Права местного населения на использование пищевых ресурсов леса
реклама
Как можно законопослушно собирать грибы и ягоды А.Ю.Григорьев, эксперт российского представительства Международного Союза Охраны Природы-IUCN Наверно редко можно встретить граждан России, которые хоть когда-нибудь в их жизни не собирали грибы или ягоды. Белые грибы и лисички, клюква и черника, лесные земляника и малина – это часть нашей культуры, образа жизни, среды обитания. Для жителей лесных и сельских поселков грибы и ягоды, орехи и многое другое - это не только неотъемлемая часть их традиционных продуктов питания, но и часто весьма важный источник дополнительных доходов. Из 149 домохозяйств, опрошенных весной 2008 года на территории одного из российских национальных парков в Северо-Западном Федеральном округе, 18% имели доходы 3000 рублей на душу населения и менее. Две трети жили на скромные 3-5 тысяч рублей в месяц и только у 15% опрошенных этот показатель превышал 5000 рублей в месяц. 88% опрошенных домохозяйств собирали грибы и ягоды для собственного потребления, а 31% – и для продажи. Причем в группе с низкими доходами (менее 3000 рублей на душу) на продажу собирали ягоды и грибы 52% опрошенных, со средними и высокими доходами – 29%. 60% опрошенных домохозяйств готовы заниматься сбором лесных ягод на продажу, если бы была лучше организована их закупка и сбыт. Среди малообеспеченных хозяйств этот показатель еще выше – 74%. 56% опрошенных домохозяйств также готовы собирать на продажу и грибы. Проведенный в 2007 году по заказу Международного Союза Охраны Природы (МСОП-IUCN) опрос общественного мнения показал, что информация о расположении участков леса, богатых грибами и ягодами, очень интересует всех российских жителей. В этом опросе, который был выполнен ВЦИОМ, участвовало 1600 человек из 153 населенных пунктов, расположенных на территории 46 субъектов Российской Федерации. Информация о расположении лесных участков, на которых можно собирать грибы и ягоды, в целом по стране интересовала 51% опрошенных. Это самый высокий показатель общественного интереса среди других вопросов, относящихся к лесному хозяйству страны (места рубок и пожаров, сдачи лесов в аренду, адреса органов управления лесами и охраны природны и т.д.). В Центральном, Северо-Западном и Дальневосточном федеральных округах эти сведения интересовали более 60% опрошенных. Но самыми интересующимися, где можно было бы пособирать грибы и ягоды оказались жители Москвы и Санкт-Петербурга. Здесь расположение лесных участков, пригодных для сбора грибов и ягод хотели бы знать 71% опрошенных! Конечно, свежие, мороженные или консервированные грибы, лесные ягоды и варенье из них можно купить в магазине или на рынке. Но, наверное, то же самое, собранное в лесу, для многих жителей российских городов будет гораздо интереснее и вкуснее. Происходящие в последние десятилетия реформы затронули и эту, весьма важную для нас сферу жизни. Особенно серьезные изменения в области регулирования использования пищевых и других недревесных лесных ресурсов связаны с происходящей в последние годы коренной реформой системы управления лесами страны, а также принятием в 2006 году нового Лесного кодекса. В нем впервые на законодательном уровне столь детально представлено регулирование сбора грибов, орехов, ягод и другой продукции леса. Однако последствия реализации этих требований на практике вызывают много вопросов. 1 «Для собственных нужд» - это сколько? Статья 35, которая регулирует заготовку гражданами пищевых лесных ресурсов и сбор ими лекарственных растений для собственных нужд в основном содержит отсылки на другие статьи или даже документы: 1. Заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений для собственных нужд осуществляются гражданами в соответствии со статьей 11 настоящего Кодекса. 2. Ограничение заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд может устанавливаться в соответствии со статьей 27 настоящее кодекса. 3. К заготовке гражданами пищевых лесных ресурсов и сбору ими лекарственных растений для собственных нужд не применяются части 1, 3 и 4 статьи 34 настоящего Кодекса. 4. Порядок заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Из этой статьи гражданам будет весьма сложно понять, что же все-таки можно? Впрочем, знакомство со статьей 11 «Лесного кодекса», которая регламентирует пребывание граждан с лесах, вносит некоторую определенность: 1. Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. 2. Граждане обязаны соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами. 3. Гражданам запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, красные книги субъектов Российской Федерации, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствами в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 года №3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах... В разделах 4,5 и 6 статьи 11 Лесного кодекса говорится, что пребывание граждан в лесах может быть ограничено или запрещено на землях обороны, особо охраняемых природных территорий, или в соответствии с другими федеральными законами. Пребывание граждан в лесу также может быть ограничено в целях пожарной или санитарной безопасности в лесах или для обеспечения их безопасности при выполнении работ. Но дополнительное запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным ст.11 Лесного кодекса, не допускается. Понятно, что большая часть граждан имеет некоторое представление о том, что такое правила пожарной безопасности в лесах («не оставляйте не потушенный костер в лесу», «не бросайте не потушенные окурки» и т.д.). Сомнительно, чтобы они массово были знакомы с правилами санитарной безопасности (а что это такое?) либо ухода за лесами, которые, оказывается, тоже надо соблюдать. Но в целом ситуация становится более понятной. Если гражданам нужны грибы или ягоды для собственных нужд, можно брать корзину или ведро и смело идти в лес. И это право российских граждан может быть ограничено в очень небольшом числе случаев, которые достаточно четко определены федеральными законами. С теми, кто ходят в лес по 2 грибы и ягоды, чтобы разнообразить свой стол лесными деликатесами (а это в основном жители городов), вроде бы особых проблем нет. Гораздо менее ясна ситуация с жителями лесных и сельских поселков. Ведь кроме дополнения собственного питания многие из них собирают иногда довольно значительное количество грибов и ягод, чтобы потом их продать, и получить дополнение к своим, как правило, более чем скромным доходам. Лесной кодекс не определяет, что такое «собственные нужды» и, в значительной степени, передает регулирование этих вопросов на уровень регионального законодательства. Из просмотренных нами около 30 региональных законодательных актов, регулирующих использование гражданами пищевых лесных ресурсов, в большинстве случаев как правило также не содержится как-либо четких указаний по этому вопросу. Однако, иногда, как, например, в Приморском или Красноярском краях региональные законодатели установили верхние пределы объемов заготовки ягод и грибов и другой пищевой продукции леса для собственных нужд на уровне 20-40 кг на человека в год по отдельным видам ягод и грибов. Может быть это и вполне достаточно для того, чтобы разнообразить стол городского жителя, но это слишком мало, чтобы жители удаленных сельских и лесных поселков могли получить за счет использования съедобных богатств леса заметное дополнение к их доходам. Население Красноярского и Приморского края, если оно желает легально дополнить свой заработок за счет сбора и продажи ягод, грибов, папоротника или кедровых орехов, должно выполнять требования статьи 34 Лесного кодекса «Заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений». Ввиду правовой неопределенности понятия «собственные нужды» эта необходимость может возникнуть и в других регионах, у граждан, которые занимаются не только сбором, но и продажей пищевых ресурсов леса в объемах, превышающих несколько десятков кг. Статья 34 «Лесного кодекса» переводит заготовку пищевых лесных ресурсов в совершенно иной правовой режим: 1. Заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений представляют собой предпринимательскую деятельность, связанную с изъятием, хранением и вывозом таких лесных ресурсов из леса. 2. К пищевым лесным ресурсам, заготовка которых осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом, относятся дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, семена, березовый сок и подобные лесные ресурсы. 3. Граждане, юридические лица осуществляют заготовку пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений на основании договоров аренды лесных участков… Все это означает, что житель лесного поселка, часто удаленного на многие десятки, а то и сотни км от районного центра, обычно весьма пожилого возраста, с весьма скромными доходами будет обязан: зарегистрироваться как предприниматель; добиться проведения конкурса и победить на нем, чтобы взять в аренду лесной участок; провести кадастровую регистрацию этого участка; разработать проект освоения лесов в соответствии с лесным планом субъекта федерации, а также лесохозяйственными регламентами лесничеств; провести его экспертизу; подавать ежегодно лесную декларацию; 3 несмотря на то, что в основном период сбора грибов, орехов и ягод ограничивается третьим кварталом (июль-сентябрь), в течение всего года предоставлять регулярную ежеквартальную отчетность по использованию лесных ресурсов, а также о своей «предпринимательской» деятельности; не только вести заготовку, но и проводить санитарно-оздоровительные мероприятия (вырубку погибших и поврежденных лесных насаждений, очистку лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия). Понятно, что затраты времени и средств, необходимые для выполнения всех этих новоизобретенных бюрократических требований, многократно превосходят возможные доходы от продажи нескольких сотен кг грибов, ягод, орехов, которые может собрать за сезон один человек. Какие намерения преследовали разработчики этой части «Лесного кодекса» – сказать сложно. Но очевидно, что попытка сделать всех, которые дополняет свои скромные доходы за счет сбора и продажи грибов и ягод «предпринимателями» обернется тотальным уходом всей этой деятельности в теневую экономику. Этот «предпринимательский» радикализм нового «Лесного кодекса» находится в заметном контрасте с другими российскими законами. Статья 2 «Гражданского кодекса» гласит, что «… предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке». Вряд ли сбор грибов и ягод, которым в основном можно заниматься лишь 3-4 месяца в году, и урожайность которых очень сильно меняется год от года, может рассматриваться как «систематическое получение прибыли». Статья 217 Налогового Кодекса РФ, которая определяет доходы, не подлежащие налогообложению (освобождаемые от налогообложения). Она демонстрирует также понимание, что этот вид доходов свидетельствует о весьма скромном уровне жизни. В части 15 этой статьи указаны «доходы, получаемые от реализации заготовленных физическими лицами дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов и других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), недревесных лесных ресурсов для собственных нужд». Интересно, что некоторые из разработчиков «Лесного кодекса» вроде бы тоже понимают это. В Комментарии к ст. 35 «Лесного кодекса» они признают: «Продажа гражданами добытых ими лесных ресурсов не означает, что они осуществляли использование лесов, не связанное с их собственными нуждами. Законодатель полагал, что граждане вправе распоряжаться добытыми лесными ресурсами аналогично тому, как распоряжаются полученной продукцией граждане, ведущие личное подсобное хозяйство. (Лесной кодекс Российской Федерации. Комментарии: изд. 2-е, доп./ Под общ.ред. Н.В.Комаровой, В.П.Рощупкина. – М.: ВНИИЛМ, 2007. – 856 с.). Однако эти слова содержатся в не имеющих юридической силы комментариях к закону, но не в самом тексте «Лесного кодекса». Правовая неопределенность в этом вопросе на уровне «Лесного кодекса» должна быть разрешена. В качестве возможно варианта решения этой проблемы может быть изложение ст. 35 Лесного кодекса ч.1 в следующей редакции: «Заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений для собственных нужд осуществляется гражданами в соответствии со статьей 11 настоящего кодекса. Продажа гражданами пищевых ресурсов и лекарственных растений, если они собраны ими лично или членами их семей и 4 домохозяйств, не означает, что они осуществляют использование лесов, не связанное с их собственными нуждами». Аналогичные изменения должны быть внесены в ст. 33, которая регулирует использование гражданами для собственных нужд недревесных ресурсов. Легальный ягодно-орехово-грибной бизнес или «хождение по мукам»? Необходимость спасения сотен тысяч российских граждан, получающих дополнительный заработок за счет сбора и продажи грибов, ягод, орехов и других аналогичных лесных ресурсов от принудительного зачисления в «предприниматели» достаточно очевидна. К сожалению, объем дополнительной бюрократической нагрузки, созданной Лесным кодексом, станет непреодолимым административным барьером и для малого предпринимательства, которое могло бы развиваться в сфере легального сбора и использования пищевых и других недревесных лесных ресурсов. Каким-то необъяснимым образом все это пока сосуществует с неоднократно заявляемыми в последнее время намерениями руководителей Российского государства поддерживать и развивать малый бизнес. Наверно пришла уже пора от слов переходить к делу. Для развития легального малого лесного бизнеса в сфере использования пищевых и других недревесных лесных ресурсов необходимы радикальные изменения в законодательно-нормативной базе. Не очевидно также будущее и весьма немногочисленных относительно крупных компаний, которые работают в этой сфере. Ведь предпринимателям, собирающимся легально заниматься использованием пищевых и других недревесных ресурсов леса, кроме обширного объема документов, которые понадобиться подготовить, чтобы выполнить требования нового Лесного кодекса, придется решать еще и такую важную проблему, как отношения с местным населением. Сдача в аренду лесного участка для сбора ягод, грибов или орехов отнюдь не отнимает у местного населения права свободно находиться на этих участках и собирать эти же лесные ресурсы «для собственных нужд». Новый Лесной кодекс фактически заложил основы для неизбежных конфликтов арендаторов с местным населением. Ситуация осложняется надвигающимся глобальным финансовым кризисом и экономическим спадом, которые неизбежно затронут и Россию. В этих условиях было бы целесообразно рассмотреть возможность отсрочки хотя бы на 2-3 года вступление в силу регулирующих заготовку пищевых и недревесных ресурсов леса ст. 32 и 34 Лесного кодекса. Это позволит сектору недревесных и пищевых ресурсов леса пережить пик глобального финансово-экономического кризиса, а также завершения процесса организационного и законодательно-нормативного реформирования российского лесного хозяйства. К сожалению, многие положительные механизмы существовавшей ранее системы управления лесами нашей страны уже разрушены. Тем не менее, есть надежда, что работоспособность некоторых ее компонентов хотя бы для таких краткосрочных целей, как спасение ягодно-грибо-орехового бизнеса, еще можно восстановить. В противном случае, уже в 2009 году приходится ожидать очень серьезных проблем для легального бизнеса, связанного с использованием пищевых и недревесных ресурсов российских лесов. Плохо подготовленные радикальные законодательно-нормативные и организационные реформы, совпавшие с мировым финансовым кризисом, приведут к его развалу, вынудят предпринимателей в попытках выживания уходить «в тень». Времени для решения этой острой проблемы, которая затронет жизнь сотен тысяч людей в лесных и сельских поселках, остается очень мало. 5
