административных правонарушений, связанных с незаконным обращением нефтяного жидкого топлива (ст. 12.30). В сфере уголовного преследования за преступления против порядка осуществления экономической деятельности (глава 25 УК) количество выявленных преступлений за обозначенные выше сопоставимые периоды сократилось незначительно – с 1 198 в 2010 до 1 179 в 2011 году. Представляется, что применение государством ответственности за перечисленные преступления и мер следует уголовной признать оправданным и нисколько не посягающим на свободу экономической деятельности. Материальный ущерб, установленный органами предварительного расследования по уголовным делам, направленным в суды и прекращенным производством в 1 квартале 2010 года, составил 83.1 млрд. рублей, в 1 квартале 2011 года – 54,4 млрд. рублей, возмещено соответственно на 31,6 % и 38,2 %. Кроме того, в целях его полного возмещения либо возможной конфискации наложен арест на имущество обвиняемых соответственно на 30,8 % и 100,0 %. По преступлениям коррупционного характера в сопоставимые периоды установленный ущерб равнялся соответственно 7,0 и 13,3 млрд. рублей, 195 возмещенный также соответственно на 30,9 % и 16,3 %. Для обеспечения его возмещения и возможной конфискации наложен арест на имущество обвиняемых в 1 квартале 2010 года на 58,5 % и в 1 квартале 2011 года – на 83,8 %. Произошло также изменение подходов к осуществлению контрольной (надзорной) деятельности. Генеральной прокуратурой уделяется постоянное внимание надзору за исполнением законодательства в контрольной деятельности, соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. Число проводимых в стране проверок значительно сократилось. Количество субъектов, включенных в координационные планы 2010 года (63 320), в сравнении с 2007 и 2008 годами уменьшилось на 4,6 тыс. и 2 тыс. соответственно. Плановых проверок финансово-хозяйственной деятельности было осуществлено практически в 2 раза меньше (в 2007 году 67951, в 2010 году – 35 209). Тенденция к сокращению проверок сохраняется и в текущем году. Число запланированных контролирующими органами на первое полугодие 2011 года субъектов по сравнению с планами на первое полугодие 2010 года уменьшилось на 15,4 % (с 36790 до 31 132). Благодаря координации действий контролирующих (надзорных) органов значительно сократилась «проверочная нагрузка» предприятия. 196 на крупные производственные Вопросы обеспечения законности в деятельности контрольных (надзорных) органов обсуждались 31.03.2011 на совместном заседании коллегий Генеральной прокуратуры и КГК. По результатам совместной работы коллегий в Совет Министров Республики Беларусь направлены конкретные предложения по совершенствованию контрольной деятельности. В целях практической реализации положений Директивы № 4 Правительству предложено коренным образом перестроить работу республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, на которые возложено осуществление государственного контроля и надзора. Намечено придать контрольной (надзорной) деятельности в том числе предупредительный характер, перейти к широкому использованию профилактических мер, направленных на предотвращение правонарушений. В ближайшее время будет также расширена практика проведения надзорными органами мониторингов, обследований и других аналогичных мероприятий, не являющихся проверками. Необходимо использовать все предусмотренные действующим законодательством возможности для предупреждения правонарушений. Для дальнейшего совершенствования деятельности органов прокуратуры, укрепления законности и предупреждения правонарушений в сфере предпринимательской и иной хозяйственной деятельности Генеральным прокурором Республики Беларусь 12.05.2011 издан приказ № 20 «О мерах по реализации положений Директивы Президента Республики Беларусь от 31 197 декабря 2010 года №4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь». В приказе даны конкретные поручения, касающиеся организации работы по всем отраслям прокурорского надзора, при производстве предварительного следствия и поддержании государственного обвинения. При осуществлении надзора за исполнением законодательства поручено сосредоточить усилия на исполнении контролирующими органами требований Директивы № 4 и законодательства о контрольной (надзорной) деятельности, об осуществлении административных процедур, своевременно пресекать случаи необоснованного вмешательства в производственно-хозяйственную деятельность проверяемых субъектов предпринимательской деятельности, незаконного приостановления их деятельности. Важно обеспечить в надзорной и следственной практике, при поддержании государственного обвинения защиту права руководителей субъектов предпринимательской деятельности на обоснованный риск. Следует взвешенно подходить к оценке доказательств наличия в действиях должностных лиц корыстной или иной личной заинтересованности. Предстоит также усилить требовательность к качеству и оперативности рассмотрения обращений субъектов предпринимательской деятельности по поводу создания им препятствий в осуществлении предпринимательской привлечении к ответственности. 198 деятельности, необоснованном ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ В НОВЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ УСЛОВИЯХ Важнейшим документом, определяющим стратегию развития нашего государства на современном этапе, является директива Главы государства от 31 декабря 2010 г. «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности». В ней - решение широкого круга правовых и организационных вопросов по обеспечению большей свободы предпринимательской деятельности. Практика работы прокуратуры в последние 2-3 года. Как раз и была нацелена на внедрение в законодательство и практику принципов «конституционной экономики», когда правовое регулирование экономических отношений осуществляется на основе учета объективных законов развития общества. Генеральная прокуратура Республики Беларусь в 2008 году, учитывая актуальность проблемы ответственности руководителей (должностных лиц) за принятие управленческих решений в условиях производственнохозяйственных рисков, начала разработку проекта Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам уголовной ответственности и оперативнорозыскной деятельности», который был принят 15 июля 2009 года. Было очевидно, что правовые ограничения, установленные Уголовным кодексом, отрицательно влияли на деловую активность руководителей субъектов хозяйствования при принятии управленческих решений. С целью повышения большей самостоятельности руководителей хозяйственных организаций в нынешних условиях, признания за ними права 199 на обоснованный риск и были предложены соответствующие изменения. Внесенные в статьи 424, 425, 455 УК изменения устанавливают уголовную ответственность лишь в том случае, если должностное лицо совершило такие действия из корыстной или иной личной заинтересованности. Это позволит руководителю субъекта хозяйствования чувствовать себя более уверенно, вступая во взаимоотношения с другими партнерами, дифференцированно подходить к действиям должностных лиц и в значительной степени защитить руководителей субъектов хозяйственной деятельности при совершении рискованных действий. Дальнейшее совершенствование законодательства в указанной сфере предусмотрено Концепцией совершенствования системы мер уголовной ответственности и порядка их исполнения, в которой предусмотрена реализация комплекса организационно-практических, законодательных и иных мероприятий. В рамках реализации Концепции проводится обобщение практики привлечения к уголовной ответственности руководителей за совершение преступлений против собственности, порядка осуществления экономической деятельности, порядка управления и интересов службы по уголовным делам, рассмотренным в 2010 году. Прорабатываются поступившие предложения по вопросу декриминализации отдельных преступлений против собственности, порядка осуществления экономической деятельности, порядка управления и интересов службы. Подпунктом 5.1 пункта 5 Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 № 4 предписано обеспечить защиту права руководителей субъектов предпринимательской деятельности на деловой риск. В настоящее время понятие «обоснованный риск» («деловой риск») предусмотрено в статье 39 Уголовного кодекса, в правонарушениях – в статье 5.4. 200 Кодексе об административных Справочно. Предложения по корректировке статьи 39 УК, которые вносились Генеральной прокуратурой в процессе работы над Законом от 15 июля 2009 года, не были поддержаны Верховным Судом, НЦЗПИ и МВД. С точки зрения УК риск признается обоснованным, если совершенное деяние соответствует современным научно-техническим знаниям и опыту, а поставленная цель не могла быть достигнута не связанными с риском действиями и лицо, допустившее риск, предприняло все возможные меры для предотвращения вреда правоохраняемым интересам. 4 мая 2011 г. Заместителем Премьер-министра Республики Беларусь Тозиком А.А. утвержден План мероприятий по реализации предложений, изложенных в решении коллегий Генеральной прокуратуры Республики Беларусь и Комитета государственного контроля Республики Беларусь от 31 марта 2011 г. (далее - План). Пунктом 1 Плана предусмотрено при внесении изменений и дополнений в предусмотрена КоАП Республики Беларусь, разработка планом подготовки законопроектов на которого 2011 год, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 6 января 2011 г. № 10, рассмотреть вопрос о закреплении на законодательном уровне норм об определении понятия «деловой риск» («обоснованный риск»). С 2006 года проводилась работа по разработке нормативного правового акта, направленного на защиту прав добросовестных приобретателей. Проект соответствующего Указа, разработчиком которого являлось Министерство юстиции, неоднократно поступал на согласование в Генеральную прокуратуру и был ею поддержан. Однако до настоящего времени вопрос, касающийся решения проблемы ответственности добросовестных приобретателей, не решен. Актуальность указанной проблемы подтверждена Директивой Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2010 г. № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в 201 Республике Беларусь», которой, в частности, предусмотрено гарантировать добросовестным приобретателям имущества сохранение прав собственности и пользования этим имуществом. При этом: принятие -исключить (издание) нормативных правовых актов, предусматривающих возможность конфискации имущества при совершении административных правонарушений, если эти правонарушения не связаны с незаконным оборотом такого имущества; конфискацию, -запретить иное изъятие имущества у субъектов предпринимательской деятельности, являющихся его добросовестными приобретателями. При наличии спора о добросовестности приобретателя данную категорию дел рассматривать в судах в первоочередном порядке» (подпункт 2.1 пункта 2). Среди Мероприятий по реализации положений Директивы Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2010 г. № 4, утвержденных постановлением Совета Министров Республики Беларусь и Национального банка Республики Беларусь от 28 февраля 2011 г. № 251/6, предусмотрен анализ законодательства и подготовка изменений в Гражданский кодекс Республики Беларусь и иные законодательные акты в части недопущения изъятия имущества у добросовестных приобретателей, запрета действий, направленных на лишение (прекращение, ограничение) имущественных прав субъектов хозяйствования, отнесения судебных споров о добросовестности приобретателя к категории рассматриваемых в первоочередном порядке, а также закрепления гарантий необратимости приватизации государственного имущества путем установления пресекательного срока для подачи иска три года со дня совершения сделки по продаже, иной приватизации государственного имущества. Работа по внесению изменений и дополнений в Указ Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности 202 в Республики Беларусь» осуществляется МНС совместно с иными государственными органами и организациями, осуществляющими контрольную (надзорную) деятельность. Проект Указа 15 апреля 2011 г. направлен на рассмотрение в Совет Министров Республики Беларусь. Во исполнение пункта 3 Плана МНС совместно с другими государственными органами поручено до 20 мая 2011 г. внести изменения и дополнения в Указ № 510, вытекающие из решения коллегий Генеральной прокуратуры Республики Беларусь и Комитета государственного контроля Республики Беларусь от 31 марта 2011 г. Административная ответственность за незаконную предпринимательскую деятельность, осуществляемую без специального разрешения (лицензии), предусмотренная частью 1 статьи 12.7 КоАП, осталась прежней. Однако в целях либерализации условий осуществления экономической деятельности Главой государства издан Указ Президента Республики Беларусь от 01.09.2010 № 450 «О лицензировании отдельных видов деятельности», который вступил в силу с 01.01.2011 г. Данным Указом отменено лицензирование 16 видов деятельности, 7 из которых включают 59 составляющих работ (услуг), а также около 60 работ (услуг) по иным 13 видам деятельности, лицензирование которых сохраняется, а также объединение двух видов деятельности в один. В целях привлечения дополнительных поступлений в бюджет (денежных средств физических лиц) Министерством по налогам и сборам в сентябре 2010 г. разработан проект Указа Президента Республики Беларусь, предусматривающий налоговую амнистию, проводимую посредством заявительного принципа декларирования с уплатой фиксированной ставки декларационного платежа с заявленных сумм. Данным проектом в период действия амнистии физическим лицам предоставляется возможность самостоятельно исчислить и уплатить декларационный платеж с полученных 203 доходов, либо внести суммы полученных доходов, подлежащих легализации, на специальный счет в банке без права распоряжения ими в течение одного года с даты внесения денежных средств. Эти физические лица согласно Указу освобождаются от уголовной и административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение налогового обязательства, за занятие незарегистрированной предпринимательской деятельности в части легализованных в ходе экономической (налоговой) амнистии доходов. Однако, учитывая несогласие и разные мнения ряда государственных органов по данному вопросу, работа над проектом Указа приостановлена. Поручено руководствоваться Концепцией совершенствования системы мер уголовной ответственности и порядка их исполнения, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 23.12.2010 № 672, а также Директивой Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 №4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь». По инициативе Генеральной прокуратуры Министерством юстиции разработан проект Указа Президента Республики Беларусь «О порядке создания и деятельности комиссий по противодействию коррупции в республиканских органах государственного управления и иных государственных организациях, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органах». По мнению Генеральной прокуратуры, эти комиссии должны представлять собой орган оперативного реагирования в отношении действий должностных лиц того органа, организации, где они созданы, с четко прописанным механизмом реализации решений комиссий по выявленным нарушениям антикоррупционного законодательства. Данный Указ наделит Комиссию полномочиями, которые носят правообязывающий характер для должностных лиц государственных органов 204 и организаций, в системе которых они будут функционировать (права на истребование документов, на осуществлении контроля за проведением государственных закупок, механизм взаимодействия с органами, осуществляющими борьбу с коррупцией, обязательность исполнения решений Комиссии и т.д.), и повысят эффективность среди государственных должностных и приравненных к ним лиц. Установлен материальный ущерб в размере 100 млн. рублей (13 млн. рублей). Следует отметить, что основную долю административных правонарушений в области предпринимательской деятельности (всего 36 составов) как за 4 месяца 2010 года, так и за 4 месяца 2011 года по-прежнему занимают правонарушения, связанные с незаконным ввозом, перевозкой, хранением алкогольных напитков и табачных изделий (ст.12.27 КоАП), нарушениями правил торговли и оказания услуг (ст.12.17.), незаконной предпринимательской деятельностью (ст.12.7) и незаконным обращением нефтяного жидкого топлива (ст.12.30). В сопоставимые периоды этот показатель в 2010 г. составил 87,3% (725 из 872) от всех административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, в 2011 г. – возрос до 94,0% (1377 из 1464). Причем надо отметить, что более, чем вдвое (с 131 до 60) сократилось количество правонарушений, связанных с незаконной предпринимательской деятельностью (ст.12.7), с 363 до 218 –незаконным ввозом, перевозкой и хранением алкогольных напитков и табачных изделий (ст.12.27). Однако значительно (с 180 до 1033, или в 5,7 раза) увеличилось число административных нарушений правил торговли и оказания услуг (ст.12.17), как результат контролирующих активизации органов (в деятельности основном 205 правоохранительных за счет привлечения и к ответственности за реализацию спиртного несовершеннолетним). Это можно рассматривать как объективно оправданное воздействие государства на защиту законных интересов граждан в социальной сфере. Несколько возросло (с 51 до 66) и число административных правонарушений, связанных с незаконным обращением нефтяного жидкого топлива (ст.12.30). В сфере уголовного преследования за преступления против порядка осуществления экономической деятельности (глава 25 УК) количество выявленных преступлений за обозначенные выше сопоставимые периоды сократилось незначительно – с 1 198 в 2010 г. до 1 179 в 2011 г. Количество перечисленных выше преступлений составило за 4 месяца 2010 г. – 1 183, за 4 месяца 2011 г. – 1 166. Представляется, что применение государством и мер уголовной ответственности за указанные преступления также следует признать оправданным и нисколько не посягающим на свободу экономической деятельности. Материальный ущерб, установленный органами предварительного расследования, по уголовным делам, направленным в суды и прекращенным производством в 1 квартале 2010 г. составил 83.1 млрд. рублей, в 1 квартале 2011 г. – 54,4 млрд. рублей, возмещено соответственно на 31,6% и 38,2%. Кроме того, в целях его полного возмещения либо возможной конфискации наложен арест на имущество обвиняемых соответственно на 30,8% и 100,0%. По преступлениям коррупционного характера в сопоставимые периоды установленный ущерб составил соответственно 7,0 и 13,3 млрд. рублей, возмещенный также соответственно на 30,9% и 16,3%. В целях обеспечения его возмещения и возможной конфискации наложен арест на имущество обвиняемых в 1 кв.2010 г. на 58,5% и в 1 кв.2011 г. – на 83,8%. 206 Изменение подходов к осуществлению контрольной (надзорной) деятельности. Генеральной прокуратурой постоянное внимание уделяется надзору за исполнением законодательства в контрольной (надзорной) деятельности, соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. Количество проводимых в стране проверок значительно сократилось. Количество субъектов, включенных в координационные планы 2010 года (63 320), в сравнении с 2007 и 2008 годами уменьшилось на 4,6 тыс. и 2 тыс. соответственно. Количество плановых проверок финансово-хозяйственной деятельности сократилось практически в 2 раза (в 2007 году – 67 951, в 2010 году – 35 209). Тенденция к сокращению проверок сохраняется и в текущем году. Число запланированных контролирующими (надзорными) органами на первое полугодие 2011 г. субъектов по сравнению с планами на первое полугодие 2010 г. уменьшилось на 15,4% (с 36 790 до 31 132). Благодаря координации действий контролирующих (надзорных) органов значительно сократилась «проверочная нагрузка» на крупные производственные предприятия. Вопросы обеспечения законности в деятельности контрольных (надзорных) органов обсуждались 31.03.2011 на совместном заседании коллегий Генеральной прокуратуры и КГК. По результатам совместной работы коллегий в Совет Министров Республики Беларусь направлены конкретные предложения по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности. В целях практической реализации положений Директивы № 4 Правительству республиканских предложено органов коренным образом государственного перестроить управления, работу местных исполнительных и распорядительных органов, на которые возложено 207 осуществление государственного контроля и надзора. Придать контрольной (надзорной) деятельности в том числе предупредительный характер, перейти к широкому использованию профилактических мер, направленных на предотвращение правонарушений. Расширить практику проведения надзорными органами мониторингов, обследований и других аналогичных проверками, использовать все мероприятий, не предусмотренные являющихся действующим законодательством возможности для предупреждения правонарушений. В целях дальнейшего совершенствования деятельности органов прокуратуры, укрепления законности и предупреждения правонарушений в сфере предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности Генеральным прокурором Республики Беларусь 12.05.2011 издан приказ № 20 «О мерах по реализации положений Директивы Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2010 г. № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь». В приказе даны конкретные поручения по организации работы по всем отраслям прокурорского надзора, при производстве предварительного следствия и поддержании государственного обвинения. При осуществлении надзора за исполнением законодательства поручено сосредоточить усилия на исполнении контролирующими (надзорными) органами требований Директивы № 4 и законодательства о контрольной (надзорной) деятельности, об осуществлении административных процедур, своевременно пресекать случаи необоснованного вмешательства в производственно-хозяйственную деятельность проверяемых субъектов предпринимательской деятельности, незаконного приостановления их деятельности. Обеспечить в надзорной и следственной практике, при поддержании государственного обвинения защиту права руководителей субъектов предпринимательской деятельности на деловой (обоснованный) риск. 208 Взвешенно подходить к оценке доказательств наличия в действиях должностных лиц корыстной или иной личной заинтересованности. Усилить требовательность к качеству и оперативности рассмотрения обращений субъектов предпринимательской деятельности о создании предпринимательской им деятельности, препятствий в необоснованном осуществлении привлечении к ответственности. ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ПРЕСТУПЛЕНИЙ ПРОТИВ ЖИЗНИ , ЗДОРОВЬЯ СОТРУДНИКОВ И ИМУЩЕСТВА БАНКОВ – ОДНА ИЗ ОБЯЗАННОСТЕЙ БАНКОВСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ В любом государстве у каждой организации есть свои функциональные обязанности. Задачей правоохранительных органов является не только раскрытие преступлений, но и их предупреждение. В свою очередь субъекты хозяйственной (банковской) деятельности не могут быть в стороне от принятия необходимых мер по обеспечению безопасной и нормальной работы своим сотрудникам, сохранности денежных средств. К сожалению, ситуация в данной сфере не столь благоприятная, как этого хотелось бы. Прокуратура, как надзирающий за точным исполнением законодательства орган, обращала ранее внимание на имеющиеся недостатки. Так, Генеральным прокурором Республики Беларусь 10 апреля и 04 августа 2009 г. в адрес Национального банка направлялись письма о принятии безотлагательных мер, направленных на обеспечение безопасности банковской системы, в том числе персонала банков, осуществляющих расчетно-кассовое обслуживание. Поводом для направления этого письма явились разбойные нападения, совершенные, в частности, 20 февраля 2009 г. на кассира, работающего в обменном пункте "Приорбанка", расположенного в гипермаркете "Простор", а также на отделение "Беларусбанка", расположенном в г.Минске по ул. Прямой 1. 209 В первом случае не установленное лицо завладело 80 млн. бел. рублей, 40 тыс. долл. США, 8 тыс. Евро, почти 70 тыс. росс. рублей. Во втором – похищены 2,3 млн. бел. рублей, почти 2 тыс. долл. США, около 1 тыс. Евро. Совершались также кражи из банкоматов. Все это дало повод Генеральной прокуратуре обратить внимание через Национальный банк руководителей банковских учреждений страны на необходимость принятии дополнительных мер по обеспечению безопасного функционирования организаций банковской системы, безопасности сотрудников. В качестве одного из благоприятных условий совершения преступных посягательств были указаны: расположение банкоматов и обменников в местах, не обеспечивающих безопасность и сохранность имущества, отсутствие в них видеонаблюдения, технических средств и систем охраны информации. Заместителем Председателя Правления Национального Банка П.Е.Сенько письмом от 13 мая 2009 г. сообщено, что "в целях оздоровления криминогенной ситуации в банковской сфере Национальным банком подготовлено и направлено банкам письмо от 25 апреля 2009 г., содержащее предложение Генеральной прокуратуры по обеспечению сохранности банковских устройств самообслуживания и денежных средств хранимых в них, применению современных технологий защиты информации" и др. Как указывалось в ответе, потребовано от банков усилить контроль за работой соответствующих подразделений банков, постоянно проводить организационно-технические мероприятия, направленные на предупреждение преступных посягательств на хранящиеся ценности и безопасность работников. Что же мы имеем в результате? Если до 13 мая с.г., когда было направлено письмо банкам было совершено всего – 6 преступлений: 2 разбойных нападения, 2 грабежа, 2 кражи, то после, т.н. принятия дополнительных мер 8 – 4 разбоя, 2 грабежа и 1 кража, и в конце концов убийство работника обменного пункта. Но и до этого страшного преступления еще 4 августа с.г. видя, что продолжаются негативные процессы, в своем письме повторно обращено внимание на то, что вопросы использования банкоматов, организация работы обменных пунктов их обустройства, безопасности лиц остаются 210 нерешенными, что предпринимаемые банковским сообществом меры не эффективны и банки, по существу, бездействуют. Смерть человека восполнить нельзя. Что касается имущественного ущерба, то в 2009 г. ущерб от 14 преступлений в виде посягательств на собственность банков составил 564 млн. бел. рублей, 160 тыс. росс. рублей, 55 тыс. долл. США, 9,4 тыс. Евро. Возмещен ущерб на сумму 339 тыс. бел. рублей. Не раскрыто 5 разбойных нападений, 3 грабежа и 3 кражи, 1 разбой, сопряженный с убийством (всего – 12 преступлений). Замечу, что все 3 разбоя совершенные в 2008 году раскрыты. Из 2 грабежей раскрыт – 1, нераскрыто 4 кражи из обменных пунктов банков "Золотой талер", "Белагропромбанка", "Беларусбанка". Есть несколько факторов противодействия этим преступлениям, которые не срабатывают: 1. Не принято достаточных мер по сохранности имущества и обеспечению безопасности работников со стороны должностных лиц банковских учреждений; 2. В ряде случаев - отсутствие соответствующего инструктажа и контроля за поведением работников обменных пунктов, порой безалаберность. После совершения 10 декабря с.г. убийства кассира обменного пункта "Абсолютбанка" прокуратуре г. Минска было поручено изучить наличие оснований для возбуждения уголовного дела в отношении должностных лиц "Абсолютбанка", которые не обеспечивают безопасность своих сотрудников. 15 декабря с.г. прокурор г. Минска возбудил в отношении должностных лиц ЗАО "Абсолютбанк" уголовное дело по признакам преступления, предусмотренным ч. 3 ст. 425 УК, т.е. умышленное вопреки интересам службы из корыстной или иной личной заинтересованности действий, которые оно должно и могло совершить в силу возложенных на него служебных обязанностей и повлекшие тяжкие последствия (предусматривается наказание в виде лишения свободы от 2 до 7 лет). Общие технические требования к обменным пунктам установлены ГОСТом Республики Беларусь (СТБ 51.4.01-96), утвержденным приказом Государственного комитета по стандартизации 30.12.1996 № 234. Обращу 211 внимание, по крайней мере, на одно требование: обменный пункт должен иметь дверь, оборудованную устройством, обеспечивающим возможность наблюдения за расположенными снаружи объектами. В соответствии с п. 5 ст. 55 ТК при организации труда работников наниматель обязан обеспечивать здоровые и безопасные условия труда на каждом рабочем месте. Если познакомиться с месторасположением обменника, расположенного рядом с универсамом Автозаводской по Варвашени 1, то можно увидеть, что там были почти идеальные условия для того, чтобы спрятаться в отгороженном от публики незапирающимися ролетами месте и дождаться когда кассир выйдет из обменника. Рядом с дверью стоял шкаф, к стене придвинут стол, т.е. все условия, чтобы спрятавшись, дождаться выхода кассира на технический перерыв. 18 декабря с.г. средь бела дня с 14:01 по 14:04 на глазах массы людей преступник спокойно, не прячась, открыл ключем обменный пункт того же "Абсолютбанка" на 1-ом этаже универсама "Центральный" и похитил из кассы 52,6 млн. бел. рублей, 11,9 тыс. росс. рублей, 3,4 тыс. долл. США, 45 Евро. В информации Генеральной прокуратуры обращалось внимание на ряд других важных аспектов банковской деятельности, выявленных в ходе обобщения правоприменительной практики. По результатам обобщения следственной и судебной практики, а также состояния прокурорского надзора по уголовным делам о преступлениях против информационной безопасности и преступлениях, совершенных с использованием компьютерной техники, выявлены негативные тенденции роста преступных посягательств на банковскую систему, хищений денежных средств граждан, хранящихся в банках. Только на территории г. Минска в 2008 году правоохранительными органами по уголовным делам расследовалось 720 фактов хищений денежных средств из банкоматов с использованием банковских пластиковых карт, более половины из которых совершено при помощи поддельных пластиковых карт. В большинстве случаев поддельные банковские пластиковые карты, используемые злоумышленниками, были дублированы с карт иностранных банков и ввезены на территорию Республики Беларусь из других государств. 212 При этом преступному посягательству подвергались банкоматы ОАО "СБ "Беларусбанк" (62%), ОАО "Белпромстройбанк" (29,5%) и других банков. Особую остроту данная проблема приобрела в связи с введением в зарубежных банках технологий защиты информации с использованием банковских пластиковых карт с дуальным интерфейсом – магнитной полосой и электронным чипом. Мировой экономический кризис, развитие информационных технологий могут только способствовать росту мошеннических операций с использованием банковских пластиковых карт. В то же время существующий порядок оснащения объектов, осуществляющих расчетно-кассовое обслуживание, техническими средствами и системами охраны информации недостаточен для обеспечения должного уровня безопасности и пресечения правонарушений. В 26% фактов хищений денежных средств, совершенных в 2008 году в г.Минске, банкоматы были расположены в торговых объектах, в 30% являлись отдельно стоящим объектом и только в 10% находились в зданиях банков. Нередко банкоматы, из которых совершались хищения, располагались в метро и других общественных местах, не оборудованных видеонаблюдением. Отсутствие видеонаблюдения либо несовершенство используемой для этого аппаратуры не способствует предотвращению преступных посягательств, препятствует изобличению виновных лиц при привлечении их к уголовной ответственности. В качестве доказательства видеозапись используется только по каждому десятому делу. Разъяснительная работа при заключении договоров карт-счетов банками проводится на ненадлежащем уровне, часто банковские карты забываются в банкомате пользователями в активированном состоянии, в то время как систем оповещения о необходимости забрать карту после успешно завершенной банковской операции в банкоматах не имеется. Это послужило условием для совершения 101 хищения денежных средств из банкоматов в 2008 году в г.Минске. Учитывая изложенное, для оздоровления криминогенной обстановки в банковской сфере прокуратурой было предложено: 213 - внедрение в банковскую систему Республики Беларусь технологий защиты информации с использованием банковских пластиковых карт с дуальным интерфейсом; - расположение банковских объектов, в том числе банкоматов, определять в общественных местах (территории субъектов хозяйствования), по возможности находящихся в зонах патрулирования правоохранительных органов, либо оснащенных системами видеонаблюдения; - оборудование банкоматов (прилегающих территорий) аппаратурой видеонаблюдения с высоким разрешением и более длительным временем сохранения информации, а также системой голосового оповещения об успешном окончании банковской операции и необходимости забрать пластиковую карту; - продолжить работу по повышению профессионального уровня работников банков, улучшению разъяснительной работы при заключении договоров банковского обслуживания; - для освещения негативных последствий небрежного использования и оставления банковской пластиковой карты их владельцами в банкоматах, в целях профилактики хищений использовать возможности средств массовой информации. В представлении Генеральной прокуратуры Республики Беларусь в адрес Национального банка Республики Беларусь от 12.12.2009 "Об устранении причин и условий, способствующих совершению преступлений" указано, что банки в основном минимизируют имущественные риски путем заключения договоров добровольного страхования банкоматов и денежных средств в банкоматах. В этой связи обращено внимание на необходимость Национальному банку Республики Беларусь совместно с Министерством финансов Республики Беларусь в качестве условия добровольного страхования банкоматов и денежных средств в них установить обязательность оснащения банкоматов, пунктов обмена валют и т.д. средствами видеонаблюдения, размещения их на территориях охраняемых объектов. На уровне акта законодательства следовало бы установить, что непринятие указанных мер является грубой неосторожностью страхователя и в соответствии с частью 2 пункта 1 статьи 853 Гражданского кодекса Республики Беларусь освобождает страховщика от выплаты страхового возмещения. 214 Будем рассчитывать, что имевшие место печальные факты явятся предметом пристального анализа не только правоохранительных органов, но и руководства, а также уполномоченных должностных лиц банковских организаций. ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ АСПЕКТЫ УГОЛОВНОЙ К общим началам назначения уголовного наказания относится принцип индивидуализации наказания, т.е. учет характера и степени общественной опасности совершенного преступления, мотивы и цели содеянного, личность виновного, характер нанесенного вреда и размер причиненного ущерба, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность. Таким образом, можно утверждать о необходимости в процессе судебного разбирательства выяснять при выборе меры ответственности, насколько она будет адекватной. К сожалению, правоприменительная, судебная практика свидетельствует о случаях «волнообразного» подхода к решению данной проблемы. Адекватность наказания при учете всей совокупности факторов – это своего рода обеспечение равновесия элементов, имеющих отношение к криминогенной сфере. Именно А.А.Богданов в своих трудах много внимания уделил вопросу равновесного состояния общества как организованного целого. При этом он рассматривал существующее равновесное состояние не как раз и навсегда данное, а в динамике. Любая система, развиваясь, утрачивает качество равновесия, может испытывать кризис, преодолев его, на новом уровне своего состояния приходит к новому равновесию. В криминогенной сфере один из сегментов «равновесия» - система уголовной ответственности, которая влияет на уровень законности и правопорядка, нацеленная на формирование законопослушания, при избытке наказания может порождать обратный эффект – формировать у граждан осуждение несправедливости, иметь другие отрицательные последствия, в том числе экономического характера. 215 Наряду с этим стратегическое значение имеет оптимизация мер уголовной ответственности. О чем свидетельствуют цифры. Право и экономика всегда идут рядом. В некоторых случаях выбор не очень «эффективных» критериев оценки, например, субъектов хозяйствования провоцирует руководителей на совершение таких преступлений как приписки (оценка труда по валу, а не с учетом прибыли). В 2009 г. совершено немногим более 151 тыс. преступлений, их число сократилось на 4,6 % (напомню, что в 2008 г. сокращение составило 12,1 %). Сокращение отмечено во всех регионах, за исключением Минска, где количество преступлений увеличилось на 3,6%, в основном за счет увеличения числа выявленных фактов насилия в семьях, вовлечения несовершеннолетних в преступную деятельность, уклонения от уплаты налогов (а также на транспорте и войсках). Преступность в сельской и городской местности находится на одном уровне (на 10 тысяч населения совершено по 156 преступлений), однако в сельской местности уровень убийств в 3 раза выше, чем в городской. И здесь не нужно вдаваться в научные изыски, чтобы придти к выводу, что необходимы реальные меры по обеспечению занятости населения, разумному искоренению пьянства, созданию культа человека, добившегося успеха для себя и своей семьи, а значит и страны в целом. В прошлом году на 11,5 % сократилось число убийств и покушений на убийства (571 - 646), и это позитив к тому сокращению на 18,5 %, которое мы имели в 2008 году. Их раскрываемость составила 95,5%, как и в 2008 году (в 2007 – 93,6%). 2 года такая же позитивная тенденция и по сокращению тяжких телесных повреждений — сокращение на 10% и 8,9%, разбоев на 9,6% (30%), грабежей – 15%(23%). Не раскрыто 26 убийств и покушений на убийство (29). В авангарде по числу убийств Борисовский район (19), Минский район - 19, Ленинский район г. Могилева - 12. В прошлом году приходилось критиковать г. Бобруйск было совершено 17 убийств (в 2009г. - 9). Для сравнения – в Заводском районе г. Минска - 10 или Московском - 8. Количество краж снизилось на 6% (15), а из жилищ - на 7,5 % (16%), телефонов сотовой связи на 26% (25,5). 216 В 45 районах отмечен рост преступности (особенно значителен - в Новобелицком г.Гомеля, Горецком, г.Жодино, Первомайском и Фрунзенском районах г.Минска), а более чем в 50 районах уровень преступности выше среднереспубликанского. Значит в этих административно-территориальных единицах ни руководители местной исполнительной власти, ни прокуроры не приняли решительных мер организационного, правового и социального порядка, работают хуже. Прокурорам областей в ближайшее время проанализировать ситуацию в этих районах, городах, наметить дополнительные меры. К сожалению, Беларусь среди стран СНГ занимает лидирующее место по числу преступлений против собственности (61%). На 30% увеличилось число хищений путем использования компьютерной техники (2057 против 1574). Число осужденных, уклоняющихся от отбывания наказания в виде ограничения свободы или исправительных работ, составляет 7246, остается высоким число преступлений, связанных с управлением транспортом в нетрезвом состоянии (4 803 против 4951). Удельный вес преступлений, совершенных лицами, имеющими судимость, по уголовным делам, оконченным расследованием, возрос с 37,3% до 42,4%. Общереспубликанский показатель превышен в Гродненской (45,5%), Минской (45,9%), Могилевской (43,7%) областях и г. Минске (45,7%). Надзорная функция за исполнением законодательства в этой сфере ослаблена. Особенно в части обоснованности принятия решений об УДО. Надзор за исправительными колониями и содержанием заключенных, должен быть усилен. Возникает вопрос, занимается ли администрация колонии воспитательной работой. Судя по результатам – деятельность малоэффективна. Не работающими и не учащимися совершено 29097 (25437), более всего в Минской области – 5457 (4545); находившимися в состоянии алкогольного опьянения – 12589 (11655), в Минской области – 2641 (2058); наркотического возбуждения – 612 (434), в г. Минске – 167 (119). Анализ криминогенной ситуации в Республике Беларусь, воздействие на нее применяемых мер уголовной ответственности свидетельствуют о необходимости дальнейшей оптимизации уголовного наказания и его исполнения. 217 В последние годы в системе наказания доминирует лишение свободы - 24-25% от всех осужденных. При этом следует учитывать, что к аресту приговаривается еще до 10%; ограничению свободы - 24-25%; исправительным работам - около 20%; штрафу - 12-14%; общественным работам - 1%. Такая структура применения наказания является обременительной для экономики страны. Кроме того, достаточно часто избираемые меры наказания не всегда эффективны, не способствуют исправлению осужденных и предупреждению рецидива. Зарубежный опыт свидетельствует о преобладании в структуре наказаний штрафных мер ответственности, что позволяет предупредить как прямые затраты государства, связанные с содержанием осужденных к лишению свободы, так и предоставить этим лицам возможность загладить причиненный материальный и моральный вред государству, юридическим и физическим лицам. Приблизительные расчеты показывают, что при оптимизации мер уголовной ответственности, которые будут предложены ниже, можно ежегодно экономить десятки миллиардов рублей. Например, ежегодно около пяти тысяч привлеченных судом за совершенные преступления впервые за менее тяжкие преступления осуждаются к лишению свободы. К ним можно было бы применить наказания, не связанные с лишением свободы. Не оправдывает себя уголовно-судебная практика на широкое применение ограничения свободы и исправительных работ. Ежегодно уклоняется от этих видов наказания около 6 тысяч осужденных, что порождает значительный рецидив. Это дискредитирует данные виды наказания, особенно когда идет речь об ограничении свободы без направления осужденного в учреждение открытого типа (т.е. по существу, наказание отбывается на дому), а также когда ограничение свободы и исправительные работы назначаются лицам, годами не занятым общественно полезным трудом, деградировавшим и не желающим работать в принципе. В качестве основного направления совершенствования мер уголовно-правового воздействия предлагается усилить дифференциацию видов наказания и правил их назначения в зависимости от тяжести и характера совершенных преступлений. Для этого необходимо сохранить жесткие меры по отношению к насильственным и корыстно218 насильственным преступникам, лицам, совершающим коррупционные преступления, рецидивистам и одновременно сместить акценты в законодательстве и судебной практике с сугубо карательных на материальные элементы наказания лиц, впервые совершивших нетяжкие преступления, виновных в совершении ненасильственных преступлений. В развитие данного направления, в частности, предлагаем: 1. Существенно расширить применение штрафа, превратив его по основаниям и порядку назначения и исполнения в основную альтернативу лишению свободы (справочно: во многих иностранных государствах штраф занимает более 50% в общей структуре наказания). Назначать штраф предлагается в социально допустимых пределах при отсутствии серьезного риска оставления осужденного на свободе для безопасности общества и государства: при совершении тяжкого преступления штраф назначается в качестве альтернативы лишению свободы (в случае его уплаты в установленный срок лишение свободы не применяется); по усмотрению суда штраф может быть назначен с учетом санкции статьи и за менее тяжкие преступления и преступления, не представляющие большой общественной опасности. В этом случае суд, назначая наказание в виде штрафа, определяет и срок лишения свободы, который осужденному предстоит отбыть, если назначенный по приговору штраф, подлежащий приоритетному исполнению, не будет уплачен в установленный срок. Предлагаемая система применения штрафа позволит при эффективном его исполнении добиться применения данного наказания в пределах 40 и более процентов к общему числу лиц, ежегодно осуждаемых за совершение преступлений. 2. Предусмотреть уплату социальной компенсации осужденными в определенных размерах при совершении преступлений, не представляющих большой общественной опасности, и менее тяжких преступлений в качестве условия применения таких альтернативных мер уголовной ответственности, как отсрочка применения наказания, условное неприменение наказания, осуждение без применения наказания, а также в качестве условия освобождения от уголовной ответственности (для некоторых видов освобождения от уголовной ответственности по не реабилитирующим основаниям), особенно в отношении лиц, впервые совершивших такие преступления. 219 3. Расширить применение общественных работ, как самостоятельного вида наказания, так и дополнительного наказания при отсрочке наказания, условном неприменении наказания и др. Увеличить продолжительность общественных работ, которая в настоящее время составляет 240 часов. В Латвии, например, к общественным работам привлекается около 20% осужденных. 8. Исключить такой вид наказания, как ограничение свободы без направления осужденного в исправительное учреждение открытого типа. 9. Запретить назначение исправительных работ лицам, которые к моменту оглашения приговора не работают или не приняли мер к трудоустройству. 10.Сориентировать судебную практику на применение наказания в виде лишения свободы преимущественно в отношении лиц, потенциально представляющих опасность для общества в случае их оставления на свободе. 11. Ввести дифференцированные по режиму изоляции (открытости) виды отбывания лишения свободы. Исключить совместное проживание и работу в исправительных колониях лиц, в отношении которых установлены различные режимы содержания, что в настоящее время имеет место и отрицательно влияет на исправление осужденных. Предусмотреть отбывание лишения свободы в открытой форме, основанное на бригадно-групповом трудоустройстве осужденных на производственных объектах (работах), выполнении режимных ограничений, обеспечивающих законопослушный образ жизни. Нарушение указанных условий влечет незамедлительный возврат осужденных в закрытые условия отбывания лишения свободы с лишением права условно-досрочного освобождения. 8. Оптимизировать сроки лишения свободы в таких пределах, когда лишение свободы на определенный срок будет восприниматься преступником как осознаваемое страдание за совершение преступления и не приведет к необратимому психическому привыканию к жизни в изоляции от общества. Одновременно исключить право осужденных (кроме несовершеннолетних) на условно-досрочное освобождение от таких наказаний, как исправительные работы и арест. 9. Провести комплексную реформу уголовно-исполнительной системы, включая систему мест лишения свободы, для чего создать государственную комиссию из представителей заинтересованных ведомств и специалистов в области уголовного и уголовноисполнительного права. 220 Предлагаемые меры, на наш взгляд, будут содействовать укреплению законности и правопорядка в государстве, а значит защите прав и интересов граждан, надлежащему выполнению ими возложенных на них обязанностей. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СОСТАВЛЯЮЩЕЙ СЛЕДСТВИЯ И ПРАВОСУДИЯ Государство посредством направления поступающих в бюджет средств финансирует потребности следствия и правосудия. Конечно, запросы правоохранительных органов, в том числе и суда, в основном обеспечиваются. Однако это не исключает режима экономии, необходимость рационального использования выделенных средств, совершенствования законодательства и практики, связанных с возмещением ущерба от правонарушений. Если касаться только преступлений, то весьма важно на стадии следствия принять меры к его возмещению, разъяснив при этом подозреваемым, что его действия в этом направлении могут смягчить участь виновного. Необходимо также гарантировать возмещение ущерба от преступлений в случае осуждения. Для этого принимаются меры по выявлению имущества и денежных средств с целью исключения их отчуждения – наложение ареста. Правоохранительные органы предпринимают дополнительные усилия по возмещению ущерба от преступлений. В том отношении интересно проследить динамику за последние четыре года. Так, по системе прокуратуры в 2007 г. из 64 млрд. рублей ущерба от преступных деяний 37% было возмещено в ходе следствия и был наложен арест только на 3,5% на имущество и денежные средства. 221 Ситуация в дальнейшем менялась в позитивную сторону. Так, в 2010 году в ходе следствия возмещено 59% ущерба и наложен арест на 80% на имущество и денежные средства. Хуже ситуация с возмещением ущерба по делам, расследуемым следователями МВД, ДФР. Здесь не всегда удается полностью компенсировать причиненный ущерб. Следствие и правосудие не должны быть расточительными. Многие вопросы ранее оставались вне поля зрения прокуратуры и иных правоохранительных органов. Так, еще несколько лет назад никто основательно не занимался подсчетом процессуальных издержек, например, понесенных за розыск обвиняемых. Автором этой статьи было инициировано решение данного вопроса. В результате, в 2010 г. определено к взысканию в этой связи 2 млрд. руб. (вполне не лишних для бюджета). Есть проблемы с проведением экспертиз, эффективность назначения которых ранее не изучалась. А это необходимо сделать. Кроме того, достаточно часто граждане приходят на прием и настаивают на проведении новых экспертиз в силу того, что они не доверяют ранее проведенным. Нередко это связано с эксгумацией трупа. Отказать человеку – сохранить у него сомнения в правильности выводов, назначить новую – значит нести дополнительные, обычно неоправданные расходы. Для выхода из этой ситуации, нами предложено, чтобы первоначально оплату за новую экспертизу производило заинтересованное лицо, а если ее выводы опровергают заключение предыдущей, то возмещает все расходы государство. Есть проблемы с исполнением судебных постановлений. Мною инициировано изменение порядка учета возмещения ущерба в привязке к году рассмотрения дела в суде. 222 Работа судебных исполнителей вызывает много нареканий. Есть вопиющие факты волокиты по наложению ареста на имущество, взысканию алиментов (например, жительница г.Осиповичи М. с мая 2010 г. добивалась принятия мер по взысканию алиментов с бывшего мужа. И надо было дожидаться выезда на прием Генерального прокурора. Но ведь конкретный исполнитель подчинен судье). Имеются случаи хищений судебными исполнителями злоупотребления денежных при средств, реализации уплаченных имущества должников. должниками, Незаконная деятельность многих судебных исполнителей продолжалась длительное время, однако судами и органами юстиции своевременно не выявлялась и не пресекалась. Судебный исполнитель Шумилинского района Т. за три года с 2005 по 2008 г. похитил 89 млн. рублей (данный факт выявил КГК), судебный исполнитель суда Ленинского района г.Гродно Д. с 2000 по 2008 г. украл 264 млн. (выявили КГК и прокуратура); Л. - судебный исполнитель суда Фрунзенского района г.Минска занизил имущество ООО «Камень», выставленного судом на торги для продажи, на 165 млн., а судебный исполнитель суда Октябрьского района г.Минска с характерной фамилией Чичиков занизил стоимость имущества на 159 млн. В 2009 – 2010 г.г. в Республике Беларусь возбуждены уголовные дела в отношении 15 судебных исполнителей, общий ущерб от их действий составил 880 млн. рублей, т.е. столько сколько получил бюджет штрафов в 2007 г. от пьяных водителей. Период преступной деятельности судебных исполнителей варьируется от нескольких месяцев до 8 лет. В 2008–2010 г.г. Генеральной прокуратурой в органы юстиции и суды внесено 12 представлений и информаций об устранении выявленных нарушений. 25 марта 2008 года на совещании судей республики Глава государства подчеркнул следующее: «Нам необходимо искать новые возможности для совершенствования уголовной ответственности и ее оптимизации. Пришло 223 время проявлять более взвешенный подход к применению такого вида наказания, как лишение свободы. Его удельный вес, хотя и сокращается, но остается неоправданно высоким». В полной мере не обеспечена реализация принципа индивидуализации наказания. Работа в последние годы шла по старым лекалам. За последние три года количество особо тяжких и тяжких преступлений сократилось почти на 20%, а осуждение к лишению свободы – так и осталось стабильным на уровне 25%. Если подходить с государственных позиций, то не разумно, более того вредно отправлять лиц без разбору проходить тюремные университеты. Содержим этих людей, персонал колоний, не предоставляем заключенным работы, деквалификация, приобретают болезни, в будущем выплачиваем пособия и пенсии, не применяем труд специалистов в тех районах, где они могут быть востребованы. Вот только некоторые примеры тех отрицательных последствий бездумного применения норм УК. И речь не идет о послаблении ответственности в отношении тех, кто совершил преступления против жизни и здоровья граждан. В то же время в 2010 году на 1,5 тыс. уменьшилось число лиц, приговоренных к штрафу. Нередко для осужденных, совершивших однотипные преступления при прочих равных условиях привлечения к ответственности, суд назначает разное наказание. Игнорирование судами принципа индивидуализации наказания приводит к тому, что каждый четвертый осужденный к ограничению свободы, каждый третий – к исправительным работам откровенно уклоняются от соблюдения режима их отбывания. В обращениях в Верховный Суд в 2008 г. и последующие годы постоянно предлагалось при назначении наказания более тщательно анализировать личность преступника, возможность его исправления без применения мер, связанных с лишением свободы и, наоборот, безусловное 224 исполнение им таких наказаний как ограничение свободы, исправительные работы. К сожалению, пока не удалось в полной мере уйти от применения наказания, назначаемого хотя и в рамках санкции статьи, но все же достаточно произвольно, без учета целей уголовной ответственности. В этом одна из причин негативного влияния практики на назначение, исполнение и освобождения наказания, на динамику рецидива и предупреждение преступности. Причем количество уклонившихся от отбывания наказания имеет явный рост. Например, число уклонившихся от ограничения свободы увеличилось с 14% в 2007 г. до 25% в 2010 г. А если же учитывать все преступления, которые совершают лица в период, так называемого ограничения свободы, то в 2007 г. таких было 23%, в 2008 г. – 26% (и в 2008 г. заметив эту тенденция, я уже начал «бить в колокола», обращаясь к Верховному Суду), в 2009 г. – 34%, в 2010 г. – 47%, т.е. каждый второй. Действующее законодательство в целом позволяет осуществлять эффективное правосудие в интересах государства, общества, граждан, в т.ч. и пострадавших от правонарушений. Вместе с тем инертность судебной практики, нежелание взглянуть на решение проблем по новому обусловило необходимость инициирования перед Главой государства принятия Концепции совершенствования системы мер уголовной ответственности и порядка их исполнения. Только после того, как задачу обеспечить единообразное применение и эффективное исполнение мер уголовной ответственности публично выразил Глава государства, она услышана и воспринята теми представителями правоохранительных ведомств, законодательной власти и судейского сообщества республики, от которых зависит возможность их реального проведения в жизнь. Это подтверждают и наметившиеся положительные тенденции работы. 225 Так, более взвешенный подход судов к избранию мер наказания в 2011 году лицам со стойкой антисоциальной направленностью позволил сократить судимость среди этих лиц по ст. 415 УК на 16 %, по ст. 416 УК на 29%. Это сказалось и на общем рецидиве преступности. Есть положительная динамика по снижению рецидива преступлений: за 4 месяца 2011 г. - 15,7%. Надеюсь, что общими усилиями судов и прокуратуры мы будем надлежащим образом исполнять Концепцию совершенствования мер уголовной ответственности и порядка их исполнения, причем, образно говоря, сегодня и сейчас, а не растягивать ее на 10–15 лет, как это предлагало руководство Верховного Суда. В целом работа органов следствия и суда должна быть эффективной, законодательство и практика должны быть ориентированы на правовой баланс интересов граждан и государства. НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ ПРОКУРАТУРЫ Конституция Республики Беларусь и Закон "О прокуратуре Республики Беларусь" определяют задачи и основные направления деятельности органов прокуратуры. Согласно ст. 125 Основного Закона надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами возлагается на Генерального прокурора Республики прокуроров. 226 Беларусь и подчиненных ему Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным правонарушениях, в делам случаях, и делам об предусмотренных административных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах. В соответствии со ст. 4 вышеупомянутого закона задачами прокуратуры являются обеспечение верховенства права, законности и правопорядка, защита прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов. В целях выполнения этих задач прокуратура осуществляет надзор за: точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями (далее - надзор за исполнением законодательства); исполнением законодательства при осуществлении оперативно- розыскной деятельности; исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания; соответствием закону судебных постановлений, соблюдением законодательства при их исполнении; 227 а также за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера. Прокуратура координирует правоохранительную деятельность государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, а также деятельность по борьбе с преступностью иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью. Прокуратура предусмотренных проводит предварительное Уголовно-процессуальным следствие в случаях, кодексом Республики Беларусь. Прокуроры принимают участие в рассмотрении судами гражданских дел, дел, связанных с осуществлением предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) государственное обвинение по деятельности, уголовным поддерживают делам, участвуют в административном процессе в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Республики Беларусь, Хозяйственным процессуальным кодексом Республики Беларусь, Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь и Процессуально-исполнительным кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее - процессуальное нормы основополагающих законодательство). Таким образом, уже приведенные нормативных правовых актов свидетельствуют об участии прокуратуры в нормотворческой деятельности. Подкрепим этот вывод ссылками на иные акты законодательства. Более того, природа и предназначение прокуратуры – укрепление (обеспечение) законности – также обуславливают необходимость креативного (нормотворческого) отношения и реализации (исполнения) правовых актов. 228 Нормотворчество – это процесс подготовки (включая выработку концепции проекта, его обоснование, необходимое согласование и др.) и принятие нормативного правового акта. Обратимся к базовому в сфере нормотворчества Закону "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" от 10 января 2000 г. № 361-З (ред. от 15.07.2008). Анализ его положений, к сожалению, свидетельствует (при всей его общей добротности) о некоторых внутренних противоречиях. Так, согласно ст. 1 закона нормотворческий процесс нормотворческая деятельность нормотворческих органов (должностных лиц) по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов, введению их в действие. В свою очередь нормотворческий орган (должностное лицо) государственный орган (должностное лицо), уполномоченный (уполномоченное) принимать (издавать) нормативные правовые акты. Субъектами нормотворческой инициативы являются субъекты нормотворческой деятельности, которые в соответствии с предоставленными им полномочиями вправе (должностному лицу) мотивированное предложение направить проект в нормотворческий нормативного о необходимости правового принятия орган акта или (издания), изменения, дополнения, толкования, приостановления действия, признания утратившими силу, отмены нормативного правового акта либо его части. Государственные органы и должностные лица, не являющиеся субъектами нормотворческой инициативы, а также организации и граждане направляют свои предложения по принятию (изданию) нормативного правового акта или государственным вносят органам проект нормативного (должностным правового лицам), акта имеющим соответствующие полномочия, в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. 229 Таким образом, субъектами нормотворческой инициативы являются сами же нормотворческие органы (т.е. инстанции, имеющие право принимать и издавать нормативные правовые акты), которые "вправе направить в нормотворческий орган" (т.е. себе же) проект акта или предложение о необходимости его принятия. Не вносит ясности и данное в ст. 1 закона определение нормотворческой инициативы как официального направления субъектом нормотворческой (должностному лицу) деятельности проекта в нормативного нормотворческий правового орган акта или мотивированного предложения о необходимости принятия (издания), изменения, дополнения, толкования, приостановления действия, признания утратившими силу, отмены нормативного правового акта либо его части. Полагаем, что необходимо "разобраться" с понятиями. На наш взгляд, в определение понятия "нормотворческий орган" следует включить помимо государственных органов (должностных лиц), уполномоченных принимать (издавать) нормативные правовые акты, функцию вносить соответствующие проекты и предложения о необходимости их принятия (издания). В этом случае становится логичным, что нормотворческий процесс – это деятельность не только по принятию, введению в действие нормативных правовых актов, но и их разработке и внесению предложений, которые обязательно должны быть рассмотрены компетентным органом. В законодательстве следует более четко определить перечень субъектов нормотворческой инициативы, как это сделано в Конституции в отношении субъектов законодательной инициативы. Полагаем также, что следовало определить "уровни нормотворческой деятельности". В настоящее время, например, неясно, может ли сельсовет, поселковый совет проявить нормотворческую инициативу перед Правительством, министерством. Какие последствия такой инициативы: можно ли ее не рассматривать или, наоборот, следует предложение (проект) рассмотреть на заседании (коллегии). Что касается 230 прокуратуры, то речь также может идти о субъектах нормотворческой инициативы в зависимости от уровня акта. Конечно, может возникнуть резонный вопрос: а надо ли прокуратуре (в частности "нормотворческую" Генеральному инициативу. Ведь прокурору) задача органов проявлять прокуратуры обеспечивать точное и единообразное исполнение действующих актов законодательства. Если подходить формально, то, действительно можно этим надзором за исполнением и ограничиться. Однако такой подход, полагаем, неприемлем, исходя из содержания самого принципа законности. Известно сталкиваются), много когда примеров положения (и практики нормативных часто с правовых этим актов сформулированы нечетко, что приводит к нарушению прав и свобод граждан, необоснованному привлечению их к ответственности, возложению не предусмотренных законом обязанностей и др. Вполне справедливо, что за рубежом широко развита практика признания нормативного правового акта неконституционным в силу неопределенности его положений, наличия пробелов, отступлений от конституционного текста. Согласно ст. 5 Закона "О прокуратуре Республики Беларусь" деятельность прокуратуры основывается на принципах законности, равенства всех граждан перед законом, независимости прокурора, подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим прокурорам, гласности, обязательности исполнения требований прокурора. Кроме того, в законе имеется специальная статья 13 "Участие в нормотворческой деятельности и совершенствовании практики применения законодательства". Согласно ей Генеральный прокурор Республики Беларусь 231 вправе издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты в форме приказов, в том числе утверждающих положения и инструкции. Генеральный прокурор Республики Беларусь вправе вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда Республики Беларусь, Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь предложения о даче судам разъяснений по вопросам применения законодательства, возникающим при рассмотрении дел и исполнении судебных постановлений. Генеральная прокуратура Республики Беларусь в порядке, установленном законодательством, принимает участие в подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов. Генеральный нижестоящие прокурор прокуроры Республики Беларусь, территориальных и его заместители, специализированных прокуратур и их заместители вправе в установленном порядке в пределах своей компетенции направлять предложения в нормотворческий орган (должностному лицу) о принятии (издании), изменении, дополнении, толковании или признании утратившими силу нормативных правовых актов. Все это накладывает определенные обязательства на органы прокуратуры. Генеральная прокуратура не только инициирует, но и сама часто вступает в качестве разработчика проектов нормативных актов, включая законы. Так, именно Генеральной прокуратурой во исполнение поручений Президента Республики Беларусь от 01 апреля 2007 г. и от 11 апреля 2008 г. подготовлен проект Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам уголовной ответственности и оперативно-розыскной деятельности", которым предусматривалось внесение изменений и дополнений в Общую и Особенную части Уголовного кодекса, Уголовно-процессуальный кодекс и Закон Республики Беларусь "Об оперативно-розыскной деятельности". Этот 232 закон был принят палатами Парламента и подписан Главой государства. Вступил в силу с 4 августа 2009 года. Применительно к изменениям в области уголовного законодательства следует отметить, что они направлены на расширение сферы применения института освобождения от уголовной ответственности, создание более приемлемых в социальном и экономическом отношении условий и эффективных механизмов применения, альтернативных лишению свободы видов наказаний и иных мер уголовной ответственности. Законом расширены ответственности по возможности основаниям, освобождения предусмотренным от ст. уголовной 86 УК (с привлечением лица к административной ответственности), ст. 88 УК (в связи с деятельным раскаянием), ст.89 УК (в связи с примирением с потерпевшим) и ст. 118 УК (освобождение несовершеннолетнего от уголовной ответственности), распространив действие названных норм на лиц, впервые совершивших менее тяжкие преступления, т.е преступления с санкцией до 6 лет лишения свободы. Поскольку освобождение от уголовной ответственности по указанным основаниям допускается не только судом, но и прокурором на стадии досудебного производства, то расширение их сферы позволит снизить финансовые затраты на производство по делу и сократить число лиц, находящихся в местах лишения свободы. Законом устанавливается возможность осуждения с отсрочкой исполнения наказания (ст.77 УК) лиц, впервые совершивших тяжкое преступление, не сопряженное с посягательством на жизнь или здоровье человека, при полном возмещении причиненного вреда и возврате неосновательного обогащения. К примеру, отсрочка исполнения наказания в виде лишения свободы может быть применена к лицу, совершившему впервые кражу в крупном размере (до 8 750 000 рублей) и полностью 233 возместившему причиненный вред. В настоящее время альтернативы лишению свободы за такое преступление не имеется (санкция ч.З ст.205 УК предусматривает наказание в виде лишения свободы от 2 до 7 лет). Наряду с несовершеннолетними и лицами, достигшими пенсионного возраста, Законом предусматривается возможность осуждения за тяжкое преступление с условным неприменением наказания (ст.78 УК) инвалидов I и II группы. Изменения по вопросам ответственности несовершеннолетних направлены на максимальное соответствие предусмотренного для этой категории лиц уголовного наказания международно-правовым стандартам, в том числе Пекинским правилам, принятым Генеральной Ассамблеей ООН 29 ноября 1985 г. Дополнение статьи 111 УК частью второй направлено на возможность замены назначенного несовершеннолетнему наказания в виде штрафа, при отсутствии признаков уклонения от его уплаты, как на общественные работы (ч.З ст.50 УК), так и на принудительные меры воспитательного характера. В ст. 116 УК на 2-3 года снижены для несовершеннолетних максимальные сроки окончательного наказания в виде лишения свободы по совокупности преступлений и приговоров, в зависимости от сочетания категорий преступлений. При этом максимально возможное окончательное наказание снижается с 20 до 17 лет лишения свободы. Первоначальная редакция указанной нормы с момента введения в действие УК 1999 года предусматривала максимальное окончательное наказание в виде лишения свободы – 15 лет. Значительное количество норм Закона (19 составов) ориентировано на совершенствование санкций статей Особенной части УК путем введения в 234 них наказаний в виде общественных работ (ч.1 ст.205, ч.1 ст.206, ч.1 ст.209, ч.1 ст.218 УК), ограничения свободы (ч.1 ст.172, ч.2 ст.214, ч.2 ст.223, ч.1 ст.246, ч.1 ст.258, ч.З ст.339, ч1 ст.430, ч.2 ст.443, ч.2 ст.455 УК), а также снижения нижних пределов санкций в виде лишения свободы (ч.2 и ч.З ст.208, ч.2 и ч.З ст.214, ч.2 и ч.З ст.430 УК). Такие изменения в большей степени будут способствовать индивидуализации соблюдению наказания, обеспечат судами принципа взвешенный и дифференцированный подход в практике назначения наказаний за эти преступления. Ввиду достаточно низкой эффективности наказаний в виде исправительных работ и ограничения свободы, назначаемых лицам, уклоняющимся от возмещения расходов на содержание детей, предусмотрено введение в санкции ст.174 УК таких видов наказаний, как общественные работы, арест и лишение свободы. Пожалуй, это единственная статья, где усилена ответственность данным Законом. В Законе усовершенствованы некоторые положения главы 35 УК, касающиеся ограничения уголовной ответственности должностных лиц, которые своими умышленными деяниями (действиями или бездействием) посредством использования предоставленных им служебных полномочий причиняют имущественный либо иной существенный вред. Изменения устанавливают уголовную ответственность лишь в том случае, если должностное лицо совершило эти действия из корыстной или иной личной заинтересованности. Такая редакция закона существовала до введения в действие УК 1999 года и на практике себя оправдала. Аналогичная норма существует и в Российской Федерации (ч.1 ст. по УК РФ). Ряд положений Закона направлены на совершенствование Уголовнопроцессуального кодекса, в частности, на оптимизацию функции поддержания государственного обвинения (ч.8 ст.34, ч.2 ст.102, ч1 ст.293, ч1 ст.324, ст.ст.455,458,459 УПК). 235 В настоящее время задача поддержания государственного обвинения выполняется путем повсеместного привлечения к участию в уголовном процессе всех прокурорских работников, что отрицательно сказывается на результативности и качестве работы по другим направлениям надзора. По сравнению с 2000 годом нагрузка, связанная с поддержанием государственного обвинения, увеличилась в три раза и является недопустимо высокой. Если в 2000 году с участием прокуроров и вынесением приговоров было рассмотрено 21 290 уголовных дел, в 2003 году - 56 770, то в 2008 году - уже 62 367. При этом штатная численность государственных обвинителей в три раза меньше количества судей. В отдельных регионах нагрузка на одного государственного обвинителя превышает 300 уголовных дел в год и является запредельной. В результате качество поддержания государственного обвинения не всегда отвечает предъявляемым требованиям. Для разрешения сложившейся ситуации Генеральной прокуратурой предложено проводить без участия государственного обвинителя судебное разбирательство по уголовным делам, расследованным в порядке ускоренного производства. Речь идет о преступлениях, не являющихся тяжкими, когда факт их совершения очевиден, а обвиняемый не отрицает своей вины. Такие дела составят 15-20% от общего количества уголовных дел, находящихся в производстве судов республики. Новый подход к участию прокурора в судебном разбирательстве позволит снизить процессуальные затраты на осуществление уголовного процесса, не нарушая при этом принципа состязательности, а также прав и законных интересов сторон. 236 Иная проблема, которая была решена с участием Генеральной прокуратуры. В результате совершения правонарушения, а особенно если речь идет о преступлении, причиняется ущерб (вред) правам и законным интересам граждан, юридических лиц, а во многих случаях и государству. Обычно в результате действий заинтересованных субъектов ущерб (вред) в той или иной степени возмещается. В этих целях принят и действует целый комплекс нормативных правовых актов—кодексы (гражданский, уголовный, административный, трудовой, земельный и др.), иные законодательные акты, постановления Правительства, правоприменительная практика. сформирована соответствующая В Конституции Республики Беларусь содержится ряд основополагающих норм, нацеленных на реальную защиту граждан и государства. Например, в ст.2 закреплена взаимная ответственность государства и гражданина за ненадлежащее исполнение обязанностей, вытекающих из Конституции. В ст.22 предусмотрено равенство всех перед законом, право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов. В части второй ст.24 зафиксирована обязанность государства защищать жизнь человека от любых противоправных посягательств. В иных статьях раздела 11 Конституции предусмотрен весь комплекс обязанностей субъектов общественных отношений. Особо обратим внимание на ст.59, в которой предусмотрена обязанность государственных органов должностных лиц в пределах их компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности. Важной гарантией реализации конституционных прав и свобод является предусмотренное в части второй ст.60 право гражданина взыскать в судебном порядке, как имущественный вред, так и материальной возмещение морального вреда. 237 Здесь лишь обратим внимание на неправильную, на наш взгляд, интерпретацию указанной нормы—в ст. 60 указано, что взыскание вреда осуществляется "в соответствии с законом". На практике это трактуется следующим образом: если в актах текущего законодательства прямо предусмотрено такое право. На наш взгляд, ссылка в ст.60 на возмещение вреда в соответствии с законом означает процессуальный аспект. Вместе с тем не все обстоит идеально , потенциал права , как мы считаем, используется не в полной мере. Это приводим к огромным экономическим потерям для государства и граждан. Так, в соответствии со ст.162 УПК должны исчисляться процессуальные издержки, которые в последующем взыскиваются с осужденных или могут быть приняты на счет государства. Что касается процессуальных издержек в виде сумм, выплачиваемых потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым и других сумм, предусмотренным в пп.1-8 ст. 162 УПК , то здесь практика сформировалась в целом адекватная нормам законодательства. Однако крайне отрицательно можно оценить то, как реализуется п.9 упомянутой статьи, процессуальные издержки в котором предусмотрено включение в сумм, израсходованных в связи с розыском обвиняемого, скрывшегося от органа уголовного преследования и суда. На практике не было выработано методики исчисления этих расходов, не производится это органами предварительного следствия, упускают из виду это им суды. К сожалению, в принятом 30 декабря 2006 г.Советом Министров постановлении, которым было утверждено Положение о порядке выплаты и размерах, подлежащих выплате потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым этот вопрос был обойден вниманием. По требованию Генерального прокурора были подготовлены соответствующие предложения, которые учтены в постановлении Правительства от 1 декабря 2008 года " О 238 размерах сумм, израсходованных в связи с розыском обвиняемого, скрывшегося от органа уголовного преследования и суда, и затраченных на выдачу обвиняемого". Какой результат дополнения законодательства? За четыре месяца действия новой нормы только в Витебской области взыскано более 170 млн. руб. с лиц, совершивших преступления и находящихся в розыске. Другой очень важный аспект: компенсация процессуальных издержек в связи избранием такой меры пресечения как домашний арест. Этот вопрос еще не получил нормативного регулирования. На практике нередко при избрании меры пресечения в виде домашнего ареста осуществляется силами сотрудников органов внутренних дел охрана соответствующего лица. По существу вместо нахождения такого лица под стражей в предварительном заключении (что называется "в общих условиях"), ему создаются более "комфортные" условия и при этом государство несет экономические издержки, как минимум в виде заработной платы сотрудников МВД, которые вместо выполнения своих непосредственных обязанностей, осуществляют круглосуточно охрану такого лица. Правовые основания для исчисления понесенных затрат государством, на наш взгляд, имеются, так как в п.10 ст.162 идет речь и об "иных" (помимо перечисленных в п.п.1-9) расходах, понесенных при производстве по уголовному делу. Конечно, обвиняемый может ходатайствовать об изменении ему меры пресечения с домашнего ареста на иную другую ( в настоящее время, когда охрана осуществляется "бесплатно" происходит скорее наоборот). Кстати заметим, что практика назначения меры пресечения в виде залога развивается несколько иным образом, чем это предусмотрено в ч. 1 ст.124 УПК согласно которой залог применяется при условии полного возмещения имущественного вреда, причиненного преступлением. Нередко имущественный вред причиняется преступлением, совершенным группой лиц. В отношении одного или нескольких лиц оптимальным было бы применение такой меры как залог (например в силу 239 физического состояния лица). Однако в силу "неподъемности" суммы предполагаемого ущерба данное лицо возместить ущерб часто не в состоянии. Кроме того, требование о полном погашении суммы ущерба до применения указанной меры пресечения находится в определенном противоречии с принципом презумпции невиновности. Поэтому, соглашаясь в целом с общим подходом о применении залога, все же следует предусмотреть и некоторые исключения. Или ещё пример: более полугода прокуратура и Генеральный прокурор, в том числе затратили на то, чтобы за управление транспортным средством в нетрезвом состоянии после наложения административного взыскания виновные лица не отделывались символическими штрафами (3040 базовых величин), как это было в 2007 году и в начале 2008 года, а налагались более существенные штрафы, предусмотренные Уголовным кодексом ( до 1000 базовых величин). Только по статье 317 УК благодаря настойчивости прокуратуры в бюджет взыскано в 2008 году 10,5 млрд. рублей, а в первом полугодии этого года – почти 12 млрд.. Для сравнения: в 2007 году – 895 млн.. Изменение судебной практики, сложившихся здесь стереотипов проходило очень трудно и на это затрачено очень много времени, которое можно было бы использовать для других направлений прокурорского надзора. Многие оправдательные приговоры, а также перепредъявление обвинения обусловлено изменением свидетелями своих показаний в суде по сравнению с теми, которые были даны на следствии. Иногда эти лица ссылаются на принуждение их к даче показаний, добросовестное заблуждение, которое "рассеялось" только в суде и др. Во всех случаях нарушения прав свидетелей необходимо тщательно разбираться. Следует иметь в виду и их ответственность за дачу ложных показаний (такие примеры 240 привлечения к ответственности являются достаточно редкими). Свидетель обязан правдиво сообщать все известное по делу и отвечать на поставленные вопросы. Таким образом, когда свидетель меняет свои показания в суде он нарушает (либо ранее нарушил) возложенную на него обязанность давать правдивые показания. Понесенные по уголовному делу процессуальные издержки должны быть возмещены за счет виновные лиц (свидетеля, а если он был принужден к даче показаний, то за счет соответствующего должностного лица, вина которого должна быть установлена). Размер имущественной ответственности свидетеля (свидетелей) зависит от наступивших последствий. Обратим также внимание на то, что свидетелю покрываются расходы, связанные с явкой его к месту проведения процессуального действия и обратно, по найму жилого помещения, а также в связи с выплатой суточных. Полагаем, что эти суммы безусловно должны быть взысканы. Кроме того обращаем внимание на наличие в УК статьи 394, предусматривающей ответственность за принуждение подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля к даче показаний путем применения угрозы, шантажа или совершения иных незаконных действий лицом, производящим дознание, предварительное следствие или осуществляющим правосудие. При наличии оснований нормы этой статьи также должны применяться. Считаю, что прокуратура должна занимать более принципиальную позицию при решении вопроса о возмещении материального и морального вреда лицу, потерпевшему от преступления. В ходе подготовки вопроса на коллегию Генеральной прокуратуры о причинах и условиях совершения особо тяжких преступлений против жизни и здоровья граждан исследовались аспекты защиты прав потерпевших, в том числе обращалось внимание на компенсацию морального вреда. Прокуроры обязаны разъяснять потерпевшим их право на предъявление исков о компенсации морального вреда. 241 В первом полугодии 2008 г. следователями прокуратуры окончено 390 уголовных дел об убийствах. Исковые требования на стадии предварительного расследования заявлены лишь по шести уголовным делам. Это свидетельство определенного упущения следователей прокуратуры. В ходе анализа, проведенного сотрудниками генеральной прокуратуры установлено. Есть другая очень важная проблема госзакупок. Здесь могут быть коррупционные риски. В сфере государственных закупок допускаются правонарушения, в том числе преступления со стороны должностных лиц. Есть много примеров и об этом свидетельствуют прокурорские проверки, когда должностные лица организаций заказчиков лоббируют интересы коммерческих структур и заключают экономически невыгодные для государства контракты. За нарушения законодательства в сфере государственных и приравненных к ним закупках, органами прокуратуры, внутренних дел и финансовых уголовных расследований дел, возбуждается преимущественно за существенное злоупотребление количество властью или служебными полномочиями (ст.424 УК). Различные нарушения порядка формирования конкурсных комиссий, подписания протоколов их заседаний, оформления заданий на закупку, размещения сообщений о проведении закупок в средствах массовой информации, составления справок о процедурах закупок выявлялись при проверках организаций коммунального хозяйства, систем министерств транспорта и лесного, жилищно- коммуникаций, энергетики, Министерства обороны, других министерств. Устанавливались факты необоснованного разделения на части годовой потребности заказчиков в однородных товарах (работах, услугах) в целях не 242 применения конкретных видов процедур закупок, заключения контрактов на условиях, не соответствующих решениям конкурсных (ценовых) комиссий. Уголовно наказуемые злоупотребления в сфере госзакупок, как правило, совершаются путем сговора руководителей организаций заказчиков с потенциальными участниками процедур закупок, а также склонения членов конкурсных комиссий к принятию благоприятных решений в пользу определенных участников. Конкретные способы совершения злоупотреблений разнообразны и, в основном, с целью сокрытия следов преступления сопровождаются формальным соблюдением правил проведения процедур закупок. В связи с этим, поддерживая реформирование законодательства путем упрощения порядка проведения государственных закупок, необходимо усилить ведомственный контроль за их осуществлением. Работа по совершенствованию законодательства очень важна. Это делать необходимо своевременно. Так, один из главных вопросов госзакупок - это выбор поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении государственных закупок. В зависимости от цены поставки установлены свои процедуры. Конкурсы проводятся, если цена поставки более 8 тысяч базовых величин. В действовавшем ранее Положении о госзакупках были, на первый взгляд, детально урегулированы отношения по поводу проведения конкурсов. Однако и здесь, как свидетельствует практика работы прокуратуры и других правоохранительных органов, должностные лица "умудрялись" совершать сделки, которые сомнительны с точки зрения интересов государства, а то и такие, которые квалифицируются как преступления. Что же касается других процедур выбора поставщика, например, так называемой процедуры оформления конкурентного листа (цена поставки от 30 до 1 000 базовых величин), процедуры запроса ценовых предложений 243 (цена поставки от 1 000 до 8 000 базовых величин, т.е. в последнем случае до 130 000 долларов США), то здесь очень много было прорех, которыми могут воспользоваться недобросовестные должностные лица. По обеим этим процедурам основным недостатком является то, что для организации-заказчика важно получить информацию о цене за товар у трех поставщиков, лучшие ли это предложения - не важно. При процедуре запроса ценовых предложений (цена поставки от 1 000 до 8 000 базовых величин), также, на наш взгляд, мало было известить о проведении данной процедуры в официальных изданиях и Интернет-сайтах. Необходимо чтобы службы маркетинга и снабжения сами активно выявляли приемлемых для них поставщиков. При закупке товаров, которые производятся только определенным производителем, необходимо в обязательном порядке изучать возможность их закупки непосредственно у производителя. Мы же имеем факты, когда до проведения такой процедуры как конкурсы, официальная переписка с производителями не ведется, возможность приобретения товаров без участия посредников не отрабатывается. По сложнотехническому оборудованию следовало бы свести к минимуму закупку товаров на Белорусской универсальной товарной бирже, где нередко цены превышают цены производителей. Закупка товара у посредников часто ставит под сомнение возможность дальнейшего гарантийного и сервисного его обслуживания. Идею установления персональной ответственности членов конкурсных (ценовых) комиссий за нарушение порядка осуществления государственных закупок. 244 На эти недостатки в законодательстве о госзакупках обращалось наше внимание. Их учет позволил предусмотреть более прозрачными правила и практику совершения таких сделок. Деятельность прокуратуры в силу её предназначения связана с нормотворческим процессом. Важно точно и единообразно исполнять законодательство. Если оно несовершенно, то - принимать меры по устранению выявленных недостатков. СОВЕРШЕННЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО – ЭФФЕКТИВНЕЕ ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР Понимание функций и стоящих перед прокуратурой задач дает основание говорить о необходимости более широкого влияния прокуратуры на складывающиеся правовые отношения. Законность во многом зависит от качества нормотворчества. Правовое регулирование должно базироваться на конституционных принципах, вместе с тем нормы (правила) должны быть рациональными. При соблюдении этого условия нет нужды противопоставлять законность и целесообразность. Нормы (правила), содержащиеся в актах законодательства, должны быть разумными — в этом их рациональность. Конечно, прокуратура не занимается непосредственно нормотворчеством, не обладает правом законодательной инициативы. Ее задача — обеспечить надзор за точным и единообразным исполнением актов законодательства на территории страны. Однако она не лишена права на нормотворчество. Именно в результате прокурорских проверок выявляются несовершенство актов законодательства, наличие пробелов, противоречий, 245 неопределенности и других дефектов. Поэтому следует установить и обратную связь: влияние практики на нормотворческий процесс и его конечный результат — акт законодательства. Законность и обоснованность (например, в рамках УПК) недопустимо противопоставлять. Это явный дефект законодательства и ошибка авторов соответствующей нормы. Такое противопоставление было приемлемо для законодательства советской эпохи, которому не была присуща оценка конституционности нормативного правового акта. Противопоставление законности и обоснованности сродни противопоставлению формы и содержания. В связи с этим уместно напомнить известное изречение о правильности по форме и об издевательстве по существу. Несовершенное законодательство может быть не препятствием, а своего рода катализатором правонарушений. Обратимся, например, к вопросам противодействия коррупции. Практика убеждает, что именно прорехи в законодательстве часто дают почву для злоупотреблений при получении госзаказов, осуществлении госзакупок, заключении договоров аренды, строительстве жилья, дорог. В первую очередь этим должны быть озабочены разработчики проектов нормативных правовых актов. Их ответственность можно повысить, если исполнение важнейших (системообразующих) в той или иной сфере нормативных правовых актов будет анализироваться через 3—6 месяцев после введения их в действие. Сегодня нормотворческий процесс нередко сопровождается заверениями о том, что завтра, с принятием нового правового акта, будет лучше, и забвением этих обещаний по прошествии времени. Не припомню случая, когда к ответственности были бы привлечены авторы и разработчики дефектного нормативного правового акта. Порождают коррупцию содержащиеся в законодательстве нормы, позволяющие должностным лицам принимать решения по своему субъективному усмотрению. Многовариантность этих решений объясняется 246 якобы интересами государства, а на самом деле — корыстными интересами лица, принимающего решение. Анализ криминогенной ситуации в Республике Беларусь, воздействие на нее применяемых мер уголовной ответственности свидетельствуют о необходимости дальнейшей оптимизации уголовного наказания и его исполнения. В последние годы в системе наказания доминирует лишение свободы 24-25% от всех осужденных. При этом следует учитывать, что к аресту приговаривается еще до 10%; ограничению свободы - 24-25%; исправительным работам - около 20%; штрафу - 12-14%; общественным работам - 1%. Такая структура применения наказания является обременительной для экономики страны. Кроме того, достаточно часто избираемые меры наказания не всегда эффективны, не способствуют исправлению осужденных и предупреждению рецидива. Зарубежный опыт свидетельствует о преобладании в структуре наказаний штрафных мер ответственности, что позволяет предупредить как прямые затраты государства, связанные с содержанием осужденных к лишению свободы, так и предоставить этим лицам возможность загладить причиненный материальный и моральный вред государству, юридическим и физическим лицам. Приблизительные расчеты показывают, что при оптимизации мер уголовной ответственности, которые будут предложены ниже, можно ежегодно экономить десятки миллиардов рублей. Например, ежегодно около пяти тысяч привлеченных судом за совершенные преступления впервые за менее тяжкие преступления осуждаются к лишению свободы. К ним можно было бы применить наказания, не связанные с лишением свободы. 247 Не оправдывает себя уголовно-судебная практика на широкое применение ограничения свободы и исправительных работ. Ежегодно уклоняется от этих видов наказания около 6 тысяч осужденных, что порождает значительный рецидив. Это дискредитирует данные виды наказания, особенно когда идет речь об ограничении свободы без направления осужденного в учреждение открытого типа (т.е. по существу, наказание отбывается на дому), а также когда ограничение свободы и исправительные работы назначаются лицам, годами не занятым общественно полезным трудом, деградировавшим и не желающим работать в принципе. В качестве основного направления совершенствования мер уголовноправового воздействия предлагается усилить дифференциацию видов наказания и правил их назначения в зависимости от тяжести и характера совершенных преступлений. Для этого необходимо сохранить жесткие меры по отношению преступникам, к лицам, насильственным совершающим и корыстно-насильственным коррупционные преступления, рецидивистам и одновременно сместить акценты в законодательстве и судебной практике с сугубо карательных на материальные элементы наказания лиц, впервые совершивших нетяжкие преступления, виновных в совершении ненасильственных преступлений. В развитие данного направления, в частности, предлагаем: 1. Существенно расширить применение штрафа, превратив его по основаниям и порядку назначения и исполнения в основную альтернативу лишению свободы (справочно: во многих иностранных государствах штраф занимает более 50% в общей структуре наказания). Назначать штраф предлагается в социально допустимых пределах - при отсутствии серьезного риска оставления осужденного на свободе для безопасности общества и государства: 248 при совершении тяжкого преступления штраф назначается в качестве альтернативы лишению свободы (в случае его уплаты в установленный срок лишение свободы не применяется); по усмотрению суда штраф может быть назначен с учетом санкции статьи и за менее тяжкие преступления и преступления, не представляющие большой общественной опасности. В этом случае суд, назначая наказание в виде штрафа, определяет и срок лишения свободы, который осужденному предстоит отбыть, если назначенный по приговору штраф, подлежащий приоритетному исполнению, не будет уплачен в установленный срок. Предлагаемая система применения штрафа позволит при эффективном его исполнении добиться применения данного наказания в пределах 40 и более процентов к общему числу лиц, ежегодно осуждаемых за совершение преступлений. 2. Предусмотреть уплату социальной компенсации осужденными в определенных размерах при совершении преступлений, не представляющих большой общественной опасности, и менее тяжких преступлений в качестве условия применения таких альтернативных мер уголовной ответственности, как отсрочка применения наказания, условное неприменение наказания, осуждение без применения наказания, а также в качестве условия освобождения от уголовной ответственности (для некоторых видов освобождения от уголовной ответственности по нереабилитирующим основаниям), особенно в отношении лиц, впервые совершивших такие преступления. 3. Расширить применение общественных работ, как самостоятельного вида наказания, так и дополнительного наказания при отсрочке наказания, условном неприменении наказания и др. Увеличить продолжительность общественных работ, которая в настоящее время составляет 240 часов. В Латвии, например, к общественным работам привлекается около 20% осужденных. 249 12. Исключить такой вид наказания, как ограничение свободы без направления осужденного в исправительное учреждение открытого типа. 13. Запретить назначение исправительных работ лицам, которые к моменту оглашения приговора не работают или не приняли мер к трудоустройству. 14.Сориентировать судебную практику на применение наказания в виде лишения свободы преимущественно в отношении лиц, потенциально представляющих опасность для общества в случае их оставления на свободе. 15. Ввести дифференцированные по режиму изоляции (открытости) виды отбывания лишения свободы. Исключить совместное проживание и работу в исправительных колониях лиц, в отношении которых установлены различные режимы содержания, что в настоящее время имеет место и отрицательно влияет на исправление осужденных. Предусмотреть отбывание лишения свободы в открытой форме, основанное на бригадно-групповом трудоустройстве осужденных на производственных объектах (работах), выполнении режимных ограничений, обеспечивающих законопослушный образ жизни. Нарушение указанных условий влечет незамедлительный возврат осужденных в закрытые условия отбывания лишения свободы с лишением права условно-досрочного освобождения. 8. Оптимизировать сроки лишения свободы в таких пределах, когда лишение свободы на определенный срок будет восприниматься преступником как осознаваемое страдание за совершение преступления и не приведет к необратимому психическому привыканию к жизни в изоляции от общества. Одновременно несовершеннолетних) на исключить право условно-досрочное осужденных освобождение от (кроме таких наказаний, как исправительные работы и арест. 9. Провести комплексную реформу уголовно-исполнительной системы, включая систему мест лишения свободы, для чего создать 250 государственную комиссию из представителей заинтересованных ведомств и специалистов в области уголовного и уголовно-исполнительного права. Предлагаемые меры, на наш взгляд, будут содействовать укреплению законности и правопорядка в государстве, а значит защите прав и интересов граждан, надлежащему выполнению ими возложенных на них обязанностей. Следует иметь в виду, что конституционной является обязанность государства обеспечивать в стране надлежащий внутренний правовой порядок; это значит – обеспечивать права и свободы граждан добиваться выполнения ими своих обязанностей. Борьба с преступностью, как справедливо отмечается в литературе, – это одна из сфер социального управления, воздействующая не только на саму преступность, но и причины и условия, ее порождающие [1]. По утверждению Г.А.Аванесова, борьба с преступностью включает раскрытие преступлений, розыск преступников, расследование преступлений, назначение и исполнение наказаний, прокурорский (на наш взгляд, и судебный) надзор за всей деятельностью, а также обеспечение законности в данной сфере [2]. Многие видные криминологи утверждают, что преступность присуща любому обществу. Вопрос в ее уровне, "соответствии" общественному развитию, превышении ее "нормальных" пределов [3]. Конечно, преступность как явление существует в любом современном государстве. Причины ее лежат в значительной степени в социальной сфере, а также в природе человека, его воспитании, нравственных устоях. На ее динамику влияет как внутренние, так и внешние факторы (достаточно часто говорят и о трансграничной преступности, о влиянии процессов глобализации). 251 В 2009 г. совершено немногим более 151тыс. преступлений, их число сократилось на 4,6 % (напомню, что в 2008 г. сокращение составило 12,1 %). Сокращение отмечено во всех регионах, за исключением Минска, где количество преступлений увеличилось на 3,6%, в основном за счет увеличения числа выявленных фактов насилия в семьях, вовлечения несовершеннолетних в преступную деятельность, уклонения от уплаты налогов (а также на транспорте и войсках). Преступность в сельской и городской местности находится на одном уровне (на 10 тысяч населения совершено по 156 преступлений), однако в сельской местности уровень убийств в 3 раза выше, чем в городской. И здесь не нужно вдаваться в научные изыски, чтобы придти к выводу, что необходимы реальные меры по обеспечению занятости населения, разумному искоренению пьянства, созданию культа человека, добившегося успеха для себя и своей семьи, а значит и страны в целом. В 2009 г. совершено немногим более 151 тыс. преступлений, их число сократилось на 4,6 % (напомню, что в 2008 г. сокращение составило 12,1 %). Сокращение отмечено во всех регионах, за исключением Минска, где количество преступлений увеличилось на 3,6%, в основном за счет увеличения числа выявленных фактов насилия в семьях, вовлечения несовершеннолетних в преступную деятельность, уклонения от уплаты налогов (а также на транспорте и войсках). Преступность в сельской и городской местности находится на одном уровне (на 10 тысяч населения совершено по 156 преступлений), однако в сельской местности уровень убийств в 3 раза выше, чем в городской. И здесь не нужно вдаваться в научные изыски, чтобы придти к выводу, что необходимы реальные меры по обеспечению 252 занятости населения, разумному искоренению пьянства, созданию культа человека, добившегося успеха для себя и своей семьи, а значит и страны в целом. В прошлом году на 11,5 % сократилось число убийств и покушений на убийства (571 - 646), и это позитив к тому сокращению на 18,5 %, которое мы имели в 2008 году. Их раскрываемость составила 95,5%, как и в 2008 году (в 2007 – 93,6%). 2 года такая же позитивная тенденция и по сокращению тяжких телесных повреждений — сокращение на 10% и 8,9%, разбоев на 9,6% (30%), грабежей – 15%(23%). Не раскрыто 26 убийств и покушений на убийство (29). В авангарде по числу убийств Борисовский район (19), Минский район - 19, Ленинский район г. Могилева - 12. В прошлом году приходилось критиковать г. Бобруйск - было совершено 17 убийств (в 2009г. - 9). Для сравнения – в Заводском районе г. Минска - 10 или Московском - 8. Количество краж снизилось на 6% (15), а из жилищ - на 7,5 % (16%), телефонов сотовой связи на 26% (25,5). В 45 районах отмечен рост преступности (особенно значителен - в Новобелицком г.Гомеля, Горецком, г.Жодино, Первомайском и Фрунзенском районах г.Минска), а более чем в 50 районах уровень преступности выше среднереспубликанского. Значит в этих административно-территориальных единицах ни руководители местной исполнительной власти, ни прокуроры не приняли решительных мер организационного, правового и социального порядка, работают хуже. К сожалению, Беларусь среди стран СНГ занимает лидирующее место по числу преступлений против собственности (61%). На 30% увеличилось число хищений путем использования компьютерной техники (2057 против 1574). Число осужденных, уклоняющихся от отбывания наказания в виде ограничения свободы или исправительных работ, составляет 7246, остается 253 высоким число преступлений, связанных с управлением транспортом в нетрезвом состоянии (4 803 против 4951). Это свидетельство неэффективности правоприменительной практики, несовершенства законодательства. Удельный вес преступлений, совершенных лицами, имеющими судимость, по уголовным делам, оконченным расследованием, возрос с 37,3% до 42,4%. Общереспубликанский показатель превышен в Гродненской (45,5%), Минской (45,9%), Могилевской (43,7%) областях и г.Минске (45,7%). Таким образом, можно констатировать, что исправительные колонии не выполняют в полной мере задачу по перевоспитанию осужденных. Надзорная функция за исполнением законодательства в этой сфере ослаблена. Особенно в части обоснованности принятия решений об условнодосрочном освобождении. Надзор за исправительными колониями и содержанием заключенных, должен быть усилен. Возникает вопрос, занимается ли администрация колонии воспитательной работой. Судя по результатам – деятельность малоэффективна. Не работающими и не учащимися совершено 29097 (25437), более всего в Минской области – 5457 (4545); находившимися в состоянии алкогольного опьянения – 12589 (11655), в Минской области – 2641 (2058); наркотического возбуждения – 612 (434), в г. Минске – 167 (119). Особый акцент здесь необходимо сделать на возмещение расходов в связи розыском законодательстве преступника, следовало бы скрывающегося предусмотреть от следствия. возможность В органов следствия по заявлению подозреваемого в совершении преступления реализовывать имущество по рыночной стоимости. В Уголовном кодексе давно следовало бы предусмотреть ответственность за злостное уклонение граждан от возмещения ущерба, 254 причиненного преступлением. Эта проблема актуальна и для тех случаев, когда не исполняются имущественные обязательства не только по приговору, но и по решению суда. Достаточно много примеров умышленного уклонения от трудоустройства, сокрытия доходов, имущества только для того, чтобы не исполнять судебное постановление. В настоящее время уголовной ответственности должностных лиц за уклонение от исполнения судебного постановления явно недостаточно. Многое зависит и от организации работы. Значительно может улучшиться ситуация, если контроль (без подмены иных прокурорских работников) за исполнением судебных постановлений возьмут на себя те прокурорские работники, которые являлись государственными обвинителями по конкретному уголовному делу. Нуждается в совершенствовании и существующая нормативная база, практика ее применения по учету ущерба от преступлений и его возмещения. Прежде всего, здесь необходимо исключить дублирование сумм ущерба. Многие оправдательные приговоры, а также перепредъявление обвинения обусловлено изменением свидетелями своих показаний в суде по сравнению с теми, которые были даны на следствии. Иногда эти лица ссылаются на принуждение их к даче показаний, добросовестное заблуждение, которое "рассеялось" только в суде и др. Во всех случаях нарушения прав свидетелей необходимо тщательно разбираться. Следует иметь в виду и их ответственность за дачу ложных показаний (такие примеры привлечения к ответственности являются достаточно редкими). Свидетель обязан правдиво сообщать все известное по делу и отвечать на поставленные вопросы. Таким образом, когда свидетель меняет свои показания в суде, он нарушает (либо ранее нарушил) возложенную на него обязанность давать правдивые показания. Понесенные по уголовному делу процессуальные издержки должны быть возмещены за счет виновных лиц (свидетеля, а если он был принужден к даче показаний, то за счет соответствующего должностного лица, вина которого должна быть установлена). Размер 255 имущественной ответственности свидетеля (свидетелей) зависит от наступивших последствий. Обратим также внимание на то, что свидетелю покрываются расходы, связанные с явкой его к месту проведения процессуального действия и обратно, по найму жилого помещения, а также в связи с выплатой суточных. Полагаем, что эти суммы, безусловно, должны быть взысканы. На наш взгляд, необходимо существенно повысить уголовную ответственность за дачу заведомо ложно показаний, в связи с чем было осуждено невиновное лицо. Сейчас возможна ответственность, в частности, в виде лишения свободы до двух лет, а за те же действия, соединенные с обвинением в тяжком или особо тяжком преступлении или с искусственным созданием доказательств обвинения либо совершенные из корыстных побуждений – до пяти лет лишения свободы. Полагаем, что такой меры явно недостаточно. Необходимо, если не полностью, то более основательно увязать меру уголовной ответственности свидетеля, заведомо дающего ложные показания, со сроком наказания, который грозит лицу, в отношении которого даны ложные показания. Естественно, что лица, по вине которых произошло незаконное осуждение, должны нести имущественную ответственность в размере выплат в пользу оправданных граждан, если ранее вынесенный приговор был основан на их ложных показаниях. Кроме того обращаем внимание на наличие в УК статьи 394, предусматривающей ответственность за принуждение подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля к даче показаний путем применения угрозы, шантажа или совершения иных незаконных действий лицом, производящим дознание, предварительное следствие или осуществляющим правосудие. При наличии оснований нормы этой статьи также должны применяться. 256 СПИСОК ЦИТИРОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 1. Криминология / под общ. ред. А.И. Долговой. – М.: Норма, 2007. 2. Аванесов, Г.А. Криминология / Г.А. Аванесов. – М., 1984. 3. Карпец, И.Н. Преступность: иллюзия и реальность / И.Н. Карпец. – М., 1992. ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРОКУРАТУРЫ И СУДОВ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРАВОСУДИЯ В соответствии со ст. 60 Конституции каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом. Из года в год расширяются основания для обращений в суд и соответственно число обращений граждан. Это накладывает огромную ответственность на суды и другие органы, в частности прокуратуры, которые участвуют в судебном разбирательстве или обеспечивают законность вынесенных решений. Позитивного в деятельности органов судебной власти, конечно же, значительно больше, чем недостатков. Вместе с те, допускаемые ошибки умаляют авторитет не только судебной власти вообще. Так как суды обычно являются конечной инстанцией, с которой граждане связывают свои надежды разрешить споры. Остановимся на проблемах в данной сфере деятельности. Одним из существенных недостатков в работе судов является сохраняющаяся непоследовательность 257 и противоречивость судебной практики, отсутствие надлежащего и своевременного ведомственного контроля с целью обеспечения единообразного правоприменения судами. Руководством судебной системы возносится в качестве главного принципа стабильность судебных постановлений. Однако отстаивать их стабильность следует при условии их законности. В противном случае это приводит к тому, что граждане годами возмущаются вынесенными решениями, ищут возможности вручить петицию непосредственно Главе государства, прокуратура может многие месяцы и годы добиваться изменения вынесенных судебных постановлений, в итоге – конфликт не разрешен. Системная взаимосвязь между Верховным судом, с одной стороны, и нижестоящими судами, с другой стороны, ослаблена. Нет своевременного выявления и устранения недостатков со стороны Верховного Суда в деятельности районных и областных судов. Слабый ведомственный контроль проявляется не только почти в очевидном увеличении в последние два-три года числа судебных ошибок, но и в разнобое судебной практики. Создается такое впечатление, что в каждой области может быть своя законность. Больше озабочена этой проблемой Генеральная прокуратура, а не Верховный Суд, на который законом возложена обязанность обеспечивать правильное применение законодательства при осуществлении правосудия. В 2010 году судами кассационной инстанции отменено и изменено 20,5% решений по гражданским делам (из 8 тыс. гражданских дел в кассационном порядке отменено и изменено 1640 решений) и 30% по уголовным делам от общего числа обжалованных. В последующем в порядке надзора вышестоящими судами пересмотрены еще соответственно 7,5% уголовных дел, проверенных ранее в кассации. В предыдущие годы именно эта статистика бралась за основу оценки качества работы судей. 258 Верховный Суд либо не успевает реагировать на происходящие в обществе изменения, либо предполагает, что они не касаются работы общих судов. На уровне постановлений Пленума нет никаких разъяснений по налоговым и таможенным отношениям, по лжепредпринимательской деятельности. С 2007 года действует новый КоАП. Однако за это время Пленумом не принято ни одного постановления по данному вопросу. Почти год Генеральный прокурор доказывал руководству Верховного Суда необходимость изменения судебной практики в сторону существенного увеличения штрафов за управление транспортом в нетрезвом состоянии. К началу 2008 г. средний размер штрафа составлял 40–50 базовых величин, хотя Уголовный кодекс предусматривает штраф до 1000 базовых величин. Приходилось доказывать очевидное. Если в 2007 году в бюджет с пьяных водителей взыскали 890 миллионов, то в 2010 г. – взыскали 20 млрд. В 2008–2010 годах в Верховный Суд Республики Беларусь направлено более 27 представлений, писем, информаций об имеющихся недостатках в деятельности судебной системы с предложениями по их устранению. Так, предлагалось принять постановление Пленума, по использованию данных ОРД в уголовном судопроизводстве, в связи опять же с разночтениями в судебной практике. В итоге – единства в практике нет, а постановление, как следовало из ответа, принимать преждевременно. 16.10.2008 направлено письмо о необходимости единообразного применения судами п.2 ч.2 ст. 139 УК. Так, при совершении деяния в отношении лица, находящегося в состоянии сна, суды различно квалифицируют действия виновного, что влияет на тяжесть наказания (ч. 1 или ч. 2). В ответ на представление – очередная отписка, смысл которой – не указывайте судам как им быть, мы сами разберемся. Нет единства в компенсации морального вреда потерпевшим, вследствие убийства их родных, или смерти последних от причинения 259 тяжких телесных повреждений. Еще 4 сентября 2008 г. в письме на имя Председателя Верховного Суда указывал, что разница от области к области может «плясать» в два раза, а то и более. Что в Брестской или Минской области при убийстве близкого родственники в два раза меньше горюют, чем в Витебской области, где компенсация значительно выше (соответственно 5 и 12 миллионов). В 2010 году судами рассмотрено 428 тысяч административных дел (427,5 тыс. и в 2009 г.). Эти дела, как и абсолютное число гражданских дел, рассматриваются без участия прокурора, на которого можно было бы отнести упущения. Типичные нарушения судов − не выясняются обстоятельства, исключающие административный процесс, относится ли рассмотрение дела к компетенции суда; нарушаются сроки рассмотрения дел. При этом выяснение причин нарушения сроков (а здесь может крыться стремление «вывести» виновное лицо из-под ответственности) подменяется формальной критикой за волокиту. Есть и такие «шедевры» судебных решений, когда в них для освобождения от административной ответственности за управление транспортом в нетрезвом состоянии, суд указывает, что спиртное нарушитель употребил в силу необходимости (участвовал в банкете). Не редкость, когда в суде не удосуживаются выяснить личность правонарушителя, что приводит к привлечению к ответственности лиц, вообще не причастных к правонарушению, даже давно умерших, к тому же не совершавших правонарушение; не уведомляются лица о времени и месте судебного разбирательства; игнорируются требования о ведении протокола судебного заседания (за исключением случаев, когда лицо признает свою вину и не заявляет необходимости исследовать доказательства). Но если в судах такая культура работы и здесь надо прокуратуре вмешиваться, то можно представить, какая нагрузка у прокуроров по другим направлениям деятельности. 260 Нагрузка на судей хотя и несколько меньшая, чем у прокурорских работников, однако в целом достаточно высокая. Некоторый рост объема работа произошел за счет увеличения числа дел приказного производства, которые не представляют особой сложности. В 2007 г., за минусом 53 тыс. дел приказного производства, в среднем на судью приходилось 19,4 дела. В 2010 г., за минусом 146 тыс. дел приказного производства, - 20,7. Экономия судейского времени произошла за счет исключения обязанности изготавливать мотивировочную часть решения: сейчас это происходит только в отношении 5-8 % гражданских дел. В 2010 году судами рассмотрено 336 тысяч гражданских дел (2007 – 243 тысячи дел). Из них 146 тысяч – дела приказного производства (2007 – 53 тыс. дел приказного производства). Много фактов волокиты судов. На личном приеме 18 января 2011 г. в Молодечно обратился гражданин М. с жалобой на действия суда, который с июня 2009 года не рассматривает его иск о защите его прав как потребителя (вставлены окна, которые промерзают). В 2010 году прокурорами инициирован пересмотр решений по гражданским делам в кассационном и надзорном порядке в 1501 случае, а судами принесен 621 надзорный протест. По протестам прокуроров исправлены судебные ошибки по 900 гражданским делам. Судебная практика о нарушениях трудового законодательства, прав потребителей и др. слабо используется судами для воздействия на республиканские и местные органы государственного управления. Частные определения так и остаются актами частного реагирования. Это, а также нежелание судов расширять выездные заседания, позволяет сказать, что суды работают в замкнутом цикле, как закрытая корпорация, которая слабо работает в системной связи во имя общегосударственных интересов. Более того, в ходу тезис, что суд – это не 261 правоохранительный орган. А какой же еще?! Например, в 2011 году прокуратурой Молодечненского района предлагалось рассмотреть в выездном заседании по 20 уголовным делам, которые касались управлением транспортом в нетрезвом состоянии, уклонении родителей от содержания детей, уклонение от отбывания исправительных работ и др., т.е. которые имели бы воспитательный эффект. Однако судом рассмотрено только одно дело. Сложилась неправильная, на наш взгляд, практика, когда даже прокурору отказывают в предоставлении мотивировочной части решения по гражданскому делу. Из года в год увеличивающийся вал жалоб на судебные решения свидетельствует о недостаточной убедительности вынесенных решений. Это также отражает качество правосудия. Возможно, было бы целесообразно вернуться к ранее существовавшей у нас и существующей в ряде других государств обязанности суда мотивировать, т.е. обосновывать свое решение. Нет заинтересованности в окончании дел мировым соглашением. Однако не суды, а прокуратура наращивает интенсивность работы по восстановлению законности, прав и интересов человека и государства. За последние три года рост жалоб, разрешенных в органах прокуратуры составил: по гражданским делам – 58%, по административным – 22%, по уголовным делам – 37 %. Признаны обоснованными: по гражданским делам - 316 (6%), по административным делам - 552 (18%); по уголовным делам - 194 (6%); количество удовлетворенных жалоб возросло более чем в два раза по сравнению с 2007 годом. Судами допускается множество ошибок по уголовным делам. Так, в 2007 г. по кассационным и надзорным протестам прокуроров отменены и изменены судебные решения по уголовным делам в отношении 1595 лиц, а 262 судами – в отношении 642 лиц; в 2010 г. – эти цифры соответственно удвоились – по протестам прокуроров уже 2703, а судами – 1219. Это тоже свидетельствует о слабом ведомственном в рамках судебной системы контроле за законностью вынесенных судебных постановлений. Приведенные в данном случае цифры показывают, что хотя значительно сократилось число осужденных с 71 тыс. в 2007 г. до 61 тыс. в 2010 г., количество судебных ошибок выросло в два раза. Несмотря на то, что прокуратура по данному направлению работает, по меньшей мере, в два раза интенсивнее, чем должностные лица судов, имеющие право принесения протеста, все же остается впечатление, что причина отклонения многих наших протестов заключается в нежелании ухудшать статистику работы судов во имя мнимой стабильности постановленных ими решений. 25 марта 2008 года на совещании судей республики Глава государства подчеркнул следующее: «Нам необходимо искать новые возможности для совершенствования уголовной ответственности и ее оптимизации. Пришло время проявлять более взвешенный подход к применению такого вида наказания, как лишение свободы. Его удельный вес, хотя и сокращается, но остается неоправданно высоким». В полной мере не обеспечена реализация принципа индивидуализации наказания. Работа в последние годы шла по старым лекалам. За последние три года количество особо тяжких и тяжких преступлений сократилось почти на 20%, а осуждение к лишению свободы – так и осталось стабильным на уровне 25%. Если подходить с государственных позиций, то не разумно, более того вредно отправлять лиц без разбору проходить тюремные университеты. Содержим этих людей, персонал колоний, не предоставляем заключенным работы, деквалификация, приобретают болезни, в будущем выплачиваем пособия и пенсии, не применяем труд специалистов в тех 263 районах, где они могут быть востребованы. Вот только некоторые примеры тех отрицательных последствий бездумного применения норм УК. И речь не идет о послаблении ответственности в отношении тех, кто совершил преступления против жизни и здоровья граждан. В то же время в 2010 году на 1,5 тыс. уменьшилось число лиц, приговоренных к штрафу. Нередко для осужденных, совершивших однотипные преступления при прочих равных условиях привлечения к ответственности, суд назначает разное наказание. Игнорирование судами принципа индивидуализации наказания приводит к тому, что каждый четвертый осужденный к ограничению свободы, каждый третий – к исправительным работам откровенно уклоняются от соблюдения режима их отбывания. Действующее законодательство в целом позволяет осуществлять эффективное правосудие в интересах государства, общества, граждан, в т.ч. и пострадавших от правонарушений. Вместе с тем инертность судебной практики, нежелание взглянуть на решение проблем по новому обусловило необходимость инициирования перед Главой государства принятия Концепции совершенствования системы мер уголовной ответственности и порядка их исполнения. Только после того, как задачу обеспечить единообразное применение и эффективное исполнение мер уголовной ответственности публично выразил Глава государства, она услышана и воспринята теми представителями правоохранительных ведомств, законодательной власти и судейского сообщества республики, от которых зависит возможность их реального проведения в жизнь. Это подтверждают и наметившиеся положительные тенденции работы в 2011 году. Об оправдательных приговорах. 264 Ошибкам следствия, надзора и судов со стороны прокуратуры уделяется постоянное внимание. Каждый случай анализируется в областных прокуратурах и регулярно с приглашением представителей различных ведомств – в Генеральной прокуратуре. Вынесение судами оправдательных приговоров – нормальная практика. Однако при этом должны быть исключены факты незаконного освобождения от уголовной ответственности. В 2010г. по протестам прокуроров отменены оправдательные приговоры в отношении 22 лиц, т.е. каждого 8 оправданного судами (всего 181). Наряду с этим оправданы 42 человека, в отношении которых ранее судами постанавливались обвинительные приговоры. В первую очередь, мы обращаем внимание на ошибки со стороны органов предварительного расследования, количество оправданных в процентном отношении к числу лиц, дела которых направлены в суд, составляет всего 0,2 %, т.е. в 10 раз меньше показателя отмененных и измененных решений (1,5-2,5%), который расценивается судом как очень «положительный» момент в их работе. Вместе с тем прокуратура еще до суда в порядке надзора «отсекает» 2-3 тысячи дел. Можно также сравнить 181 оправдательный приговор и 2703 лица, приговоры в отношении которых изменены или отменены по протестам прокуроров, т.е. почти в 15 раз прокуратура чаще поправляет суды при осуществлении правосудия в уголовно-правовой сфере. Мы разбираемся с каждым таким случаем. В декабре 2010 и январе 2011 года проведено два оперативных совещания при Генеральном прокуроре, на которых рассмотрены причины постановления судами оправдательных приговоров по делам, расследованным следователями прокуратуры и иными правоохранительными органами. О требовательности и принципиальности прокуроров при осуществлении надзора в уголовном процессе свидетельствуют следующие данные. В 2009265 2010 годах по требованию прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено 6008 сотрудников правоохранительных органов, применены меры материального воздействия к 5546 лицам. В то же время такой жесткий спрос с судей отсутствует. Так, в 2010 г. за недостатки, допущенные при отправлении правосудия, привлечено к ответственности всего 59 судей. За ставшими расхожими формулировками «независимость фактически судей», скрывается «не допущено отсутствие преднамеренных принципиального действий» реагирования руководителей судебной системы на многочисленные факты нарушений закона, халатное отношение к служебным обязанностям, волокиту, нарушения профессиональной этики, не уважения к участникам процесса, которые содержатся в жалобах, в СМИ, в информациях прокуратуры, иных государственных органов. Хотел бы сослаться на мнение уважаемого мною Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д.Зорькина, который отметил, что независимость судей, будучи фундаментальной ценностью любого демократического государства, не предполагает полной закрытости судейского корпуса, не означает невозможности общественной реакции на действия судебной системы в виде обсуждения, анализа и оценки как решений по отдельным делам, так и целых направлений судебной деятельности. Прокуратура – за разумность наказания, его соразмерность совершенному деянию. По приговору суда Светлогорского района гражданин Т. был осужден к 5 годам лишения свободы. Суд, в отличие от следствия, посчитал, что у него не было умысла на убийство. Указанный гражданин в состоянии опьянения умышленно нанес сыну супруги – гражданину М., когда тот спал, – два удара обухом топора по голове, с повреждением головного мозга. Суд мотивировал отказ от покушения на убийства тем, что удары были нанесены обухом топора, а не лезвием. Генеральная прокуратура 266 протестовала до Верховного Суда – безрезультатно. Таких примеров судебного волюнтаризма очень много. Зато за 30 тыс. белорусских рублей взятки суд может впаять и 7 лет лишения свободы. Такое правосудие ведет к новым обременениям бюджета, деградации лиц, осужденных к длительным срокам лишения свободы, которые могли бы исправиться без применения к ним столь суровых мер, к потере профессиональной квалификации. Оправдывается лицо, обвинявшееся в нанесении 30 ударов своему отцу, от которых тот скончался. Суд вопреки позиции следствия пришел к выводу, что удары наносились не этим молодым человеком, а его престарелой, беспомощной матерью – инвалидом 1 группы. Потребовался протест Генеральной прокуратуры, чтобы приговор был отменен. Подытоживая можно отметить, что с позиции структурной организации суды могут выполнять стоящие перед ними задачи. Что же касается энтузиазма, инициативы и настойчивости, целенаправленного действия по защите интересов граждан, государства и общества, то над этим надо еще работать. ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ МЕР УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ: вопросы эффективности В уголовном праве назначение наказания является одной из центральных проблем. Выбор меры уголовной ответственности – это не «проходной» этап уголовного процесса. По существу здесь происходит оценка результатов следствия, степени опасности совершенного деяния, личности преступника и т.п. Очень важно при этом исключить субъективизм, обеспечить адекватность наказания, необходимо учитывать объективные 267 тенденции общественного развития, насколько эффективны меры уголовной ответственности: достигают ли они провозглашенные в УК цели, в том числе предупредительного характера. На имя Главы государства 4 декабря 2009 г. мною, как Генеральным прокурором, была направлена докладная записка, в которой обосновывалась необходимость оптимизации мер уголовной ответственности, причем как в плане некоторого совершенствования уголовного закона, так и, прежде всего, правоприменительной практики. На наш взгляд, именно за счет нового подхода к решению накопившихся проблем, можно получить экономический, социальный и идеологический эффект. В первом случае речь идет о ежегодной прямой экономии десятков миллиардов рублей, затрачиваемых на исполнение приговоров, включая лишение свободы. Что касается социального эффекта, то оптимизация мер уголовной ответственности позволяет более рационально использовать человеческий потенциал, более успешно проводить ресоциализацию лиц, привлекавшихся к уголовной ответственности, причинять меньше страданий семье, близким осужденного и соответственно сохранять его полезность для общества. Идеологический эффект заключается в воспитательном воздействии на сознание правонарушителей, в том числе и потенциальных, усиление гуманистических начал в сфере наказания, проявление цивилизованности общества, способного, когда необходимо сурово наказывать преступника, а также проявлять к нему милость, обусловленную уверенностью достаточности преподанного урока, пониманием того, что «избыточность» наказания бумерангом бьет и по самому государству. Глава государства поручил Генеральной прокуратуре до 1 июня 2010 года совместно с Правительством, Верховным Судом, Государственным секретариатом Совета Безопасности, Национальным центром законодательства и правовых исследований подготовить и внести на его рассмотрение проекты Концепции 268 совершенствования системы мер уголовной ответственности и порядка исполнения уголовных наказаний, а также плана по ее реализации. Что является исходным началом для подготовки Концепции? В последние годы в системе наказания доминирует лишение свободы – 24-25% от всех осужденных. При этом следует учитывать, что к аресту приговаривается еще до 10%; ограничению свободы – 24-25%; исправительным работам – около 20%; штрафу – 12-14%; общественным работам – 1%. Такая структура применения наказания является обременительной для экономики страны. Кроме того, достаточно часто избираемые меры наказания не всегда эффективны, не способствуют исправлению осужденных и предупреждению рецидива. Например, ежегодно около пяти тысяч привлеченных судом за совершенные преступления впервые за менее тяжкие преступления осуждаются к лишению свободы. К ним можно было бы применить наказания, не связанные с лишением свободы. Ежегодно уклоняется от таких видов наказания, как ограничение свободы и исправительных работ около 6 тысяч осужденных, что порождает значительный рецидив. Это дискредитирует данные виды наказания, особенно когда речь идет об ограничении свободы без направления осужденного в учреждение открытого типа (т.е. по существу, наказание отбывается на дому), а также когда ограничение свободы и исправительные работы назначаются лицами, годами не занятым общественно полезным трудом, деградировавшим и не желающим работать в принципе. В качестве основного направления совершенствования мер уголовноправового воздействия в подготовленном в системе прокуратуры варианте Концепции предлагается усилить дифференциацию видов наказания и правил их назначения в зависимости от тяжести и характера совершенных преступлений. Для этого предлагается сохранить жесткие меры по 269 отношению к насильственным и корыстно-насильственным преступникам, лицам, совершающим коррупционные преступления, рецидивистам и одновременно сместить акценты в законодательстве и судебной практике с сугубо карательных на материальные элементы наказания лиц, впервые совершивших нетяжкие преступления, виновных в совершении ненасильственных преступлений. Предлагаемые меры, на наш взгляд, будут содействовать укреплению законности и правопорядка в государстве, а значит защите прав и интересов граждан, надлежащему выполнению ими возложенных на них обязанностей. Совершенствование системы мер уголовной ответственности необходимо не само по себе, а для того, чтобы противодействовать преступности, если не исключить, то уменьшить рецидив преступлений, более полно реализовывать принцип индивидуализации ответственности, повысить эффективность исправительного воздействия на осужденных. Доработка Концепции позволит более четко сформулировать подходы государства к решению данной проблемы. Однако уже сейчас разработчики проекта обращают внимание на следующее. В 2009 г. из 62064 человек осуждены к лишению свободы 14726 (23,7%). Из них – к лишению свободы за менее тяжкие преступления (санкции за которые носят, в основном, альтернативный характер) – 9465 человек и 349 человек за преступления, не представляющие большой общественной опасности. Осуждение к лишению свободы за нетяжкие преступления к общему числу всех осужденных к данному наказанию составило 66,6%. Примерно половина из числа осужденных к лишению свободы за менее тяжкие преступления осуждена за совершение некрупных краж, мошенничество и ненасильственные грабежи. Осуждение за указанные и другие преступления к лишению свободы, а не к другому наказанию, 270 обусловлено наличием судимости (рецидива) либо тем, что лица уже ранее привлекались к уголовной ответственности, хотя судимость к моменту совершения нового преступления была погашена. Половине лиц (а это около 4,5 тысяч осужденных за менее тяжкие преступления), суд мог бы назначить наказание, не связанное с лишением свободы, либо применить альтернативные меры уголовной ответственности, а именно – отсрочку исполнения наказания, условное неприменение наказания. Аналогичную криминологическую характеристику применения лишения свободы за нетяжкие преступления разработчики проекта Концепции наблюдают на протяжении всего периода, начиная с 2002 г. (после вступления в действие Уголовного кодекса Республики Беларусь). Из 32936 лиц, находящихся в исправительных учреждениях, 14638 отбывают лишение свободы впервые (44,44%), 5944 (18,05%) – второй раз (повторно), 12135 (36,84%) – в третий раз. Таким образом, 54,91% - это лица, осужденные повторно к лишению свободы, т.е. при наличии опасного рецидива. Характерно, что в числе лиц, повторно отбывающих лишение свободы, только 28 лиц (0,09%) совершили преступления в состоянии особо опасного рецидива (т.е. преступления, за которые они осуждались к лишению свободы в первый и второй раз, относились к категории тяжких или особо тяжких). Это подтверждает вывод, что на 90% повторное осуждение к лишению свободы обусловлено нерациональным применением на протяжении последних девяти лет лишения свободы к лицам, впервые совершившим нетяжкие преступления. Вследствие этого сложилась ситуация, когда ежегодно в республике массив лиц, потенциально криминально запущенных и имеющих судимость в связи с осуждением к лишению свободы (после отбытия или освобождения от данного наказания) за совершение нетяжких преступлений, колеблется в пределах от 20 до 25 тысяч, в основном неработающих либо работающих от случая к случаю. Это результат изначально нерационального подхода к применению лишения 271 свободы на протяжении продолжительного времени, когда ежегодно к реальному лишению свободы за нетяжкие преступления осуждалось и осуждается в среднем около 10 тысяч человек. В отношении указанной категории преступников, за совершение первичных преступлений, фактически не применялись меры уголовной ответственности, основанные на условности применения назначенного наказания в виде лишения свободы (условное неприменение или отсрочка исполнения назначенного наказания в виде лишения свободы – ст.ст. 77 и 78 УК). Уровень применения указанных мер уголовной ответственности, основанных на использовании угрозы исполнения назначенного судом наказания в виде лишения свободы под определенные условия поведения и испытания осужденных, но без направления их в места лишения свободы, не превышал в течение последних пяти лет 8%. Структура применения наказания является обременительной для экономики страны, но самое главное – неэффективной в осуществлении целей уголовной ответственности. Назначение судами наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества, не всегда эффективно, не способствует исправлению осужденных и предупреждению рецидива. И наоборот, значит часть осужденных к лишению свободы могла бы быть трудоустроена на свободе и приносить пользу обществу, семье. Можно согласиться с утверждением, которое отмечено в проекте Концепции, что основная причина, ориентирующая суды на преимущественное применение лишения свободы – завышенный общий карательный уровень наказуемости большинства преступных деяний, не отвечающие состоянию криминогенной ситуации в республике, типологии и структуре преступности и преступников. Расчеты показывают, что более 7 тысяч лиц, содержащихся в исправительных учреждениях, осуждены к лишению свободы на длительные 272 сроки исключительно в связи с совершением преступлений, тяжесть которых обусловлена либо завышенной наказуемостью соответствующих преступлений (ряд корыстно-служебных, служебных и экономических преступлений – это примерно около 3 тысяч лиц) либо в связи с фактом проявления рецидива при совершении нетяжких преступлений (примерно около 4 тысяч лиц). В 2009 г. в исправительных колониях содержится уже более 6 тысяч осужденных, которым данное наказание было назначено на срок свыше 10 лет, из них более 2 тысяч – на срок свыше 15 лет (16% от всех осужденных, отбывающих данное наказание; в 2000 г. таких осужденных было не более 4 тысяч (8,4%). За последние шесть лет средний срок лишения свободы, приходящийся на одного осужденного, возрос с 6 до 8,8 лет для мужчин и с 4,6 до 5,8 лет для женщин. На этом уголовно-правовом фоне сохраняется и поддерживается устойчиво карательный уклон судебной практики и правосудия по уголовным делам. Подтверждением тому является и практика (на протяжении девяти лет) преимущественного назначения наказания в виде лишения свободы за преступления, не являющиеся тяжкими. В конечном итоге, как отмечается в проекте Концепции, все это привело к деформации лишения свободы как наиболее строгого наказания и средства изоляции от общества действительно опасных преступников. Для большинства населения оно утратило свойство радикальной карательной меры в плане, как общего, так и специального предупреждения преступлений, поскольку применяется повсеместно, как и повсеместно происходит освобождение от его отбывания по амнистии (проводятся, как правило, раз в 1,5-2 года) или вследствие условно-досрочного освобождения, которые утрачивают свое главное предупредительно-стимулирующее свойство – свойство исключительности. Применяются указанные виды освобождения от наказания без 273 достаточной исправительно- предупредительной подготовки и обоснования, в основном ради высвобождения мест для последующего применения лишения свободы в отношении других осужденных. Есть проблемы в применении наказания в виде штрафа. В настоящее время широкое применение штрафа судами в отношении преступников, не нуждающихся в изоляции от общества, сдерживается невозможностью его взыскания вследствие отсутствия соответствующих денежных сбережений и доходов у граждан, привлекаемых к уголовной ответственности. С учетом возможных усилий, предпринимаемых судами для более широкого применения штрафа, уровень осуждения к данному наказанию в республике не превышал в среднем 12-14% за последние пять лет. Между тем, социальные условия для более широкого применения штрафа имеются, особенно если он будет назначаться на альтернативных лишению свободы условиях и при максимально возможной его индивидуализации с учетом стремления виновного исполнить данный вид наказания. Определенную систему обеспечительных мер посредством введения для таких осужденных специальных ограничений на период исполнения штрафа, например, в рамках установления профилактического наблюдения. Применение штрафа на альтернативной лишению свободы основе означает, что уклонение осужденного от исполнения такового наказания в виде штрафа, следует рассматривать и как уклонение от наказания в виде лишения свободы, поскольку оба наказания взаимно увязаны и определены приговором суда. Соответственно, есть правовые основания выдачи лица, как укрывающегося в другом государстве от исполнения приговора в виде лишения свободы. Необходимо совершенствовать порядок исполнения наказания в виде общественных работ. Так, если в 2005 г. к данному наказанию осуждено 2985 274 человек (3,8 % от всех осужденных), в 2008 г. - 712 (1,0 %), в 2009 г. - 1740 (2,8%). В Концепции предлагаются следующие меры по совершенствованию порядка исполнения наказания в виде общественных работ: выполнение правонарушителем общественных работ на благо общества исключительно на безвозмездной основе (без оплаты труда правонарушителя, без оплаты или иной компенсации государству со стороны организации, где выполнялись общественные работы); интенсивность общественных работ, предполагающая ежедневную занятость осужденного контролировать их на работах, выполнение на объективную основе возможность количественного учета, недопустимости зачета ожидания работы в срок отбывания наказания; общественная значимость и полезность выполнения общественных работ в контексте необходимости их конкретной общности людей, проживающих на территории, где работает осужденный; использование общественных работ в виде возлагаемой на осужденного обязанности исправительно-испытательного характера при осуждении с отсрочкой исполнения наказания, осуждении с условным неприменением наказания, осуждении без назначения наказания, при условно-досрочном освобождении от наказания. Что касается порядка отбывания наказания в виде исправительных работ и ограничения свободы, то здесь также имеется повод для размышлений. В конечном итоге снижение уровня лишения свободы, особенно в последние пять было достигнуто за счет статистически большего применения такого нового вида наказания как ограничение свободы. 275 Если в 2006 г. ограничение свободы было назначено 11266 осужденным, то уже в 2007 г. (после введения ограничения свободы без направления осужденного в исправительное учреждение открытого типа) 15864 осужденным (22,3% от числа всех осужденных), в 2008 г. - 17436 осужденным (25,4%), в 2009 г. - 17260 (27,8%). Количество осужденных к наказанию в виде ограничения свободы в 2008 и 2009 гг. превысило в абсолютных числах число лиц, осужденных к наказанию в виде лишения свободы (15467 и 14726). В среднем более 60% осуждаемым к ограничению свободы данное наказание назначается без направления осужденного в исправительное учреждение открытого типа. На коллегиях Генеральной прокуратуры мною обращалось внимание, что не является нормальным состоянием, когда более четверти осужденных к наказанию в виде ограничения свободы и исправительных работ, откровенно уклоняются от соблюдения очевидно не строгих требований режима отбывания этих наказаний, а уголовно-исполнительные органы не в состоянии понудить их к отбыванию наказания ничем иным, как путем привлечения к уголовной ответственности. В 2009 г. за уклонение от отбывания исправительных работ осуждено 31,2% от числа лиц, осужденных к данному наказанию (8845), в 2008 г. - 20,6% (13510). Такие преступления против правосудия свидетельствуют в определенной мере и о самом качестве правосудия, если допускаются ошибки с выбором адекватной меры наказания. В Концепции реформирования предлагается выработать организационной структуры основные и направления функционирования уголовно-исполнительной системы с целью повышения эффективности ресоциализации осужденных, в том числе: рассмотрение вопроса о функциональном обособлении уголовноисполнительной системы и включение в ее состав уголовно-исполнительных инспекций органов внутренних дел, подразделений внутренних войск, 276 обеспечивающих охрану исправительных учреждений, службу спецперевозок; решение вопроса о ведомственной принадлежности уголовно- исполнительной системы; построение новой системы исправительных колоний; обеспечение качественного изменения средств и методов исправительного воздействия на осужденных; совершенствование деятельности органов и учреждений, исполняющих наказания и иные меры уголовной ответственности, не связанные с лишением свободы; принятие мер по созданию действенной системы социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы; совершенствование законодательства, регламентирующего порядок прохождения службы в органах и учреждениях УИС, оказание социальной помощи осужденным, отбывающим наказание, порядок взаимодействия с другими правоохранительными органами; совершенствование системы управления и разработка новых подходов к организации функционирования органов и учреждений, исполняющих наказания и иные меры уголовной ответственности; формирование новых подходов к организации производственнохозяйственной деятельности исправительных учреждений и трудового воспитания осужденных; качественное изменение средств и методов исправительного воздействия на осужденных. Инициатива в разработке Концепции продиктована желанием содействовать укреплению законности и правопорядка в государстве, а 277 значит дополнительной сбалансированной защите прав и законных интересов государства и граждан. В ОСНОВЕ ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА И ГРАЖДАНИНА − ПРИНЦИП ВЗАИМНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ Теория и практика развития отношений между государством и гражданами в современной Европе такова, что их основу составляет базовая идея взаимной ответственности этих субъектов друг перед другом: и у государства, и у гражданина есть не только права, но и обязанности. Конечно, их объем может колебаться в зависимости от того, о какой сфере отношений или каком круге лиц идет речь. Для нашего еще совсем недавнего опыта советской жизни был характерен патерналистский тип отношений. Все ожидания граждан в силу соответствующей организации жизненного уклада были устремлены к государству: оно должно было обеспечить жильем, работой, медицинским обслуживанием, иными благами. Нельзя утверждать, что люди были неспособны к самореализации, просто были установлены нормы, перешагнуть которые даже творческий человек был не вправе. Например, в 70-е, 80-е годы прошлого столетия широкое распространение получило создание садоводческих товариществ, но даже в период «демократизации» действовал запрет на возведение садового домика площадью более 25 кв. метров (плюс 10 м.кв. на веранду), высота же домика от фундамента до его конька не более 6 м. Для нового поколения, думаю, этот пример позволит представить насколько поощрялась инициатива, все должны быть равными. Все же огромная заслуга государства того периода в том, что работа и помощь с его стороны в сфере социального обеспечения, получения образования, формирования патриотизма, уважения к участникам Великой Отечественной войны, старшему поколению были колоссальными. В современную эпоху, когда в результате ломки советской системы, распада СССР принципиально изменился тип хозяйствования, мы можем наблюдать, что именно постепенная трансформация отношений, не обвальная, а разумная, выверенная приватизация объектов государственной 278 собственности позволяет максимально защитить интересы старшего поколения, работников тех сфер, которые в меньшей степени готовы были бы к работе в условиях рынка. Например, расформирование колхозов (в настоящее время − сельскохозяйственные производственные кооперативы), как на этом настаивали некоторые радикально ориентированные на рынок лица, вряд ли позволило бы выйти отдельным частникам на тот уровень производства, который сейчас позволяет экспортировать сельскохозяйственную продукцию в другие страны в существенных объемах. Естественно, что много отстающих СПК и их работники, руководство сами несут ответственность за результаты своей деятельности. Тем более что государство до сего времени оказывало значительную помощь техникой, удобрениями, ГСМ. Беларусь, как это закреплено в Конституции, социальное государство. Иногда задают вопрос: в чем различие между социалистическим и социальным государством? В основе социалистического государства советского типа была государственная собственность на средства производства, человек − преимущественно объект и лишь в момент испытаний (война, подъем целинных земель, строительство всесоюзных объектов) он реальный субъект, от действий которого зависит успех. Каждый человек обладает теми или иными способностями, от реализации которых зависит его достаток, место и уважение в общество. Причем здесь мы не имеем в виду движение по карьерной лестнице. Степень удовлетворенности жизнью зависит от множества факторов. Но социальное государство обязано создавать все условия для беспрепятственной реализации каждым человеком своих способностей, конечно не в ущерб всему обществу. Социальное государство ответственно за существование общества. Здесь государство помогает человеку в реализации способностей, а точнее – создает для этого условия. Но что очень важно, в таком государстве индивид также имеет перед иными лицами и обществом обязанности. Государство социальное заботится более существенно о пожилых, инвалидах, несовершеннолетних, семьях, имеющих детей, т.е. тех категориях, которые не могут на равных конкурировать на рынке труда. Граждане и государство постоянно взаимодействуют друг с другом. Это объективная реальность, элементарно, что помимо территории любое государство существует пока есть народ, граждане. Именно граждане, проявляя свою позицию, доводят до сведения институтов власти те проблемы, которые требуют своего решения. Существуют различные уровни взаимоотношений. Народ − источник власти и сам же народ реализует ее как непосредственно (на референдумах, на выборах), так и через представительные органы. Важнейшим каналом взаимодействия являются 279 обсуждения проектов нормативных актов, проведение республиканских и местных собраний. Эти формы участия граждан в управлении страной у нас стали характерной чертой демократического процесса. Особую актуальность и внимание со стороны руководства государства в настоящее время уделяется работе с обращениями граждан. В зависимости от содержащейся в них информации они подразделяются на заявления, предложения и жалобы. К сожалению, удельный вес последних в общей массе обращений весьма велик. По поручению Главы государства в настоящее время проводится масштабная проверка работы с обращениями граждан в органах исполнительной власти, а также иных субъектах, наделенных правом разрешения вопросов, волнующих людей. В Республике Беларусь создана необходимая правовая база для работы с обращениями граждан: действует соответствующий закон (Об обращениях граждан), указ Президента Республики Беларусь от 15 октября 2007 г. №498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц», декрет от 14 января 2005 г. «О совершенствовании работы с населением», директива Главы государства от 27 декабря 2006 г. «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата». К этому можно добавить акты, касающиеся совершенствования административных процедур, направленные на сокращение числа различного рода справок, согласований при решении житейских вопросов, сроков их подготовки по заявлениям граждан. Результаты очевидны. Вместе с тем, проблемы еще остаются. Жалобы, конечно же, есть и будут в любом государстве, пока оно будет существовать. Основная задача заключается в том, чтобы органы, должностные лица, к чьей компетенции относится их рассмотрение, разрешали их непосредственно, не давая обоснованного повода жаловаться в вышестоящие инстанции. Одно дело, когда переносится ремонт дома в силу отсутствия финансирования и другое, когда этому причиной разгильдяйство, неорганизованность. Персональная ответственность здесь еще недостаточна. Чаще отвечает руководитель, должностное лицо, но соответствующие требования должны предъявляться и к рядовым работникам. Большая нагрузка по разрешению обращений граждан ложится на органы прокуратуры. В отделе организации работы с обращениями граждан Генеральной прокуратуры (нач. Вавуло М.Н.) проанализирована деятельность по разрешению заявлений и жалоб в органах прокуратуры в первом полугодии 2010 года. В первом полугодии 2010 г. органами прокуратуры Республики Беларусь рассмотрено 38 532 (6 мес. - 2009 г. - 35 969) обращения или на 7,1% больше. Рост отмечается во всех регионах, за исключением Витебской (-7,0%) и 280 Могилевской (- 2,8%) областей, Белорусской транспортной и Белорусской военной прокуратурах (соответственно - 2,2% и -3,2%). Всего рост поступивших обращений отмечается в 81 районе республики: Брестская область - 15, Витебская - 13, Гомельская - 11, Гродненская - 1 1 , г. Минск - 8, Минская область - 13, Могилевская - 10, а также в 6 военных прокуратурах, 3 транспортных прокуратурах. Так, по Гродненской области наибольший рост поступивших обращений граждан зафиксирован в прокуратурах Октябрьского (+ 29%), Новогрудского (+24,2%), Сморгонского (+21,9%), Свислочского (+74,4%), Островецкого (с 44%) районов. По Витебской области увеличение общего числа поступивших обращений отмечается в прокуратурах Россонского (+66,7%), Сенненского (+40,4%), Лепельского (+31,8%), Браславского (+30,8%), Глубокского (+30,2%о) районов. По городу Минску рост количества обращений в пределах от 0,2% (Октябрьский район) до 167% (Первомайский район) отмечен во всех районах, за исключением Заводского, где произошло незначительное снижение (-0,2%). Наибольший рост поступивших обращений - в прокуратурах Первомайского (+167%), Советского (+117,9%), Партизанского (+33,5%), Ленинского (+26,2%) и Фрунзенского (+22,1%) районов. В Брестской области значительно увеличилось количество обращений граждан поступивших в прокуратуры Столинского (+51,6 %), Пружанского (+48,1 %), Ляховичского (+ 43,6 %), Каменецкого (+23,1 %), Ленинского г. Бреста (+ 22,2 %), Кобринского (+ 19,9%) районов. По Минской области увеличение общего числа поступивших обращений отмечается в прокуратурах Мядельского (+ 110,5%), Копыльского (+ 89,5%о) и Минского районов (+ 73,9%). Всего органами прокуратуры разрешено 25 067 обращений, или на 3,4% больше, чем в аналогичном периоде прошлого года (24 254). Количество разрешенных заявлений и жалоб возросло в прокуратуре Брестской области (с 59,8% до 61,3%) и Белорусской транспортной прокуратуре (с 58,4%) до 61,1%). За анализируемый период органами прокуратуры республики разрешено обращений граждан в расчете на одного прокурорского работника - 19,4 (6 мес. 2009 г. - 18,1). В первом полугодии 2010 г. из общего количества разрешенных жалоб и заявлений признано обоснованными 3 581, или 14,3% от разрешенных (6 мес. 2009 г. - 3 678, или 15,2 %) обращений. Чаще признавались обоснованными жалобы и заявления органами прокуратуры Гродненской 26,9% (23,3%), Могилевской - 20,4% (18,2%) и Минской -16,2% (14,4%) областей. 281 Рост числа обращений, признанных обоснованными, отмечается в 63 районах республики: Брестская область - 9, Витебская - 8, Гомельская -15, Гродненская - 10, г.Минск - 2, Минская область - 12, Могилевская - 7, а также в 1-й военной прокуратуре и 2-х транспортных. Наибольшее количество таких обращений отмечено в следующих прокуратурах: Брестского (+333,3 % с 3 до 13 обращений), Пружанского (+275 % с 4 до 15), Столинского (+600% с 1 до 7), Лепельского (+700% с 1 до 6), Сенненского (+400%) с 3 до 15), Новобелицкого г.Гомеля (+ 155,6 с 9 до 23), Свислочского (+125% с 8 до 18), Первомайского р-на г.Минска (+422,2%) с 18 до 94), Партизанского р-на г.Минска (+ 666,7% с 6 до 46), Копыльского (+ 900% с 1 до 10), Мядельского (+ 133,3% с 3 до 7), Любанского (+ 350%о с 2 до 9) районов, аппарате прокуратуры Минской области (+ 136,8% с 38 до 90). Существенно уменьшить число обращений в вышестоящие органы (а значит исключить хождение граждан «по кругу») могло бы изменение оценки эффективности работы органов местного управления и самоуправления. В основу этой оценки необходимо включить, помимо уже сложившихся, прежде всего экономического характера, и иные системные показатели, например, такие как количество обоснованных обращений в вышестоящие органы власти. Более того, важнейшим критерием работы руководителя районного и областного звена должны стать данные о динамике продолжительности жизни, смертности, рождаемости, образовательного уровня, миграционных процессах. Тогда у них будет стимул работать более эффективно по этим главным направлениям, для чего собственно и учреждается власть и государство. В Республике Беларусь сложилась в целом сбалансированная система институтов государственной власти. Но это, на наш взгляд, не исключает дальнейшего поиска направлений повышения их эффективности. Полагаем, что этому могла бы способствовать разработка Программы дальнейшей модернизации органов государственной власти других управленческих субъектов. В ней следовало бы решить проблему оптимизации структуры органов исполнительной власти, исключения дублирования полномочий, повышения их реальной ответственности за конечный результат, сокращения бюрократических надстроек, излишних звеньев как в государственном секторе, так в силу избыточности правового регулирования − в частном секторе. Яркий тому пример, количество бухгалтеров примерно такое же, как и в Китае: несколько сот тысяч (см. Кадры в цифровом формате. − Советская Беларусь. Беларусь сегодня. − 2010. − 20 мая). Только на этих уже работающих специалистов тратятся огромные финансовые средства. Не все идеально с системой контролирующих и ревизионных служб. Их много, но 282 эффективность недостаточна. В первую очередь необходимо поставить самих работников в такие условия, чтобы они работали в рамках закона, а закон был разумным, рациональным. Именно правовые нормы являются сегодня основными социальными регуляторами отношений в обществе. Право должно активно откликаться на новые, оправдавшие себя тенденции. Так, государственная служба в западных странах все больше превращается в систему, обслуживающую интересы людей. У нас также эта тенденция очевидна. Более того нет антагонизма между властью и народом. Следующим шагом могло бы быть более гибкое и комплексное оказание услуг, ориентированных на потребителя (в хорошем смысле этого слова) − человека, желающего построить жилье, получить медицинское обслуживание, поехать отдохнуть, продолжить образование, получить полную информацию по интересующему его спектру вопросов. Государство меняет свой облик, бюрократические наслоения все более очищаются, в свою очередь и граждане обязаны знать, что они несут ответственность за свою семью, свой дом, подъезд, двор, населенный пункт, в котором они живут, а значит за процветание своей страны. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА, ДРУГИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ ПЕРЕД ГРАЖДАНАМИ Первостепенным вопросом теории ответственности является вопрос о ее основаниях. В соответствии с частью второй статьи 2 Конституции Республики Беларусь государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности, а гражданин ответственен перед государством возложенных на за неукоснительное исполнение обязанностей, него Конституцией (см. соответствующие обязанности граждан, сформулированные в ст.ст. 52-58 и др.). 283 Таким образом, содержание принципа взаимной ответственности государства и гражданина включает два аспекта: наиболее разработанным является аспект ответственности гражданина (человека) перед государством. В системе этих правоотношений можно вести речь об административной, уголовной, имущественной и иной ответственности. Приняты и действуют не только обыкновенные например законы, но и кодифицированные акты – кодексы, Уголовный, об административных правонарушениях, Гражданский. Сформирована богатая правоприменительная практика. Что же касается ответственности государства перед гражданином, то эта проблема является предметом исследования лишь отдельных ученых, пока не сформирован комплексный взгляд на ее решение, слабо освещен зарубежный опыт. Поэтому весьма полезны научные исследования в данной области, которые могли бы дальше развивать теорию юридической ответственности. Ответственность государства перед гражданином должна базироваться на следующих принципах: конституционности (законности), уважения прав, свобод как высшей ценности и цели общества и государства, разделения властей на основе сдержек и противовесов. Ключевой, с позиции конкретизации взаимоотношений между гражданином и государством, является статья 59 Конституции, на которую на практике еще мало обращают внимание с точки зрения ее глубинной сути и заложенного в ней потенциала. Согласно указанной статье государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. Государственные органы, должностные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод 284 личности. Эти органы несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности. Базовое значение имеет также ст.23 Основного Закона, в части второй которой закреплено право каждого человека на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье и постоянное улучшение необходимых для этого условий. На наш взгляд, содержание данной нормы не следует сводить только к экономическому аспекту или к обеспечению человеческого достоинства в узком смысле слова. В широком плане следует говорить о достоинстве, которое также включает право на жизнь, на целостность личности, запрет бесчеловечного или иного унижающего достоинство обращения и наказания, недопустимость рабства и принудительного труда. Таким образом, уже из анализа указанных статей можно сделать несколько выводов и пожеланий. На наш взгляд, ориентиром для нормотворческой и правоприменительной деятельности государства в области не только внешней, но и внутренней политики являются общепризнанные принципы и нормы международного права, которые выработаны и признаны человеческим сообществом. Некоторые из них содержатся в нашей Конституции (см. ст.18), другие – в международных договорах, основополагающими среди которых можно назвать международные пакты, посвященные правам человека 1966 года, а также Всеобщую Декларацию прав человека. Второе, на что хотелось бы обратить внимание, это вытекающий из содержания ст. 59 Основного Закона вывод о возможности не только ретроспективной (негативной) ответственности, но и позитивной ответственности, которая применительно к Правительству, другим органам исполнительной власти может наступить в связи с неэффективным управлением, спадом экономического развития, несвоевременным прогнозом возможных отрицательных последствий и принятием упреждающих мер: 285 типичный и очевидный пример — обвал валютного рынка, рост безработицы, цен на промышленные и продовольственные товары. Последствия такой деятельности видны на примере стран, входящих в Европейский Союз (Греция, Испания, Португалия и др.), много накопилось проблем и в нашей республике. Значит, правовые основания для ответственности Правительства есть и механизмы такой ответственности предусмотрены в национальном законодательстве, в том числе в белорусской Конституции. Например, отставка Правительства или отдельных его членов, роспуск Правительства и др. И в данном случае, подобная мера в опосредованном виде представляет собой ответственность центрального органа государственного управления перед гражданами. Иное дело, что при принятии подобного решения уполномоченные субъекты (Глава государства, граждане, когда они выдвигают такие требования) должны учитывать последствия реализации своих предложений, изменится ли ситуация к лучшему, будет ли достойная замена, придут ли на смену более профессионально подготовленные, не действуют ли в данном случае факторы объективного характера (глобальный финансовый или иной кризис, последствия техногенной или иной аварии). Поэтому от умения Правительства, других государственных органов эффективно (разумно) управлять, предвидеть последствия своих действий зависит стабильность в государстве. В этом отношении можно почерпнуть позитивный опыт Китая, руководство которого в ходе рыночных реформ обратило особое внимание на три составляющие рыночной инфраструктуры: инвестиционный спрос, внутренний рынок и система ценообразования (Островский А.В. Решение социальных проблем в Китае в условиях перехода к рыночной экономике. Журнал Российского права. 2011. №5. С.72). Конечно, неудачи в сфере управленческих решений, если при этом не допущено злоупотреблений, превышение властных полномочий, которые могли повлечь причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан, не дают правовых оснований для привлечения членов Правительства к уголовной ответственности, о чем пытались поставить 286 вопрос отдельные политики, находящиеся в оппозиции. Зарубежный опыт также тому подтверждение, например упомянутой Греции, Италии. Напомним, что на рубеже 80-х 90-х годов 20 столетия в некоторых республиках предусматривалась имущественная ответственность государства перед гражданами, если оно не обеспечило сохранность имущества гражданина: было несколько случаев, когда удовлетворялись требования граждан к власти в связи с кражей их автомобилей и не раскрытием преступления. Считаем, что такая идеализация возможностей государства является преждевременной, хотя здесь и можно «подвести» теоретическое обоснование позитивной ответственности — не обеспечен надлежащий правовой порядок, не искоренена преступность, на что граждане (налогоплательщики) платят свои налоги. В контексте публичной ответственности Правительства перед гражданами можно было бы ввести в практику регулярные отчеты в СМИ Правительства о мерах, принимаемых по обеспечению социально- экономических прав граждан. Полезно было бы, чтобы члены Правительства не только один раз в месяц, как в настоящее время предусмотрено законодательством, отвечали на вопросы депутатов, но и в случае кризисных явлений регулярно это делали перед гражданами, используя возможности средств массовой информации. Что же касается ответов на вопросы депутатов, то следует в обязательном порядке в Регламенте Палаты представителей предусмотреть по общему правилу публичную трансляцию заседаний палаты. В широком смысле слова здесь можно вести речь и о публичной ответственности центрального органа государственного управления перед гражданами, которые смогут оценивать результаты его работы. Дальнейшему развитию демократического процесса послужить и закрепление в национальном могло бы законодательстве права определенного количества граждан вносить на рассмотрение Главы 287 государства предложение о досрочной отставке Правительства. Ориентиром может быть предусмотренная в ст.99 Конституции норма, согласно которой правом законодательной инициативы, реализуемой в Палате представителей являются граждане в количестве не менее 50 тысяч человек. Кроме того, в законе «О республиканских и местных собраниях» также можно было бы закрепить право республиканскому собранию вносить соответствующее предложение Президенту Республики Беларусь, окончательное решение по которому принимает Глава государства. Наша идея вполне вписывается в определение юридической ученым Б.Н.Братусем, ответственности, данное известным советским как исполнение обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуждения (Братусь Б.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С.85). Реализация нашего предложения явилось бы вкладом в реальное наполнение института характерно конституционно-правовой сочетание элементов ответственности, юридической для и которой политической ответственности. При этом главной целью указанного вида ответственности является стимулирование положительной деятельности ее потенциального субъекта и лишь, когда это не удается сделать, тогда – смещение с должности и другие отрицательные последствия. Государственную волю реализуют должностные лица, государственные органы с учетом их компетенции. На вершине этой властной пирамиды находится Глава государства. Правительство, являясь центральным органом государственного управления, по существу отвечает за все основные вопросы социально-экономического и социально-культурного развития страны. Если вести речь о «децентрализованной» ответственности государства, о ее персонификации, то отдельный чиновник, в том числе и член Правительства, при нарушении дисциплинарную, имущественную возложенных на материальную, него полномочий может административную, ответственность. Причем 288 если нести уголовную, дисциплинарная, административная, уголовная ответственность имеют, прежде всего, карательный характер, то материальная и имущественная ответственность правовосстановительный. В ст. 938 Гражданского кодекса предусмотрено, что государство отвечает за действия не только государственного органа, но и любого должностного лица. Так, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного управления и самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего законодательству акта государственного органа или органа местного управления и самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается соответственно за счет казны Республики Беларусь или казны административно-территориальной единицы. (Что касается последней нормы - об источниках возмещения ущерба, то на этот счет у нас есть иная позиция, на что будет обращено внимание чуть ниже. Это, на наш взгляд, обусловлено тем, что государство осуществляет свои функции через государственных служащих. Закрепление в Конституции статуса государства как правового демократического и социального предполагает рациональное расходование государственных ресурсов, в частности на содержание государственного аппарата, его оптимизацию Полагаем, назревшим является принятие специального акта в виде закона, в котором комплексно были бы решены вопросы ответственности государства в сфере управления, включая правосудие. Тем самым удалось бы поставить на прочную правовую основу выполнение государством универсального обязательства государства по созданию надлежащего внутреннего и международного порядка с целью полного осуществления предусмотренных Конституцией прав и свобод граждан. В этом законе 289 необходимо закрепить (и самое главное реализовать затем на практике) следующие нормы (они имеются в Российской Конституции): «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство гарантирует потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба». Принятие специального закона будет способствовать укреплению доверия граждан к государству, так как будет обеспечено полное и своевременное возмещение причиненного вреда. Ответственность Правительства как органа исполнительной власти по существу субъекта, исполняющего закон о бюджете, предполагает ответственность независимо от вины отдельных государственных служащих. Следует отметить, что в области имущественной ответственности государства перед своими гражданами уже накоплен определенный опыт, имеется определенная нормативная основа для имущественной компенсации гражданину из государственных фондов в связи с причинением ему вреда. Конечно, это не должно исключать возможности создания внебюджетных фондов для выплат гражданам соответствующих средств в связи с причинением им ущерба. Так, утвержденной указом Главы государства Концепцией совершенствования мер уголовной ответственности и порядка их исполнения предусмотрено формирование соответствующего фонда по мере закрепления в уголовном законе нормы о выплате лицами, совершившими уголовно наказуемое деяние, социальной компенсации. Из него могут производиться выплаты потерпевшим от преступлений. Среди первых актов, которые были приняты в современной Беларуси и были нацелены на защиту от неправомерных действий государства, было принятое 16 июня 1993 г. Верховным Советом постановление, утвердившим Положение о порядке возмещении я ущерба, нанесенного субъектам 290 хозяйственной деятельности незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц. Указанное Положение определяет порядок и условия реализации права субъектов хозяйственной деятельности на возмещение ущерба, нанесенного им незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц. Вместе с тем, согласно Положению не возмещается ущерб, нанесенный субъектам хозяйственной деятельности: в результате выполнения ими постановления (приговора, решения, определения) суда; невыполнением (ненадлежащим выполнением) органами государственной обязательств, власти установленных либо их договорами должностными между этими лицами органами и субъектами хозяйственной деятельности. Нанесенный субъектам хозяйственной деятельности ущерб подлежит возмещению в случаях: соблюдения субъектами хозяйственной деятельности актов органа государственной власти, признанных в установленном порядке недействительными; исполнения субъектами хозяйственной деятельности не соответствующих законодательству указаний должностных лиц органов государственной власти; осуществления не соответствующих законодательству указаний должностных лиц органов государственной власти, а также предписаний, содержащихся в актах этих органов, другими органами, предприятиями, организациями, учреждениями; неисполнения государственной возложенных на или ненадлежащего власти, них их исполнения должностными законодательством, хозяйственной деятельности. 291 в лицами органами обязанностей, отношении субъектов Воспроизведенные из упомянутого Положения случаи возмещения ущерба хозяйствующему субъекту были «прорывом» для своего времени, однако не вполне совершенны и сбалансированы с современным законодательством. В частности, признание акта недействительным еще не означает автоматического возмещения ущерба с момента введения такого акта в действие, так как орган, признавший акт недействительным, может определить сроки и последствия его применения. Определен круг субъектов, по чьей инициативе может быть возбуждено дело о признании акта органа государственной власти недействительным и о возмещении ущерба, нанесенного субъектам хозяйственной деятельности незаконными действиями этих органов и их должностных лиц, в частности, по заявлению соответствующего субъекта, прокурора, а также по собственной инициативе хозяйственного суда. Справедливым является закрепленный подход, в соответствии с которым нанесенный ущерб возмещается непосредственно органом государственной власти, своими действиями (бездействием) нарушившего законные права субъекта хозяйственной деятельности. При невозможности возместить этим органом нанесенный ущерб он возмещается за счет соответственно республиканского или местного бюджета. Это стимулирует работу соответствующих ведомств, которые, прежде всего из своих средств, возмещают причиненный ущерб. В настоящее время предусмотрен определенный порядок компенсации гражданину в связи с его незаконным привлечением к уголовной ответственности органами дознания, следствия, судом, незаконным применением мер пресечения. Однако оптимально не решен в настоящее время вопрос о компенсации морального вреда в связи с необоснованным возбуждением уголовного дела и понесенными в связи с этим гражданином издержками (моральными и иными). Согласно ст.939 ГК вред, причиненный гражданину в результате незаконного 292 осуждения, применения принудительных мер безопасности и лечения, привлечения в качестве обвиняемого, задержания, содержания под стражей, домашнего ареста, применения подписки о невыезде и надлежащем поведении, временного отстранения от должности, (психоневрологическое) административного помещения учреждение, взыскания в виде в психиатрическое незаконного наложения административного ареста, исправительных работ, возмещается за счет казны Республики Беларусь, а в случаях, предусмотренных законодательством, - за счет казны административно-территориальной единицы в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов уголовного преследования и суда в порядке, установленном законодательными актами. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов уголовного преследования, не повлекшей вышеназванных последствий, возмещается по основаниям и в порядке, предусмотренным статьей 938 Гражданского кодекса. Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу. Анализ ст.939 ГК показывает определенные ее недостатки. Считаем, что если и на стадии осуществления правосудия лицу причинен ущерб, то независимо от вины судьи пострадавшему от таких действий должен возмещаться ущерб. Было бы полезным совершенствовать дальше законодательство также по пути персонификации ответственности. В частности, сотрудники правоохранительных органов, в том числе и судов, должны нести имущественную ответственность в порядке регресса не только, когда ими совершены уголовно наказуемые деяния, но и допущены грубые нарушения законодательства. Перечень таких грубых нарушений, а также сроки, в течение которых можно поставить вопрос об имущественной ответственности соответствующих должностных лиц, можно было бы изложить в Кодексе о судоустройстве и статусе судей. Это способствовало бы укреплению законности, дополнительной защите прав и свобод граждан. 293 Что же касается соответствующих норм Уголовного кодекса (ст.ст 392, 393, 395, 397, 399 и др.), то они вполне совершенны, их необходимо соблюдать. ГАРМОНИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ГЛАВНЫЙ КРИТЕРИЙ СПРАВЕДЛИВОСТИ И ГУМАНИЗМА – ДОСТОИНСТВО ЛИЧНОСТИ Правовая система, как и экономика отдельного государства, не могут существовать в замкнутом пространстве. Объективно развивающиеся процессы интеграции на европейском пространстве, включая постсоветское, глобализация оказывают все большее влияние на национальные правовые системы. Все более очевидным становится процесс интернационализации права. Единое правовое пространство на европейском континенте объективно формируется и по той причине, что при подготовке проектов конституций новых государств, включая и Беларусь, были заимствованы многие положения (идеи и нормы) из конституций развитых стран Западной Европы и США. Ориентиром были тексты конституций Германии, Франции, Италии, Швеции, Швейцарии и других стран, накопивших необходимый опыт преобразований. И естественно, общие правовые принципы и нормы предполагают единый стандарт действий. Европейская интеграция в настоящее время выполняет роль авангарда в процессе глобализации. Две важнейшие структуры – Европейский Союз, охватывающий 27 государств, и Совет Европы (46 государств) – оказывают существенное влияние и на динамику процесса интеграции государств СНГ. На европейском континенте появился гигант, который будет оказывать влияние и на нашу страну. Сейчас 27 государств Европейского Союза имеют общее население в 455 млн. человек, территорию – около четырех млн. кв. м. Он становится важнейшим полюсом геополитики. Можно констатировать две тенденции. В рамках Европы идет усиление (углубление) интеграции, о чем свидетельствует подписание Договора, устанавливающего Конституцию для Европы. (Процесс ратификации Конституции в государствах Европейского Союза пока не завершен). С другой стороны, на постсоветском пространстве государства уже давно отошли даже от тех норм, которые содержатся в Соглашении о создании Содружества Независимых Государств, подписанном 8 декабря 1991 года. В то же время предпринимаются усилия 294 по сохранению Содружества, укреплению многосторонних иди двух сторонних связей, например, между Россией и Беларусью. Таким образом, правовая система как и экономика отдельного государства не могут существовать в замкнутом пространстве. Объективно развивающиеся процессы интеграции на европейском пространстве, включая постсоветское, глобализация оказывают все больше влияние на национальные правовые системы. Все более очевидным становится процесс интернационализации права. Надо иметь в виду, что европейское право, европейские стандарты получают свое развитие и дальнейшее свое закрепление в соответствующих юридических документах. Среди учредительных документов можно назвать Договор о Европейском Союзе, Договор о функционировании Европейского Союза, Хартия Европейского Союза об основных правах, упоминавшийся Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (в силу того, что указанный Договор не вступил в силу, в настоящее время он реализуется с помощью поправок в действующие учредительные документы). Европейский Союз признал юридически обязательной Европейскую конвенцию о правах человека и основных свобод в 1992 году в качестве общих принципов Сообщества (см. параграф 2 статьи F Договора о Европейском Союзе в редакции 1992 г. («маастрихтской» редакции). В дальнейшем это получили также закрепление в параграфе 2 статьи 6 Договора о Европейском Союзе в редакции Амстердамского (1997 г.) и Ниццкого (2011 г.) договоров. Присоединение Европейского Союза к ЕКПЧ означает, что практика реализации Конвенции, в том числе и толковательная практика ЕКПЧ Европейским Судом по правам человека, является правовой основой для развития национального законодательства государств, входящих в ЕС, и его исполнения. Вместе с тем, наряду с ЕКПЧ, 7 декабря 2000 г. провозглашена Хартия Европейского Союза об основных правах, вобравшей в себя весь спектр основных прав и свобод, которые признаны международным сообществом. Отмечает Хартию то, что она в отличие от ЕКПЧ включает также экономические, социальные и культурные права. 295 Что еще отличает Хартию? По юридической силе она приравнена к учредительным документам. Содержащиеся в ней права классифицированы по такому критерию, как их ценность, на защиту которых они направлены. На первом месте в Хартии находится достоинство (ст.ст. 1-5 Хартии, раздел I). При этом имеется в виду не только само право на человеческое достоинство, но и другие, права, предопределяющие бытие человека, а именно: право на жизнь, на целостность личности, запрет пыток, иного бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания, недопустимость рабства и принудительного труда. Среди белорусских авторов, первым кто актуализировал проблему достоинства личности в качестве интегрального показателя сути отношений между государством, обществом и человеком, является доктор философских наук, профессор, член-корреспондент НАН Беларуси Л.Ф. Евменов [1, с.17, 21 и др.]. Полагаем, что его фундаментальные идеи и оценки на этот счет должны получить свое дальнейшее развитие и реализацию. В Хартии конкретизируется содержание также таких ценностей как свобода (право на свободу и личную неприкосновенность, право на уважение частной и семейной жизни, свобода выражения мнений, свобода искусства и науки, право собственности, свобода профессиональной деятельности, свобода труда); равенство (равенство перед законом, недискриминация, равенство мужчин и женщин, права детей, пожилых, инвалидов); солидарность (право на коллективные переговоры и коллективные действия, включая забастовку, на справедливые и надлежащие условия труда, на социальное обеспечение, охрана окружающей среды); гражданство; правосудие как источник прав и гарантий личности на судебную защиту. Как справедливо отмечает профессор Л.Ф.Евменов, ключевой в правах человека является проблема их принципов [1, с.60]. В европейской практике (судебной, иной правоприменительной) принципы рассматриваются в качестве источника права, например, в Австрии, Германии, Греции, Испании. У нас же пока эта идея только пробивает себе дорогу. В юридической литературе слово “принцип” раскрывается как начало, основа, руководящая идея, исходное положение. Под принципами права понимают руководящие нормативные начала, лежащие в основе права, которые выражают его сущность и определяют общую направленность правового регулирования [2, с. 70]. В зависимости от формы закрепления принципы правовой системы подразделяют на “принципы-идеи (существующие в форме правосознания) и 296 принципы-нормы или нормы-принципы, то есть те принципы-идеи, которые закреплены в источниках права” [2, с.70], [3, с. 22]. Особую роль в регулировании отношений между государствами, оказании влияния на внутреннюю политику, включая и правовую, играют общепризнанные принципы международного права, которые определяются как “исторически обусловленные, основополагающие общепринятые нормы, выражающие главное содержание международного права, его характерные черты и обладающие высшей императивной юридической силой”. Понятие “общепризнанные принципы”, как отмечается в литературе, имеет исключительно международно-правовую природу и именно здесь можно говорить о признании или непризнании разными государствами тех или иных идей и нормативов [2. с. 71]. По мнению А.Н. Талалаева, общепризнанными следует считать такие нормы, которые официально признаны общеобязательными (нормативными) всеми или почти всеми государствами [4, с. 5]. И.Н. Лукашук придерживается более мягкого подхода, полагая возможным рассматривать в качестве общепризнанных принципов и норм те из них, которые признаны достаточно представительным большинством государств. При этом он полагает, что общепризнанные принципы и нормы существуют в форме обычая [5, с. 9]. В литературе обращается внимание на то, что с точки зрения реальной практики имеет значение, какие государства “входят” в состав “подавляющего большинства” (например, Уганда или США) [2, с. 72]. В силу нормативности общепризнанных принципов возникает вопрос, являются ли они обязательными и для тех государств, которые их официально не признали? Ответ скорее отрицательный. Обращение к принципам демократического правового государства по примеру стран Европейского Союза обусловлено и тем, что мы уже прошли ту первоначальную стадию становления, когда в основе действий органов государственной власти, в том числе и Конституционного Суда, преобладало простое сопоставление норм Конституции, международных договоров и актов текущего законодательства. Развитие правовой культуры, интенсификация нормотворческого процесса, динамизм общественной жизни обусловливают необходимость проникновения в глубинную суть правовых норм. Необходимо формировать уважение к собственной Конституции, принципам и нормам международного права. Этого можно добиться в том случае, если на практике утвердится взгляд о непосредственном, прямом действии их норм. Ведь конституционные нормы, а также нормы ставших обязательными для Беларуси международных договоров, в том числе входящих в Международный билль о правах человека, являются важнейшим рычагом для решения правовых конфликтов. В этом отношении потенциал указанных документов неисчерпаем. 297 В современный период побуждает к таким действиям, причем скоординированного характера, подписанная в Праге 7 мая 2009 г. совместная Декларация пражского саммита «Восточного партнерства». В ней прямо зафиксирована приверженность участников принципам международного права и основополагающим ценностям, включая демократию, верховенство закона и уважение прав человека и основных свобод, а также рыночной экономике, устойчивому развитию и эффективному государственному управлению. Не затрагивая достаточно конкретные и однозначно понимаемые нормы, обратимся к такому базовому принципу, закрепленному в ст. 6 Основного Закона, как верховенство права. Верховенство права – это не что иное, как торжество справедливости. Реализации этого принципа на практике наряду с законодательными и другими судебными органами содействует Конституционный Суд Республики Беларусь. Право должно содействовать экономической, социальной, духовной, демографической безопасности государства и общества, формированию политической системы, в основе которой находятся конституционные принципы и нормы. В силу того, что право используется как средство реализации экономических и иных концепций развития, оно должно содействовать прогрессивному развитию общества. Примером уважительного отношения к правовым предписаниям обязаны быть должностные лица, органы государственной власти. Это будет подчеркивать роль и значение права в нашем обществе как важнейшего фактора развития государства по цивилизованному пути. Принцип верховенства Конституции, верховенства права можно рассматривать и с позиции необходимости обеспечения: 1) системности законодательства, 2) его иерархичности, 3) стабильности. Опыт зарубежных западных европейских стран, их органов конституционного правосудия убеждают в этом. Одним из крайне негативных явлений является нестабильность законодательства. Причем некоторые авторы объясняют нестабильность лапидарным утверждением: законодательство нестабильно, потому что часто меняется. Проблема в другом – нет основательного изучения проблем общественного развития, требующих своего юридического регулирования, нет прогноза, нет видения того, как правовой акт начнет применяться на практике. Р. Штобер обоснованно утверждает, что «дееспособность, рентабельность, производительность, инвестиции и адаптационные способности народного хозяйства в значительной степени зависят от измеримости и предсказуемости хозяйственно- и административно-правовых действий» [6, с. 60]. 298 Очень важно, чтобы право защищало экономическое доверие. При этом проблема даже не сводится к вопросу о непридании акту, ухудшающему правовое положение, обратной силы. Позиция автора по данному вопросу выражена в ряде его предыдущих публикаций [7, с. 57], [8, с. 48-49]. Важно также, чтобы правовые правила оставались стабильными в будущем, а изменения норм законодательства были логичными и предсказуемыми. Иногда происходит так, что после выполнения субъектами хозяйствования требований, установленных законодательством, в дальнейшем правила вновь меняются, и деятельность приходится начинать сначала. Право проверяется практикой. Известно утверждение, что практика – критерий истины. Именно практика делает юридическую норму живой, воздействуя, в свою очередь, на ее содержание и смысл. Противоречивость законодательства ведет к нарушению ряда конституционных принципов, представляющих собой основу формирования отношений между государством и человеком. В такой ситуации правоприменитель находится в крайне трудном положении, а иногда по вине субъектов такого нормотворчества он становится невольным правонарушителем. Согласно Конституции все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов (статья 22). Конституционный принцип равенства обусловливает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями можно обеспечить такое равенство. Неопределенность содержания законодательного регулирования создает на практике конфликтную ситуацию, ведет к субъективному усмотрению в процессе правоприменения. Тем самым нарушается принцип равенства и верховенства права. Сравнительный анализ, как одноуровневых нормативных актов, так и нормативных актов, занимающих в правовой пирамиде различные уровни, часто свидетельствует о противоречивости используемых в них понятий и определений, ссылок на различные нормы, что недопустимо. По существу, на практике не обеспечивается единое нормативное регулирование. Это может послужить основанием для признания соответствующих актов, не имеющими юридической силы в связи с их неконституционностью. Конечно, невозможно на законодательном уровне определить сроки действия каждого акта. Одно время высказывались идеи не менять новый акт (закон) ранее, чем через шесть месяцев. В силу имеющихся недостатков в законопроектной работе, недостаточной «увязки» разрабатываемых актов с действующими принять такое предложение пока не представляется возможным. Высказываясь в пользу предсказуемости развития законодательства как важнейшего условия формирования доверия граждан к государству и отстаивая в связи с этим стабильность законодательства, в то же время 299 следует учитывать и объективную динамичность экономических и социальных процессов. Как справедливо полагает Р. Штобер, законодатель при основополагающих изменениях права должен предусматривать приемлемые переходные положения (оговорки о недействительности в определенных случаях особо жестких положений и сроки для адаптации) [6, с. 62]. На фоне развития права, законодательства у нас сформировался такой тип правопонимания, правообразования, суть которого сводится в основном к необходимости быстрого увеличения законодательного массива. Действительно, пробелы в правовом регулировании следует безотлагательно восполнять, особенно в области основных прав и свобод граждан. Однако при этом необходимо уделять повышенное внимание согласованности нормативных актов, соподчиненности с учетом их юридической силы. Ограничения должны быть необходимыми, законодателю следует выбирать наименее обременительное средство ограничения прав. Принцип пропорциональности должен рассматриваться как допущение такого вмешательства в права и свободы, которые конституционно необходимы. Основой для определения законности действий является ст. 23 белорусской Конституции, а также положения международных документов о правах и свободах граждан. В уголовно- и административно-правовой сферах принцип пропорциональности должен применяться с наибольшей степенью значимости. Мера ответственности должна быть адекватна тяжести содеянного. При этом речь идет не только о сроках лишения свободы, но и об административной ответственности. Например, сохраняя свою карательную функцию, административные штрафы не должны иметь “разорительный” характер. В сфере уголовно-процессуальных отношений актуальной остается проблема принятия решения о заключении под стражу до суда при условии, что ограничение свободы в данном случае будет мерой, пропорциональной характеру предполагаемого преступления и наказанию, которое влечет совершение такого преступления. На реализацию этих идей направлена утвержденная Президентом Республики Беларусь в декабре 2010 года Концепция совершенствования мер уголовной ответственности и порядка их исполнения, инициатива в разработке которой была проявлена автором. Цель Концепции – обеспечить разумность и эффективность наказания, проявляя при этом обоснованный гуманизм. Для правового государства характерно создание отлаженного механизма восстановления нарушенного права. Разумеется, абсолютное большинство судей и прокурорских работников стремятся надлежащим образом выполнять свои функции. Суд действительно должен быть независимым, беспристрастным и компетентным. Этому содействует бессрочный характер назначения судьи на должность, что всегда поддерживалось Конституционным Судом Республики Беларусь. Вместе с тем увлечение анализом причин так называемой судебной волокиты часто 300 уводит в сторону от решения другой, самой важной задачи – правильности отправления правосудия. Следует опасаться не отмены судебных постановлений, а сохранения неправосудных постановлений. Конечно, пока судебное постановление не отменено, оно должно исполняться. Другого утверждения быть не может. Право на судебную защиту в современных юридических источниках (международных документах, доктрине европейского права) рассматривается в качестве неотъемлемого права человека. Оно органично присуще природе отношений между государством и индивидуумом, построенным на демократических правовых принципах. Праву на справедливое судебное разбирательство посвящена ст. 6 ЕКЧП, согласно которой каждый человек имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявляемого ему, на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Судебное решение объявляется публично, однако пресса и публика могут не допускаться на судебные заседания в течение всего процесса или его части по соображениям морали, общественного порядка или государственной безопасности в демократическом обществе, а также когда того требуют интересы несовершеннолетних или для защиты частной жизни сторон, или – в той мере, в какой это, по мнению суда, строго необходимо – при особых обстоятельствах, когда гласность нарушала бы интересы правосудия. Каждый человек, обвиняемый в совершении уголовного преступления, считается невиновным, до тех пор, пока его виновность не будет установлена законным порядком. Каждый человек, обвиняемый в совершении уголовного преступления, имеет как минимум следующие права: а) быть незамедлительно и подробно уведомленным на понятном ему языке о характере и основании предъявленного ему обвинения; b) иметь достаточное время и возможности для подготовки своей защиты; c) защищать себя лично или через посредство выбранного им самим защитника или, если у него нет достаточных средств для оплаты услуг защитника, иметь назначенного ему защитника бесплатно, когда того требуют интересы правосудия; d) допрашивать показывающих против него свидетелей или иметь право на то, чтобы эти свидетели были допрошены, и иметь право на вызов и допрос свидетелей в его пользу на тех же условиях, что и для свидетелей, показывающих против него; e) пользоваться бесплатной помощью переводчика, если он не понимает языка, используемого в суде, или не говорит на этом языке. Что же касается подхода к определению права на судебную защиту, то в белорусской Конституции оно сформулировано следующим образом: 301 каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки. С целью защиты прав и свобод, чести и достоинства граждане в соответствии с законом вправе взыскать в судебном порядке как имущественный вред, так и материальное возмещение морального вреда (ст. 60). Таким образом, белорусская Конституция с 30 марта 1994 года, т.е. со дня вступления ее в силу, закрепила право: 1) на обращение в суд за защитой прав и свобод; 2) на разбирательство дела судом, являющимся компетентным, независимым и беспристрастным; можно утверждать о праве на “законного” судью; 3) на судебную защиту (обращение и разбирательство) в определенные законом сроки, т.е. Конституция не только предполагает установление сроков рассмотрения дела в суде, но и сроков исковой давности, определение времени, в течение которого заинтересованное лицо вправе обратиться в суд, который обязан в этом случае разрешить спор по существу. Конституция Республики Беларусь закрепляет в более широком плане право на справедливое судебное разбирательство. Если в ст. 6 Европейской Конвенции речь идет о таком праве человека «при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему», то в ст. 60 Конституции Республики Беларусь речь идет о праве каждого на защиту в судебном порядке всех прав и свобод (включая экономические, социальные и культурные). Практикой Европейского Суда по правам человека выработаны критерии толкования гражданского права. Здесь налицо динамичный подход. Суд определил, что для применения «п. 1 ст. 6 Конвенции нужно, чтобы имел место «спор» о праве, на которое можно претендовать, по меньшей мере, защищаясь в суде, и которое признано внутренним правом. Речь должна идти о реальном и «серьезном» споре: он может касаться как самого существования права, так и его сферы действия и условий существования» [9, с. 339]. Вместе с тем, есть и изъятия. Например, неподсудны согласно позиции Европейского Суда некоторые конфликты в области осуществления профессиональной деятельности (например, споры, относящиеся к приему на работу, прохождению службы и прекращению трудовой деятельности государственных служащих, не входят, по общему правилу, в сферу действия п. 1 ст. 6; аналогичный подход сформулирован по отношению к налоговым спорам). Исключение для споров имущественного характера. Конституционные основы организации и деятельности судов содержатся также в других статьях Конституции. Так, в ст. 26 закреплена презумпция невиновности в совершении преступления (полагаем, что ее следует распространить и на иные правонарушения). В ст. 27 зафиксирована гарантия каждого не быть принуждаемым к даче показаний и объяснений против самого себя, членов своей семьи и близких родственников. Доказательства, полученные с нарушением закона, не имеют юридической силы. В Конституции закрепляется право человека на 302 юридическую помощь при осуществлении защиты прав и свобод. Противодействие оказанию правовой помощи в Республике Беларусь запрещается. Судам посвящена самостоятельная глава (6), где речь идет об обеспечении их независимости, подчинении только закону, сформулированы важнейшие принципы (открытость судебного разбирательства, обязательность судебных постановлений для всех граждан и должностных лиц; право на обжалование судебных постановлений; подчинение суда только закону, при этом на вершине правовой пирамиды находится Конституция). Позитивным обстоятельством является то, что Европейский Суд по правам человека исходит при оценке степени реализации ст. 6 Конвенции из того факта, что закрепленные в ней права являются не теоретическими или иллюзорными, а реальными, воплощенными на практике. В силу того, что надлежащее правосудие имеет особую значимость, его недопустимо приносить в угоду целесообразности [9, с. 276-277]. При этом Европейский Суд контролирует соблюдение конвенционной нормы о праве на справедливое правосудие и не касается материального содержания национальных решений. Также и Конституционный Суд Республики Беларусь исходит из того, что Конституция направлена на защиту не теоретических и иллюзорных, а конкретных и действительных прав и делает все от него зависящее для этого. Может создаться впечатление, что теме взаимодействия национальных судебных инстанций и Европейского Суда по правам человека, видимо, уделяется в нашей юридической литературе меньшее внимание, чем в тех странах, которые ратифицировали ЕКЧП. Однако это не так. Более того, есть множество интересных примеров в этой области. Мы убеждены, что справедливое судебное разбирательство является важнейшим параметром соответствия развития государства как правового и демократического. Для прошлой истории республик, входивших в состав СССР, как, впрочем, в целом и для всего федеративного государства, был характерен значительный объем не судебного, а административного порядка разрешения правовых споров, сложились свои традиции и подходы к определению роли и места судов в общей правовой системе. С учетом того, что в западноевропейских странах уже давно сформирована доминанта приверженности ценностям правового государства и суду как важнейшему инструменту защиты прав, свобод и обязанностей граждан, накопленный здесь опыт весьма полезен. Тем более, что на общеевропейском уровне есть инстанция – Европейский Суд по правам человека, деятельность которого имеет первостепенное значение для обеспечения справедливого судебного разбирательства. Хотя, к сожалению, еще есть основания констатировать, что еще сильно влияние прошлого на умы отдельных должностных лиц, в том числе и в системе судебной власти, и консерватизм. Это приводит к нарушению конституционного права на судебную защиту. Обычно отказ в реализации 303 этого права мотивируется отсутствием в том или ином конкретном нормативном правовом акте (кодексе, законе, указе и др.) права на обращение в суд. Иногда действительно в актах законодательства предусматривается лишь право на обращение с жалобой в вышестоящий в порядке подчиненности государственный орган или к вышестоящему должностному лицу. Такие пробелы в законодательстве дают повод для отказа в праве на обращение в суд. Подобная позиция должностных лиц (судей) объясняется либо умышленным игнорированием конституционных предписаний, либо сохранением прежнего стереотипа отношения к Основному Закону, в соответствии с которым нормы Конституции следует применять лишь тогда, когда они нашли свое закрепление в текущем законодательстве, например кодексах (Уголовном, Гражданском, Уголовнопроцессуальном, Гражданском процессуальном, Трудовом и др.). Однако во всех современных европейских странах аксиомой является признание не только верховенства конституционных норм, но и их непосредственное, прямое действие, когда речь идет о правах, свободах и обязанностях граждан. Принцип верховенства и прямого действия Конституции – основа для правотворческой и правоприменительной практики. Как отмечает М. Энтин, «условно систему элементов, из которых складывается право на справедливое судебное разбирательство, можно подразделить на четыре группы: органические, институциональные, процессуальные и специальные» [10, с. 86]. Под органическими элементами понимаются те из них, которые обеспечивают эффективное пользование указанным правом, в частности, обеспечивают доступ к правосудию и исполнение судебных решений [10, с. 86]. Уместно будет напомнить одну из статей Кодекса Наполеона, в которой записано: «Судья, который отказывается судить под предлогом молчания (silence), темноты или недостаточности закона, может подлежать преследованию по обвинению в отказе в правосудии» [11, с. 281]. К институциональным относят те критерии, которым должна соответствовать судебная система, органы, осуществляющие юрисдикционные полномочия. Пункт 1 статьи 6 Конвенции требует, чтобы юрисдикционные органы отвечали требованиям учреждения, претендующего на статус судебного. Если этого нет, то должен быть обеспечен контроль со стороны судебного органа с полной юрисдикцией. Для суда характерно разрешение спора на основе норм права и по окончании организованного процесса по вопросу, относящемуся к его компетенции; независимость особенно по отношению к исполнительной власти, беспристрастность, продолжительность мандата его членов, достаточные процессуальные гарантии. Судоустройство в Республике Беларусь определяется законом. В Конституции прямо зафиксирован запрет на образование чрезвычайных судов. 304 В Беларуси много сделано для обновления законодательства. Но есть и существенные недостатки: противоречивость, запутанность, несистемность, двусмысленность формулировок снижает уважение к праву, ведут к нарушению законодательства, а нередко и к необоснованному привлечению к ответственности граждан и субъектов хозяйствования. Такие факты устанавливают органы прокуратуры, другие правоохранительные органы, а также Конституционный Суд. На фоне развития права, законодательства у нас сформировался такой тип правопонимания, правообразования, суть которого сводится в основном к увеличению законодательного массива. Действительно, пробелы в правовом регулировании следует безотлагательно восполнять, особенно в области основных прав и свобод граждан. Однако при этом необходимо уделять повышенное внимание согласованности нормативных актов, соподчиненности с учетом их юридической силы. Нам необходимо научиться формулировать законы достаточно четко, с тем, чтобы позволить заинтересованным лицам – при необходимости с помощью юридической консультации – предвидеть с разумной для данных обстоятельств степенью определенности те последствия, которые может повлечь за собой конкретное действие. Необходимость избежать чрезмерной негибкости и не отставать от изменяющихся обстоятельств означает, что многие законы неизбежно сформулированы, в большей или меньшей степени, широко. Закон, предоставляющий публичной власти свободу усмотрения, должен определить ее пределы, а уровень требуемого уточнения зависит от конкретной области. Принято считать «законом» только ту норму, которая сформулирована достаточно четко, чтобы гражданин мог скорректировать свои действия. Лишь принимая во внимание общий характер конституционных норм, требуемый для них уровень точности может быть меньше уровня, требуемого для другого законодательства. Упорядочить нормотворческую деятельность, структурировать ее можно, если руководствоваться не умозрительными пожеланиями, а конституционными принципами. Не будем останавливаться на таких известных и являвшихся предметом пристального внимания принципах как верховенство права или принцип законности. Их дополняют такие как принцип предсказуемости правового регулирования, пропорциональности ограничений и др. 305 В юридической научной литературе проблема оснований и пределов ограничений прав и свобод граждан в обычных условиях, а также в условиях особых правовых режимов исследована слабо, хотя имеет важнейшее и теоретическое и практическое значение. Определенные шаги в этом направлении сделаны Конституционным Судом, который в одном из своих посланий о состоянии конституционной законности, в других решениях касался таких принципов как формирование доверия к государству, пропорциональность ограничений преследуемым правомерным целям и др. Можно выделить три основных условия ограничения прав граждан: а) необходимость; б) пригодность; в) соразмерность. Речь идет о запрете на злоупотребления ограничением конституционных прав и свобод со стороны государства, имея ввиду чрезмерное вмешательство в права и свободы. В то же время не исключается ситуации, когда даже допустимое с точки зрения критериев необходимости и пригодности ограничение прав может быть антиконституционным, исходя из принципа соразмерности. Несоразмерностью является несоответствие тяжести воздействия на конституционные права и свободы тем или иным общественным интересам, ради которых допускается то или иное нарушение [12, с. 64, 68, 70]. Слово «необходимость» означает существование насущной общественной потребности и оно соразмерно преследуемой правомерной цели. Предсказуемость и разумная стабильность нормативного регулирования, учитывающая интересы государства, общества и отдельного человека, способствует защите интересов этих субъектов, укрепляя при этом доверие граждан к государству. Правовая система будет именно системой тогда, когда она будет настроена на самосовершенствование. И основой для самовоспроизводства должна быть Конституция. Если в ней содержится соответствующий механизм самонастройки, значит Конституция выполняет свою миссию. Важнейшей задачей является упорядочение (ранжирование) актов с учетом их иерархии. Для успешного развития Беларуси как правового государства акты текущего законодательства должны составлять выстроенную на основе Конституции правовую пирамиду, где отсутствуют противоречия и пробелы. Процесс формирования единого правового (конституционного) пространства в Европе, по существу представляет собой развитие конституционного права наднационального уровня [13, с. 124]. Именно на 306 него следует ориентироваться при осуществлении конституционной защиты прав и свобод граждан. Сейчас можно изучать структуру жалоб, поступающих в ЕСПЧ из России и других стран СНГ. У нас есть уникальный случай отработать нашу собственную правовую практику, узнать болевые проблемы. Анализ жалоб против России в ЕСПЧ можно классифицировать на несколько групп. 1) жалобы, имеющие отношение к уголовному процессу и содержанию лиц в местах предварительного заключения или исправительных учреждениях после осуждения; это касается условий содержания лиц в местах лишения свободы и ненадлежащего обращения с ними администрации; жалобы относительно нарушения права на справедливое судебное разбирательство (например, неучастие в слушаниях заявителя в рассмотрении кассационной жалобы, хотя в заседании – был прокурор, задержание и невозможность консультаций с адвокатом и др.). Жалобы 2-й группы касаются отмены уже вступивших в законную силу судебных постановлений в порядке надзора, что подрывает правовую определенность. Жалобы на продолжительность производства по гражданскому делу. Что же касается приобретенных социальных прав, то возможно не только их ограничение или умаление, но даже и отмена. И это подтверждает сегодняшняя практика ряда европейских государств, оказавшихся в условиях финансового кризиса. Конституция Республики Беларусь не запрещает законодателю вносить поправки в действующее законодательство, в том числе и такие, которые ухудшают положение отдельных категорий граждан по сравнению с ранее приобретенным статусом. Однако это может происходить лишь при соблюдении закрепленных в Конституции и законодательстве правил. Что касается системы правовых учреждений (организационный элемент правовой системы), то, на наш взгляд, она является в целом оптимальной. Гарантом Конституции, прав и свобод человека является Глава государства. Парламент, состоящий из двух палат, осуществляет законотворческую функцию, которая должна более активно подкрепляться контрольной 307 деятельностью. Конституционные основания для этого есть. Правительство и подчиненные ему органы (министерства, госкомитеты и др.) призваны обеспечивать исполнение законов и иных нормативных актов. Прокуратура, суды, – Конституционный, общие, хозяйственные – также имеют свое предназначение и свои пределы участия в разрешении правового конфликта. Мы говорим о разделении властей, триаде власти, на вершине которой находится Глава государства и часто уделяем внимание проблемам взаимоотношений властей. Однако важно исследовать и внутреннюю композицию отдельной ветви власти, в каждой из которых есть главный стержень или каркас, при наличии которого можно сказать, выполняет ли та или иная власть свое предназначение. Для судебной власти, некоторые авторы полагают, присуще такое определяющее свойство как объективность. Независимость, несменяемость, состязательность – это только частные инструменты обеспечения объективности правосудия [14, с. 119]. Добиться объективности легче, если будет обеспечена гласность правосудия, прежде всего опубликование судебных постановлений и широкий к ним доступ. Нам необходимо создать программу восстановительного правосудия и шаг за шагом ее реализовывать. Указанные программы показали свою эффективность в Европе - Англии, Германии, Франции, Чехии, а также в США, Канаде, Австралии. Опыт этих стран нам следует внимательно изучить. О применении норм международных договоров. Конечно, суды применяют нормы международного права с учетом национальной правовой системы, в которой зафиксированы соответствующие правила. У нас опыт в этой сфере только накапливается. В зарубежных странах он шире, хотя и не однозначен. На наш взгляд, формировать практику применения норм международных договоров могут и должны не только государственные органы (в частности, суды), но и сами граждане. Люди, вступая в определенные отношения, могут ставить перед государственными органами вопросы о реализации прав, содержащихся в международных договорах, обязанность органов власти их обеспечить. Соответствующую помощь оказывает и Конституционный Суд. Необходимо пересмотреть сложившуюся практику саморегулирования судебной власти. Прежде всего речь идет о признании судебного прецедента в качестве источника права. Опыт европейских государств здесь также полезен. А с другой стороны, признавая полезность разъяснений Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда по вопросам судебной практики, 308 имеющих характер субсидиарного толкования, их юридическое значение должно быть изменено. Необходимо повышать престиж работы судьи. О многом свидетельствуют и традиции: в Европе юридическую карьеру многие начинают с адвоката и заканчивают судьями. В странах СНГ – наоборот. Формирование ответственности государства. В нашем законодательстве должна быть закреплена, кстати, содержащаяся в ряде западных стран, норма, в соответствии с которой каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. К этому обязывает правовой характер нашего государства. В качестве позитивного момента отметим накопленный опыт обобщения высшими судебными инстанциями практики применения нормативных правовых актов. Однако такую аналитическую работу следует проводить в рамках каждого министерства, государственного комитета. Заслушивания отчетов руководителей по итогам работы за год явно недостаточно. Наиболее продуктивно мониторинг правового пространства осуществляется органами прокуратуры, которые вправе применить широкий спектр мер прокурорского реагирования, включая и принесение протестов. В Республике Беларусь продолжается формирование правовой идеологии как систематизированного выражения правовых взглядов, идей. Участвуют в этом процессе ученые и преподаватели академических и учебных учреждений. У нас, с учетом зарубежного опыта, следует активно формировать представление о роли национального и международного права, конституционности в становлении правового демократического социального государства. При этом белорусские ученые и специалисты, используя опыт других стран, содействуют созданию достаточно эффективного государственного механизма. Сейчас очень важно найти и установить оптимальный уровень взаимоотношений между государством и отдельным человеком, свести к минимуму “вторжение” государства в автономную сферу индивидуума, исключить “избыточность” правового регулирования, внедрить в законотворческую и правоприменительную практику в качестве императива действие стандартов правового демократического государства. 309 Подводя итог изложенному, кратко выделим наиболее важные правовые принципы, которые должны быть основой действий законодателя и правоприменителя. Безусловно, фундаментом всей правообразующей деятельности является Конституция, международные акты, которые содержат не только правовые нормы, но и принципы (руководящие идеи, определяющие основные направления деятельности). Если проанализировать Конституцию любой страны, то можно найти закрепленные в ней принципы правового демократического государства. Их соблюдение – важнейшее условие разумного правового регулирования, т.е. такого правового воздействия на общественные отношения, которое способствует прогрессивному развитию общества в силу учета объективно складывающихся закономерностей. К таким важнейшим правовым принципам следует относить следующие. 1. Принцип конституционности, т.е. верховенство Конституции, ее непосредственное действие, выстраивание всей иерархии правовых актов и практики в соответствие с Конституцией. 2. Связанность государственных органов принятыми решениями, в том числе и собственными, недопустимость придания актам, устанавливающим или усиливающим ответственность, а также ухудшающим правовое положение субъектов хозяйствования и граждан, обратной силы. В то же время это допустимо при расширении преимуществ (льгот). При решении проблем экономического порядка допустимо придавать акту обратную силу лишь в случае чрезвычайных, исключительных обстоятельств, когда необходимо решить жизненно важные вопросы, которые нельзя было предвидеть заранее. 3. Отступление от принципа недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему правовое положение участников общественных отношений, приводит к нарушению других принципов правового государства, а значит прав и свобод граждан. В этом случае нарушается принцип доверия гражданина к государству. Государство, по существу, произвольно посягает на уже приобретенные и охраняемые права. Государственные органы должны быть последовательны в деле правового регулирования, обеспечивая тем самым уверенность граждан в предсказуемости действий властных структур. Поэтому усилия органов законодательной и исполнительной власти, конституционных судов должны быть направлены на утверждение в повседневной практике не только таких важнейших принципов, как запрещение обратной силы закона, но и на поддержание доверия гражданина к государству при осуществлении его органами правотворческой функции, а также защиту приобретенных прав. 4. Закрепление в законодательстве прав граждан и их реализация должны иметь стабильный характер. Гражданин должен быть уверен, что он не подвергнется таким правовым последствиям, которые он не мог предвидеть в момент принятия своего решения. Вряд ли мы имеем основания 310 утверждать об эффективности управления, если само законодательство нестабильно, подвержено конъюнктурным корректировкам. При этом, конечно, нельзя искусственно “консервировать”, сохранять акты неизменными, устанавливая какие-либо искусственные запреты на их корректировку, например, определяя срок, в течение которого недопустимо вносить изменения и дополнения в ранее принятый правовой акт. 5. Важнейшим является принцип информированности граждан о принятых актах законодательства. Правилом, а не исключением, должно быть установление соответствующих переходных сроков для вступления в силу новых правовых актов. 6. Нормативные акты должны быть понятными для правоприменителя, а не являться юридическими “головоломками”. Именно по причине неясности нормативные акты могут быть оспорены в Конституционном Суде. Когда норма права сформулирована неясно, необходимо весьма осторожно подходить к вопросам ответственности конкретных лиц. Законодательство должно быть стабильным, в плане не его консервации, а принятия таких юридических актов, которые бы предвосхищали потребности завтрашнего дня. Стабильное современное законодательство – залог стабильного развития государства и общества. 7. Важна системность законодательства, исходя из тех целей, которые провозглашены в преамбуле Конституции. Законодатель в лице Парламента призван устанавливать основополагающие принципы правового регулирования. Приоритетность закона – не в механическом увеличении удельного веса законов в правовой системе, а в решении им основных, наиболее важных вопросов. 8. Правильный выбор формы акта имеет принципиальное значение. Результатом правотворческих предписаний должна быть определенность их содержания, ясность формулировок и их доступность для понимания. Без этого также трудно добиться эффективности в сфере управления. 9. В правотворческой и правоприменительной деятельности должен учитываться принцип пропорциональности (соразмерности) ограничения того или иного права достигаемым целям. Данный принцип имеет самостоятельное значение. Ограничения должны быть необходимыми, законодателю следует выбирать наименее обременительное средство ограничения прав. Принцип пропорциональности должен рассматриваться как допущение такого вмешательства в права и свободы, которое конституционно необходимо. Основой для определения правомерности действий является ст. 23 Конституции, а также положения международных документов о правах и свободах граждан. С рассматриваемой проблемой тесно связан и вопрос необоснованного “льготирования” тех или иных категорий граждан, субъектов хозяйствования. 10. Безусловно, право не должно быть “всепроникающим”. В основе правового регулирования надо шире использовать не разрешительный, а 311 запретительный порядок, т.е. не перечислять, что можно сделать, а указывать, от чего гражданин должен воздерживаться. 11. Для правового государства характерно создание отлаженного механизма восстановления нарушенного права. Абсолютное большинство судей, прокурорских работников стремятся надлежащим образом выполнять свои функции. Суд действительно должен быть независимым, беспристрастным и компетентным. Этому содействует бессрочный характер назначения судьи на должность, что всегда поддерживалось Конституционным Судом Республики Беларусь. Вместе с тем, полагаем, что увлечение анализом так называемой судебной волокиты часто уводит в сторону от решения другой, самой важной задачи – правильности отправления правосудия. Надо бояться не отмены судебных постановлений, а сохранения неправосудных постановлений. Вот над этим надо всем вместе работать. Конечно, пока судебное постановление не отменено, оно должно исполняться. Другого утверждения быть не может. Одним из важнейших качеств современных (демократических) конституций, существования конституционного строя является непосредственное действие конституционных норм, их верховенство по отношению ко всем иным актам законодательства. Конституционный Суд как раз и призван посредством проверки на соответствие Конституции нормативных актов утверждать верховенство конституционных норм и их реальное, прямое действие. Список использованных источников 1. Евменов, Л.Ф. // Леонид Федорович Евменов. – Международная идеология прав человека: проблемы и решения. Минск. – Хата. - 2000. 2. Толстик, В.А. Общепризнанные принципы и нормы международного права в правовой системе Росии // Журн. рос. права. 2000. - № 8. 3. Карташов, В.Н. Принципы права. Теория государства и права: учебник / под ред. М.И. Байтина, В.К. Бабаева. М., 1999. 4. Талалаев, А.Н. Соотношение международного и внутригосударственного права в Конституции Российской Федерации. 1994. -№ 4. 5. Лукашук, И.Н. Нормы международного права в правовой системе России: учеб-практ. пособие. М., 1997. 6. Штобер, Р. Общее хозяйственно-административное право. Мн., 2000. 7. Василевич, Г.А. Конституция Республики Беларусь. Научно-практический комментарий. – Мн., Право и экономика, 2000. 8. Василевич, Г.А. Обратная сила нормативного правового акта // Право Беларуси. – 2004. –№ 20(92). 9. Микеле де Сальвиа. Прецеденты Европейского Суда по правам человека. Санкт-Петербург. Юридический Центр Пресс. 2004. 312 10. Энтин Марк. Справедливое судебное разбирательство по праву Совета Европы и Европейского Союза. Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. - № 3. 11. Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. / Под ред. З.М. Черниловского. М., 1984. 12. Экштайн, К. Основные права и свободы. По российской Конституции и Европейской Конвенции. Учебное пособие для вузов. М., 2004. 13. Морщакова, Т. Конституционная защита прав и свобод граждан судами Российской Федерации. Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 4. 14. Пастухов, В. Российское правосудие: отделение от власти. Сравнительное конституционное обозрение. 2004. - № 4. СОБЛЮДЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН – ВАЖНЕЙШИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНТЕРЕС В Концепции национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденной Президентом Республики Беларусь А.Г.Лукашенко 9 ноября 2010 г., среди основных национальных интересов названы, в частности, соблюдение конституционных прав и свобод человека, устойчивое развитие демократического правового, социально-ответственного государства. Концепция, утвержденная Главой государства, является юридическим документом, в которой определены задачи сегодняшнего дня, а также стратегические направления развития нашей страны. Установление правового (конституционного) порядка в любом современном государстве является целью юридического регулирования общественных отношений. Ведь в конечном итоге мало принять демократическую по своей сути Конституцию, но более важно обеспечить исполнение ее положений. 313 Во имя установления конституционного порядка принимаются законы и иные нормативные правовые акты, совершенствуется практика их применения. Обеспечивая реальное верховенство Конституции, государство, общество, граждане тем самым укрепляют правовой порядок. С принятием действующей Конституции главной задачей является формирование конституционной практики, отвечающей букве и духу Основного Закона, обеспечение непосредственного действия Конституции, ее единообразного применения. Необходимо сделать все, чтобы юридическая и фактическая Конституция совпадали. Роль права, как политико-правовой категории в современный период, особенно в связи с трансформацией политической системы, переходом к рыночным отношениям, возрастает чрезвычайно. Это обусловлено необходимостью формирования человека как существа по своей природе правового, способного действовать в новых экономических условиях. Задача правового регулирования общественных отношений – упорядочить их таким образом, чтобы право выступало в качестве катализатора прогресса во имя блага общества и отдельного человека, направить законотворческую энергию таким образом, чтобы совпадали уровни позитивного права и уровень политического, социально- экономического, духовного развития. По существу можно говорить о том, что право должно отвечать новым вызовам времени. Показательно в этом плане издание Главой государства 31 декабря 2010 г. директивы № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь». В этом документе нашли свое закрепление многие предложения, которые направлены на оптимизацию баланса интересов государства и граждан в сфере экономических отношений, установление и применение норм о юридической ответственности. 314 Одним из главных критериев, по которому оценивается эффективность работы государственного аппарата – это состояние работы с обращениями граждан и юридических лиц, снижение количества жалоб, поступающих в вышестоящие государственные инстанции. В Республике Беларусь создана необходимая правовая база для работы с обращениями граждан: действует соответствующий закон (Об обращениях граждан), указ Президента Республики Беларусь от 15 октября 2007 г. №498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц», декрет от 14 января 2005 г. «О совершенствовании работы с населением», директива Главы государства от 27 декабря 2006 г. «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата». К этому можно добавить акты, касающиеся совершенствования административных процедур, направленные на сокращение числа различного рода справок, согласований при решении житейских вопросов, сроков их подготовки по заявлениям граждан. Результаты очевидны. В 2010 году органами прокуратуры Республики Беларусь рассмотрено 78 900 обращений граждан, что на 4,5 % больше чем в 2009 г., и на 12% больше по сравнению с 2007 г. Рост отмечается во всех регионах, за исключением Витебской и Гомельской областей. Число жалоб, поступивших в Генеральную прокуратуру, увеличилось за три года на 23,7 % (с 7 566 до 12 027), что значительно выше, чем число жалоб, поступающих в иные государственные органы. Следует отметить, что также произошло увеличение поступающих обращений граждан, не относящихся к компетенции органов прокуратуры. Так, если в 2007 года таких обращений поступило 18 721, то в 2010 г. 23 383 или на 28 % больше. Увеличение количества таких обращений произошло практически во всех регионах, причем в Минской (+13,6%), Гомельской (+15,9%), г.Минск (+20,9%). 315 Такое положение с одной стороны свидетельствует о росте доверия граждан к органам прокуратуры, а с другой, во многом объясняется формально-бюрократическим подходом должностных лиц местных исполнительных и распорядительных органов к нуждам граждан. Республиканский мониторинг работы органов власти по решению наиболее острых социально значимых вопросов жизнедеятельности, равно как и результаты выездов в регионы работников Генеральной прокуратуры свидетельствуют о том, что наибольшее число жалоб вызывает недостатки в жилищно-коммунальной сфере, сферах образования, бытовых услуг, здравоохранения. Но это все вопросы, относящиеся к компетенции местных органов власти. Насколько же эти органы «принципиально» реагируют на ненадлежащее исполнение подчиненными им организациями и предприятиями своих обязанностей, в том числе и на обращения граждан могут свидетельствовать и следующие данные. За 2010 год по ст. 9.13 КоАП, устанавливающей ответственность за нарушение законодательства об обращениях граждан, составлено всего 187 протоколов, из них: прокуратурой - 74 (39,5%), администрациями районов в городах и райисполкомами -70 (37,5%), КГК – 43 (23%). Средний размер налагаемого штрафа – 4 базовых величины (140 тыс. рублей). А ведь это соотношение, исходя из реально существующих проблем, должно быть совершенно иным. Именно должностные лица исполкомов обязаны проявлять принципиальность и жестко спрашивать за волокиту и формальный подход к рассмотрению обращений граждан. Нижестоящим прокурорам следует инициировать заслушивание на заседаниях исполкомов должностных лиц о состоянии работы с обращениями граждан. Потребовать от должностных лиц исполкомов на местах активнее использовать предоставленное им право составления протоколов для привлечения виновных ответственности по ст.9.13 КоАП. 316 лиц к административной Органами прокуратуры разрешено по существу 51 тыс. обращений. Из них признаны обоснованными 13,9 %. Чаще признавались обоснованными жалобы и заявления органами прокуратуры Гродненской – 21,6%, Могилевской – 20,9 %, Гомельской – 18 % и Минской - 16,5% областей. Основное число разрешаемых жалоб - по вопросам дознания и следствия - 23 080 (45 % от разрешенных, из которых почти каждая третья признана обоснованной). Жалобы на судебные постановления по уголовным и гражданским делам еще одна наша болевая точка. Их разрешено почти 9 тысяч, из них 6 % удовлетворены. Увеличилось количество обоснованных жалоб на действия судебных исполнителей. Только Генеральной прокуратурой в прошлом году председателям хозяйственных судов внесено 3 представления об устранении нарушений законодательства при исполнении судебных постановлений. Проблемы, возникшие при рассмотрении жалоб, обусловили необходимость инициирования перед Главой государства вопроса о введении правового механизма пересмотра постановлений Президиума Верховного Суда Республики Беларусь. Ибо чем участники гражданского и уголовного процессов в общих судах «хуже», чем участники хозяйственного судопроизводства, которые имеют право защищать свои права вплоть до Пленума. При рассмотрении жалоб все сомнения должны толковаться в пользу заявителя. В текущем году это подход получит развитие с учетом требований п.9.1 Директивы №4, которой устанавливает, что суды, иные государственные органы, должностные лица при неясности или нечеткости нормативных предписаний обязаны принимать решения в пользу субъектов предпринимательской деятельности и граждан. И это требование должно выполняться неукоснительно не только нами при разрешении жалоб и принесении протеста, но и при решении вопроса о 317 привлечении к ответственности в рамках административного и уголовного процессов. В государственных органах должны своевременно и принципиально пресекаться факты невнимательного отношения к заявителям, оставления без удовлетворения обоснованных жалоб, дачи людям формальных неаргументированных ответов. Показательный результаты выездных личных приемов граждан, проведенных Генеральным прокурором. Так, за 4-й квартал 2010 года мною с выездом в 8 регионов республики (12.11. - г. Новогрудок, 19.11.- г. Гродно, 25.11. - г. Пинск, 30.11. - г. Борисов, 08.12. - г. Бобруйск, 10.12. - г. Витебск, 14.12. - г. Гомель, 23.12. - г. Слуцк) принято на личном приеме 153 гражданина. 44 обращения (29%) относится к компетенции исполнительных и распорядительных органов, 51 обращение (33%) по вопросам несогласия с судебными решениями по уголовным и гражданским делам, а также по исполнению этих решений, 43 обращения (28%) по вопросу деятельности правоохранительных органов и 16 обращений (10%) по вопросам деятельности иных органов и должностных лиц. Из рассмотренных к настоящему времени обращений всего удовлетворено 33 обращения (21,5%): - 10 обращений по вопросам несогласия с судебными решениями по уголовным и гражданским делам, а также по исполнению этих решений, из них: принесено 4 протеста по гражданским делам, 2 - по уголовном делам и 1 - по административному, изменен один приговор по мере наказания, а также приняты меры реагирования по 2-м обращениям по ненадлежащему исполнению судебных решений. - 15 - по вопросам следствия и дознания, из них: отменено 8 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, 3 постановления о 318 приостановлении предварительного расследования и 3 - о прекращении, возбуждено 1 уголовное дело по ч.1 ст.174 УК; - 5 - по вопросам, относящимся к компетенции исполнительных и распорядительных органов, из них: по обращению одного гражданина сельисполкомом принято решение о выделении земельного участка, по обращению другого демонтирован забор из сплошных листов шифера; - 3 - по вопросам деятельности иных органов и должностных лиц, из них: по обращению гражданки прокурором направлено исковое заявление в суд с требованием продлить срок перерегистрации чеков жилье и обязать ОАО «СБ Беларусбанк» осуществить перерегистрацию указанных чеков. Отказано в удовлетворении по 57 обращениям, по 59 даны разъяснения. За истекший период 2011 года Генеральным прокурором Республики Беларусь Василевичем Г.А. с выездом 18.01. в г. Молодечно и 01.02. в г. Осиповичи принято на личном приеме 28 граждан по 26 вопросам. Из них: 15 (58%) по вопросам несогласия с судебными решениями по уголовным и гражданским делам, а также по исполнению этих решений; 5 (19%) - по вопросу деятельности правоохранительных органов; 3 (11,5%) относятся к компетенции исполнительных и распорядительных органов; 3 (11,5%) - по вопросам деятельности иных органов и должностных лиц. На 01.03.2011 удовлетворено 4 (15%) обращения: принесено 2 протеста по гражданским делам; 1 протест по уголовному делу; отменено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела по факту смерти. Следует отметить, что по 3-м обращениям прокурор Могилевской области сработал на упреждение и данные обращения были удовлетворены еще до осуществления личного приема указанных граждан Генеральным прокурором Республики Беларусь. 319 По 5 обращениям даны разъяснения, в том числе в ходе личного приема, по 5 обращениям отказано в удовлетворении заявленных требований. Из анализа поступивших и рассмотренных обращений можно сделать вывод, что практически одну треть составляют обращения, относящиеся к компетенции исполнительных и распорядительных органов, что связано во многом с их неэффективной деятельностью по разрешению проблемных вопросов, затрагивающих права и интересы граждан. Зачастую граждане вынуждены обращаться к прокурорам с вопросами, решение которых не требует значительных материальных затрат и должно осуществляться непосредственно на местах исполнительными и распорядительными органами, иными организациями в соответствии с их компетенцией. Анализ обращений по вопросам несогласия с судебными решениями показывает, что не во всех случаях приняты исчерпывающие меры по изучению и оценке всех доводов авторов обращений, как со стороны судебных инстанций, так и со стороны нижестоящих органов прокуратуры, о чем указывает 6 принесенных протестов непосредственно Генеральной прокуратурой, из которых 2 удовлетворено. Необходимо отметить и ненадлежащий надзор на местах по исполнению судебных решений, на что указывают 2 удовлетворенных обращения с принятием конкретных мер со стороны Генеральной прокуратуры, повлекшие реально, пусть и частичное, исполнение судебных решений, которые ранее длительный период времени не исполнялись вообще. Прокурорам следует принципиально реагировать в адрес судов и органов юстиции на допускаемую с целью обеспечения современного и надлежащего исполнения судебных решений. Прокурорский надзор в части предварительного следствия и дознания со стороны нижестоящих прокуратур в регионах следует усилить, на что 320 указывает 15 удовлетворенных обращений в этом направлении по результатам приема Генеральным прокурором. Должностным лицам следует активнее проводить встречи с населением. Руководителям исполнительных и распорядительных органов необходимо чаще осуществлять приемы граждан с выездом по месту жительства, в трудовые коллективы. В тех районах, где наблюдается рост количества обращений, а также в результате анализа установлены негативные тенденции в конкретном направлении роста обращений, органам, к чьей компетенции относятся проблемные вопросы, поднимаемые гражданами, надо принимать все необходимые меры. Ввести практику заслушивания на заседаниях исполкомов отчеты должностных лиц о состоянии работы с обращениями граждан. Должностным лицам исполкомов чаще надо использовать и возможность составления протоколов для привлечения виновных лиц к административной ответственности по ст.9.13 КоАП за нарушение обращениях граждан. Предавать гласности законодательства об вопросы ответственности должностных лиц за нарушение указанного законодательства. За 2010 год всего по ст. 9.13 КоАП за нарушение законодательства об обращениях граждан составлено 187 протоколов, из них: прокуратурой - 74 (39,5%), администрациями районов в городах и райисполкомами - 70 (37,5%), КГК – 43(23%). Средний размер налагаемого штрафа – 4 базовых величины (140 тыс. рублей). Беларусь, как это закреплено в Конституции, социальное государство. Иногда задают вопрос: в чем различие между социалистическим и социальным советского государством? типа была В основе социалистического государственная собственность государства на средства производства, человек − преимущественно объект и лишь в момент испытаний (война, подъем целинных земель, строительство всесоюзных объектов) он реальный субъект, от действий которого зависит успех. 321 Каждый человек обладает теми или иными способностями, от реализации которых зависит его достаток, место и уважение в общество. Причем здесь мы не имеем в виду движение по карьерной лестнице. Степень удовлетворенности жизнью зависит от множества факторов. Но социальное государство обязано создавать все условия для беспрепятственной реализации каждым человеком своих способностей, конечно не в ущерб всему обществу. Социальное государство ответственно за существование общества. Здесь государство помогает человеку в реализации способностей, а точнее – создает для этого условия. Но что очень важно, в таком государстве индивид также имеет перед иными лицами и обществом обязанности. Государство инвалидах, социальное заботится несовершеннолетних, более семьях, существенно имеющих о детей, пожилых, т.е. тех категориях, которые не могут на равных конкурировать на рынке труда. Граждане и государство постоянно взаимодействуют друг с другом. Это объективная реальность, элементарно, что помимо территории любое государство существует пока есть народ, граждане. Именно граждане, проявляя свою позицию, доводят до сведения институтов власти те проблемы, которые требуют своего решения. Существуют различные уровни взаимоотношений. Народ − источник власти и сам же народ реализует ее как непосредственно (на референдумах, на выборах), так и через представительные органы. Важнейшим каналом взаимодействия являются обсуждения проектов нормативных актов, проведение республиканских и местных собраний. Эти формы участия граждан в управлении страной у нас стали характерной чертой демократического процесса. Вместе с тем, проблемы еще остаются. Жалобы, конечно же, есть и будут в любом государстве, пока оно будет существовать. Основная задача заключается в том, чтобы органы, должностные лица, к чьей компетенции относится их рассмотрение, разрешали их непосредственно, не давая обоснованного повода жаловаться в вышестоящие инстанции. Одно дело, 322 когда переносится ремонт дома в силу отсутствия финансирования и другое, когда этому причиной разгильдяйство, неорганизованность. Персональная ответственность здесь еще недостаточна. Чаще отвечает руководитель, должностное лицо, но соответствующие требования должны предъявляться и к рядовым работникам. Существенно уменьшить число обращений в вышестоящие органы (а значит исключить хождение граждан «по кругу») могло бы изменение оценки эффективности работы органов местного управления и самоуправления. В основу этой оценки необходимо включить, помимо уже сложившихся, прежде всего экономического характера, и иные системные показатели, например, такие как количество обоснованных обращений в вышестоящие органы власти. Более того, важнейшим критерием работы руководителя динамике районного и областного звена должны стать данные о продолжительности жизни, смертности, образовательного уровня, миграционных процессах. рождаемости, Тогда у них будет стимул работать более эффективно по этим главным направлениям, для чего собственно и учреждается власть и государство. В Республике Беларусь сложилась в целом сбалансированная система институтов государственной власти. Но это, на наш взгляд, не исключает дальнейшего поиска направлений повышения их эффективности. Полагаем, что этому могла бы способствовать разработка Программы дальнейшей модернизации органов государственной власти других управленческих субъектов. В ней следовало бы решить проблему оптимизации структуры органов исполнительной власти, исключения дублирования полномочий, повышения их реальной ответственности за конечный результат, сокращения бюрократических надстроек, излишних звеньев как в государственном секторе, так в силу избыточности правового регулирования − в частном секторе. Яркий тому пример, количество бухгалтеров примерно такое же, как и в Китае: несколько сот тысяч (см. Кадры в цифровом формате. − Советская 323 Беларусь. Беларусь сегодня. − 2010. − 20 мая). Только на этих уже работающих специалистов тратятся огромные финансовые средства. Не все идеально с системой контролирующих и ревизионных служб. Их много, но эффективность недостаточна. В первую очередь необходимо поставить самих работников в такие условия, чтобы они работали в рамках закона, а закон был разумным, рациональным. Именно правовые нормы являются сегодня основными социальными регуляторами отношений в обществе. Право должно активно откликаться на новые, оправдавшие себя тенденции. Так, государственная служба в западных странах все больше превращается в систему, обслуживающую интересы людей. У нас также эта тенденция очевидна. Более того нет антагонизма между властью и народом. Следующим шагом могло бы быть более гибкое и комплексное оказание услуг, ориентированных на потребителя (в хорошем смысле этого слова) − человека, желающего построить жилье, получить медицинское обслуживание, поехать отдохнуть, продолжить образование, получить полную информацию по интересующему его спектру вопросов. ЮРИДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОСТИ (ЗАКОННОСТИ) В ГОСУДАРСТВЕ Усилия всех органов государства направлены на обеспечение конституционности (законности) правовых актов, которые регулируют общественные отношения. Беззаконие – это хаос, разрушение порядка. При этом, конечно же, важно, чтобы нормативные акты базировались на фундаментальных человеческих ценностях, уважении неотъемлемых прав и 324 свобод, а правоприменительная практика строго соответствовала правовым законам. Чрезвычайно важно обеспечить соблюдение законности в уголовноправовой сфере. Ведь в данном случае идет речь о защите жизни, здоровья, имущества законопослушных граждан, свободе и мере ответственности лиц, совершивших преступление. На обеспечение законности в данной сфере нацелена работа всей совокупности государственных органов и, в первую очередь, правоохранительных. В последние годы отмечается тенденция улучшения криминогенной ситуации, что выражается в существенном сокращении числа преступлений. В течение 2008 года, а также за 9 месяцев 2009 года значительно сократилось число убийств, тяжких телесных повреждений, преступлений против собственности. Выросла раскрываемость преступлений, принимаются меры по возмещению ущерба, причиненного уголовно-наказуемыми деяниями, улучшаются сроки следствия, более строго обеспечивается точное и единообразное исполнение актов законодательства, совершенствуются нормативно-правовые акты. Вместе с тем законодательство еще не в полной мере отвечает современным требованиям, а практика нуждается в принципиальном улучшении. Можно затронуть несколько аспектов. Например, в Республике Беларусь не обеспечено единство судебной и в какой-то мере прокурорской практики при решении вопроса о выборе меры уголовной ответственности. За одно и то же преступление, совершенное при схожих обстоятельствах, при сходных характеристиках личности, судами часто назначаются принципиально отличающиеся наказания. Законность проявляется не только в равенстве всех перед законом (формальное равенство), но и в фактическом равенстве всех перед судом. Вряд ли можно говорить о законности в широком смысле слова, если выплата сумм потерпевшим в порядке компенсации морального вреда в связи с совершением убийства близкого родственника от области к области отличается в 2-2,5 раза (например, в Витебской и Брестской областях). На это 325 приходилось обращать внимание судей и прокурорских работников на коллегии Генеральной прокуратуры. Законность, на наш взгляд, проявляется также в адекватности наказания, тяжести совершенного преступления и личности преступника. В уголовном законе (кодексе) определены цели наказания, его принципы. Это также следует учитывать. Еще один аспект: рецидив преступлений. Почти каждое второе преступление совершается лицами, имеющими не снятую или погашенную судимость. Это свидетельствуют о неэффективной работе исправительных учреждений. С целью повышения эффективности необходимо изменить критерии оценки работы этих учреждений. Основным показателем может быть количество лиц, вновь совершивших преступление. Такой показатель, как число лиц, условно досрочно освобожденных от наказания, является формальным и не позволяет в конечном итоге оценить работу исправительных учреждений. В некоторых случаях, само законодательство, как бы "провоцирует" совершение правонарушений. Например, в КоАП предусмотрена административная ответственность за управление транспортом в нетрезвом состоянии и лишь при повторном в течение года правонарушении может наступать уголовная ответственность. Полагаем, что такое нарушение правил дорожного движения должно быть настолько суровым, насколько оно может исключить желание повторно совершать это деяние. Лица, отбывающие наказание в учреждениях открытого типа, за свой труд получают плату. Многие из них, к сожалению, склонны к злоупотреблению спиртными напитками. Практика свидетельствует, что после получения денег они нарушают режим, и как следствие этого возможно привлечение их к уголовной ответственности за уклонение от отбывания данного наказания. Полагаем, что ограничение этих лиц в правах может распространяться и на выплату им непосредственно денежных сумм. Вполне можно было бы производить все оплаты по безналичному свидетельствуют расчету. о Это том, лишь что некоторые режим 326 примеры, законности которые нуждается в совершенствовании. Основой для этого являются конституционные принципы и нормы. Именно на их основе должен идти процесс конституционализации отраслевого законодательства. Правовому демократическому государству присущи следующие принципы функционирования. 1. Принцип конституционности, т.е. верховенство Конституции, ее непосредственное действие, выстраивание всей иерархии правовых актов и практики в соответствие с Конституцией. 2. Связанность государственных органов принятыми решениями, в том числе и собственными, недопустимость придания актам, устанавливающим или усиливающим ответственность, а также ухудшающим правовое положение субъектов хозяйствования и граждан, обратной силы. В то же время это допустимо при расширении преимуществ (льгот). Что касается вопросов экономического порядка, то лишь в силу чрезвычайных, исключительных обстоятельств, когда необходимо решить жизненно важные вопросы, какие нельзя было предвидеть заранее, допустимо придавать акту обратную силу. 3. Отступление от принципа недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему правовое положение участников общественных отношений, приводит к нарушению других принципов правового государства, а значит, прав и свобод граждан. В этом случае нарушается принцип доверия гражданина к государству. Государство, по существу, произвольно посягает на уже приобретенные и охраняемые права. Государственные органы должны быть последовательны в деле правового регулирования, обеспечивая тем самым уверенность граждан в предсказуемости действий властных структур. Поэтому усилия органов законодательной и исполнительной власти направляются на утверждение в повседневной практике не только таких важнейших принципов, как запрещение обратной силы закона, так и 327 поддержание доверия гражданина к государству при осуществлении его органами правотворческой функции, а также защита приобретенных прав. 4. Закрепление в законодательстве прав граждан и их реализация должно иметь стабильный характер. Гражданин должен быть уверен, что он не подвергнется таким правовым последствиям, которые он не мог предвидеть в момент принятия своего решения. Вряд ли мы имеем основания утверждать об эффективности управления, если само законодательство нестабильно, подвержено конъюнктурным корректировкам. При этом, конечно, нельзя искусственно «консервировать», сохранять акты неизменными, устанавливая какие-либо искусственные запреты на их корректировку, например, определяя срок, в течение которого недопустимо вносить изменения и дополнения в ранее принятый правовой акт. 5. Важнейшим является принцип информированности граждан о принятых актах законодательства. Правилом, а не исключением, должно быть установление соответствующих переходных сроков для вступления в силу новых правовых актов. 6. Нормативные акты должны быть понятными для правоприменителя, а не являться юридическими «головоломками». Именно по причине неясности нормативные акты могут быть оспорены в Конституционном Суде. Когда норма права сформулирована неясно, необходимо весьма осторожно подходить к вопросам ответственности конкретных лиц. Законодательство должно быть стабильным, но не в плане его консервации, а принятия таких юридических актов, которые бы предвосхищали потребности завтрашнего дня. Стабильное современное законодательство - залог стабильного развития государства и общества. 7. Важна системность законодательства, исходя из тех целей, которые провозглашены в преамбуле Конституции. Законодатель призван устанавливать основополагающие принципы правового регулирования. 328 Приоритетность закона - не в механическом увеличении удельного веса законов в правовой системе, а в решении им основных, наиболее важных вопросов. 8. Правильный выбор формы акта имеет принципиальное значение. Результатом правотворческих предписаний должна быть определенность их содержания, ясность формулировок и их доступность для понимания. Без этого также трудно добиться эффективности в сфере управления. 9. В правотворческой и правоприменительной деятельности должен учитываться принцип пропорциональности (соразмерности) ограничения того или иного права достигаемым целям. Принцип пропорциональности имеет самостоятельное значение. Ограничения должны быть необходимыми, законодателю следует выбирать наименее обременительное пропорциональности должен средство ограничения рассматриваться как прав. Принцип допущение такого вмешательства в права и свободы, которое конституционно необходимо. Основой для определения правомерности действий является ст. 23 Конституции, а также положения международных документов о правах и свободах граждан. 10. Безусловно, право не должно быть «всепроникающим». В основе правового регулирования надо шире использовать не разрешительный, а запретительный порядок, т.е. не перечислять, что можно сделать, а указывать, от чего гражданин должен воздерживаться. Принятие в Республике Беларусь современной Конституции, вобравшей в себя основные современные правовые идеи (разделение властей, верховенство права, политический плюрализм, многообразие форм собственности, провозглашение человека, его прав и свобод высшей целью и ценностью общества и государства), явилось рубежным моментом в развитии белорусского государств. Одобрение народом Конституции, помимо всех прочих факторов, означает, что государственные органы, должностные лица и 329 граждане взяли на себя обязательство создать новую, более совершенную, базирующуюся на Конституции государственно-правовую систему, где текущее законодательство и практика его применения соответствует конституционным принципам и нормам. Основой деятельности любого органа государственной власти, в том числе и судов, является Конституция, закрепленные в ней принципы и нормы. Следует отметить, что Конституция содержит не только конкретные нормы, но и нормы-принципы, которыми должны руководствоваться нормотворческие и правоприменительные органы. Выдающийся австрийский юрист Г. Кельзен справедливо отмечал, что важно не только обеспечить действительность правовой нормы, но и ее действенность. Таким образом, имелось в виду соотношение между долженствованием правовой нормы и бытием (реальностью). Конституционная норма действенна, если созданные в соответствии с ней нормы, в общем и целом, применяются и соблюдаются. Он совершенно справедливо отмечал, что “законы, изданные при старой Конституции и не воспринятые новым порядком, больше не считаются действительными, а органы, уполномоченные старой Конституцией, не считаются компетентными”. По существу, речь идет о конституционализации текущего законодательства, формулировании его с учетом базовых конституционных принципов и норм, являющихся каркасом для всего позитивного законодательства. К сожалению, опыт нашей страны и других государств, в том числе и с давними демократическими традициями, свидетельствует о длительности такого пути, живучести прежних, консервативных взглядов (стереотипов) на право и его роль в преобразовании общества, сохранении у отдельной части должностных лиц отношения к праву как к инструменту, используемому для защиты корпоративных интересов. Медленно меняется правовое сознание, и прежде всего должностных лиц. Обращая внимание на недостатки (а они есть в любой стране), необходимо отметить, что после принятия в Республике Беларусь новой 330 Конституции очень много сделано для приближения нашего законодательства и практики его применения к международным стандартам. Это – активная нормотворческая деятельность Президента, Парламента, Правительства, а также контрольная деятельность Конституционного Суда по проверке соответствия Конституции нормативных актов органов государственной власти, включая и акты местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. Основой для конституционализации текущего национального законодательства, приближения стран молодой демократии к тому эталону правового государства, который сложился в ряде западных европейских стран, являются принципы правового государства, сформулированные либо “выводимые” из текста Конституции Республики Беларусь, международных документов, прежде всего посвященных статусу человека и гражданина. Важно обеспечить “выстраивание” всей иерархии правовых актов в соответствие с Конституцией, смысл которой, ее толкование и применение должно осуществляться в соответствии с общепризнанными принципами правового государства. В нашем праве не разработана концепция судейского усмотрения, а судебная практика и осуществляемый над ней контроль еще имеют недостатки. Можно в этой связи вспомнить “волнообразный” подход в прошлом к оценке судебной практики, например, в сфере применения норм об уголовной ответственности. Были периоды, когда оценивали деятельность судов при назначении наказания то как слишком мягкую, то, наоборот, через год – два как недопустимо жесткую. К сожалению, не выработаны, а в большей мере не внедрены на практике объективные критерии разумной политики государства в сфере уголовно-правовых отношений. Определенным свидетельством “брака” государственных органов в этом деле является систематическое издание законов об амнистии. Сами по себе эти акты могут приниматься, не для уменьшения критической массы заключенных в местах лишения свободы, а 331 действительно в силу каких-то значимых событий. И в то же время суды должны назначать справедливое наказание, продолжительность которого должна определяться как тяжестью совершенного уголовно-наказуемого деяния, а возможно и тяжестью условий содержания в таких местах, коль скоро государство взяло на себя обязательства по обеспечению не только общепризнанных принципов, но норм международного права, международных договоров Республики Беларусь, относящихся к исполнению наказания и обращению с осужденными, но пока не в состоянии исполнить это правовое предписание. Законность зависит в значительной степени от уровня нормотворческой культуры. Здесь сохраняется еще много проблем, которые проявляются не только в "технике" нормотворчества, но и в конечном продукте, процессе принятия и введения в действие нормативного акта. Предстоит больше уделять внимание ведомственному нормотворчеству, а также нормотворчеству органов местного управления и самоуправления. Следует четко определить субъектов нормотворческой инициативы (как это сделано в Конституции по отношению к субъектам законодательной инициативы) их права и обязанности. Так, к обязанностям субъекта нормотворческой, в том числе и законодательной инициативы следует отнести прогнозирование последствий принятия нормативного акта, т.е. предвидение развития событий в связи с новым правовым регулированием. На это автор давно обращает внимание. Безусловно, эта идея рано или поздно будет реализована. Существуют юридические механизмы восстановления законности (восстановления нарушенного права). Известно, что в случае расхождения между Конституцией и иным подконституционным актом действует Конституция. Вместе с тем, если выявляются очевидные расхождения между указанными юридическими документами, то любому субъекту ясно, как действовать, когда же такие 332 противоречия не очевидны и существуют различные точки зрения, правоприменителю сложнее определиться. В связи с этим в подобных ситуациях предпочтительнее иметь решение компетентного органа (Конституционного Суда, суда общей юрисдикции, прокуратуры и др.). Для укрепления режима законности в цивилизованном государстве имеет первостепенное значение презумпция законности нормативного правового акта. Его актуальность в обычных условиях должна быть подтверждена в рамках существующей процедуры. В определенной мере можно согласиться с позицией А.И.Елистратова, по мнению которого правовому порядку грозит большая опасность, если бы каждому субъекту праву была предоставлена возможность самим считать ничтожность того или иного акта1. Устранение дефектов в законодательстве может осуществляться и иными способами. Опыт свидетельствует, что очень редко нормативный правовой акт сохраняет юридическую силу длительное время. Конечно, известны примеры действия актов несколько столетий. Субъекту власти (парламенту, народу и др.) приходится время от времени корректировать даже конституции наиболее стабильные акты. Что касается текущего законодательства, то в связи с правовыми конфликтами могут быть поставлены вопросы о необходимости проверки их конституционности, юридической силы, о приостановлении поэтому данные действия, отмене юридические и утрате факты влекут соответствующие последствия. Если "отменить" - значит объявить ранее установленное недействительным, не подлежащим выполнению2 "утратить" - значит 1 2 Российское (полицейское) административное право: конец XIX – начало XX в. - С. 552 Большой толковый словарь русского языка / Под ред. С.А. Кузнецова - СПб.: Норинт, 2000. - С. 752. 333 перестать обладать чем-либо3. Утрата силы означает, что акт вступил в силу, определенное время действовал и признан не имеющим юридической силы. Таким образом, обязанность участвовать в укреплении законности лежит на всех государственных органах. Более того, полномочия некоторых из них в этой сфере прямо зафиксированы в Конституции Республики Беларусь. Так, исходя из правовой природы института Главы государства, в Конституции совершенно обоснованно закреплено, что Президент Республики Беларусь является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. При необходимости он осуществляет посредничество между органами государственной власти. На наш взгляд, в данном случае это как политическая, так и юридическая функция. Полномочия Главы государства относительно определения судьбы правовых актов органов государства зафиксированы в пункте 25 статьи 84 и части третьей статьи 122 Конституции. Так, Президент имеет право отменять акты Правительства. Причем, исходя из приведенной формулировки, можно сделать вывод о том, что Президент вправе отменить нормативные акты как по причине противоречия их законодательству, так и по мотивам нецелесообразности их принятия или действия. В этом заключается принципиальное отличие полномочий Главы государства от полномочий Конституционного Суда, который вправе оценивать акты с точки зрения требований права и лишь предлагать нормотворческому органу внести коррективы, если идет речь хотя и о конституционном, но не совсем удачном с точки зрения правового регулирования акте. При этом, правда, следует учитывать компетенцию Конституционного Суда, основывать свои решения как на конституционных нормах, так и конституционных принципах. Одним из важнейших принципов, который позволяет "увязать" законность и целесообразность, является принцип соразмерности ограничений прав 3 Там же.- С. 1407. 334 достигаемым целям (см. ст. 23 Конституции). Полностью категории законности и целесообразности противопоставлять нельзя: то, что разумно, в наибольшей степени отвечает праву. Президент вправе отменить как нормативный, так и правоприменительный акт Правительства, местного исполнительного и распорядительного органа. Конституционный Суд вправе проверять на соответствие Конституции нормативные правовые акты и в связи с ними правоприменительную практику. В то же время правоприменительный акт органа исполнительной власти может быть предметом изучения в суде (общем или хозяйственном), и даже в случае позитивного отношения к ним судов при рассмотрении спора Президент вправе принять решение об отмене такого акта, более того, указать собственные мотивы этого. В свою очередь, судебное решение может быть "пересмотрено" Президентом при издании акта о помиловании или Парламентом - при принятии закона об амнистии. Помимо Конституции существует ряд актов текущего законодательства, в которых предусматривается право соответствующего органа власти отменять или приостанавливать акты других государственных органов. В силу статьи 14 Закона "О Совете Министров Республики Беларусь" Совет Министров отменяет акты подчиненных ему республиканских органов государственного управления, если эти акты противоречат Конституции, законам, актам Президента, постановлениям Совета Министров, распоряжениям Премьер-министра. Такие полномочия Правительства обусловлены тем, что данный орган обеспечивает контроль за исполнением своих постановлений, причем как непосредственно, так и через подчиненные ему органы государственного управления и другие органы исполнительной власти. В свою очередь, постановления Совета Министров, как отмечалось, могут быть отменены указом Президента, в том числе и те, которыми отменены акты подчиненных Правительству органов. 335 В соответствии с Положением о министре Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 21 ноября 2001 г. № 692, министр вносит в Совет Министров Республики Беларусь предложения об отмене нормативных правовых актов министерств, других республиканских органов государственного управления, противоречащих законодательным актам, постановлениям Совета Министров (п. 8.31); в установленном порядке вносит предложения об отмене правовых актов соответствующих органов местного управления и самоуправления, изданных по вопросам, несоответствия входящим их в компетенцию законодательным министерства, актам, в случае постановлениям Совета Министров, приказам министра, постановлениям министерства (п. 32). Признание нормативного акта или отдельных его положений не соответствующими Конституции или актам, обладающим более высокой юридической силой, является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на таком акте (отдельных его положениях либо воспроизводящих этот акт (его положения). Предписания таких нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. Таким образом, Конституционный Суд хотя и не отменяет нижестоящие по отношению к проверяемому акты, но лишает их юридической силы. Возникают вопросы о том, какого уровня органы местного управления и самоуправления вправе принимать решения об отмене актов иных органов (например, вправе ли облисполком отменить решение исполкома сельского Совета или это должен делать райисполком). Аналогичный вопрос возникает и по отношению к актам местных Советов депутатов. Так, согласно части второй статьи 122 Конституции решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами; согласно части третьей указанной статьи решения 336 местных исполнительных и распорядительных отменяются органов, не соответствующими соответствующие Советами законодательству, депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь. При этом если акты Правительства могут быть отменены Президентом независимо от того, противоречат они законодательству или нет, отменить акты местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов он вправе только в том случае, если они противоречат законодательству. В пункте 5 статьи 98 Конституции предусмотрено право Совета Республики - палаты территориального представительства - отменять решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству. В связи с этим важно определить, вправе ли отменять акты местных Советов депутатов и исполнительных (распорядительных) органов "любые" вышестоящие органы либо это должен делать непосредственно вышестоящий орган. Что касается Президента, то полагаем, что Глава государства в силу его статуса имеет такое право по отношению ко всем указанным органам; делегировано такое право законом и Совету Министров. Здесь, на наш взгляд, было бы полезно придерживаться соответствующего правила, о котором — ниже. Вначале отметим, что в законе целесообразно закрепить правило, а до этого формировать практику, в соответствии с которой отменять акты нижестоящих Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов местного управления (исполкомы) и самоуправления (Советы), чьи акты в данном случае нарушены, подменять другие инстанции нельзя. Иначе сложится парадоксальная ситуация, когда на более высоком уровне по итогам рассмотрения вопроса о законности решения его оставят действующим, а иной орган власти (меньшего уровня) отменит акт как противоречащий законодательству. С учетом изложенного полагаем, что и Совет Республики может осуществлять соответствующую функцию, если речь идет об актах 337 Парламента, но не Главы государства, который, в свою очередь, вправе принять решение, основываясь на своих актах и постановлениях Правительства. В случае возникновения спора он может быть разрешен и в специализированном органе конституционного контроля - Конституционном Суде. Президент обладает правом приостанавливать решения местных Советов депутатов (п. 26 ст. 84 Конституции). В Конституции и текущем законодательстве не указано, на какой срок. Представляется, что приемлемым был бы трехмесячный срок. В связи с этим полагаем обоснованным закрепление трехмесячного срока, на который приостанавливается действие акта. От результатов рассмотрения вопроса на сессии Совета депутатов зависит действие указа Президента о приостановлении решения местного Совета депутатов. Согласно статье 50 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" в случаях приостановления решений местных Советов депутатов Президент Республики Беларусь вносит представление об отмене таких решений в Совет, вышестоящий приостановлено, или по в отношению Совет к Совету, Республики решение которого Национального собрания Республики Беларусь. В данной ситуации, на наш взгляд, целесообразно предоставить право Президенту, приостановившему решение местного Совета депутатов, предложить не только вышестоящему представительному органу, но и Совету, чей акт приостановлен, отменить незаконное решение. Орган, принявший акт, по поводу которого возник спор, вправе, по нашему мнению, вместо отмены внести в него необходимые коррективы путем редакционных уточнений, вышестоящий представительный орган вправе только отменить такой акт полностью или частично. В целом в законодательстве следует предусмотреть основания и сроки приостановления действия акта. 338 В настоящее время в силу Конституции законы могут быть приостановлены самими законами либо декретами. Основанием для этого может быть, в частности, отсутствие средств. Срок приостановления закона, полагаем, не должен быть более одного года. После этого следует либо признавать его (в целом либо в части) утратившим силу, либо восстанавливать его действие. Что касается судебных инстанций, то без закрепления такого права они не вправе принимать решения о приостановлении действия акта. Существенным является вопрос о последствиях отмены акта, приостановления его действия и последующего возобновления действия, признания его Конституционным Судом неконституционным. Многое зависит от даты, с которой акт не применяется в силу отмены. Если акт соответствует Конституции и законодательным актам (например, при отмене Президентом акта Правительства, в силу того что этот акт не отвечает проводимому курсу), то здесь необходимо соблюдать правила о придании актам обратной силы. В целом же к актам, отменяющим другие акты, признающим их утратившими силу, применимы правила, установленные для опубликования и введения в действие новых актов законодательства. Если же отмена происходит по причине противоречия Конституции или актам законодательства, то следует исходить из того, насколько очевидны были отступления от требований (положений) актов более высокой юридической силы, и определять последствия отмены акта с учетом права, то есть справедливости. Процесс принятия решений об отмене или приостановлении действия нормативных правовых актов должен осуществляться с учетом требований, которые предъявляются вообще к процедуре подготовки и принятию нормативного правового акта. Полагаем, что при этом должны соблюдаться сложившиеся стандарты, включая и правила об обратной силе нормативных правовых актов, следует придерживаться также формы акта, которая 339 адекватна отменяемому или приостанавливаемому акту, учитывать их юридическую силу. Конечно, исходя из статуса государственного органа, здесь могут быть свои исключения. Например, Национальное собрание обладает правом корректировки постановлений Верховного Совета Республики Беларусь. Российское (полицейское) административное право: конец XIX – начало XX в. - С. 552 2 Большой толковый словарь русского языка / Под ред. С.А. Кузнецова - СПб.: Норинт, 2000. - С. 752. 1 3 Там же.- С. 1407. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РАБОТЕ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН – ВАЖНЕЙШАЯ ЗАДАЧА ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ Обращения граждан в государственные органы, к должностным лицам являются важнейшим источником информации о тех проблемах, которые волнуют граждан. С учетом их содержания можно определить, как работают государственные органы, органы местного управления и самоуправления. В 2010 году органами прокуратуры Республики Беларусь рассмотрено 78 900 обращений, или на 4,5 % больше, чем в 2009 году - 75 529. Рост отмечается во всех регионах, за исключением Витебской (-5,3 %), Гомельской (-2,6%) областей, Белорусской транспортной и Белорусской военной прокуратур (соответственно: -8,6% и -6,7%). Органами прокуратуры разрешено 50 997 обращения, что фактически соответствует количеству разрешенных в 2009 году (50 943). Из них признаны обоснованными 7 109, или 13,9 % (7 800 или 15,3 %) обращений. 340 Чаще признавались обоснованными жалобы и заявления органами прокуратуры Гродненской – 21,6 % (25,2 %), Могилевской – 20,9 % (20 %), Гомельской – 18 % (16,6 %) и Минской – 16,5 (14,9 %) областей. Органами прокуратуры в 2010 году по вопросам соответствия закону судебных постановлений по уголовным и гражданским делам разрешена 8 761 (2009 г. – 7 678) жалоба. Из них 510, или 5,8 % (432, или 5,6 %), признаны обоснованными и удовлетворены. Чаще признавались обоснованными такие обращения органами прокуратур Могилевской – 9,8 % (9 %), Минской – 9 % (7 %), Гродненской – 7,8 % (9,9 %) и Гомельской – 6,3 % (5 %) областей. В 2010 году органами прокуратуры Республики Беларусь по вопросам обращения с иском в хозяйственный суд в интересах субъекта хозяйствования разрешено 2 189 (2 172) обращений, из которых удовлетворено – 1693 (1 852). На решения хозяйственных судов в органы прокуратуры в прошлом году поступило 244 (164) жалобы, из которых признаны обоснованными – 44 (16). Анализ жалоб по их характеру показывает, что по-прежнему наибольшее их количество разрешено по вопросам дознания и следствия - 23 080, или 45,2% от общего числа разрешенных (22 537, или 44,2%). Из них признаны обоснованными 4 026, или 17,4 % (4 599, или 20,4 %). Выше этот показатель в органах прокуратуры Гродненской – 28 % (38 %), Гомельской 22,3 % (21 %), Могилевской – 17,9 % (30,7 %) областей. Основной причиной их удовлетворения является неполнота при проведении проверок и расследовании уголовных дел, игнорирование доводов заявителей, которым зачастую не дается должной оценки, поверхностное изучение материалов и уголовных дел. В 2010 году в органы прокуратуры на личном приеме обратилось 52 745 (51 020) человек, или на 3,4% больше, в том числе в прокуратуры Брестской – 8 380 (7 189), Витебской – 6 509 (6 192), Гомельской – 5 645 (5 341 791), Гродненской – 4 886 (5 044), Минской – 9 148 (8 431) и Могилевской – 6 266 (6 561) областей, и города Минска – 6 308 (5 570) человек. Работники Белорусской транспортной и Белорусской военной прокуратур соответственно приняли 1 271 (1 276) и 1 072 (1 274) человек. Лично прокуроры приняли 15 479 человек, или 29,3% от всех принятых (14 952 человека, или 29,3%). Наиболее активно прокуроры принимали граждан в Витебской – 34,8% (32,7%), Гродненской – 34,4% (34,6%), Брестской – 33% (39,9%) и Гомельской – 32,4% (36,6%%) областях, а также военные и транспортные прокуроры – 46% (42,5%) и 34,1% (35,7%). В Минской, Могилевской областях, городе Минске эти показатели соответственно составили 25,1% (23,6%), 27,9% (27,1%), 25,1% (23,6%). По месту работы и жительства прокурорскими работниками принято 7 702 (6 019) человека, или 14,6% (11,8%) от общего количества принятых на личном приеме. Рост обращений отмечается во всех регионах, за исключением Витебской и Могилевской областей. Значительно увеличилось количество обращений граждан, поступивших в прокуратуры Ляховичского (+79,5%), Столинского (+69,3%), Рогачевского (+58,9%), Свислочского (+48,5%), Мядельского (+54,5%), Минского (+52,1%) районов, Советского района г.Минска (+69,8%). Увеличение количества поступивших обращений произошло в основном за счет жалоб, не относящихся к компетенции органов прокуратуры, и связано во многом с неэффективной деятельностью должностных лиц республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов по разрешению проблемных вопросов, относящихся к их компетенции и затрагивающих права и интересы граждан. Примеров игнорирования законных требований граждан на местах много и они касаются практически всех областей 342 жизнедеятельности, прежде всего правоотношений в области жилищнокоммунального хозяйства, труда, здравоохранения. Так, в пос. Усвиж-Бук расположены двухэтажные жилые дома 19701977 годов постройки, находящиеся в неудовлетворительном техническом (порой аварийном) состоянии, ремонтные работы осуществлены лишь в тех домах, на которые Генеральной прокуратурой обращалось внимание в 2008 году в ходе проверки. Проведение капитального ремонта других домов необоснованно затягивается. В частности, дом №17 по ул.Садовой внесен в число объектов, подлежащих капитальному ремонту во втором полугодии 2009 г. Однако несмотря на требования прокурора, к его проведению приступили лишь в сентябре 2010 г. и до настоящего времени ремонт дома не завершен. При этом в жилом доме имеются разрушения фундамента, явные дефекты крыши, стен, полуразрушенные балконы, что в свою очередь делает его непригодным для проживания, угрожает жизни и здоровью проживающих в нем граждан. Бездействие органов управления породило справедливые жалобы жителей поселка. В сентябре текущего года в Генеральную прокуратуру поступило обращение о том, что более трех лет администрацией Фрунзенского района г.Минска не решался вопрос об обеспечении источником бесперебойного электроснабжения учреждения здравоохранения "Городской клинический роддом №2" и "Городская детская инфекционная клиническая больница" при наличии необходимого финансирования. Волокита в решении данного вопроса привела к ситуации, создавшей реальную угрозу гибели детей. Ночью 07.05.2010 произошло отключение электроэнергии в УЗ "Городская детская инфекционная клиническая больница". На протяжении трех 343 часов медицинский персонал реанимационного отделения вручную поддерживал системы жизнеобеспечения детей. По данному факту Генеральной прокуратурой в октябре 2010 г. председателю Минского горисполкома внесено представление об устранении нарушений требований Директивы Президента Республики Беларусь от 11.03.2004 №1 "О мерах по укреплению общественной безопасности и дисциплины". Только в результате вмешательства Генеральной прокуратуры местной администрацией приняты реальные меры по вводу эксплуатацию резервного источника электроснабжения. Распространенный характер носят обращения граждан о нарушениях земельного и природоохранного законодательства. Причины, порождающие обращение граждан с жалобами по указанным вопросам, заключаются, как правило, в некомпетентности должностных лиц исполнительных и распорядительных органов, сельисполкомов, принимающих по ним решения. По-прежнему вызывает обеспокоенность то обстоятельство, что большинство обращений о нарушениях трудовых прав касается задержки расчетов при увольнении и уходе в отпуск, несвоевременной выплаты заработной платы и незаконных удержаний из нее. Подобные факты имели место на предприятиях как государственной, так и негосударственной форм собственности практически во всех районах страны. Прокуратурой г.Полоцка удовлетворено коллективное обращение работников КУП ЖКХ в связи с не продлением контрактов со значительным количеством работников. Проверкой было установлено, что наниматель с целью избежать выплат уволенным работникам при сокращении штата принял решение о прекращении трудовых отношений по истечении сроков контрактов, о чем уведомил работников. По предписанию прокурора трудовые права работников, подлежащих сокращению, были восстановлены. 344 Только по требованию прокуратуры г.Минска работникам предприятия "ЛеГранд" в полном объеме выплачены задолженность по заработной плате и суммы, подлежащие выплате при увольнении (более 100 млн. рублей). Виновные должностные лица привлечены к административной ответственности. Юридическая безграмотность должностных лиц, субъективизм в оценке доводов заявителей, невнимательное отношение к ним характерны и для отдельных республиканских органов государственного управления. Так, с 2008 года в Министерство спорта и туризма Республики Беларусь поступали коллективные жалобы жителей дома №81 по ул.Рафиева в г.Минске и администрации Московского района г.Минска о лишении ООО "ИгроСлав" лицензии на осуществление деятельности в сфере игорного бизнеса. Заявителями неоднократно указывалось, что посетители зала игровых автоматов "Багира" ООО "ИгроСлав", расположенного вблизи жилого дома, систематически нарушают общественный порядок, злоупотребляют спиртными напитками, устраивают драки, совершают преступления, территория возле игорного заведения находится в антисанитарных условиях. Кроме того, игорное заведение функционировало круглосуточно, что создавало дополнительные неудобства для жильцов домов. При этом УВД администрации Московского района г.Минска в адрес названного Министерства направлена информация о совершении на территории, прилегающей к зданию зала игровых автоматов "Багира", 271 административного правонарушения, 5 из которых совершены непосредственно в зале игровых автоматов; 31 уголовного преступления, 6 из которых совершены в помещении игорного заведения. На ненадлежащий контроль со стороны Министерства спорта и туризма за деятельностью ООО "ИгроСлав" в мае 2010 г. было указано в представлении следователя УВД администрации Московского района г.Минска по результатам расследования 345 уголовного дела в отношении одного из посетителей игорного заведения "Багира". Однако несмотря на наличие данных, требующих проведения проверки соблюдения ООО "ИгроСлав" законодательства, Министерство спорта и туризма ограничивалось лишь формальным уведомлением заявителей об отсутствии возможности принять решение о лишении лицензии. Аналогичная ситуация, связанная с бездействием данного Министерства в отношении игорного заведения ООО "ИгроСлав", имела место и на территории Ленинского района г.Минска. Только при рассмотрении акта прокурорского надзора, внесенного по итогам проверки, проведенной Генеральной прокуратурой, на заседании коллегии Министерства было принято решение об аннулировании выданного ООО "ИгроСлав" специального разрешения, а права граждан на безопасное проживание и отдых восстановлены. По-прежнему исполнительными нередки и случаи игнорирования распорядительными органами, местными а также республиканскими органами государственного управления требований законодательства о систематическом анализе работы с обращениями граждан, причин и условий их порождающих. Работа в данном направлении сводится к переписыванию документов за прошлые годы с изменением цифровых показателей. Такой подход не позволяет оперативно выявлять актуальные проблемы, которые волнуют людей, затрагивают их права и законные интересы. Следует отметить, что органами прокуратуры в 2010 году проведено более 500 проверок исполнения законодательства об обращениях граждан и юридических лиц. По их результатам руководителям органов управления, организаций и предприятий направлено более 520 представлений и предписаний об устранении нарушений закона, официально предупреждено о 346 недопустимости нарушения закона 250 должностных лиц. По требованиям прокуроров за нарушения законодательства об обращениях граждан к дисциплинарной и административной ответственности привлечено более 530 должностных лиц. Прокурорами проведены приемы граждан по месту их жительства и в трудовых коллективах. Они также проведены в ряде районных исполнительных комитетов и администраций районов, сельских Советах депутатов, медицинских учреждениях, налоговых органах, организациях жилищно-коммунального хозяйства, на крупных промышленных и сельскохозяйственных предприятиях (ОАО "Нафтан", ОАО "ФанДок", РАУП "Гомельское ПО "Кристалл", ОАО "Крыница", ОАО "Минский маргариновый завод", ОАО "Моготекс", ОАО "Лидаагромаш" и др.). Встречи с гражданами организованы и проведены во всех областях и районах республики. За период проведения выездных мероприятий к прокурорским работникам обратилось более 1500 граждан. Результаты приемов свидетельствуют о том, что граждане вынуждены обращаться к прокурорам порой с элементарными вопросами, решение которых не требует значительных материальных затрат и должно быть осуществлено непосредственно на местах исполнительными и распорядительными органами, иными организациями в соответствии с их компетенцией. Например, при осуществлении Генеральным прокурором Республики Беларусь в ОАО "Новогрудский завод газовой аппаратуры" личного приема граждан одним из заявителей было указано на отсутствие освещения и скамеек для отдыха в городском парке, несмотря на многократные обращения в Новогрудский райисполком. По информации председателя райисполкома, скамейки были убраны... «с целью исключения случаев употребления в парке спиртных напитков». Оригинальный подход! 347 На эту очевидную недоработку обращено внимание руководства райисполкома. В настоящее время освещение в парке восстановлено, принимаются меры для установки в нем еще 14 скамеек. На личном приеме 15.11.2010 к прокурору обратилась проживающая в г. Шумилино пенсионерка П. с заявлением о неподключении работниками ЖКХ Шумилинского района с августа текущего года ее дома к построенному колодцу при отсутствии технических или иных объективных причин, препятствующих этому. Представителем Генеральной прокуратуры потребовано незамедлительно принять меры к подключению дома к водопроводной сети и привлечению работников УП "ЖКХ Шумилинского района" к ответственности за ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей. В этот же день подключение водопровода к дому заявителя было произведено. Начальнику участка "Водоканал" объявлен выговор с лишением премии. Потребовалось активное вмешательство Генеральной прокуратуры для пресечения нарушений в д.Беларучи Логойского района, через территорию которой на протяжении длительного времени в нарушение законодательства курсировал большегрузный автотранспорт. В Генеральной прокуратуре постоянно анализируется состояние работы с обращениями граждан. В качестве мер, которые должны способствовать улучшению ситуации в данной сфере, предлагается следующее. На основании систематического мониторинга организации работы с обращениями граждан в органах местной исполнительной власти, причин неудовлетворенности граждан деятельностью государственных органов, предполагается планировать и проводить проверки исполнения названного законодательства в тех исполкомах, 348 государственных органах и организациях, где имеются факты формализма и безответственности при разрешении обращений граждан. Результаты проверок активно освещать в средствах массовой информации. Прокурорам областей и города Минска необходимо повысить требовательность к руководителям районных и приравненных к ним прокуратур за работниками организацию обращений работы граждан. по разрешению Это позволит подчиненными сократить число обоснованных жалоб, поступающих в прокуратуры областей, города Минска, на действия и решения нижестоящих прокуратур. При организации работы сосредоточить усилия на надзоре за надлежащим осуществлением местными исполнительными и распорядительными органами, другими государственными органами в соответствии с их компетенцией своих полномочий по предупреждению и пресечению нарушений законодательства об обращениях граждан. При установлении фактов нарушения требований законодательства при рассмотрении обращений граждан намечено принимать действенные меры по их устранению, в отношении виновных должностных лиц жестко ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности. Считаем целесообразным рассмотреть вопрос о внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс в части взимания государственной пошлины с повторных жалоб, рассматриваемых в органах прокуратуры на постановления об отказе в возбуждении уголовных дел, а также на постановления о прекращении и приостановлении производства по уголовным делам. Заслуживает внимания вопрос повышения размера государственной пошлины, взимаемой при разрешении повторных жалоб на судебные решения по гражданским, уголовным, хозяйственным делам, делам об административных правонарушениях. 349 ТРУД ДОБРОВОЛЬНЫЙ И ТРУД ПРИНУДИТЕЛЬНЫЙ: конституционно-правовые аспекты В Конституции Республики Беларусь имеется ряд статей, направленных на защиту индивидуального самоопределения. Так, согласно ст. 28 каждый имеет право на защиту от незаконного вмешательства в его личную жизнь. Частной жизнью распоряжается сам индивидуум. Человек свободен в выборе круга общения в неформальной обстановке. К сфере частной жизни относят брак (развод), деторождение (усыновление), распоряжение собственностью, семейным бюджетом, тайну вкладов, информацию о состоянии здоровья, свободу вероисповеданий. В белорусском конституционном праве традиционно, говоря об индивидуальной автономии, обращались к анализу частной жизни с точки зрения невмешательства государства в такие ее аспекты как семейная жизнь, врачебная, банковская, адвокатская тайна и др. В европейском праве, в практике работы Европейского суда по правам человека на основе ЕКПЧ получили свое развитие многие грани индивидуального самоопределения, взгляд на которые у нас еще только формируется. Согласно ст. 8 ЕКПЧ каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и корреспонденции. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, 350 за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности, защиты прав и свобод других лиц. Таким образом, индивид имеет право на выбор образа жизни. В советский период в содержание этого понятия вкладывался соответствующий коммунистической идеологии смысл. В тот период (не отвергая ряд гуманистических ценностей) все отношения строились с учетом интересов общества, коллектива. Для этого были и конституционные основания. Например, согласно ст. 58 Основного Закона БССР 1978 г. обязанностью и делом чести каждого способного к труду гражданина БССР является добросовестный труд в избранной им области общественно полезной деятельности, соблюдение трудовой дисциплины. Уклонение от общественно полезного труда является недопустимым с принципами социалистического общества. По этой причине нередки были случаи привлечения к уголовной ответственности лиц по той причине, что они вели «паразитический» образ жизни: не были заняты общественно-полезным трудом, совершали правонарушения. В решениях ЕСПЧ подчеркивается, что личная жизнь включает право индивида вступать и развивать отношения с другими людьми и с внешним миром, в том числе в профессиональной и предпринимательской сфере. В то же время этот судебный орган подчеркивал, что понятие "личной жизни" является широким понятием и ему трудно дать исчерпывающее определение. Оно "охватывает как физическую, так и моральную сторону жизни индивида. 351 Труд, реализация способности к труду является одним из проявлений личной свободы, свободы выбора. Однако, как известно, личная свобода имеет свои границы, пределы, которые согласно ст. 23 Конституции, ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод могут быть ограничены законом во имя тех целей, которые допустимы в демократическом обществе. Кроме того, Конституцией Республики Беларусь (ст. 8) предусмотрено признание обязательности для нашего государства общепризнанных принципов международного права, обеспечение им национального законодательства. В ст. 41 действующей Конституции закреплено право на труд и решены иные аспекты, связанные с реализацией этого права. Так, согласно упомянутой статье гражданам Республики Беларусь гарантируется право на труд как наиболее достойный способ самоутверждения человека, то есть право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей, а также на здоровые и безопасные условия труда. Государство создает условия для полной занятости населения. В случае незанятости лица по не зависящим от него причинам ему гарантируется обучение новым специальностям и повышение квалификации с учетом общественных потребностей, а также пособие по безработице в соответствии с законом. Граждане имеют право на защиту своих экономических и социальных интересов, включая право на объединение в профессиональные союзы, заключение коллективных договоров (соглашений) и право на забастовку. Принудительный труд запрещается, кроме работы или службы, определяемой приговором суда или в соответствии с законом о чрезвычайном и военном положении. Отметим также, что в Конституции среди обязанностей не указана, в отличие от Конституции 1978 г., обязанность трудиться. Таким образом, проблематичным является установление ответственности (уголовной, как это 352 было ранее или иной) за то, что трудоспособный человек не занят общественно полезным трудом. Конечно, под таким трудом следовало бы понимать труд в качестве не только наемного работника, но и занятие предпринимательской деятельностью, ведение подсобного хозяйства и т.п. С позиции конституционных норм и практики Европейского Суда по правам человека, а также ранее функционировавшей Европейской комиссии по правам человека нельзя относить к принудительному труду работу молодых специалистов по распределению вузовских комиссий. Согласно ст. 4 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод никто не должен содержаться в рабстве или подневольном состоянии; никто не должен привлекаться к принудительному или обязательному труду. Для целей данной статьи термин "принудительный или обязательный труд" не включает: a. любую работу, которую обычно должно выполнять лицо, находящееся в заключении согласно положениям статьи 5 настоящей Конвенции или условно освобожденное от такого заключения; b. любую военную службу, а в тех странах, в которых в качестве законного признается отказ от военной службы на основании убеждений, службу, назначенную вместо обязательной военной службы; c. любую службу, обязательную в случае чрезвычайного положения или бедствия, угрожающего жизни или благополучию населения; d. любую работу или службу, которые входят в обычные гражданские обязанности. Таким образом, содержание ст. 4 Европейской конвенции несколько даже шире, чем ст. 41 Конституции Республики Беларусь. Более полно раскрывается содержание и пределы «принуждения» к труду в Конвенции МОТ № 29 о принудительном труде. В Трудовом кодексе ранее предусматривалась такая мера дисциплинарного характера как перевод работника за совершенный проступок на другую нижеоплачиваемую работу. 353 В настоящее время такого взыскания в ТК нет. Хотя следует отметить, что в силу производственной необходимости лицо временно может быть переведено на другую работу. В принципе, полагаем, что такое положение трудового права не противоречит конституционной норме, содержащейся в ст. 23 Конституции. Таким образом, упомянутые акты (Конституция, международные документы) достаточно детально устанавливают порядок и пределы использования внеэкономического принуждения к труду. Соответствующие оговорки, в том числе и в ст. 4 ЕКПЧ позволяет на национальном уровне решать вопросы «принуждения» к труду. Одной из важнейших в контексте обсуждаемых вопросов является проблема «принудительного труда» лиц, совершивших правонарушения или склонных к правонарушениям. Как уже отмечалось, работа лица, находящегося в заключении либо условно освобожденного от такого заключения, не рассматривается согласно ЕКПЧ (ст. ст. 4, 5) в качестве принудительного труда. В этой связи полагаем правомерным использование труда лиц, осужденных судами (за совершение преступлений, в том числе назначение ограничения свободы с направлением в учреждения открытого типа (где, естественно, применяется их труд), к исправительным или общественным работам и др. Значительно больше споров относительно возможности привлечения к труду лиц, совершивших административное правонарушение. Можно ли им назначать в качестве административного взыскания исправительные работы или тех, кому назначен административный арест, привлекать к работам. На наш взгляд, концептуально (но с большими издержками и противоречиями) правильно решен вопрос в УК (ст. 86) и КоАП, ПИКоАП о привлечении к административной 354 ответственности с применением исправительных работ в отношении лиц, совершивших преступление. Здесь, кстати, следовало бы и решить вопрос об ответственности за уклонение от отбывания такого наказания. Можно ли привлекать к труду лиц, кому назначен административный арест? Сама суть наказания заключается в ограничении свободы, а не в наказании «трудом». Вместе с тем, здесь есть «обратная сторона медали». Известно, что есть значительная часть лиц, не занятых общественно полезным трудом (это их «образ жизни»), злоупотребляющих спиртными напитками, бродяжничающими, нередко приобретающими себе «пропитание» за счет средств родителей, в том числе и их пенсий. Формально юридически, если такие лица не совершают правонарушений, но создают ненормальные условия для жизни своих близких, привлечь их к ответственности нельзя. Считаем, что для защиты прав и свобод лиц, ведущих добропорядочный образ жизни (правомерная цель), законам следовало бы предусмотреть меры административного воздействия на них, в том числе и в виде административного ареста или исправительных работ. В качестве возможного приемлемого подхода к решению данной проблемы нами предлагалось поручать налоговым органам истребовать от лиц, ведущих асоциальный образ жизни, декларации о доходах с тем, чтобы установить их источник существования. При указании недостоверных сведений привлекать к ответственности в виде административного ареста. Наложение штрафа не даст своего эффекта, если в свою очередь исполнение этой меры не будет подкреплено соответствующими санкциями. На практике получается замкнутый круг: назначается, например, штраф, а лицо не работает, нет имущества, не желает его уплачивать. За уклонение от исполнения взыскания следовало бы предусмотреть замену на административный арест. Было бы полезным предусмотреть и уголовную 355 ответственность за неисполнение административных взысканий. Такие дела могли бы рассматриваться в порядке ускоренного производства. Конечно, это один лишь из вариантов воздействия на указанную категорию лиц. Меры воспитательного воздействия, к сожалению, не срабатывают, значит необходим поиск эффективных мер принуждения. Правомерность административного назначения взыскания исправительных можно обосновать работ с в точки качестве зрения международных актов, в том числе и упоминавшихся, а также зарубежной практики привлечения к ответственности за правонарушения. То, что в нашей республике, других республиках СНГ (с учетом сложившейся практики), оценивается как административное правонарушение, за рубежом рассматривается как уголовный проступок, за который назначается наказание по приговору суда. Указанные меры позволили бы, на наш взгляд, решить важную государственную задачу – укрепление законности и правопорядка. ПРИЛОЖЕНИЕ №1 СВЕДЕНИЯ о принесенных и рассмотренных протестах органов прокуратуры и судов за 2007 год, I полугодие 2007 года в сравнении с I полугодие 2009 года, I 356 полугодие 2009 года в сравнении с аналогичным периодом 2010 года (в лицах) принесено рассмотрено 2007 I I пол полу уг. г 2007 2009 рост +/ сниж. - I пол уг. 2010 рост 2007 I I +/ пол полуг сниж. уг. . 2009 2007 удовлетворено I 2007 I I пол пол полуг уг. уг. . 2009 2010 200 7 рост +/ сниж. - I пол уг. 2010 рост +/ сниж. - Прок 2404 1231 1558 +327 1819 +261 2191 1084 1376 1566 1459 730 929 урор ы облас тей +199 1160 +231 Генер 152 98 альна я проку ратур а +41 130 +43 всего 2120 1116 1307 + 191 1521 +214 1921 987 1116 1280 1286 673 746 касс, проте сты +73 958 +212 ч всего 436 213 421 +208 492 +71 надз. проте сты +126 170 +72 194 +24 159 103 135 429 200 395 178 135 464 308 46 87 144 270 +66 336 Всего 2556 1329 1728 +399 2013 +295 2350 1187 1511 1744 1594 817 1016 +199 1294 +278 проку рорам и (без проте стов в поряд ке ст.9 УК) 357 Всего 642 324 318 -6 судам и (без проте стов в поряд ке ст.9 УК) 372 +54 642 324 306 363 642 324 306 -18 363 +57 в т.ч. 404 207 174 -33 предс едате лями облас тных судов 194 +20 404 207 168 191 404 207 168 -39 191 +23 Верхо 238 117 144 +27 вным Судо м 178 +34 238 117 138 172 238 117 138 +21 172 +34 ПРИЛОЖЕНИЕ №2 Таблица № 1. Тенденции развития криминогенной обстановки Преступления Общее количество преступлений Убийства 2007 180 427 Тяжкие телесные повреждения Тяжкие телесные 1 878 791 301 2008 158 506 (- 12,1%) 645 (18,5%) 1 710 (8,9%) 331 358 2009 151 293 (- 4,6%) 571 (11,5%) 1539 (10%) 281 2010 140 920 (-6,9%) 486 (-14,9%) 1381 (-10,3%) 275 2010/2007 - 22% к 2007 - 38,5% к 2007 -26,5% к 2007 - 9% повреждения, повлекшие смерть (ч.3 ст. 147) Разбои к 2007 1 069 Грабежи 7 747 Кражи 103 082 Общее количество преступлений, совершенных несовершеннолетними 6 572 749 (30%) 5 947 (- 23,2%) 87 387 (- 15,2%) 5 957 (9,4%) 677 (- 9,6%) 5045 (- 15,2%) 82340 (- 5,8%) 5 404 (- 9,3%) 565 (-16,5%) 4170 (- 17,3%) 73590 (-10,6%) 4 777 (-11,6%) -47% к 2007 -46% к 2007 -28,6% к 2007 -27,4% к 2007 г. Таблица № 2. Раскрываемость преступлений Общий процент раскрываемости преступлений Раскрываемость убийств Раскрываемость причинения тяжких телесных повреждений Раскрываемость разбоев Раскрываемость грабежей Раскрываемость краж 2007 49,2% 2008 52,8% 2009 56,7%% 2010 59,3% 94% 95% 95,5% 97,4% 95,4% 96,8% 94% 97,7% 68% 59% 28% 80,1% 64,2% 29,3% 80,7% 70,7% 33,6% 82,1% 76,4% 34,8% 359 Таблица № 3. Возмещение ущерба от преступлений Пер и о д 2007 Прокура 2008 тура 2009 2010 2007 Следстви 2008 еи дознание 2009 МВД 2010 2007 2008 КГБ 2009 2010 2007 ДФР 2008 КГК 2009 2010 2007 По Республи 2008 ке Беларусь 2009 (следств ие) 2010 Орган расследо вания 64 378 705 48 892 056 47 198 266 10 445 203 74 541 958 122 149 491 131 617 787 181 347 313 17 061 043 16 273 392 13 033 774 20 643 429 24 743 154 Возмещен ущерб (тыс.рубле й) 24 052 983 11 315 831 4 388 897 6 151 814 24 139 521 37 006 627 35 488 247 42 470 264 4 076 461 2 548 964 5 306 342 3 826 050 12 647 239 60 274 392 114 833 628 124 281 651 255 568 190 18 208 954 32 600 624 47 155 760 99 271 518 30,2 28,4 37,9 38,8 247 778 254 69 269 299 28,0 301 944 885 74 429 060 24,6 331 877 564 95 957 894 28,9 Установлен ущерб (тыс. рублей) 360 % возмещ ения 37,4 23,1 9,3 58,9 45,8 30,3 26,9 23,4 23,9 15,7 40,7 18,5 51,1 Наложен арест на имуществ о 2 219 137 10 865 343 45 634 470 8 400 195 15 483 935 36 736 112 47 259 326 67 496 281 9 857 172 5 982 397 % обесп. возме щ. 3,5 22,2 96,7 80,4 20,8 30,1 35,9 37,2 57,8 36,8 10 738 830 14 707 367 36 766 098 82,4 71,2 148,5 47 550 060 34 294 556 30 634 552 64 326 342 78,9 29,9 24,6 25,2 101 133 91 2 137 927 18 2 121 238 39 5 41,3 45 36 Таблица № 4. Возмещение ущерба по уголовным делам коррупционной направленности Период Причинен ущерб Возмеще н ущерб 2007 2008 2009 2010 82 262 58 034 53 133 42 190 5 607 5 037 8 061 14 130 % возмещения 6,8% 8,7% 15,1% 33,5% Наложен арест на имущество 17 828 7 104 50 217 21 367 % обеспечен ия возмещени я ущерба за счет арестованного имущества 21,7% 12,2% 94,5% 50,6% Итого принято мер по возмещению ущерба % 28,5% 20,9% 109,6% 84,1% Таблица № 5. Динамика уровня возмещения расходов по содержанию детей, находящихся на гос. обеспечении, с начала действия Декрета № 18 по данным Министерства образования Период 31.12.2007 31.12.2008 31.12.2009 31.12.2010 Уровень возмещения 27,2% 37,4% 51,3% 62% Таблица № 6. Количество обращений граждан, поданных в различные государственные органы Госорган 2007 2008 361 2009 2010 Органы прокуратуры 65 914 69 191 75 529 (+9,2) Генеральная прокуратура Администрация Президента Национальное собрание Совет Министров КГК (центральный аппарат) 7 566 9 304 9 723 (+ 4,5) 29 230 28 141 н/д 78 900 (+ 4,5) 12 027 (+23,7) 37 000 6 559 5 279 5 195 3 393 4 882 4 575 1 948 3 984 4 905 2 104 5 695 5 895 Справочно: каждая седьмая жалоба, разрешенная в органах прокуратуры, признается обоснованной. Таблица № 7. Основные итоги личного приема граждан (в т.ч. выездного) в 2010 г. Органы прокуратуры Принято на личном приеме Принято на выездном личном приеме Удовлетворено 53 214 Центральный аппарат Генеральной прокуратуры 3 269 Заместители Генеральног о прокурора Генеральны й прокурор 312 75 311 118 153 н/д н/д 19 (12%) Таблица № 8. Отдельные показатели противодействия коррупции Показатель Проведено проверок 2007 822 2008 828 2009 780 (-5,8%) Внесено представлений Зарегистрировано преступлений Привлечено лиц к 301 3084 376 2735 436 (+16) 3366 2010 595 (23,7%) 460 (5,5%) 3637 329 524 767 786 362 дисциплинарной ответственности Привлечено лиц к адм. отв-ти Привлечено к мат. отв-ти физ. лиц/тыс. руб. Привлечено к мат. отв-ти юр. лиц/тыс. руб. 46 103 110 / 79 801 121 / 163 810 3 / 2 823 6 / 5 357 184 98 141 / 144 208 141/ 120 380 4 / 94 875 7 / 418 145 Таблица № 9. Результаты надзора за исполнением законодательства и законностью правовых актов (общий надзор) Проведено проверок исполнения законодательства Внесено актов прокурорского надзора По актам надзора отменено незаконных актов Привлечено к мат. ответственности физлиц / сумма тыс. рублей Привлечено к мат. ответственности юрлиц / сумма тыс. рублей 2007 13 924 2008 14 408 2009 13 313 2010 9 066 (-32%) 30 429 31 784 32 587 27 772 (- 14,7%) 3 569 3 431 3 933 3 653 (-7%) 16 930 / 105 млрд. 568 млн. 816 тыс. 15 869 / 83 млрд. 516 млн. 159 тыс. 15860 / 3 млрд. 457 млн. 267 тыс. 13 900 / 3 млрд. 273 млн. 022 тыс. 2 440 / 154 млрд. 714 млн. 651 тыс. 2 060 / 107 млрд. 227 млн. 203 тыс. 363 Таблица № 10. Осужденные по ст. 317-1 УК (управление транспортным средством лицом, находящимся в состоянии опьянения), размеры штрафов Всего осужденных 2007 1135 Из них к штрафу 482 Общая сумма штрафов (тыс. руб.) 895 млн. 335 тыс. 2008 4434 (+ 290%) 2571 (+ 433%) 10 млрд. 563 млн. 403 тыс. (+ 1000%) 2009 2010 4962 2629 22 млрд. 300 млн. 20 млрд. 400 млн. Таблица № 11. Представления, информации, внесенные Генеральным прокурором в Совет Министров и министерства (ведомства), облисполкомы 2007 23 2009 28 2008 99 364 2010 65 Таблица № 12. Количество оконченных дел, а также в срок свыше 2 месяцев Орган расследован ия Прокуратур а МВД ДФР КГБ 2007 4 243 (-6,8) Окончено дел, с повторно оконченными Всего окончено Из них в срок свыше 2-х месяцев 2008 2009 2010 2007 2008 2009 2010 3 997 4 348 2 786 840 581 538 515 ((+8,8) (19,8 (14,5 (12,4 ((18,5 5,8) %) %) %) 35,9) %) 39 30 37 57 37 53 8 343 5 936 5 029 4 620 5 9 6 (18,9 (15,1 (13,4 (12,3% (- 11) (-4,4) (-0,1) %) %) %) ) 44 15 5 (11,3) 762 731 (+5,2 (-4,1) ) 160 138 (+2,6 () 13,8) 823 (+12, 6) 188 (+36, 2) 884 (+7,4) 231 (+22, 9) 270 (35,4 %) 41 (25,6 %) 317 (43,4 %) 27 (19,6 %) 291 (35,4 %) 65 (34,6 %) 350 (39,6% ) 108 (46,8% ) Таблица № 13. Прекращено предварительное расследование следователями (% от числа оконченных), что свидетельствует о снижении количества необоснованно возбужденных уголовных дел Орган расследования Прокуратура МВД КГБ ДФР 2007 2008 2009 2010 457 (10,8%) 4 834 (10,9%) 18 (11,3%) 131 (17,2%) 382 (9,6%) 3 453 (8,8%) 331 (7,6%) 4 119 (11%) 16 (11,6%) 246 (33,37%) 29 (15,4%) 305 (37,1%) 318 (11,4%) 4 307 (11,5%) 48 (20,8%) 369 (41,7%) Таблица № 12. Количество оконченных дел, а также в срок свыше 2 месяцев 365 Орган расследован ия Прокуратур а МВД ДФР КГБ Окончено дел, с повторно оконченными Всего окончено Из них в срок свыше 2-х месяцев 2007 2008 2009 2010 2007 2008 2009 2010 4 243 3 997 4 348 2 786 840 581 538 515 (-6,8) ((+8,8) ((19,8 (14,5 (12,4 (18,5 5,8) 35,9) %) %) %) %) 44 15 39 30 37 57 37 53 8 343 5 936 5 029 4 620 5 5 9 6 (18,9 (15,1 (13,4 (12,3 ((- 11) (-4,4) (-0,1) %) %) %) %) 11,3) 762 731 823 884 270 317 291 350 (+5,2 (-4,1) (+12, (+7,4) (35,4 (43,4 (35,4 (39,6 ) 6) %) %) %) %) 160 138 188 231 41 27 65 108 (+2,6 ((+36, (+22, (25,6 (19,6 (34,6 (46,8 ) 13,8) 2) 9) %) %) %) %) Таблица № 13. Прекращено предварительное расследование следователями (% от числа оконченных), что свидетельствует о снижении количества необоснованно возбужденных уголовных дел Орган расследования Прокуратура МВД КГБ ДФР 2007 2008 2009 2010 457 (10,8%) 4 834 (10,9%) 18 (11,3%) 131 (17,2%) 382 (9,6%) 3 453 (8,8%) 331 (7,6%) 4 119 (11%) 16 (11,6%) 246 (33,37%) 29 (15,4%) 305 (37,1%) 318 (11,4%) 4 307 (11,5%) 48 (20,8%) 369 (41,7%) ПРИЛОЖЕНИЕ №3 О результатах противодействия преступности, а также работы органов предварительного расследования 366 за январь-август 2011 года (справка подготовлена управлением системного анализа, организации и контроля исполнения Генеральной прокуратуры Республики Беларусь) 1. Характеристика криминогенной ситуации 1.1. Общее количество зарегистрированных преступлений в республике в январе-августе 2011 г. в сравнении с аналогичным периодом 2010 г. сократилось с 95 180 до 83 761, или на 12,0%. Снижение преступности отмечено во всех регионах, на транспорте и в войсках. Уровень преступности в расчете на 10 тыс. населения составил 88,3 (100,1). Выше этот показатель в г. Минске (110,0), Минской (99,4) и Могилевской (92,2) областях. 1.2. Рост зарегистрирован по 43 составам преступлений. Позитивной является правоохранительных органов по: активизация деятельности применению мер превентивного характера в целях предупреждения особо тяжких и тяжких преступлений против личности в семейно-бытовой сфере: 8 мес. 2010 г. 8 мес. +% 2011 г. Умышленное причинение легкого телесного повреждения (ст.153 УК) 440 458 4,1 Заражение вирусом иммунодефицита человека (ст.157 УК) 3 8 166,7 367 Регионы Могилевская область, г. Минск Гомельская, Гродненская и Минская области выявлению и пресечению преступлений: коррупционного характера: Хищения, путем злоупотребления служебными полномочиями (ст.210 УК) 710 Дача взятки (ст.431 УК) 734 3,4 Витебская и Минская области 508 741 45,9 Брестская, Витебская, Гомельская, Гродненская, Минская, Могилевская области, г. Минска и на транспорте 24 32 33,3 Витебская, Гомельская и Могилевская области Легализация («отмывание») материальных ценностей, приобретенных преступным путем (ст. 235 УК) иных преступлений, имеющих латентный характер: Контрабанда (ст.228УК) 54 58 7,4 Брестская, Гродненская области и г. Минск Уклонение от уплаты таможенных платежей (ст.231 УК) 24 35 45,8 Гродненская и Минская области Брестская, Витебская, Гродненская, области и г. Минск Незаконная предпринимательская деятельность (ст. 233 УК) 241 269 11,6 32 34 6,3 Лжепредпринимательство (ст. 234 УК) Уклонение от погашения кредиторской задолженности (ст.242 УК) 35 144 311,4 Витебская, Гродненская области и г. Минск Брестская, Витебская, Гомельская, Гродненская, Могилевская области и г. Минск Рост общего количества названных выше преступлений составил 414 (с 1 830 до 2 244), или 22,6%. 368 1.3. На протяжении текущего года отмечается рост следующих видов преступлений, меры по предупреждению которых не дали желаемого результата: против половой неприкосновенности или половой свободы: Половое сношение с лицом, не достигшим 16-летнего возраста (ст. 168 УК) 48 52 8,3 Понуждение к действиям сексуального характера (ст. 170 УК) 4 5 25,0 Витебская и Гомельская области Витебская область против общественного порядка и общественной нравственности: Осквернение сооружений и порча имущества (ст. 341 УК) 256 264 3,1 Витебская, Гомельская, Гродненская области и г. Минск Изготовление и распространение порнографических материалов или предметов порнографического характера (ст. 343 УК) 144 175 21,5 Брестская, Могилевская области и г. Минск Изготовление и распространение порнографических материалов или предметов порнографического характера с изображением несовершеннолетнего (ст. 343 -1 УК) 6 25 316,7 Брестская, Витебская, Гомельская, Гродненская, Минская области, г. Минск и на транспорте 2 5 150,0 Брестская область и г. Минск против собственности: Присвоение найденного имущества (ст. 215 УК) 369 Умышленное уничтожение либо повреждение имущества (ст.218 УК) Уничтожение либо повреждение имущества по неосторожности (ст. 219 УК) 433 530 22,4 Витебская, Гродненская, Минская, Могилевская области и г. Минск 11 14 27,3 Гомельская область и г. Минск против общественной безопасности: Незаконные действия в отношении огнестрельного оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ (ст.295 УК) 293 521 77,8 Брестская, Витебская, Гомельская, Гродненская, Минская, Могилевская области, г. Минск и на транспорте Незаконные действия в отношении охотничьего огнестрельного гладкоствольного оружия (ст.295-1 УК) 20 25 25,0 Брестская, Витебская, Могилевская области и г. Минск 4,8 Гомельская, Гродненская, Минская, Могилевская области и г. Минск Управление транспортным средством в состоянии опьянение (ст.317-1 УК) 3 193 3 345 против информационной безопасности: Компьютерный саботаж (ст.351 УК) 12 14 16,7 Витебская, Гомельская области и г. Минск 6 10 66,7 Витебская, Гомельская, Минская и Могилевская области 216,7 Брестская, Гомельская, Гродненская, Минская, Могилевская области, г. Минск и на транспорте против правосудия: Укрывательство преступлений (ст.405 УК) Неисполнение приговора суда о лишении права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст.417 УК) 36 370 114 Уклонение от отбывания наказания в виде общественных работ (ст. 419 УК) 181 284 56,9 Брестская, Витебская, Гомельская, Гродненская, Могилевская области и г. Минск 321 378 17,8 Брестская, Витебская, Гомельская, Гродненская, Минская и Могилевская области Уклонение от превентивного надзора (ст.422 УК) 65 73 12,3 Гомельская, Минская и Могилевская области Неисполнения приговора, решения либо иного судебного акта (ст. 423 УК) 4 11 175,0 Гродненская, Минская области и г. Минск Несоблюдение требований превентивного надзора (ст. 421 УК) Общее количество преступлений названных видов увеличилось на 810 (с 5 035 до 5 845), или 16,1%. 1.3. Особо тяжкие преступления. Количество их снизилось с 1 699 до 1 320, или на 22,3%. Рост произошел на транспорте (с 10 до 16). Удельный вес преступлений этой категории в общем объеме зарегистрированных снизился с 1,8% до 1,6%. Выше он в г. Минске (1,8%), Гомельской (1,8%), Гродненской (1,7%) областях и на транспорте (1,8%). В структуре этих преступлений отмечается существенное увеличение (с 5 до 10) хищений путем использования компьтерной техники (ст.212 ч.4 УК). 1.4. Тяжкие преступления. Число их снизилось с 7 145 до 6 607, или на 7,5%. Рост отмечен в Могилевской (с 707 до 730, или на 3,3%), Витебской (с 832 до 846, или на 1,7%), Гродненской (с 677 до 689, или на 1,8%) и Минской (с 902 до 922, или на 2,2%) областях. Удельный вес этой категории преступлений возрос с 7,5% до 7,9%. Более высокий отмечен в войсках (22,9%), Гродненской (9,4%), Витебской (8,4%) областях, г. Минске (9,1%) и на транспорте (12,4%). В структуре преступлений рост отмечается по 17 составам. 371 Возросли незаконные лишения свободы (ч. 2 ст. 183 УК) – с 5 до 7, или на 40,0%, грабежи (ч. 3 ст. 206 УК) – с 7 до 14, или на 100,0%, хищения путем злоупотребления служебными полномочиями (ч. 3-4 ст. 210 УК) – с 496 до 532, или на 7,3%. При этом активизировалась работа правоохранительных органов по выявлению преступлений против собственности и порядка осуществления экономической деятельности: контрабандой (ч. 2-4 ст. 228 УК) – с 54 до 56, или на 3,7%, лжепредпринимательством (ч. 2 ст. 234 УК) – с 28 до 31, или на 10,7%, легализацией материальных ценнтостей, приобретенных преступным путем (ч.2-3 ст. 235 УК) – с 23 до 31, или на 34,8%, уклонением от уплаты сумм налогов, сборов (ч. 2 ст. 243 УК) – с 131 до 156, или на 19,1%, незаконными действиями в отношении огнестрельного ружия (ч.2 – 4 ст. 295 УК) – с 291 до 519, или на 78,4%, изготовлением и распространением порнографических материалов или предметов порнографического характера (ч. 2 ст. 343-1 УК) – с 5 до 21, или на 320,0%, а также коррупционными преступлениями: дачей взятки (ч. 2-3 ст.431 УК) – с 249 до 393, или на 57,8%. 1.5. Особо тяжкие и тяжкие преступления. Отмечается сокращение суммированного количества преступлений этих категорий с 8 844 до 7 927, или на 10,4%. Снижение отмечено во всех регионах. Удельный вес преступлений увеличился с 9,3% до 9,5%. Выше этот показатель в войсках (22,9%), Гродненской (11,0%), Витебской (9,9%) областях, г. Минске (10,9%) и на транспорте (14,2%). 1.6. Количество менее тяжких преступлений сократилось с 69 740 до 60 741, или на 12,9%. 372 1.7. Количество преступлений, не представляющих большой общественной опасности сократилось с 16 596 до 15 093, или на 9,1%. Снижение отмечено во всех регионах. 1.8. Рост преступности произошел на территориях 37 районов. Наиболее интенсивный он зафиксирован в Горецком (с 343 до 493, или на 43,7%), Буда-Кошелевском (с 310 до 390, или на 25,8%), Браславском (с 108 до 135, или на 25,0%), Пружанском (с 378 до 463, или на 22,5%), Островецком (с 152 до 181, или на 19,1%), Миорском (с 197 до 225, или на 14,2%), Чаусском (с 168 до 190, или на 13,1%) районах и Барановичском транпортном регионе (с 75 до 84, или на 12,0%). 1.9. Наиболее высокий уровень преступности (в республике – 88,3) отмечен в Бобруйском (191,7), Центральном г. Минска (170,0), Пуховичском (144,1), Железнодорожном г. Витебска (143,7), Березинском (142,9), Смолевичском (140,4), Оршанском (140,0), Партизанском г. Минска (139,0), Логойском (126,8), Глусском (125,3), Могилевском (125,1), Минском (123,5), Кличевском и Осиповичском (по 122,8) районах. 1.10. Количество зарегистрированных преступлений в сфере семейно-бытовых отношений сократилось с 2 161 до 1 907, или на 11,8%. Удельный вес преступлений в сфере быта остался на прежнем уровне – 3,5%, но более высоким он явился в Могилевской (5,6%) и Витебской (4,4%) областях. 1.11. Снизилось количество преступлений, совершенных группой лиц, с 6 981 до 5 851, или на 16,2%. Снижение отмечено во всех регионах, в войсках и на транспорте. 373 Удельный вес преступлений также снизился – с 11,4% до 10,9%. Наиболее высоким он явился в Могилевской (12,0%), Минской (12,5%), областях и г. Минске (11,4%). Количество выявленных лиц, совершивших преступления в группе, снизилось с 8 186 до 6 934, или на 15,3%. 1.12. Сократилось количество преступлений, совершенных лицами моложе 18 лет, с 3 122 до 2 443, или на 21,7%. Снижение преступности несовершеннолетних отмечается во всех регионах. Рост произошел на территориях 46 районов, в т.ч. в Миорском (с 2 до 13), Ганцевичском (с 1 до 5), Зельвенском и Белыничском (с 2 до 7), Октябрьском (с 4 до 10), Могилевском (с 7 до 17), Чашникском (с 5 до 12), Браславском и Круглянском (с 3 до 7), Глуском (с 7 до 16), Ивановском (с 6 до 13), Стародорожском (с 6 до 12), Брестском (с 2 до 4) районах и Гродненском транспортном регионе (с 1 до 3). Количество несовершеннолетних, совершивших преступления, также сократилось – с 2 637 до 2 047, или на 22,4%. 1.13. Рецидивная преступность. Количество преступлений, совершенных лицами, имеющими судимость, снизилось с 29 109 до 24 471, или на 15,9%. Рост рецидивной преступности отмечается на территориях 29 районов, и наиболее значительно в Хотимском (на 61,1%), Воложинском (на 37,7%), Узденском (на 33,8%), Кричевском (на 21,6%), Дубровенском (на 20,4%), Партизанском г. Минска (на 20,3%), Клецком (на 19,2%) районах и в Минском транспортном регионе (на 27,5%). 374 Количество особо тяжких и тяжких преступлений, совершенных лицами, имеющими судимость, снизилось с 2 233 до 1 765, или на 21,0%. Снизилось количество совершенных ими краж (с 12 066 до 10 021, или на 16,9%), грабежей (с 1 424 до 1 134, или на 20,4%), разбоев (с 299 до 172, или на 42,5%), хищений путем злоупотребления служебными полномочиями (с 39 до 17, или на 56,4%), умышленных причинений тяжких телесных повреждений (с 280 до 237, или на 15,4%), хулиганств (с 724 до 543, или на 25,0%). В то же время возросло количество совершенных вымогательств (с 55 до 60, или на 9,1%), управлений транспортным средством в состоянии алкогольного опьянения (с 1 033 до 1 180, или на 14,2%). Удельный вес преступлений, совершенных лицами, имеющими судимость, снизился по республике с 47,7% до 45,6% (на 2,1%), но выше республиканского этот показатель в Минской (49,4%), Брестской (46,4%) и Могилевской (46,4%) областях. Количество выявленных лиц, имеющих судимость и повторно совершивших преступления, снизилось с 21 280 до 18 033, или на 15,3%. 1.14. Сократилось количество преступлений, совершенных лицами не работающими и не учащимися, с 37 624 до 31 956, или на 15,1%. Снижение отмечено во всех регионах. 1.15. Количество преступлений, совершенных женщинами, снизилось с 9 587 до 8 366, или на 12,7%. Рост произошел в Могилевской (с 1 074 до 1 135, или на 5,7%) области и г. Минске (с 1 559 до 1 588, или на 1,9%). 375 Число женщин, совершивших преступления, также сократилось с 7 590 до 6 695, или на 11,8%. 1.16. Потерпевшие. Сократилось число граждан, пострадавших от преступлений (с 71 300 до 62 128, или на 12,9%), в т.ч. лиц пенсионного возраста (с 8 355 до 7 645, или на 8,5%), женщин (с 30 001 до 25 832, или на 13,9%), несовершеннолетних (с 6 940 до 5 985, или на 13,8%), а также погибших (с 979 до 932, или на 4,8%). Рост числа погибших наблюдается в Брестской (с 136 до 148, или на 8,8%), Гродненской (с 100 до 105, или на 5,0%), Могилевской (с 123 до 135, или на 9,8%) областях и г. Минске (с 93 до 108, или на 16,1%). Отдельные виды преступлений 1.17. Убийства (ст.ст.139, 140, 141, 362 УК). Количество их сократилось с 332 до 306, или на 7,8%. В то же время рост произошел в Гомельской (с 46 до 50, или на 8,7%), Могилевской (с 48 до 50, или на 4,2%) областях и г. Минске (с 37 до 41, или на 10,8 %). Рост числа убийств отмечается в 52 районах, в т.ч. наиболее значительно в Советском г. Гомеля, Могилевском и Заводском г. Минска (с 1 до 5), Московском г. Минска ( с 2 до 8), Пинском, Сенненском, Речицком, Новобелицком, Вороновском, Мостовском, Молодечненском, Кировском и Чаусском (с 1 до 3), Московском г. Бреста (с 3 до 6), Кормянском, Смолевичском, Пуховичском и Шкловском (с 2 до 4) районах. Число лиц, совершивших убийства, сократилось с 340 до 283, или 16,8%. Число погибших снизилось с 349 до 321. 376 1.18. Число тяжких телесных повреждений снизилось с 948 до 867, или на 8,5%. Рост произошел в Гродненской (с 67 до 87, или на 29,9%), области и г. Минске (с 141 до 166, или на 17,7%). Рост этих преступлений отмечается на территориях 47 районов, в т.ч. наиболее значительно в Дзержинском (с 1 до 6), Каменецком, Глубокском и Дятловском (с 1 до 5), Центральном г. Гомеля (с 2 до 8), Слонимском и Ивьевском (с 1 до 4), Гродненском (с 3 до 11), Лиозненском и Кормянском (с 1 до 3), Толочинском (с 2 до 5), Кричевском (с 3 до 6) районах. Наибольшее число причинений тяжких телесных повреждений (свыше 25) отмечается в Ленинском г. Бобруйска (32), Московском (26), Первомайском (26) и Фрунзенском (33) районах г. Минска. Количество выявленных лиц, совершивших эти преступления, сократилось с 856 до 811, или на 5,3%. 1.19. Количество разбоев сократилось с 417 до 257, или на 38,4%. Рост отмечается на территориях 25 районов, в т.ч. Ивановском (с 1 до 4), Советском г. Минска (с 5 до 10), Быховском (с 2 до 4), Ганцевичском и Щучинском (с 1 до 2), Московском г. Бреста (с 5 до 9), Октябрьском г. Витебска (с 8 до 11), Ленинском г. Могилева (с 3 до 4) районах. Количество выявленных лиц, совершивших эти преступления, снизилось с 484 до 364, или на 24,8%, но в г. Минске отмечен рост на 7,2% (с 97 до 104). 377 1.20. Количество грабежей сократилось с 2 880 до 2 237, или на 22,3%. Снижение произошло во всех регионах. Рост отмечается на территориях 36 районов, в т.ч. в Лельчицком, Дятловском и Краснопольськом (с 2 до 5), Мстиславском (с 2 до 6), Свислочском (с 1 до 2), Ивановском и Петриковском (с 5 до 9), Лоевском (с 4 до 7), Каменецком, Браславском и Белыничском (с 3 до 5), Городокском (с 5 до 8), Пружанском (с 8 до 12) районах, а также в Барановичском (с 1 до 5), Брестском (с 1 до 4) и Могилевском (с 3 до 5) транспортных регионах. Количество выявленных лиц, совершивших эти преступления, сократилось с 2 382 до 1 959, или на 17,8%. 1.21. Сократилось количество краж с 49 398 до 43 675, или на 11,6%. Рост отмечается на территориях 49 районов, в т.ч. наиболее существенно в Пружанском (с 141 до 270), Жабинковском (с 46 до 77), Вороновском (с 45 до 73), Шарковщинском (с 43 до 69), Пинском (с 188 до 253), Хотимском (с 64 до 86) районах. Количество выявленных лиц, совершивших кражи, снизилось с 15 493 до 14 068, или на 9,2%. 1.22. Число хулиганств сократилось с 3 131 до 2 535, или на 19,0%. Рост произошел на территориях 30 районов, в т.ч. наиболее значительно в Ленинском г. Бреста (с 2 до 14), Ивацевичском (с 1 до 6), Дятловском (с 1 до 4), Крупском (с 5 до 11), Логойском (с 11 до 22), Молодечненском (с 31 до 61), Пружанском (с 6 до 11) районах и Барановичском транспортном регионе с (с 3 до 6). 378 Количество выявленных лиц, совершивших хулиганские действия, уменьшилось с 2 555 до 1 959, или на 23,3%. 1.23. Количество преступлений, связанных с управлением транспортными средствами в состоянии алкогольного опьянения (ст.317-1 УК) возросло с 3 193 до 3 345, или на 4,8%, а наиболее значительно в Гомельской (на 7,9%), Могилевской (на 6,1%), Минской (на 13,6%), Гродненской (на 13,3%) областях и г. Минске (на 10,1%). Удельный вес преступления этого вида в общем объеме зарегистрированных преступных деяний возрос с 3,4% до 4,0%. 1.24. Группа преступлений, связанных с уклонением от исполнения уголовных наказаний (ст.ст.415, 416, 418, 419 УК), сократилась на 964 преступлений, или на 25,1% (с 4 440 до 3 324). При этом количество преступлений, предусмотренных ст.415 УК, сократилось на 26,8% (с 2 321 до 1 698), ст. 416 УК – на 31,7% (с 1 877 до 1 282), ст.418 УК – на 1,6% (с 61 до 60). Однако резко возросло число уклонений от отбывания наказания в виде общественных работ (ст.419 УК) – с 181 до 284, или на 56,9%. Раскрываемость преступлений 1.25. Количество нераскрытых преступлений снизилось с 39 305 до 31 341, или на 20,3%. Раскрываемость возросла с 60,8% до 63,1%. Снижение нераскрытых преступлений отмечается во всех регионах. Наибольший удельный вес нераскрытых преступлений остается в г. Минске (52,9%). 379 Раскрываемость краж составила по республике 41,2% (38,8%), в г.Минске – 23,9% (20,4%). С 4 до 9 увеличилось число нераскрытых изнасилований и насильственных действий сексуального характера. 2. Противодействие коррупции 2.1. Количество выявленных преступлений коррупционной направленности возросло с 1 958 до 1 975, или на 0,9%. Снижение их выявляемости отмечается в Брестской (с 205 до 190, или на 7,3%), Гомельской (с 443 до 374, или на 15,6%), Гродненской (с 235 до 215, или на 8,5%) областях, г. Минске (с 376 до 328, или на 12,8%) и на транспорте (с 36 до 30, или на 16,7%). Количество выявленных лиц, совершивших коррупционные преступления (по оконченным делам), снизилось с 1 385 до 1 018, или на 26,5%. Наибольшую долю коррупционных преступлений в республике составляют: взяточничество (53,2%) и хищения, совершенные путем злоупотребления служебными полномочиями (37,2%). 2.2. С учета сняты 262 коррупционных преступления, в т.ч. 132 хищений, совершенных путем злоупотребления служебными полномочиями, 59 фактов взяточничества и 53 злоупотреблений властью или служебными полномочиями. 2.3. Размер ущерба от коррупционных преступлений составил 32,3 млрд. рублей, возмещен на 31,9%. 3. Основные результаты следственной работы в органах прокуратуры 380 3.1. Следователями органов прокуратуры окончены производством 1 372 (1 987) уголовных дела. Снижение отмечено во всех регионах, г.Минске, в транспортных и военных прокуратурах. 3.2. При снижении количества уголовных дел, оконченных расследованием, в срок свыше 2 месяцев завершено следствие по 20,4% дел (16,6%). Среди регионов указанный показатель выше в Могилевской (28,4%), Брестской (21,8%), Гродненской (20,8%), Гомельской (22,5%) областях и г. Минске (23,8%). Следователем по Брагинскому району с превышением двухмесячного срока окончены расследованием 100,0% уголовных дел, по Свислочскому – 66,7%, по Барановичскому – 55,6%, по Осиповичскому 57,1%, каждое второе дело – по Березовскому, Новобелицкому, Зельвенскому, Кореличскому, Глусскому и Краснопольскому районам, по Ленинскому г. Бобруйска и г. Новополоцку – по 44,4%, по Ивановскому и Лидскому – по 42,9%. 3.3. Снизилось число прекращенных уголовных дел с 200 до 188, показатель прекращаемости возрос с 10,1% до 13,7%. Он высок в Гомельской (17,0%), Витебской (14,5%) областях, в органах военной (28,1%) и транспортной (20,8%) прокуратур. 3.4. Число лиц, оправданных судами и в отношении которых дела прекращены судом и следствием за отсутствием события или состава преступления, снизилось с 41 до 39. Рост произошел в Гродненской (с 0 до 3) области, в органах военной прокуратуры (с 0 до 1) и в следственном управлении Генеральной прокуратуры (с 0 до 7). 381 3.5. По делам следователей органов прокуратуры ущерб возмещен на 51,9% (61,5%). На низком уровне возмещение ущерба по делам следователей прокуратуры г. Минска (27,2%) и Витебской (41,2%) области. 4. Результаты работы предварительного расследования в органах МВД, КГБ и ДФР КГК 4.1. Следователями органов МВД завершено расследование по 21 854 (28 840) уголовным делам, или меньше на 12,0%. Снижение отмечается в Витебской (на 13,6%), Гродненской (на 21,5%), Гомельской (на 14,0%), Минской (на 12,0%), Брестской (на 8,4%), Могилевской (на 5,2%) областях, г. Минске (на 11,1%) и на транспорте (на 11,6%). В срок свыше двух месяцев закончено расследование по 11,6% (11,5%) дел. Чаще превышался этот срок в следственных подразделениях органов внутренних дел Гродненской (12,5%), Витебской (13,2%) и Могилевской (13,1%) областей. Следователями органов внутренних дел Октябрьского района с нарушением срока окончено расследование по 26,9% уголовных дел, практически каждое четвертое дело – следователями г. Полоцка, Верхнедвинского, Лельчицкого и Наровлянского отделов внутренних дел. Возросла прекращаемость уголовных дел – с 10,7% до 11,3%. Выше среднереспубликанского этот показатель в Гродненской (13,9%), Брестской и Минской (по 12,2%), Могилевской (13,9%) областях. Число лиц, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности, возросло с 57 до 139, в том числе в Витебской (с 8 до 17), Гомельской (с 6 до 21), Гродненской (с 4 до 11), Минской (с 14 до 19), Могилевской (с 6 до 26) областях, г. Минске (с 8 до 18) и на транспорте (с 0 до 7). 382 4.2. Органами дознания ОВД окончено расследованием 16 783 (18 345) уголовных дела, или меньше на 8,5%. Снижение отмечено во всех регионах. Число уголовных дел, оконченных расследованием с превышением установленных для дознания сроков, сократилось с 9,3% до 8,1% (с 1 715 до 1 361), но выше среднереспубликанского этот показатель в Могилевской (11,0%), Гродненской (10,1%), Минской (9,6%), Витебской (9,2%) областях и на транспорте (8,4%). С превышением установленного срока практически каждое пятое уголовное дело окончено дознанием Пуховичского районного отдела внутренних дел и Новополоцкого городского отдела внутренних дел. Прекращаемость дел снизилась с 10,8% до 10,6%. Выше среднереспубликанского этот показатель в Могилевской (15,0%), Гомельской (12,9%) и Витебской (11,7%) областях. Число лиц, необоснованно привлеченных ответственности, снизилось с 22 до 21. к уголовной 4.3. Сократилось количество дел, законченных следователями КГБ (с 163 до 89), однако 34 дела, или 38,2% из них окончены в срок свыше 2 месяцев. При этом сократилось с 37 до 21 количество прекращенных уголовных дел. 4.4 Сократилось количество дел, законченных следователями ДФР КГК (с 648 до 418), при этом расследование 159 (243) дел, или 38,0%, окончены в срок свыше 2 месяцев. Прекращаемость уголовных дел снизилась с 278 до 174, удельный вес в общем количестве оконченных расследованием дел 383 также снизился с 42,9% до 41,6%, наиболее высок он в Могилевской (57,8%), Витебской (43,1%) областях и г. Минске (52,3%). 4.5. По делам следователей ОВД причиненный преступлениями ущерб возмещен на 30,0% (в Гродненской области – 15,1%, на транспорте – 13,8%), КГБ – на 32,2% (в Гродненской области – 20,9%), ДФР КГК – на 37,4% (Брестская область – 18,8%, г. Минск – 22,7%), по делам органов дознания ОВД – на 83,2% (Минска область – 75,7%, Витебская – 81,1%). В целом по уголовным делам, оконченным правоохранительными органами, возмещение ущерба в процессе следствия и дознания составило 34,4% (31,1%). 384 2 385