Охват и типы систем пенсионного обеспечения
реклама
Охват Масштабы защиты в системах пенсионного обеспечения Охват пенсионными системами представляет собой один из основных вопросов для развивающихся стран. В большинстве стран взносы работников в тот или иной план пенсионных сбережений носят обязательный характер; однако в странах Южной Азии и африканских странах, расположенных к югу от Сахары, этим положениям следуют менее 10 процентов населения. В большинстве стран Восточной Азии охват не достигает 30 процентов, в странах Латинской Америки со средним доходом он составляет около 30-40 процентов. В странах Восточной Европы и бывших республиках СССР охвачено до 60 процентов населения. В отличие от этого в странах ОЭСР с высоким доходом удаётся охватить 80 и более процентов работников. Распределение стран по уровню охвата представлено на Рисунке1. ________________________________________________________________________ Рис.1. Охват пенсионными системами в мире Пояснение к карте: охват, % (число стран) Примечание: по странам, не отмеченным на карте, данные отсутствуют Источник: МОТ, Всемирный банк ________________________________________________________________________ В используемом здесь определении не делается различий между теми работниками, которые уклоняются от участия в схеме, и теми, кто по закону не обязан в ней участвовать. Кроме того, показатель доли плательщиков в экономически активном населении не отражает возможные значительные различия между схемами с точки зрения «спящих счетов» (т.е. тех, кто накопил пенсионные права, но в настоящее время взносы не платит) и доли фактически охваченного дохода работника. 1 Какие бы группы ни входили в категорию охваченных пенсионной системой, представляется, что масштабы охвата определяются главным образом уровнем экономического развития. Действительно, подушный доход – прекрасный показатель возможной степени охвата. Вместе с тем, эмпирических данных, которые говорили бы о том, что на вероятность участия граждан в пенсионной схеме значительным образом влияет характер такой схемы, не существует. Данное обстоятельство служит подтверждением гипотезы, согласно которой ситуация определяется многими другими факторами, а участие в пенсионных схемах следует рассматривать с учётом характеристик, определяющих размеры неформального сектора. Например, во многих развивающихся странах присутствует крупный сектор натурального сельского хозяйства, на который фактически не распространяется государственная система налогообложения. Факторы, определяющие ситуацию в отношении неформального сектора, будут определять и масштабы охвата пенсионными системами. Стимулы к занятости в неформальном секторе Во многих странах несельскохозяйственная рабочая сила главным образом представлена наемными работниками в мелких фирмах или самозанятыми, которые обычно не платят налогов и не соблюдают другие государственные положения. Для того, чтобы обосновать наблюдаемые показатели охвата пенсионными схемами, важно понять, чем обусловлено существование неформального сектора. В работе Loayza предложен анализ эмпирических данных в отношении издержек, связанных с работой в формальном секторе. Эти издержки можно разделить на две категории: затраты на вхождение в формальный сектор и текущие издержки, необходимые для сохранения формального статуса. Как показывает ряд исследований, издержки с точки зрения времени, сборов за регистрацию и даже взяток могут быть чрезвычайно высокими. По данным одного из исследований на материале Латинской Америки издержки при входе в формальный сектор в среднем составляют десять процентов от годовой прибыли фирмы, и что для завершения этого процесса требуется в среднем один год. Текущие издержки, необходимые для сохранения формального статуса, связаны с налогами, а также с наличием различных положений и бюрократических требований (т.е. «бюрократических препон»). Эрнандо де Сото, автор одного из наиболее значимых исследований («El Otro Sendero») неформального сектора в Перу, обнаружил, что для выборки из 50 малых фирм издержки, необходимые для сохранения формального статуса, в среднем составляли 348 процентов чистой прибыли. Из них 22 процента приходилось на уплату налогов, 5 процентов – на более высокие коммунальные тарифы, и 73 процента было связано с соблюдением различных норм, особенно положений, регулирующих трудовые отношения. В той же выборке стран Латинской Америки регулятивные положения и налоги обусловили увеличение расходов на оплату труда в среднем на 20 процентов. Исследование ситуации в Таиланде показало, что благодаря уклонению от соблюдения соответствующих положений фирмы в неформальном секторе экономят на оплате труда 13-22 процента. 2 Издержки, необходимые для сохранения формального статуса, столь велики, что малым фирмам оказывается выгодно направлять значительные ресурсы на уклонение и отказываться от возможности юридической защиты и доступа к регулируемым рынкам кредитных средств. «Игра в прятки» с властями нередко означает и отказ от экономии от масштабов, которая в противном случае могла бы существенно увеличить отдачу от капитала. Таким образом, деятельность в неформальном секторе сопряжена как с частными, так и с общественными издержками; вместе с тем, соответствующие решения, вероятно, являются рациональными, а это значит, что переход в формальный сектор предполагает ещё более высокие затраты. Взносы или налоги? Рассматривая ситуацию сквозь такую призму, мы видим, что показатели охвата в пенсионных схемах, предполагающих уплату взносов, могут определяться теми не связанными с пенсией факторами, которые обуславливают уход в неформальный сектор. Это позволяет объяснить, почему имеется так мало данных о связи между уровнем охвата и структурой пенсионной схемы. Однако небольшая привлекательность той или иной пенсионной схемы может усугубить ситуацию, особенно в том случае, когда вычеты из заработной платы, предназначенные для формирования пенсии, велики (см. Рис.2), и когда они воспринимаются скорее как налог, а не как взнос. ________________________________________________________________________ Рис.2. Налоги на цели социального страхования/пенсионного обеспечения По горизонтали: % от расходов на оплату труда (пенсии; всего) По вертикали сверху вниз: Восточная Европа и бывший Советский Союз (13); Страны ОЭСР с высоким доходом (17); Северная Африка и Ближний Восток (13); Латинская Америка (19); Восточная Азия (16); страны Африки к югу от Сахары (29) _______________________________________________________________________ 3 На Рис.2 показано, что налоги на цели социального страхования увеличивают расходы на оплату труда в бывших социалистических странах в среднем на 30 процентов. По мере становления в этих странах рыночных отношений в них увеличивалось число мелких фирм, в то время как крупные государственные предприятия в ходе реорганизации или приватизации сокращали избыточную рабочую силу. Возможно, сокращение охвата в данном регионе в 1990-е годы объясняется слабым потенциалом по сбору налогов с малых предприятий наряду с высокими ставками налогов. Особенно сложной в этом отношении категорией после распада системы коллективного сельского хозяйства оказались сельские товаропроизводители. После того, как в 1990-х годах были распределены индивидуальные земельные участки, лишь 5 процентов крестьян в Албании продолжили платить взносы в систему. Охват и типы систем пенсионного обеспечения Не во всех странах пенсионные системы, предполагающие уплату взносов, являются единственным или даже основным вариантом. В некоторых странах, и в том числе в Австралии, Канаде, Маврикии, Южной Африке и скандинавских странах важное значение имеют схемы, не основанные на взносах, финансирование которых осуществляется из общих поступлений, а не за счёт целевых налогов. В Новой Зеландии единственной формой прямого вмешательства государства в эту область является единая всеобщая пенсия. Поскольку в таких схемах размер выплат не привязан ко взносам, охват фактически оказывается всеобщим. Там, где эти схемы играют важную роль, их можно отнести к одной из двух основных категорий: единые выплаты всем лицам, достигшим определённого возраста; и оказание широкой социальной помощи с тем, чтобы лицам старше определённого возраста обеспечивался определённый уровень жизни. Хорошо разработанная схема, не предполагающая уплаты взносов (или схема «базовой» пенсии), целесообразна там, где задача состоит в сокращении бедности среди престарелых и где имеются необходимые ресурсы. (См. статью о «базовых» пенсиях в Сборнике материалов по вопросам пенсионного обеспечения). Однако в большинстве стран по-прежнему главным образом используют схемы со взносами. Исторически это обусловлено второй причиной для вмешательства государства, которая имеет более патерналистскую природу, а именно – «близоруким» поведением граждан. Помимо обеспечения абсолютного минимального уровня дохода в старости в большинстве случаев предполагалось поддержание такого коэффициента замещения, который предупреждал бы резкое относительное сокращение потребления в последние годы жизни людей. Считалось, что люди слишком «близоруки» и не откладывают средств для обеспечения себя в старости, либо, с другой стороны, настолько «предусмотрительны», что могли бы откладывать меньше, зная о наличии базовой пенсии, финансируемой из общих бюджетных поступлений. Считалось также, что 4 для сглаживания потребления в течение жизни человека будут необходимы принудительные сбережения на таком уровне, который «замещал» бы значительную часть дохода, получаемого до выхода на пенсию. Для того, чтобы люди не «переживали» своих сбережений, требовалось преобразование пенсионных накоплений в аннуитет. В итоге в большинстве стран основная роль отдана схемам, в которых имеется связь между размером пенсии и уплаченными взносами. В накопительных планах с установленными взносами эта связь очевидна, так как размер пенсии напрямую зависит от суммы накопленных взносов и полученного на них инвестиционного дохода. В распределительных планах, финансируемых из бюджетных поступлений, эта связь проявляется в не столь явном виде, но, тем не менее, может быть весьма прочной. Взносы обычно определяются как некая часть заработка. Размер пенсии зависит от некоторого показателя заработной платы и стажа участия в пенсионной схеме. Вместе с тем, связь между пенсией и взносами неодинакова как в разных странах, так и применительно к разным гражданам одной страны. Это происходит из-за наличия определенных правил, в частности, в отношении минимального стажа участия в схеме, нормального и льготного пенсионного возраста, максимальной пенсии, и т.п. Некоторые эксперты полагают, что переход от системы с установленными выплатами к системе с установленными взносами по крайней мере будет поощрять участие работников в пенсионных схемах. Данный эффект достигается как благодаря более тесной связи между взносами и пенсией, так и благодаря потенциально более высокой рыночной отдаче, которую обеспечивают схемы с установленными взносами по сравнению со скрытым доходом, поступающим в распределительных схемах с установленными выплатами. Впрочем, возможно, что такой результат преувеличен. Немногие пенсионные схемы способны обеспечить доходность, сопоставимую с доходностью иных инвестиций в условиях дефицита капитала (сравните с высокой отдачей от микрофинансирования или от вложений в образование). Для домохозяйств с низким уровнем дохода ставки дисконта и потребности в ликвидности будут наиболее высокими. Наконец, было бы непоследовательным заявлять, что те же «близорукие» граждане, которых приходилось принуждать к тому, чтобы они откладывали средства себе на старость, вдруг пересмотрят своё поведение и станут высоко ценить отдалённые во времени выплаты из своей пенсионной схемы (независимо от того, из какой схемы они будут поступать, - из государственной с установленными выплатами или из частной с установленными взносами). Можно заключить, что в любой пенсионной системе, где главным образом используют схему, предполагающую уплату взносов, охват будет неполным. Кроме того, масштабы уклонения будут сильно зависеть от размера неформального сектора (который, в свою очередь, определяется многими другими факторами, не обязательно связанными с предоставлением пенсионного обеспечения). Эта отрезвляющая оценка говорит о том, что пока структурные проблемы в области налогового администрирования и на рынке труда не будут устранены, рост 5 показателей охвата скорее всего будет очень медленным. Смелые планы по расширению охвата должны учитывать точку зрения потенциальных участников, которые при наличии обременительных издержек, связанных с обретением и поддержанием формального статуса, могут вести себя очень рационально. Расширение охвата: всегда ли благо? Международная организация труда (МОТ) пытается решить проблему охвата в целом ряде конвенций о социальной защите в старости. Конвенция 1967 года (номер 108) гласит, что схемы должны охватывать: «всех наёмных работников, включая учеников, или предписанные классы экономически активного населения, составляющие не менее 75 процентов всего экономически активного населения» (где «предписанные» означает «определённые…национальными законами и положениями»). Конвенция допускает исключение из охвата сезонных рабочих (и других категорий), а также временные ограничения на охват: «предписанных классов наёмных работников, составляющих не менее 25 процентов всех наёмных работников; или «предписанных классов наёмных работников на промышленных предприятиях, составляющих не менее 50 процентов всех наёмных работников на промышленных предприятиях». Основания для таких нормативов неясны; также маловероятно, что при столь широких критериях будут полностью учтены условия конкретных стран. Но вообще смысл заключается в том, что большинству стран следует стремиться в своих пенсионных схемах к расширению охвата. Г-н Дж.В. Груа (J.-V.Gruat), возглавляющий в МОТ отдел планирования, развития и стандартов социального обеспечения, приводит четыре довода в пользу расширения охвата системами социальной защиты: Юридические соображения: « В большинстве государств, где действует диктатура закона … базовые юридические инструменты очень часто следуют двум следующим принципам…: отсутствие дискриминации и потребность в помощи, предотвращающей нищету». Считается, что эти аргументы оправдывают расширение охвата. Социальные соображения: «…когда классы работников исключены из видов социальной защиты, которые они считают необходимыми для своего благосостояния», то «социальная сплочённость оказывается под угрозой», так как люди полагают, что в их отношении присутствует дискриминация. Другие комментаторы рассматривают участие в пенсионных схемах как важную часть «формализации» рабочей силы, что, в свою очередь, должно улучшить условия труда. Экономические аспекты: более широкий охват может способствовать повышению подвижности и гибкости рабочей силы, стимулируя уход с государственных предприятий, находящихся в процессе реорганизации, или 6 обращение к более мелким работодателям; в отличие от прежней ситуации, это не повлечёт за собой утрату прав на пенсионное обеспечение. Финансовые ресурсы: благодаря новым плательщикам в краткосрочной перспективе улучшится финансовое состояние распределительных пенсионных схем, особенно если охват распространится на «динамические отрасли экономики, т.е. созданные в пригородах крупных городов, и использующие главным образом молодых работников, оказавшихся избыточными в сельском секторе». Последнее соображение, на наш взгляд, весьма ошибочно. Распространение охвата на «молодых работников, оказавшихся избыточными в сельском секторе», скорее приведёт к регрессивным трансфертам от малоимущих в пользу более состоятельных граждан. Те, кто придет в схему последними, получат наименее выгодные условия, когда данная финансовая пирамида в конечном итоге рухнет. Однако главным является второй аспект, а именно – необходимость обеспечить социальную защиту работникам, которые в противном случае были бы исключены из системы, что негативно сказалось бы на их благосостоянии. В основе данной посылки – представление о том, что (пользуясь формулировкой г-на Груа) «имеется выраженная заинтересованность со стороны не охваченных [системой] категорий такого типа [болезнь, несчастный случай, старость, инвалидность] в защитных мерах». Из-за этого «не остаётся другого варианта … кроме расширения …охвата существующих схем … в противном случае под угрозу может быть поставлена социальная сплочённость страны в целом». Вместе с тем, несмотря на наличие латентного спроса на групповое страхование (напр., существование сберегательных или взаимных обществ) свидетельств тому, что многие работники, не охваченные соответствующими системами, желали бы участвовать в государственных схемах, нет. Скорее отмечаются значительные масштабы уклонения. Работники «самоисключаются» из участия в программах. Помимо издержек, связанных с работой в формальном секторе (см. выше), такое отношение может быть обусловлено целым рядом факторов, характерных для самой системы пенсионного обеспечения. Одна из явных причин неучастия связана с неудовлетворительным управлением. Лица, платившие взносы в провидентные фонды Кении, Уганды, Шри-Ланки и Замбии, в течение нескольких последних десятилетий получали незначительную отдачу и заработали бы больше, если бы поместили свои деньги на банковские депозиты. Работники с низким доходом, которые обычно не имеют возможности обращаться на рынок кредита, от участия в подобных схемах могут потерять ещё больше, поскольку при этом они отказываются от возможности вложить средства в землю, орудия или транспортное средство. Более сложная причина уклонения от участия связана с ещё большей рациональностью поведения. Работники инстинктивно могут сознавать наличие положительной связи (о которой говорится во многих материалах) между доходом и продолжительностью жизни, что для многих существенно сократит 7 предполагаемую ценность страхования на случай долгожительства. Кроме того, краткие периоды стажа, необходимого для получения прав распоряжаться полной суммой пенсионных средств, позволяют им максимизировать отдачу от схемы уже после нескольких лет взносов. Наконец, нельзя не учитывать непростую связь, существующую между пенсионными схемами и традиционными семейными системами обеспечения в старости. (Многочисленные материалы по этой теме рассматриваются в отдельной статье Сборника). Теоретически значительный прирост благосостояния от аннуитета может быть получен в рамках семьи, благодаря своего рода «внутрисемейной пенсионной схеме». Во многих обществах такой механизм поддержки семьи более надёжен, чем то, что в состоянии предложить государство. Новые подходы к проблеме охвата Согласно приведённому выше анализу, расширение охвата следует оценивать с точки зрения самих участников системы. В основе проблемы – чрезмерные издержки, необходимые при переходе в формальный сектор; решение возможно только в контексте более широких реформ. Кроме того, представляется очевидным, что принуждение большего числа работников к участию в схеме, которая неплатёжеспособна или обеспечивает очень низкий инвестиционный доход, вряд ли может рассматриваться в качестве удачного подхода. Имея ввиду эти важные оговорки, можно рассмотреть несколько вариантов пенсионного обеспечения, при которых возможно расширения участия. Простейший подход предусматривает дотирование охвата, когда на индивидуальный счёт зачисляется долевая выплата. Такой механизм применяют в новой схеме с установленными взносами в Мексике и в добровольной пенсионной схеме в Чешской Республике. В Мексике государство помещает на индивидуальные счета с установленными взносами фиксированную сумму, эквивалентную 2,2 процентам от средней заработной платы. Для работников с низким доходом такая помощь является существенной. Этот вариант может оказаться затратным, однако он может обеспечивать более эффективное использование дефицитных ресурсов, чем, например, льготное налогообложение добровольных пенсионных взносов, которым пользуются более состоятельные граждане. Другой механизм строится на том, чтобы заинтересовать в расширении охвата поставщиков пенсионных услуг. В Боливии концессия на управление новой пенсионной системой, предоставленная на пять лет двум компаниям, предусматривает ряд стимулов к расширению охвата. В течение указанного периода показатели охвата действительно выросли; вместе с тем, цель состояла в привлечении новых участников, и есть опасения того, что после открытия новых счетов операции на них практически прекращаются. Пожалуй, сложнее всего убедить в необходимости участия категорию самозанятых. Здесь было бы полезным сделать следующее разграничение: с одной стороны, речь идет о врачах и юристах, которые имеют высокий доход и не могут отказаться от выгод, которые они получают от нахождения в формальном секторе. Однако 8 подавляющее большинство самозанятых – это представители сферы услуг, такие, как мелкие торговцы и сезонные рабочие. Количество таких мелких предпринимателей в развивающихся странах исчисляется миллионами. Постоянные затраты, связанные с регистрацией в формальном секторе, могут быть для них слишком высокими, а следить за всеми сразу невозможно. На Рисунке 3 (см. ниже) представлена связь между размером предприятия и участием в пенсионной схеме на примере Перу, исходя из данных обследования домохозяйств 1997 года. Вероятность того, что предприятия, где работает более 100 человек, будут участвовать в формальных схемах, в 4,5 раза выше по сравнению со средней по численности фирмой; для мелких предприятий эта вероятность составляет лишь 0,2 процента. Эта типичная картина стабильно наблюдается и в других странах мира. ________________________________________________________________________ Рис.3. Охват по размерам предприятий в Перу По горизонтали: численность работников (5 и менее; 6-20; 21-99; 100 и более) По вертикали: значение, помноженное на средний охват ________________________________________________________________________ Даже в США, где налоговая дисциплина высока, считается, что свыше половины самозанятых уклоняются от уплаты взносов в Национальную систему социального обеспечения. Для других стран эти показатели ещё хуже: в течение первого года, когда закон обязал самозанятых и мелкие фирмы в Корее участвовать в системе, лишь треть из них указали наличие дохода. Недавние цифры говорят о том, что в Аргентине взносы платит лишь каждый двадцатый из самозанятых, а в Турции доля плательщиков среди участников специальной схемы для самозанятых составила всего один процент. Присутствие многих мелких фирм или самозанятых на рынке труда имеет сезонный или временный характер. У них могут быть работодатели, однако трудовые 9 договоры очень краткосрочны, и им сложно найти подходящую категорию в юридической и административной структуре, разработанной для крупных фирм. К этой группе относятся, в частности, строители. Как и в случае с низкооплачиваемыми самозанятыми гражданами, отслеживать их доход на индивидуальном уровне может быть неоправданно с экономической точки зрения. В ряде стран исходные критерии учитывали сложность «встраивания» мелких предприятий в систему и предусматривали нормативы минимального размера фирмы. Так, в Индии изначально участие в системе становилось обязательными для фирм, где имелось 50 наёмных работников. Впоследствии этот показатель снизили до 20 работников, а недавно стали звучать предложения сделать его ещё меньше, до 10 человек. Однако обязательное расширение охвата вряд ли окажется эффективным само по себе. В ряде стран поняли бесполезность попыток обязать самозанятых к участию и сделали его добровольным. По этому пути пошли в Чили, Колумбии и Мексике. Пожалуй, более перспективными с точки зрения расширения охвата могут стать существующие группы. Благодаря наличию отраслевых схем можно сократить транзакционные издержки для представителей одной отрасли. Исследование, проведённое Управлением частных пенсий в Перу, рекомендует в целях расширения охвата пенсионными схемами работать совместно с неправительственными организациями (НПО). Аналогичное предложение прозвучало и в Индии. В частности, работу по ведению учёта и перевода средств могли бы облегчить институты микрофинансирования (ИМФ), благодаря чему сократятся удельные расходы на операции. Общеотраслевые схемы введены в Гонконге в рамках нового Обязательного провидентного фонда (ОПФ). Ими охвачены временные работники в сфере строительства и индустрии развлечений. Управляющие фонда и ответственные за учёт подбираются регулирующим органом на основании жёстких критериев и конкурентного тендера. Более качественные услуги и менее высокие затраты Благодаря групповым схемам транзакционные издержки можно несколько сократить, но даже небольшие затраты могут стать серьёзным препятствием для тех, кто не располагает значительными средствами для накопления. Поставщики услуг могут посчитать работу с теми, кто обладает низким доходом, слишком затратной. Содержание представительств в отдалённых районах может быть сопряжено с высокими расходами, а люди, не имеющие достаточного опыта работы с финансовым сектором, могут требовать дополнительного внимания. Если постоянные издержки высоки, то экономически нецелесообразно работать с мелкими инвесторами и даже с группами, члены которых имеют низкий доход. Выше уже рассматривался один из вариантов решения этой проблемы. Ведение учёта силами имеющихся групп (напр., ИМФ) может снизить издержки, однако это должно быть отражено в существующей юридической и административной базе. Другой вариант предусматривает перекрёстное субсидирование более мелких 10 счетов. Для этого можно запретить взимать определённые виды сборов (напр., комиссионные по единой ставке), так чтобы поставщики услуг, взимая плату с клиентов, не могли разделять постоянные и дополнительные издержки. Но существует и ещё один вид издержек, которые редко учитываются при рассмотрении этой темы (см. материал Сборника, озаглавленный «Административные сборы»). Речь идёт о затратах времени и даже финансовых затратах, связанных со сбором информации и получением выплат из институтов, занимающихся пенсионным обеспечением. Даже если явные издержки невелики, качество услуг может быть не на высоте. Так, Провидентный фонд для наёмных работников (ПФНР) в Индии в течение ряда лет не предоставлял ежегодные выписки о состоянии счетов миллионам своих участников. Те, кто хотел бы забрать свои средства в соответствии с положениями закона, часто сталкиваются с засильем бюрократии, а в ряде случаев и с более существенными проблемами. После смерти работника его счет могут «потерять», и его семья не получит денег. Ниже приведено письмо одного из участников данной системы; оно служит хорошей иллюстрацией тех трудностей, с которыми приходится иметь дело при общении с монопольной структурой: ________________________________________________________________________ сентябрь 1984г. Уважаемый г-н….! Прошу Вас сообщить мне о размере остатка средств на моём счету после того, как они были переведены со счёта №….. С сожалением уведомляю Вас, что я пытаюсь выяснить состояние моего счёта и размер начисленных средств начиная с 1972 г. (когда я переехал из штата Ассам, т.е. сменил место работы в компании ХХХ ); при этом с Вашей стороны не предпринимается никаких действий в этом направлении. Первоначально имело место недоразумение и Ваши сотрудники сообщили мне, что Вы не получили форму «К» из Вашего отделения в Калькутте, в то время как комиссар Регионального провидентного фонда по штату Западный Бенгал письмом за номером TR/2099/WB/[/607 от 10.11.75 уведомил меня, что форма «К» была в должном порядке направлена Вам 22.06.74 и 14.08.75. В данной ситуации из-за того, что информация о состоянии счёта и подтверждение о получении моих средств не были направлены Вашими сотрудниками из штата Западный Бенгал в штат Ассам, я испытываю серьёзные проблемы при попытке получить в Вашем отделении причитающиеся мне средства из Провидентного фонда. Остаётся сожалеть, что бесчисленные напоминания не приводят ни к каким действиям с Вашей стороны. Если по истечение 10 дней с момента получения Вами настоящего письма от Вас не будет получен какой-либо ответ, я буду вынужден обратиться в суд. 11 Прошу Вас взять решение данного вопроса под свой личный контроль и сообщить мне, почему Вашему отделению требуется 12 лет для того, чтобы осуществить столь несложную операцию.» ________________________________________________________________________ В итоге автор письма всё же получил из Провидентного фонда свои деньги, - спустя 16 лет после обращения. В ПФНР, как и во многих других государственных пенсионных учреждениях мира, идёт административная реорганизация, целью которой является повышение качества услуг, предоставляемых клиентам. Однако опыт показывает, что в отсутствие конкуренции неудовлетворительное качество услуг и другие проблемы по-прежнему будут «отпугивать» потенциальных плательщиков. Охват в условиях многоуровневой системы В последние несколько лет на смену государственным монопольным схемам с установленными выплатами во многих странах приходят многоуровневые системы. В двух странах (Гонконге (2000) и Австралии, (1993)) перераспределительная схема была дополнена накопительным компонентом с установленными взносами. Разумеется, в двух последних случаях после введения новой обязательной структуры показатели охвата выросли; а каковы результаты в частных схемах? К сожалению, чёткого ответа на этот вопрос нет из-за краткосрочности соответствующего опыта и недостаточного количества данных (особенно о ситуации до реформы). Кроме того, сопоставлять разные временные периоды или положение в разных странах очень непросто из-за расхождений в определениях. Например, специалисты по вопросам пенсионного обеспечения из Чили Родриго Акуна и Аугусто Иглесиас говорят о росте охвата в стране в период с 1982 по 1997 г.г. с 53 до 70 процентов рабочей силы. Другие исследователи отмечают, что до начала реформ (в 1970-е годы) уровень охвата был ещё выше, и что многие участники пенсионных фондов платят взносы нерегулярно. Ещё один чилийский исследователь, Клаудио Чаморро, полагает, что расхождения в численности между плательщиками и участниками системы главным образом объясняются следующим: растёт число «участников», которые на самом деле являются пенсионерами, а для ряда важных групп (напр., самозанятых) уплата взносов не является обязательной. Для контингента граждан, которые по закону обязаны делать взносы, собираемость взносов составляет, согласно оценкам, 95 процентов. Расхождения в определениях могут также стать причиной искажений при сравнении прежних и новых схем. Так, тот же показатель платёжной дисциплины в Аргентине окажется ниже, поскольку в этой стране самозанятые обязаны платить взносы, но обычно не делают этого. Хотя некоторые страны заявляют о том, что ими достигнуты определённые успехи в расширении охвата с помощью прямых стимулов (как, например, в Уругвае и Колумбии, где субсидируют счета работников с низким доходом), для оценки 12 влияния этих стимулов требуется провести более глубокий анализ. Впрочем, достаточно ясно, что один только переход к многоуровневой системе вряд ли обеспечит существенное повышение охвата. На то, будет ли работник делать взносы в обязательной схеме, помимо самой структуры такой схемы влияет множество иных факторов. Выводы и рекомендации Показатели охвата тесно связаны с уровнем дохода, а уклонение от уплаты главным образом объясняется высокими издержками, связанными с работой в формальном секторе Структура пенсионной схемы способна усугубить проблему уклонения от уплаты, если размер «взносов» велик и они воспринимаются как налог Прежде, чем пытаться расширить охват в рамках неудовлетворительно разработанной и плохо управляемой схемы, нужно её пересмотреть Попытка продлить сроки финансовой платёжеспособности распределительной системы – неудачное обоснование для расширения охвата Неизбежные «провалы» в рамках системы, предусматривающей уплату взносов, можно закрыть с помощью системы социального обеспечения Схемы с установленными взносами обычно содержат более сильные стимулы к росту охвата, однако положительное влияние этих схем не следует преувеличивать, поскольку к настоящему времени данных, подтверждающих соответствующие заявления, недостаточно Среди новых подходов к повышению уровня охвата – прямое долевое участие государства при уплате взносов работниками с низкими доходами, а также варианты сокращения транзакционных издержек, предусматривающие обращение к существующим группам и (по возможности) объединение отдельных участников ______________________________________________________________________ Данный материал является частью Сборника материалов Всемирного Банка по реформе пенсионной системы - комплексного современного ресурса для специалистов, занятых разработкой и реализацией пенсионных реформ в разных странах мира. Более полную информацию можно получить в Отделе социальной защиты Подразделения человеческого развития (Social Protection, Human Development Network), World Bank H Street NW, Washington, D.C. 20433 tel. +1 202 548 5267; fax +1 202 614 0471; e-mail socialprotection@worldbank.org. Все материалы Сборника по реформе пенсионной системы размещены в сети Интернет по адресу: www.worldbank.org/pensions _____________________________________________________________________________________ 13
