Мазуров В.Ю. Правовая природа и особенности конституционно

V.JU. MAZUROV,
the candidate of jurisprudence,
the senior lecturer
Krasnoyarsk state agrarian university
SYSTEM OF THE
TERRITORIAL DEVICE OF
RUSSIA: CONCEPT,
STRUCTURE, CONSTRUCTION
PRINCIPLES
Considering a question on system of
the territorial device of our country, it is
necessary, before transition to a question on
its structure and principles, preliminary to be
defined by that represents concept «system
the territorial device of the state».
Keywords: territory, the territorial
device of Russia, the administrativeterritorial device, administrative units, state
structures, the politiko-territorial device.
В.Ю. МАЗУРОВ,
кандидат юридических наук,
доцент Красноярского
государственного аграрного
университета
СИСТЕМА
ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО
УСТРОЙСТВА РОССИИ:
ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА,
ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ
Рассматривая вопрос о системе
территориального устройства нашей
страны, необходимо, прежде перехода
вопросу о её структуре и принципах,
предварительно определиться с тем, что
представляет собой само понятие
«система территориальное устройство
государства».
Ключевые
слова:
территория,
территориальное устройство России,
административно-территориальное
устройство, административные единицы,
государственные
органы,
политикотерриториальное устройство.
Как отмечает известный современный исследователь данной проблемы
А.Н. Чертков слово «устройство» означает расположение, соотношение
частей чего-либо, а также установленный порядок, строй1 По его мнению,
«территориальное устройство государства это, во-первых, разделение
территории государства на составляющие и их соотношение с целым и
между собой (деление), во-вторых, упорядочение их деления, динамика
создания, преобразования и упразднения составных частей (территориальных
единиц)»2.
Очевидно, что территориальное устройство государства в первом
значении, подразделятся на целый ряд более дробных политико-правовых
категорий. Можно (и нужно) выделять в этом ключе административнотерриториальное устройство, государственно-территориальное устройство,
политико-территориальное
устройство,
экономико-территориальное
устройство и т.д.
Административно-территориальное
устройство
(классическая
категория отечественного государственного и административного права)
неодинаково понималось специалистами в дореволюционный, советский и
постсоветский периоды истории отечественной государственно-правовой
науки. Право- и государствоведы императорской России зачастую понимали
под
административно-территориальным делением деление территории
государства на административные единицы3 (определение, несколько
напоминающее
рассматривали
круг
в
доказательстве).
Многие
административно-территориальное
советские
устройство
ученые
как
совокупность территориальных единиц с функционирующей в их пределах
Словарь русского языка С.И. Ожегова / Под ред. Ю.Н. Шведовой. - М., 1990. - С. 161.
Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы /
А.Н. Чертков. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации, 2009. С. 13.
3
Грибовецкий В.М. Государственное устройство и управление Российской империи (из
лекций по русскому государственному и административному праву). - Одесса, 1912. - С.
40.
1
2
системой государственных органов4. Ныне отечественные специалисты в
этой
области
нередко
определяют
административно-территориальное
устройство как разделение территории унитарного государства или
территорий субъектов федеративного государства на определенные части,
определяющее построение и функционирование системы органов публичной
власти5.
В современной юридической науке и практике активно используется
и категория «государственно-территориальное устройство»6. По мнению
А.Н. Черткова государственно-территориальное устройство как часть
территориального устройства государства присуще лишь тем государствам,
которые
состоят
или
включают
в
свой
состав
государственно-
территориальные единицы, т.е. субъекты федерации, как максимум [же]- еще
государственные автономные территориальные единицы <…> государства,
не имеющие территориальных единиц соответствующего статуса, не имеют
государственно-территориального устройства в строгом смысле этого
термина»7.
Таким образом, административно-территориальное устройство и
государственно-территориальное устройство по сути представляют собой
различные ипостаси некоей единой, более общей категории применительно к
унитарным (в первом случае) и федеративным (во втором случае)
государственным образованиям (государствам).
Как же именуется эта более общая категория? О каком её
определении может идти речь?
Шафир М.А Административно-территориальное устройство Советского государства. М., 1983. - С. 30, 31.
5
Комарова В.В. Некоторые проблемы правового регулирования административнотерриториального устройства (вопросы теории и практики) // Право и власть. - 2002. - №
2; СПС «Консультант Плюс».
6
Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. - М., 2005.С.253.
7
Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы /
А.Н. Чертков. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации, 2009. С. 37-38.
4
Разумеется, речь идет о политико-территориальном устройстве. В
советской правовой науке под ним традиционно понималась как система
административно-территориальных
и
государственно-территориальных
единиц государства8. Современные отечественные ученые видят в качестве
его основы
«территориальные сообщества граждан государства» и
определяют
его
как
«совокупность
территориальных
сообществ,
участвующих в управлении делами государства»9.
Наряду
с
категорией
политко-территориального
устройства
государства существуют также категории экономико-территориального
устройства10
государства
государства,
и
т.д.11,
социально-территориального
входящие
в
конечном
итоге
устройства
в
категорию
«территориальное устройство государства».
Что касается второго, динамически упорядочивающего значения
категории «территориальное устройство государства», то оно находит свое
выражение в непрерывном «территориальном процессе»12 возникновения,
изменения (трансформации) и прекращения существовования составляющих
территориального устройства государства (территориальных единиц) и их
отношений с центральной государственной властью и между собой.
Таким
образом,
статическая
и
динамическая
стороны
территориального устройства находятся между собой в постоянном и
неразрывном
единстве.
Это
единство
и
придает
территориальному
устройству государства свойства системы.
Марченко М.Н. Теория государства и права. М., 1986. С.179.
Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы /
А.Н. Чертков. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации, 2009. С.35.
10
Афонькин В.Н. Административно-территориальное устройство субъектов Российской
Федерации: дис .... канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 7,19.
11
Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы /
А.Н. Чертков. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации, 2009. С.40.
12
Саломаткин С.А Административно-территориальное устройство Российской Федерации
(вопросы теории и практики). - М., 1995. - С. 83.
8
9
Для
более
развернутой
демонстрации
этого
представляется
целесообразным опереться, прежде всего, на диалектический метод
рассуждения, неразрывно связанный с именем одного из величайших
философов не только Нового времени, но и всей мировой истории – Георга
Вильгельма Фридриха Гегеля.
Согласно Гегелю, устройство какого-либо предмета, явления или
процесса представляет собой, по сути, способ его организации13. Очевидно,
что в этом ключе территориальное устройство государства можно
определить как способ организации географического пространства14
всеохватывающей политической организации общества15.
Что же представляет собой система территориального устройства
государства? Поскольку любая система, по сути, есть совокупная связь
элементов (частей) целого16, постольку система территориального устройства
любого государства будет являть собой совокупную связь его элементов (то
есть конкретных территориальных единиц) и взаимосвязанных частей – то
есть
тех
или
иных
существующих
в
конкретном
государстве
классификационных групп (видов, типов и т.д.) упомянутых выше частей
территории государства.
Всякая система (в том числе, разумеется, и система территориального
устройства государства вообще, и современная система территориального
устройства Российской Федерации в частности) имеет свою собственную
Гегель Г.В.Ф. Наука логики. М. Изд-во «Мысль». 1998. С. 496-503. Гегель Г.В.Ф.
Философия права. Пер с нем.: Ред. и сост. Д.А. Керимов и В.С. Нерсесянц; Авт. вступ. ст.
и примеч. В.С. Нерсесянц. М. Мысль. 1990. С. 308-315.
14
Подробнее о подходах к определению понятия «территория государства» см., в
частности: Бабурин С.Н. Территория государства: Правовые и геополитические
проблемы. М. Изд-во Московского университета. 1997. С. 7-65.
15
Об основаниях такого определении понятия «государство» см., к примеру: Коваленко
А.И. Теория государства и права. М.: Новый Юрист. 1997 С 31-32.
16
Об этом см., например: Коваленко А.И. Общая теория государства и права. М.:ТЕИС.
1996. С. 55.
13
структуру. Указанная структура представляет собой способ взаимосвязи
элементов (частей) соответствующей системы17.
Какой
же
способ
взаимосвязи
наиболее
свойственен
системе
территориального устройства любого государства?
Согласно данному выше определению, государство представляет собой
всеохватывающую политическую организацию общества. При этом признак
«всеохватности» отличает её от других существующих в обществе
политических организаций (например, от политических партий, даже от
таких, которые подобно тоталитарным партиям некоторых африканских
стран охватывали подавляющее большинство населения тех или иных
государств)18,
а
признак
«политичности»
-
от
догосударственых
(родоплеменных) форм всеохватывающей организации общества.
Что же означает в данном случае применяемое к государству как к
организации слово «политическая»? Пользуясь знаменитым определением
Уинстона Черчилля, сказавшим, что политика прежде всего является
искусством власти и управления, можно отметить, что государство как
«политическая организация» значит прежде всего «властно управляемая
организация», то есть организация общества, члены которого управляются
«внешней властью» (в отличие от «внутренней» общинно-семейной и родоплеменной власти традиционных догосударственных обществ).
Но, говоря о власти, с необходимостью должно говорить и о
подчинении19, и, следовательно, об иерархической структуре любой системы,
основанной на властно-управленческих (то есть политических) отношениях,
в том числе и системы территориального устройства государства20. Итак,
структура системы территориального устройства любой страны, а значит, в
О соответствующем определении понятия «структура» см.: Керимов Д.А. Методология
права (предмет, функции, проблемы философии права). М.: Аванта+. 2000. С. 186-200.
Коваленко А.И. Теория государства и права. М.: Новый Юрист. 1997 С. 135.
18
См. например: Политические партии. Справочник. М. Политиздат. 1986. С. 230-231.
19
Ильин И.А. О сущности правосознания. М. Рарогъ. 1993. С. 132-146.
20
Франк С.Л. Духовные основы общества. Введение в социальную философию. НьюЙорк. 1988. С. 247-258.
17
том числе и структура системы территориального устройства Российской
Федерации, безусловно, является иерархической структурой.
Иерархичность структуры системы территориального устройства
России с необходимостью подразумевает её многоуровневость. Можно ли
конкретизировать
этот
параметр
рассматриваемой
категории?
Конкретизировать прежде всего в количественном плане, то есть четко
определить количество иерархических уровней территориальных единиц,
входящих в систему территориального устройства нашей страны.
Бесспорно, это возможно. Однако для решения этой задачи, прежде
всего, необходимо определить основной, базовый уровень территориального
устройства нашего Отечества на современном этапе его истории. Причем
делать это необходимо, опираясь не только на логические рассуждения, но и
на эмпирический правовой материал.
Понятие «уровень территориального устройства» позволяет путем
определения через род и видовое отличие представить «определенную
совокупность однородных территориальных единиц»21 (то есть юридически
отграниченных друг от друга частей территории государства). При этом под
территориальными единицами должны пониматься прежде всего не
специальные (ведомственные) территориальные единицы, предназначенные,
для осуществления специальной компетенции в области управления
государством22,
государства,
а
общие
(универсальные)
предназначенные
территориальные
соответственно,
для
единицы
осуществления
управленческих функций в рамках общей компетенции23.
Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы /
А.Н. Чертков. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации, 2009. С.42-43.
22
О понятии специальных (ведомственных) территориальных единиц см. Калинин С. Л.
Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации. - Омск,
2001. - С. 14.
23
Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы /
А.Н. Чертков. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации, 2009. С. 43.
21
Какие же уровни системы территориального деления можно выделить в
современных условиях нашей страны?
Согласно статье 1 Конституции Российской Федерации, наша страна
является федеративным государством. Согласно статье 5 действующего
основного закона, государство состоит из республик, краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автономных округов равноправных субъектов Российской Федерации.
Как известно, в соответствии со статьей 65 Конституции Российской
Федерации24 в её составе в настоящее время находятся 83 субъекта
Российской Федерации:
1. Двадцать одна республика: Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия,
Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия,
Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Республика Северная
Осетия - Алания, Татарстан, Тыва, Удмуртия, Хакасия, а также Чеченская
Республика и Чувашия.
2. Девять краев: Алтайский, Забайкальский, Камчатский, Краснодарский,
Красноярский, Пермский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский.
3. 46 областей:: Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская,
Брянская,
Владимирская,
Ивановская,
Иркутская,
Волгоградская,
Вологодская,
Воронежская,
Калужская,
Кемеровская,
Калининградская,
Кировская, Костромская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая,
Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская,
Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Псковская,
Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская,
Смоленская,
Тамбовская,
Тверская,
Томская,
Тульская,
Тюменская,
Ульяновская, Челябинская, Ярославская.
4. Два города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург.
5.
Четыре
автономных
округа:
Ненецкий,
Ханты-Мансийский,
Чукотский и Ямало-Ненецкий автономный округ.
24
Конституция Российской Федерации. Официальный текст. М. 2010.
6. Еврейская автономная область.
Одно из наиболее развернутых в отечественной конституционноправовой литературе описаний совокупности существенных признаков
субъектов
Российской
Федерации
как
территориальных
образований
принадлежит выдающемуся сибирскому исследователю теории и практики
Российской
федерализма
Н.М.
Добрынину25.
Представляется
целесообразным подробно процитировать его рассуждения.
«Во-первых, субъекты федерации - это системообразующие для
федерации
элементы,
представляется,
если
наряду,
конечно,
рассматривать
с
самой
федерацию
как
федерацией.
Как
государственно-
территориальную систему, то, вероятно, именно субъекты будут ее
основными элементами. Но это едва ли возможно наряду с самой
федерацией. Часть не может быть равной целому или быть элементом иной
системы наряду с целым.
Во-вторых, субъекты федерации, как и федерация в целом, обладают
не просто государственной властью, а учредительной государственной
властью. В федерациях, с одной стороны, на конституционно-учредительном
уровне закрепляется статус субъектов федерации. С другой стороны, его
закрепление является полномочием не только самой федерации, но и ее
субъектов. Следует, безусловно, согласиться с позицией о закреплении на
конституционном уровне статуса субъектов федерации, причем не только
самой
федерации,
но
совместно
с
ее
субъектами.
Более
того,
конституционный уровень будет уровнем федеральной конституции и
конституции (устава, статута) субъекта федерации. Это же признается и в
перечне группы российско- нидерландских исследователей. Но следует ли из
этого, что субъекты федерации, как и федерация в целом, обладают
учредительной
государственной
властью?
Если
субъекты
федерации
исторически не учреждали федерацию, то признать за ними учредительную
Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства
Российской Федерации. - Новосибирск, 2003. - С. 116-120.
25
власть весьма непросто и в какой-то мере умозрительно. Во всяком случае,
однозначно выдвигать учредительную власть как обязательный признак
каждого субъекта любой федерации, да еще и наряду с самой федерацией,
едва ли возможно.
В-третьих,
субъекты
федерации,
наделенные
всей
полнотой
государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и
пoлномочий федерации по предметам совместного ведения Федерации ее
субъектов,
находятся
в
состоянии
прямой
постоянно
действующей
взаимозависимости в отношениях между собой и с федеральным центром.
На
вопрос
об
обладании
субъектами
федерации
всей
полнотой
государственной власти вне пределов ведения федерации и совместного
ведения, с одной стороны, можно ответить утвердительно. Другое дело,
каков объем этих предметов ведения и что осталось в «полноте власти»
субъектов федерации. С другой стороны, даже чисто технически не во всех
федерациях остаточные предметы ведения закреплены за субъектами
федерации (они отнесены к ведению федерации, например, в Канаде и
Индии).
Как
представляется,
корректно
было
бы
говорить
о
самостоятельности субъектов федерации в пределах их компетенции и
конституционных гарантий компетенции субъектов федерации.
По поводу взаимозависимости в отношениях субъектов федерации
между собой и с федеральным центром также возникает ряд вопросов.
Субъекты федерации, как правило, участвуют в формировании одной из
палат федерального парламента, участвуют в федеральном законодательном
процессе по некоторым вопросам, имеют ряд иных механизмов влияния на
федеральный центр. Но все же влияние федерации на субъекты больше, чем
влияние субъектов на федерацию, что объективно отражает отношения
целого и частей.
В-четвертых, субъекты федерации обладают самостоятельностью и ее
конституционными гарантиями. Гарантии связаны с территорией, системой
государственных органов власти, правом независимо определять структуру
местного
самоуправления,
закреплением
за
субъектами
сферы
исключительных предметов ведения, иногда - правом сецессии и т.п.
Следует полностью поддержать Н.М. Добрынина в его мнении о том, что
субъекты
федерации
конституционными
обладают
гарантиями.
самостоятельностью
Гарантии
действительно
…
и
связаны
ее
с
территорией субъектов федерации, системой их государственных органов
власти, широкими правами в области организации местного самоуправления,
закреплением за субъектами федерации сферы собственных предметов
ведения и иными аспектами. Но вот с правом сецессии как гарантии
самостоятельности согласиться нельзя хотя бы потому, что субъекты
подавляющего большинства федераций (включая Российскую Федерацию)
таким правом не обладают. Более того, само это право является
существенной угрозой территориальной целостности федерации, о чем будет
подробно сказано в специальной главе исследования, посвященной вопросам
территориальной целостности.
В-пятых, субъекты федерации имеют законодательно установленное
право участия в делах федерации. Это действительно неотъемлемый признак
субъекта федерации, хотя конкретное наполнение данного права может
различаться в зависимости от конкретной федерации.
В-шестых, субъекты федерации вправе заключать соглашения с
другими
субъектами
федерации,
субъектами
других
федераций,
административно-территориальными единицами других государств, а также
участвовать в иных международных отношениях. Необходимо отметить, что
соглашения заключают те же административно-территориальные единицы,
что видно из самого описания данного признака. В свою очередь, субъекты
федерации не вправе участвовать в международных отношениях во многих
федерациях, включая Российскую Федерацию. Внешнеэкономические связи -
не аналог международных отношений. Внешняя политика, международные
отношения относятся к ведению федерации»26.
Кроме всего прочего, имеет смысл отметить также и то, что из статьи 67
Конституции Российской Федерации следует, что вся сухопутная территория
Российской Федерации состоит из территорий перечисленных выше
субъектов Российской Федерации. Иными словами, сухопутная часть
государственной территории России непосредственно распределена между её
субъектами.
В силу изложенного, на основании статей 1, 5, 65 и 67 Конституции
Российской Федерации можно сделать вывод о том, что базовым уровнем
территориального устройства Российской Федерации является уровень
субъектов Российской Федерации. Применительно к нашей стране он
представляет собой разновидность регионального уровня территориального
устройства государства. «В самом общем виде регион - любая относительно
крупная часть территории государства, наделенная соответствующим
статусом. Пространственные пределы региона - границы, утвержденные
специальным нормативным правовым актом. В России в данном контексте
понятие «регион» используется для обозначения субъекта Российской
Федерации. В этой связи отметим, что в качестве прилагательного от
словосочетания «субъект Российской Федерации» в литературе используется
слово «региональный … Для целей научного исследования с точки зрения
места и роли органов государственной власти субъектов Федерации
допустимо использовать слова «региональный орган», «региональная
власть», поскольку именно таковыми они по существу и являются»27.
Разумеется, необходимо учитывать, что согласно Основным положениям
региональной политики в Российской Федерации28 под регионом понимается
Цит. по: Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые
основы. М. ИЗиСП при Правительстве Российской Федерации. 2009. С. 51-54.
27
Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы.
М. ИЗиСП при Правительстве Российской Федерации. 2009. С. 51.
28
Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2756.
26
часть
территории
Российской
Федерации,
обладающая
общностью
природных, социально-экономических, национально-культурных и иных
условий, в силу чего границы региона могут совпадать с границами
территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории
нескольких субъектов Российской Федерации. Что ж, отметим, что практика,
реальная правовая жизнь внесла в сложившуюся ситуацию свои коррективы,
по сути закрепив употребление понятия «регион» за первым из указанных
выше вариантов. В силу этого под регионами в данной работе понимается
базовые
территориальные
единицы,
на
которые
непосредственно
в
соответствие к конституциями или иными конституционными актами
рассматриваемых в настоящей работе государств подразделяется их
государственная территория29 Далее следует обратить внимание на то, что
сами субъекты Российской Федерации, естественно, имеют свое собственное
территориальное
устройство,
выражающееся
в
том
числе
и
в
территориальной организации местного самоуправления30.
По мнению А.В. Черткова, «территориальное устройство субъекта
Российской
Федерации
включает
в
себя
как
административно-
территориальное устройство, так и территориальную организацию местного
самоуправления.
Как представляется, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»31 (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) проводит
различие между категориями «административно-территориальное устройство
субъекта Российской Федерации» и «территориальная организация местного
О соответствующей трактовке понятия «регион» см,. к примеру: Медведев Н.П.
Политическая регионалистика. М.: Гардарика. 2002. С. 86; Чертков А.Н. Территориальное
устройство Российской Федерации. Правовые проблемы. М.: Институт законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 2009. С. 46-49,
340; Шишкин С.И. Государственно-правовые проблемы регионализации в Российской
Федерации. Иркутск. 1996. С. 139.
30
Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы.
М. ИЗиСП при Правительстве Российской Федерации. 2009. С. 75.
31
Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40
29
самоуправления» по их функциональному назначению. Функциональное
назначение
административно-территориального
устройства
субъектов
Федерации состоит в организации деятельности органов публичной власти, а
назначение территориальной организации местного самоуправления организация самоуправления, осуществляемого непосредственно населением
или через органы местного самоуправления на территориях муниципальных
образований. Острые дискуссии на страницах печати и законопроектных
заседаниях свидетельствуют, что понимание этого различия пришло не сразу.
Но сегодня в Федеральном законе № 131-ФЗ достаточно четко проведено
различие
целевого
назначения
и
понятий
«административно-
территориальное устройство субъектов Федерации» и «территориальное
устройство местного самоуправления».
В то же время можно согласиться с В.И. Васильевым, что
Федеральный закон № 131-ФЗ устранился от определения соотношения
административно-территориального
устройства
субъекта
Федерации
и
территориальной организации местного самоуправления, «передоверил»
решение
этой
задачи
законодательству
об
административно-
территориальном устройстве субъектов Федерации32. По существу, обе
системы
самостоятельны
и
взаимосвязаны,
но
характер
их
взаимоcвязaнноcти установлен недостаточно четко»33.
Таким образом, муниципальный уровень территориального устройства,
в свою очередь, выступает базовым уровнем системы территориального
устройства субъектов Российской Федерации точно так же, как уровень
субъектов Российской Федерации выступает базовым по отношению к
уровню территориального устройства Российской Федерации в целом.
Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и
территориальное устройство местного самоуправления 11 Журнал российского права. 2006. - № 3. - С. 5.
33
Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы.
М. ИЗиСП при Правительстве Российской Федерации. 2009. С. 23-24.
32
При этом необходимо иметь в виду, что муниципальный уровень
системы территориального устройства Российской Федерации может иметь
два подуровня (субуровня) – муниципальных районов (округов) и поселений,
точно так же как региональный уровень (уровень субъектов Российской
Федерации) может в некоторых случаях
иметь подуровни субъекта
Российской Федерации, входящего в состав другого субъекта Российской
Федерации, и субъекта Российской Федерации, включающего в свой состав
указанный выше субъект34.
Однако, перечисленными выше уровнями иерархическая структура
системы территориального устройства Российской Федерации вовсе не
ограничивается. Ведь согласно казуальной интерпретации норм Конституции
Российской Федерации, данной в Постановлении Конституционного Суда
Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке
конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года
«О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»35
допускается создание на территории субъектов Российской Федерации
входящих в их состав территориальных единиц, занимающих (по сфере
территориального охвата) промежуточное положение между региональным и
муниципальным уровнями территориального устройства.
Такого рода территориальные единицы субрегионального уровня были
созданы в целом ряде субъектов Российской Федерации. В городе
федерального значения Санкт-Петербурге и некоторых других субъектах
Российской Федерации они сохранили наименование районов, в городе
федерального
значения
Москве
они
именуются
административными
округами (всего в городе создано десять административных округов Центральный,
Северный,
Южный,
Юго-Западный,
Северо-Восточный,
Западный,
Восточный,
Северо-Западный,
Юго-Восточный
и
О конституционно-правовом осмыслении такого рода феномена см.: Иванов В.В.
Автономные округа в составе края, областей – феномен «сложносоставных субъектов
Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). М.: Изд-во МГУ. 2002.
35
Собрание законодательства Российской Федерации. 3 марта 1997. № 5. Ст. 708.
34
Зеленоградский), в Свердловской области – управленческими округами
(всего
их
пять
–
Западный,
Северный,
Восточный,
Южный
и
Горнозаводский), и т.д36. Причем в одних случаях (Москва) рассматриваемый
тип территориальных единиц охватывает всю территорию субъекта
Российской Федерации, в других (Свердловская область) – только часть
территории37.
Стоит отметить, что муниципальные образования верхнего подуровня
муниципального
уровня
территориального
устройства
Российской
Федерации (муниципальные районы и городские округа) нередко образуют
на
своей
территории
административно-территориальные
единицы
(в
большинстве субъектов Российской Федерации – на сельские округа и
внутригородские районы соответственно). При этом необходимо отметить,
что если на уровне муниципальных районов упомянутые выше единицы
занимают промежуточное положение между указанными районами и
поселенческими муниципальными образованиями, то в городских округах
нижестоящим территориальным уровнем в данном случае, как правило,
являются
территории
единиц
территориального
общественного
самоуправления (ТОСов)38. Необходимо отметить, что соответствующий
уровень реально сформировался далеко не во всех субъектах Российской
Федерации, несмотря на очевидную (в данном случае) комплиментарность
как ранее существовавшего, так и ныне действующего федерального
законодательства (в особенности – федерального законодательства о местном
самоуправлении)
О создании аналогичных территориальных единица в Республике Саха и
Нижегородской области см: Усягин А. Противоречия и пробелы современного
территориального устройства России // Федерализм. 2005. № 4. С. 83.
37
Вне системы управленческих округов находятся некоторые городские поселения
Свердловской области, в том числе город Екатеринбург.
38
О развитии территориального общественного самоуправления в регионах России см., в
частности, Портнова Т.А. Дар свободы бремя ответственности. М. ООО «Альба». 2001 С.
69-73., Савранская О.Л. Территориальное общественное самоуправление // В сб. "Местное
самоуправление: проблемы и пути их решения" С.-Пб. 2000.
Сиддиков Р.
Территориальное общественное самоуправление//Человек и политика. 2001. №8.
36
Наконец, в завершение рассмотрения данного вопроса необходимо
особо отметить уровень территориального устройства, «надстроенный» над
уровнем субъектов Российской Федерации. Это уровень восьми федеральных
округов (Центрального, Северо-Западного, Приволжского, Уральского,
Южного,
Северо-Кавказского,
Сибирского
и
Дальневосточного),
рассмотрение которого и является основной целью настоящей работы.
При этом под надрегиональными территориальными единицами в
рамках
описанной
выше
трактовки
понятия
«регион»
понимаются,
соответственно, территориальные единицы, включающие (или включавшие в
момент образования) в свой состав территории двух и более работе
отечественного или зарубежного независимого государства39.
На основе вышеизложенного можно сделать вывод о том, что в
конечном
итоге
иерархическая
структура
системы
территориального
устройства Российской Федерации имеет семиступенчатый характер –
уровень Российской Федерации в целом, надрегиональный (уровень
федеральных округов), региональный (уровень субъектов Российской
Федерации), субрегиональный (уровень административно-территориальных
единиц
субъектов Российской
муниципальных
Федерации), муниципальный
образований),
субмуниципальный
(уровень
(уровень
внутримуниципальных административно-территориальных единиц), уровень
территориального общественного самоуправления.
О понятии надрегиональной территориальной единицы в нашей стране см, в частности :
Л. Полищук Российская модель «переговорного федерализма» (политико-экономический
анализ); Вопросы экономики. 1998 г.- № 6, стр. 68; Уткин Э. А. Денисов А. Ф.
Государственное
и
региональное
управление.
2002.
(http://www.iu.ru/biblio/archive/utkin_gos_i_region_upr/7.aspx); Соловьева Т. В. Идеи
экономического районирования в исторической ретроспективе / Т. В. Соловьева //
Известия Уральского государственного университета. – 2007. – № 49. – С. 153-162; Сухов
Иван. Полпред тандема. Время новостей. 2010. № 7.
Об использовании данного понятия в зарубежных странах см., например: Стратегия
развития
Нижнесилезского
воеводства
Республики
Польша
http://bip.umwd.pl/fileadmin/user_upload/Zamierzenia_i_programy/strategia/Strategy__Russian_version.pdf).
39
Следует одного отметить, что соответствующая схема является лишь плодом
доктринального
построения.
На
законодательном
уровне
вопросы
территориального деления в Российской Федерации до настоящего времени не
имеют никакого единого, системного регулирования. Между тем, исходя из духа и
буквы положений Конституции Российской Федерации, в частности, её статей 4,
67, 71 (пункт «б») и 76 (части 1). представляется необходимым общее
законодательного
решение
правовых
проблем
системы
территориального
устройства Российской Федерации путем принятия специального федерального
закона «О территориальном устройстве Российской Федерации». В указанном
законе, думается, имеет смысл закрепить как минимум пять общих уровней
структуры территориального устройства России: надрегиональный (уровень
федеральных округов), региональный (уровень субъектов Российской Федерации),
субрегиональный (уровень административно-территориальных единиц субъектов
Российской Федерации), муниципальный (уровень муниципальных образований) и
субмуниципальный
(уровень
внутримуниципальных
административно-
территориальных единиц). При этом отдельную главу закона предлагается
посвятить конституционно-правовому институту федеральных округов, подведя
таким образом под его существование и функционирование надлежащую
юридическую базу.
Говоря о содержательной структуре предлагаемого законопроекта,
стоит отметить, что, она, на мой взгляд, должна исходить из представленных
выше логических схем соотношения общих и частных понятий и категорий,
используемых в рассматриваемой области правовой науки. Исходя из этого, в
данном законе в рамках отдельных разделов целесообразно отразить как
политико-территориальное, так и экономико-территориальное и иные
необходимые виды территориального деления. Уровни территориального
деления на мой взгляд, имело бы смысл отразить в рамках соответствующих
глав. В каждой из глав, как представляется, стоило бы закрепить основы
правового статуса, а также основополагающие начала и общий порядок
создания,
преобразования
и
упразднения
территориальных
единиц
соответствующей категории. При этом, полагаю, что в основу построения и
функционирования всей системы территориального устройства Российской
Федерации должны быть положены принципы обеспечения прав и свобод
человека, территориальных сообществ граждан и всего многонационального
народа России, федерализма, государственной защиты самостоятельности
муниципальных образований, законности, историзма и целесообразности40.
О других подходах к формированию системы принципов территориального устройства
нашей страны см., в частности, Шишков М.К. Территориальное устройство России:
проблемы и перспективы - Самара, 2009. С. 38-47.
40