Достижения и перспективы социальной Хартии

Достижения и перспективы
социальной Хартии
569
жащихся в ней материальных гарантий . Как уже отмечалось выше,
функционирование этой системы страдает от ряда структурных недостатков и от отсутствия политической воли. Изменения, внесенные в
процессе «возрождения» Хартии, уже дают хорошие результаты и свидетельствуют о большом стремлении превратить Хартию в работающий
документ. Особый оптимизм вызывает позитивная и конструктивная
оперативность, с которой Правительственный комитет приступил к выполнению своей новой функции. При этом есть и другие меры, которые
Совет Европы и его государства-члены могли бы принять, чтобы улучшить перспективы Хартии. Некоторым членам Совета Европы необходимо ратифицировать ее, а всем существующим сторонам следует ратифицировать Протокол о поправках и два дополнительных протокола, а
также в ряде случаев принять обязательства по большему числу положений Хартии. Следует приветствовать непрекращающееся давление
Комитета министров и Парламентской ассамблеи на государства, чтобы
они воплотили благие намерения в реальные действия.
Кроме того, Хартия могла бы иметь значительно большее влияние, если
бы она шире пропагандировалась. Гласность имеет принципиально важное
значение для любой эффективной системы международной защиты прав
человека. Государства дорожат своей репутацией, и в любой области, не
затрагивающей жизненно важные национальные интересы, могут уступать
общественному и моральному давлению. Гласности легче также добиться
с помощью традиционной системы контроля, при которой вопросы ставятся узко и в увязке с конкретной личностью, по сравнению с системой
такой отчетности, какая предусмотренна Хартией. Ответ должен заключаться в том, чтобы Совет Европы, национальные парламенты и т. д. стимулировали соответствующий интерес и понимание .
Показательным является контраст, который можно проследить в отношении национальных судов к Европейской конвенции о защите прав
человека и Хартии. Если многие национальные суды неоднократно ссылались на Конвенцию в качестве критерия при определении и приме2
Достижения и перспективы
социальной Хартии
П
ервоначально Хартия замышлялась отчасти как изложение
принципов, общих для всех членов Совета Европы в области социальной политики, и в качестве руководства для гармонизации
будущего социального прогресса в Европе. Она также должна была
предоставить прямые юридические гарантии экономических и социальных
прав, сопоставимые с гарантиями социальных и политических прав,
провозглашенных в Европейской конвенции о защите прав человека.
Однако она играет очень скромную роль, если говорить об этих первых
двух аспектах; складывается общее впечатление, что текущие и довлеющие
факторы и интересы имеют намного более сильное влияние на
инициативы Совета в области социальной политики, нежели сама
Хартия.
Сегодня основное значение Хартии заключается в ее роли аналога
Европейской конвенции о защите прав человека. Несмотря на чувство
разочарования, вызываемое консерватизмом ее гарантий, которое сопровождало принятие Хартии, часть II доказала, что обладает достаточным материальным содержанием, чтобы быть полезным инструментом
для защиты экономических и социальных прав. Хотя в Хартии не упомянуты некоторые права, а некоторые из включенных конкретных гарантий требуют пересмотра1, тот факт, что большинство сторон сочли
невозможным принять все ее положения и что практика соблюдения
положений далека от идеала, свидетельствует о том, что гарантия, содержащаяся в Хартии, носит пробный характер. Если будет принят и
вступит в силу проект пересмотренной Европейской социальной хартии, эффективность гарантий Хартии будет значительно усилена для ратифицировавших ее государств.
Важным достижением Хартии является то, что благодаря ей за период свыше двадцати пяти лет была создана широкая система юриспруденции, с помощью которой толкуются и применяются международные
гарантии в области прав человека, защищающие экономические и социальные права.
Если Хартия не настолько эффективна, насколько она могла бы
быть, то это является в основном следствием ограничений, связанных
с системой контроля за соблюдением Хартии, а не результатом содер1
См. сноску 161 на с. 529.
Отметим, что подобная критика Хартии не совсем справедлива, поскольку она основывается на сопоставлении системы контроля за соблюдением Хартии с системой контроля за
соблюдением Европейской конвенции о защите прав человека. Хотя разумно сопоставить, насколько далеко государства — члены Совета Европы готовы были пойти в двух этих международно-правовых документах, не следует забывать, что в целом государства готовы согласиться
с более жесткими процедурами осуществления гражданских и политических прав, нежели они
готовы допустить для экономических и социальных прав. Процедуры, предусмотренные Европейской социальной хартией, по сути дела немногим отличаются от процедур, которые имеются для контроля за соблюдением положений международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (The United Nations and Human Rights. 1991, ch. 12).
Совет Европы планирует публиковать тематические и другие исследования, посвященные Хартии, аналогичные исследованиям, которые публикуются по Европейской конвенции
о защите прав человека. Передача Хартии в Директорат прав человека в 1989 году, безусловно,
содействовала усилению пропаганды Хартии как инструмента защиты прав человека. Ее статус
вырос бы еще больше, если бы проект пересмотренной Европейской социальной хартии был
переименован в Европейскую конвенцию об экономических и социальных правах. Можно
было бы сделать еще больше, для того чтобы заключения Комитета независимых экспертов,
доклады Правительственного комитета и резолюции и рекомендации Комитета министров
стали более доступными.
570
Часть II
ЕВРОПЕЙСКАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ХАРТИЯ
нении гражданских и политических свобод, то очень немногие национальные суды ссылались на Хартию. Хотя в целом сама по себе Хартия
не имеет обязательной исполнительной силы, что неизбежно ослабляет
ее возможное воздействие на национальные суды, тем не менее эти суды
все же могли бы полагаться на Хартию при аргументации своих решений, если бы они знали о ее существовании и значении.
Вопрос, который будет приобретать все более важное значение в течение следующих лет существования Хартии, заключается в ее связи с
Европейским Союзом. Пятнадцать государств — членов ЕС являются
сторонами Хартии Совета Европы. Для граждан, проживающих в этих
государствах, правила или директивы, которые реализуют «социальную
Хартию» ЕС или иным образом основываются на Римском договоре в
областях, охватываемых Хартией Совета Европы, являются значительно
более эффективными средствами, чем Страсбургская хартия для защиты
их экономических и социальных прав, поскольку такие правила и директивы могут осуществляться непосредственно или путем необходимого национального законодательства, в национальных судах. Однако
Хартия 1961 года еще не потеряла своего значения, поскольку в законодательстве ЕС могут устанавливаться более низкие стандарты, нежели
в положениях Хартии4, или они могут не получить необходимого большинства для их принятия. Кроме того, социальная Хартия ЕС не охватывает всего диапазона прав, защищаемых Хартией 1961 года, хотя
юрисдикция ЕС имеет тенденцию к распространению как на социальную, так и на экономическую сферу5. Для отдельных граждан сторон Хартии, не являющихся государствами — членами ЕС, Хартия является единственной европейской гарантией экономических и социальных прав. Хотя
количество сторон Хартии, находящихся в «старой» Европе и не являющихся членами ЕС, сократилось, социальная Хартия Совета Европы определенное время будет выполнять важную функцию ориентира для европейских государств из бывшего советского блока и балканских государств,
которые находятся в процессе присоединения к системе европейских государств в том, что касается норм, применяющихся для защиты экономических и социальных прав в странах с рыночной экономикой.
В директиве 92/85/ЕЕС, OJ. 348/1 (1992) Совета об отпуске по беременности и родам
устанавливаются более низкие стандарты по сравнению с пунктом 1 статьи 8 Хартии. Вместе с
тем в том, что касается эффективности, можно отметить, что Соединенное Королевство уже
изменило закон для выполнения этой директивы (см. положение об отпуске по беременности
и родам — обязательном отпуске SI1994/2479), тогда как вот уже втечение нескольких лет Соединенное Королевство не меняет свой закон во исполнение негативного заключения Комитета независимых экспертов по пункту 1 статьи 8. Интересно узнать, какой ответ будет получен
на последнюю рекомендацию Совета министров Соединенному Королевству в отношении
Хартии (двенадцатый цикл), касающуюся одного аспекта заключения экспертов (об увеличении пособия по беременности и родам).
Например, большую озабоченность в ЕС вызывают права престарелых. Однако ЕС не
пытается регулировать все аспекты экономических прав, таких, как права на объединение или
права на совместные действия.