1.4. Организации и секторы социальной сферы
реклама
1 УЧЕБНИКИ ВЫСШЕЙ ШКОЛЫ ЭКОНОМИКИ С.В. ШИШКИН ЭКОНОМИКА социальной сферы Допущено Министерством образования Российской Федерации в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений МОСКВА 2003 УДК 338.46 ББК 65.9(2)49 Ш65 Подготовлено при содействии НФПК – Национального фонда подготовки кадров в рамках программы "Совершенствование преподавания социально-экономических дисциплин в вузах" Рецензенты: доктор экономических наук, профессор В.Л. Тамбовцев кандидат экономических наук, доцент Ю.В. Федотов ISBN 5-7598-0193-7 © С.В. Шишкин, 2003 © ГУ ВШЭ, 2003 2 ВВЕДЕНИЕ Понятие "социальная сфера" используется по-разному в различных контекстах. В экономической науке оно обозначает определенную группу отраслей, которую составляют: здравоохранение, физическая культура и спорт, образование, культура, социальное обслуживание и социальное обеспечение, жилищное хозяйство, социальное страхование, пенсионное обеспечение. Важно подчеркнуть, что социальная сфера не тождественна сфере, являющейся объектом социальной политики государства. Социальная политика направлена на организации и процессы, определяющие благосостояние граждан. В сферу социальной политики, помимо деятельности отраслей социальной сферы, входят распределение доходов между членами общества, семейные отношения, пенитенциарная система, природоохранная деятельность и т.д. Соответственно экономика социальной сферы имеет более четко очерченные рамки по сравнению с экономическим рассмотрением всего многообразия объектов, целей и средств социальной политики. Предметом экономики социальной сферы являются особенности процессов, отношений, институтов, связанных с соизмерением затрат и результатов в вышеуказанных отраслевых системах. Эти отрасли обладают специфическими экономическими характеристиками, отличающими их от других частей экономики. Специфика проявляется в сильно выраженных изъянах отношений обмена, в высокой роли государства в организации предоставления социальных услуг, в формах государственного регулирования и финансирования и их сочетания с рыночными механизмами, в преобладании некоммерческих организаций. Все это заслуживает специального изучения студентами экономических вузов. В фундаментальных учебниках по курсам общей экономики и экономики общественного сектора часто имеются разделы, посвященные здравоохранению, образованию, жилищно-коммунальному хозяйству и другим социальным отраслям. Но формат таких курсов позволяет дать лишь самую общую характеристику изъянов рынка и роли государства в этих сферах. Для получения целостного представления об основных особенностях экономических отношений в системах социальных услуг необходимы самостоятельный учебный курс и специальное учебное пособие. За рубежом существуют учебники, содержащие более развернутый в сравнении с общеэкономическими курсами экономический анализ отраслей социальной сферы*. Они пока не переводились на русский язык. Такой перевод, будучи крайне необходимым и полезным делом, тем не менее является недостаточным для понимания принципов экономического устройства социальной сферы. Экономические отношения в социальных отраслях имеют особенности в каждой стране, связанные с исторически сложившимися формами организации разных видов социальных услуг, с формами государственного регулирования и т.д. Помимо всего прочего зарубежные учебники не затрагивают проблемы переходных экономик. Отчасти этот пробел восполняется книгой под редакцией Н. Барра, переведенной на русский язык**. Но она построена на материале стран Центральной Европы, относящемся к самому началу 1990-х гг. Накопленный за последнее десятилетие опыт реформирования отраслей социальной сферы в России и в странах с переходной экономикой заслуживает того, чтобы ознакомить с ним студентов-экономистов. * Наиболее удачными, выдержавшими несколько изданий, являются книги: Ваzz N. The Economics of the Welfare State. 2nd ed. Stanford: Stanford University Press, 1993; Le Grand J., Propper C., Robinson R. The Economics of Social Problems. 3rd ed. L.: Macmillan, 1992. ** Рынок труда и социальная политика в Центральной и Восточной Европе. Переходный период и дальнейшее развитие / Под ред. Н. Барра: Пер. с англ. М.: ИКД "ДИС", 1997. В нашей стране в последние несколько лет появился целый ряд интересных учебных изданий, посвященных отдельным отраслям социальной сферы* или охватывающих сразу несколько из них**. Но ни одно из этих изданий не решает следующей двуединой задачи: во-первых, дать целостное представление о теоретических принципах организации, финансирования, хозяйствования в отраслях социальной сферы в условиях рыночной экономики, а во-вторых, охарактеризовать специфику их организации и экономического устройства в России и перспективы их реформирования в переходный период. Предлагаемое учебное пособие является первой попыткой решения такой задачи. * Бабич A.M., Егоров Е.В., Жильцов Е.Н. Экономика социального страхования. М.: ТЕИС, 1998; Беляков С.А. Лекции по экономике образования. М.: ГУ ВШЭ, 2002; Бузырев В.В., Чекалин B.C. Экономика жилищной сферы: Учебное пособие. М.: ИНФРА-М, 2001; Галуцкий Г.М. Основы финансов и финансирование культурной деятельности. М.: АСКИД, 1996; Гуревич 3 С.М. Экономика средств массовой информации. М.: РИП-холдинг, 2001; Иванов Г.П., Шустров М.А. Экономика культуры. М.: ЮНИТИ, 2001; Кучеренко В.З., Гришин В.В. и др. Экономика здравоохранения. М., 1996; Московский А.Ю., Рожков А.Г. Экономика здравоохранения. М.: ИПК "Омич", 1995; Пантелеева Т.С., Червякова Г.А. Экономические основы социальной работы. М.: Владос, 1999; Щетинин В.П., Хроменков НА., Рябушкин Б.С. Экономика образования. М.: Российское педагогическое агентство, 1998; Экономика здравоохранения / Под ред. И.М. Шеймана. М.: ТЕИС, 2001; Якушев Л.П. Социальная зашита. М.: Редакция журнала "ПЕНСИЯ", 1998. ** Бабич A.M., Егоров Е.В. Экономика и финансирование социально-культурной сферы. Казань, 1996; Государственное регулирование экономики и социальный комплекс. М.: Финстатинформ, 1997; Экономика социальной сферы / Игнатов В.Г., Батурин Л.А., Бутов В.И. и др. Ростов-на-Дону: Издательский центр "Март", 2001. Автор глубоко благодарен коллегам по кафедре государственного управления и экономики общественного сектора ГУ ВШЭ Л.И. Якобсону, Т.Л. Клячко, М.Г. Колосницыной, а также Е.А. Ивановой за поддержку идеи подготовки такого учебного пособия, обсуждение его концепции и содействие в его публикации. Автор чрезвычайно признателен рецензентам работы: Ю.В. Федотову и в особенности В Л. Тамбовцеву за внимание и исключительно ценные рекомендации в процессе работы над пособием. Особую благодарность хочется выразить главному редактору Издательского дома ГУ ВШЭ Е.А. Рязанцевой и редактору книги Е.В. Антоновой за неоценимую помощь в доработке исходного текста. ГЛАВА 1. ПРЕДМЕТ ЭКОНОМИКИ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ 1.1. Вводная характеристика отраслей социальной сферы Социальная сфера охватывает такие отраслевые системы, как здравоохранение, физическая культура и спорт, образование, культура, социальное обслуживание и социальное обеспечение, жилищное хозяйство, социальное страхование и пенсионное обеспечение. Что же объединяет эти отрасли? Они характеризуются следующими общими признаками: ■ предоставляют блага, в основном в форме услуг, предметом воздействия которых являются люди и возможности их повседневной жизнедеятельности; ■ потребление предоставляемых благ имеет значительные внешние эффекты; ■ деятельность этих отраслей является объектом систематического применения ценностных оценок. Отрасли социальной сферы имеют своим непосредственным адресатом людей, их материальные, физические и духовные возможности. Здравоохранение занимается профилактикой и лечением заболеваний. Физическая культура и спорт служат укреплению здоровья людей, ими занимающихся, и получению эмоциональных переживаний зрителями спортивных состязаний. Образование обеспечивает освоение людьми знаний и умений. Деятельность организаций культуры и искусства и средств массовой информации доставляет людям эмоциональные переживания, эстетические впечатления, знания. Социальное обслуживание направлено на удовлетворение повседневных потребностей тех людей, которые нуждаются в посторонней помощи вследствие возраста, инвалидности, заболеваний, потери крова. Жилищное хозяйство предоставляет услуги по эксплуатации жилищ, обеспечивающие воспроизводство материальных условий повседневной жизнедеятельности людей (водоснабжение, отопление, освещение и т.д.). Социальное страхование, предоставление социальных пособий и пенсионное обеспечение поддерживают на определенном уровне материальные возможности людей, лишившихся доходов вследствие временной нетрудоспособности, производственной травмы, старости и т.п. Отрасли социальной сферы характеризуются наличием четко выраженных внешних эффектов от потребления их благ теми, кому они непосредственно адресованы. Так, профилактика заболеваний и медицинская помощь заболевшим людям оказывают позитивное воздействие не только на тех, кто получает эти услуги, но и на других лиц, сокращая риск и масштабы заболеваемости населения. Всеобщая грамотность дает огромный эффект для функционирования всего общества и развития экономики. Культурная деятельность способствует распространению и освоению людьми социальных ценностей, консолидирующих общество. Социальное обеспечение и социальное обслуживание, предоставляя помощь беднейшим слоям общества, обеспечивают определенный уровень их удовлетворенности условиями жизни в данном обществе и снижают риск их антиобщественного поведения (участия в криминальной деятельности, в массовых беспорядках и т.п). Отрасли социальной сферы постоянно выступают объектом ценностных оценок со стороны 4 государства и общества. Например, возможности получения медицинской помощи и образования различными социальными группами являются в любом современном обществе предметом оценки с позиций социальной справедливости. Международные организации и конституции многих стран относят доступность медицинского обслуживания, образования, культурных благ к числу неотъемлемых прав человека. В экономике есть и другие отрасли, которые включают виды деятельности, обладающие тем или иным из вышеперечисленных признаков. Например, отдельные виды бытового обслуживания отвечают первому признаку (в частности, услуга парикмахерских, саун и т.п.), но не отвечают другим. Однако сочетание всех трех указанных признаков и четкая их выраженность являются характерными именно для рассматриваемой группы отраслей, объединяемых понятием "социальная сфера". Пожалуй, еще лишь пассажирскому транспорту коллективного пользования присущи все эти признаки, но второй и в особенности третий менее выражены в сравнении с другими вышеназванными отраслями. Социальная сфера представляет весьма существенную часть современной экономики. К концу XX в. затраты государства на политику в этой сфере и расходы населения на производимые в ней блага составляли в странах с развитой экономикой от 30 до 45% валового внутреннего продукта (ВВП). Особенностью социальной сферы является высокая доля участия государства в финансировании и в непосредственном предоставлении производимых в ней благ. Причем доля затрат государства на отрасли социальной сферы в ВВП увеличивается по мере роста экономики (см. табл. 1.1). Т а б л и ц а 1. 1 Государственные расходы на социальные цели в странах с развитой рыночной экономикой, % ВВП* Расходы на здравоохранение Расходы на пенсии, пособия и социальные услуги** ВСЕГО 1960г. 1970г. 1980 г. 1990г. 1997 г. 2,6 7,5 10,1 4,0 10,0 14,0 5,6 14,1 19,7 6,0 14,9 20,9 6,1 17,0 23,1 * Среднеарифметические показатели для группы стран, включающей: Австралию, Австрию, Бельгию, Великобританию, Германию, Грецию, Данию, Ирландию, Италию, Канаду, Нидерланды, Новую Зеландию, Норвегию, США, Финляндию, Францию, Швецию, Японию. ** Расходы на пенсии по возрасту и инвалидности, пособия по временной нетрудоспособности и безработице, реализацию программ занятости, семейные пособия, обслуживание пожилых, инвалидов, помощь малоимущим, жилищные субсидии и т.п. Источники: OECD Social Expenditures Database 1960–1990. Paris: OECD, 1995; OECD Social Expenditures Database. 1980–1997. Paris: OECD, 2000. В России расходы государства на отрасли социальной сферы составили в 2000 г. – 13,1% ВВП без учета затрат на жилищное хозяйство. Расходы на здравоохранение равнялись 2,9% ВВП, на образование – 3,1%, культуру и средства массовой информации – 0,6%, социальное обеспечение и социальное страхование – 6,5%. Бюджетные затраты на жилищное строительство, жилищное хозяйство и коммунальные услуги составили 2,9% ВВП. Численность занятых в отраслях социальной сферы (за исключением жилищного хозяйства) достигла в 2000г. 11,6 млн. Доля занятых в этой сфере устойчиво растет: за последние тридцать лет она увеличилась с 12,4% общей численности занятых в экономике в 1970 г. до 18% в 2000 г. (см. табл. 1.2). Т а б л и ц а 1.2 Среднегодовая численность занятых в отраслях социальной сферы в России 1970 г. 1980 г. 1990 г. 2000 г. 5 Численность занятых в экономике, тыс. человек Всего В том числе: здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение образование культура и искусство Общая занятость в экономике, % Всего В том числе: здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение образование культура и искусство 64006 73275 75325 65600 3001 4188 755 3526 5015 1006 4238 6066 1165 4509 5941 1163 100 100 100 100 4,7 6,6 1,1 4,8 6,7 1,5 5,6 7,9 1,7 7,0 9,2 1,8 Источник: данные Госкомстата России. 1.2. Историческая эволюция отраслей социальной сферы Лечение, передача знаний, помощь инвалидам, неимущим, сиротам издавна осуществлялись не только в рамках семей и родственных общин, но и выделились как самостоятельные виды деятельности, на которых специализировались отдельные люди и организации. Значительную роль в развитии образования, культуры, здравоохранения играли государство и церковь. Религиозные организации создавали и содержали церковные школы, приюты и больницы для инвалидов и неимущих. Государство открывало учебные заведения, госпитали для военных и ветеранов. Церковь и государство выступали заказчиками произведений искусства. С ростом экономики и усложнением социальной структуры общества, развитием знаний о мире и идеологических представлений происходило технологическое и институциональное развитие этих видов деятельности. Первые институты социального страхования в Европе начали формироваться еще в средние века. Гильдии ремесленников создавали фонды и общества взаимопомощи, в которые их члены вносили определенные взносы и могли рассчитывать на материальную помощь в случае болезни, травмы. С позднего средневековья государство начинает регулировать предоставление помощи неимущим. Первый закон о бедных принимается в Англии еще в XIV в. (1388 г.), а в начале XVII в. (закон о бедных 1601 г.) создается система помощи неимущим. Ответственность за такую помощь была возложена на церковные приходы, которые должны были содержать богадельни для инвалидов и престарелых и работные дома для трудоспособных лиц, не имеющих работы и достаточных средств для жизни. Формирование данной системы отражало идеологическую установку на оказание помощи неимущим лицам, способным к труду, без унижения их человеческого достоинства милостыней, а путем предоставления им работы. Медицинская, образовательная деятельность, институты социального страхования стали интенсивно развиваться в период промышленной революции. Индустриализация породила новый массовый социальный слой – рабочих мануфактур, фабрик, заводов, которые всецело зависели от получаемой заработной платы и в случае потери трудоспособности не могли рассчитывать на помощь семьи, как крестьяне, или на поддержку профессионального сообщества, как ремесленники. Работники предприятий стали создавать общества и фонды взаимной солидарности. Они представляли собой различные формы коллективного страхования от потери или уменьшения доходов вследствие болезни, травмы, старости. Такое страхование осуществляли некоммерческие организации, которые, как правило, управлялись самими членами этих организаций (общими собраниями, правлениями из представителей и т.п.). С течением времени эти организации перестали ограничиваться выплатой пособий и оплатой лечения застрахованных, но стали нанимать на постоянной основе врачей, обслуживающих их членов, и создавать собственные медицинские организации. Индустриализация и развитие социальной мобильности населения вызвали необходимость создания новых систем помощи бедным и большего участия государства в регулировании социального обеспечения и социального страхования. В 1834 г. в Англии впервые вводятся государственные пособия лицам с низкими доходами. В конце XIX в. в ряде стран принимаются законы, обязывающие работодателей возмещать ущерб рабочим вследствие несчастных случаев на производстве. Это 6 стимулировало спрос работодателей на услуги страховых компаний по страхованию соответствующих рисков. В конце XIX – начале XX вв. начинают формироваться системы обязательного социального страхования, регулируемого государством. Первая такая система была создана в Германии в 80-е гг. XIX в. по инициативе О. Бисмарка. В 1883 г. был принят закон о страховании по случаю болезни, в 1884 г. – закон о страховании от несчастных случаев, в 1889 г. – закон о страховании по инвалидности и старости. Законы устанавливали обязательность страхования рабочих ряда отраслей от соответствующих рисков и возлагали обязанности по уплате страховых взносов на рабочих и их работодателей. В конце XIX – начале XX вв. системы обязательного социального страхования и государственной социальной помощи создаются в других европейских странах. Идея взаимной помощи работающих, зарабатывающих право на получение пособий в будущем, оказалась совместимой с доминирующими ценностями бережливости и с трудовой этикой капиталистических обществ. Идея апеллировала также и к патерналистским и социалистическим системам ценностей. Кроме этих социально-культурных факторов, участие государства в развитии социального страхования и социального обеспечения было вызвано боязнью социальных волнений. В России с начала XIX в. было организовано бесплатное оказание врачебной помощи рабочим на казенных горных предприятиях. С 1866 г. владельцы крупных предприятий были обязаны устраивать больницы для рабочих и предоставлять им бесплатную медицинскую помощь. С середины XIX в. в ряде городов вводится местный маркированный налог – больничный сбор, за счет поступлений от которого предоставлялась бесплатная медицинская помощь различным категориям их жителей. В 1903 г. был принят закон о компенсации рабочим, пострадавшим вследствие несчастных случаев. Если ранее рабочие, получившие травму на производстве, могли рассчитывать на компенсацию от работодателей только после судебного разбирательства, то указанный закон установил обязанность владельцев предприятий возмещать рабочим ущерб за утрату трудоспособности вследствие телесных повреждений, полученных на производстве, вне зависимости от степени вины работодателя. С 1904 г. начинается практика заключения коллективных договоров между работодателями и рабочими, предусматривающих выплату денежных пособий во время болезни. В 1912г. было введено обязательное страхование рабочих фабрично-заводской промышленности. Оно предусматривало выплату пособий в случаях болезни, трудового увечья, родов, а также пособия на погребение. Страхование, осуществлявшееся на основании этого закона, охватывало менее 20% всех рабочих, не включая, в частности, работников мелких предприятий. Страхование от потери доходов в случаях безработицы, травм формировалось в индустриальных странах под сильным давлением рабочего класса. А развитие медицинского страхования, здравоохранения и образования инициировалось власть имущими, руководствовавшимися соображениями, что экономический рост и процветание государств зависят от здоровой и обученной рабочей силы. Вплоть до XIX в. образовательные организации создавались на основе частной и, как правило, религиозной инициативы. Многие школы были благотворительными и рассчитанными на получение самых элементарных знаний. В целом же глубокое образование было привилегией высших сословий. В XIX в. в Европе и Северной Америке государство начало финансировать строительство школьных зданий и содержание учителей. Появились первые системы массового народного образования, финансируемого и организуемого государством, которые затем распространилось по всему миру. В 1870 г. в Англии впервые в мире законодательно было установлено право каждого ребенка на получение определенного школьного образования. Рост городского населения, вызванный промышленной революцией, привел к дефициту жилья и связанным с этим санитарным проблемам в городах. Скученно живущие бедные люди были особенно подвержены заболеваниям тифом и туберкулезом. Антисанитария порождала вспышки эпидемий. Холера – заболевание, передающееся через воду, употребляемую городскими жителями для питья, – атаковала равным образом и бедных, и богатых. И поэтому власти начали в XIX в. создавать, общественные системы водоснабжения и канализации. Соображения общественного здравоохранения, общественного порядка и благотворительности обусловили развитие государственного регулирования жилищного хозяйства. Недостаток жилья для бедных расценивался как политически слишком значимый, чтобы связывать решение этой проблемы лишь с частной благотворительной деятельностью или с действиями местных властей. В годы Первой мировой войны государства начинают регулировать размеры арендной платы за жилье, 7 предоставляемое частными домовладельцами, а в послевоенное время – выделять субсидии на строительство и сдачу в наем жилья ветеранам войны и малоимущим. Российская революция 1917 г. и создание социалистического государства обусловили формирование качественно новых институциональных систем в социальной сфере. В течение 1917 г. страхование на случай болезни и безработицы было распространено на всех работающих по найму лиц. В 1918 г. впервые в мире в Советской России было провозглашено право всех граждан на получение бесплатной медицинской помощи. В 1920-е гг. в нашей стране параллельно развиваются системы бюджетного финансирования медицинской помощи и медицинского страхования, средства которого используются для улучшения медицинского обслуживания работников промышленности. Начинается формирование системы пенсионного обеспечения за счет государственного бюджета. В 1925 г. вводится пенсионное обеспечение работников просвещения. В 1928–1932 гг. пенсионное обеспечение по старости последовательно распространяется на рабочих и инженерно-технических работников всех отраслей народного хозяйства. В 1933 г. кардинально изменилась организационная структура системы социального страхования. Районные страховые кассы были ликвидированы, функции расходования средств социального страхования – переданы профсоюзным организациям на предприятиях, а также краевым и областным советам профессиональных союзов. Пособия и многие льготы рабочим и служащим стали предоставляться по месту работы, их размеры зависели от экономических возможностей соответствующих предприятий, которые в свою очередь определялись значимостью производимой ими продукции с точки зрения планирующих органов. Система социального страхования стала выполнять функции обеспечения работающих в народном хозяйстве, за исключением колхозников, пособиями по временной нетрудоспособности, лечением и оздоровлением в профилакториях и санаториях, пособиями по беременности и родам и т.п. К концу 1930-х гг. окончательно сформировались государственные системы образования, здравоохранения, социального обслуживания, пенсионного обеспечения. За счет средств государственного бюджета финансировались бесплатное предоставление медицинской помощи и неполного среднего образования для всех граждан, социальное обслуживание престарелых и инвалидов, пособия многодетным матерям, пенсии по старости рабочим и служащим. Финансирование детских садов и лечебно-профилактических учреждений осуществлялось также за счет средств государственных предприятий, имеющих такие учреждения на своем балансе. Формирование советской системы социальных отраслей, ориентированной в своем развитии на расширение круга реципиентов и состава социальных гарантий, оказало влияние на развитие систем здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения, социальной помощи в других государствах. В период между мировыми войнами различные системы социальной защиты были введены в действие во многих капиталистических странах. Сильнейшим импульсом к этому послужил экономический кризис 1929–1933 гг., ухудшивший условия жизни множества людей, прежде всего пожилых, и создавший угрозу серьезных социальных потрясений. Развитие социальных программ стало своеобразной платой обеспеченных слоев общества за сдерживание социальных волнений. Вторая мировая война расширила круг мер государственного регулирования экономики и состав получателей бесплатной медицинской и социальной помощи. Важное влияние на послевоенную организацию отраслей социальной сферы оказал доклад У. Бевериджа, подготовленный по поручению английского правительства в 1942 г. В докладе провозглашалась необходимость установления всеохватывающей государственной системы здравоохранения и социального страхования, введения семейных пособий. Эти предложения были поддержаны не только в самой Англии, но и международными организациями. В 1944 г. Международная организация труда рекомендовала государствам предоставлять социальные льготы не только неимущим и отдельным категориям работающих, но и всем гражданам при непредвиденных обстоятельствах, угрожающих их здоровью и материальному благополучию. В 1946–1948 гг. в Англии были созданы национальная система здравоохранения, предоставляющая бесплатную медицинскую помощь всему населению, и единая национальная система социального страхования всего работающего населения, включающая страхование случаев безработицы, болезни, материнства, вдовства, ухода с работы по старости, а также выплату пособия по случаю смерти. Была создана сеть государственных организаций социальной помощи. В 1940– 1950-е гг. в западноевропейских и многих американских государствах появились системы социального страхования, охватывающие основную часть населения и основные социальные риски. Государство 8 стало играть важнейшую роль в предоставлении медицинской помощи и образования. Почти во всех странах с развитой экономикой были созданы общественные системы здравоохранения, доступные для всех или для подавляющего большинства граждан. В 1950–1970-е гг. растут социальные расходы, реализуются новые виды социальных программ, усложняются системы здравоохранения, социального страхования и социального обслуживания. Деятельность государства в сферах здравоохранения, образования, социального страхования и социальной помощи, жилищного хозяйства и соответствующие государственные институты стали обозначаться понятием "государство благосостояния (welfare state)". Оно включает осуществляемое за счет государства или самим государством обучение граждан, лечение, перераспределение их доходов, получаемых в период трудовой активности, в пользу периодов временной нетрудоспособности или потери трудоспособности вследствие возраста либо инвалидности, а также предоставление дохода, достаточного для потребления минимальной корзины благ и услуг. Развитие государства благосостояния стимулировалось соображениями социальной справедливости, а также политической и экономической целесообразности. Национальные системы здравоохранения были созданы и в ряде развивающихся стран. Но эти системы ограничены по охвату населения и по объемам предоставляемой медицинской помощи. Значительная часть населения не получает нужных медицинских услуг и занимается самолечением или обращается к услугам знахарей, целителей или частной медицины. В отличие от стран с развитой экономикой, в развивающихся странах системы социального страхования охватывают меньшую часть работающих. Но она увеличивается по мере роста дохода на душу населения. Во второй половине XX в. роль государства в финансировании и организации отраслей социальной сферы постоянно возрастала. Государственные расходы на социальные цели в странах с развитой рыночной экономикой росли высокими темпами вплоть до конца 1970-х гг. За период с 1960 по 1980 г. величина этих расходов, исчисленная в процентном отношении к ВВП, увеличилась почти в два раза - с 10,1% в 1960 г. до 19,7% в 1980 г. (см. табл. 1.1). Однако нефтяные кризисы 1973 и 1978 гг., а также замедление темпов экономического роста поставили эти страны перед необходимостью искать пути сдерживания роста государственных расходов на социальные программы. Политику развития государства благосостояния стали критиковать за создание непомерной "социальной нагрузки" на экономику, что явилось одной из причин падения темпов экономического роста. Социальные услуги забирали ресурсы, которые, как представлялось, могли бы быть лучше использованы для инвестирования в секторы экономики, обеспечивающие экономический рост. В то же время требования населения к качеству работы систем социального обслуживания продолжали расти. Страны Запада столкнулись с невозможностью увеличивать прежними темпами финансовые средства, направляемые на социальные программы, чтобы, тратя их прежним образом, обеспечивать улучшение качества социальных услуг. Императивом времени стала политика экономии ресурсов и более рационального их использования. Для решения этих задач в странах с развитой рыночной экономикой в 1980–1990-е гг. были проведены реформы систем социального обслуживания, направленные на сдерживание роста и повышение эффективности государственных социальных расходов. Были приняты меры по регулированию уровня спроса на медицинские услуги и лекарственные средства и рационализации их предложения, по сокращению жилищных субсидий, по перенесению ответственности за пенсионное обеспечение со всех налогоплательщиков на самих индивидов и др. Одновременно предпринимались попытки ввести элементы рынка в общественные системы здравоохранения, образования, социальной помощи, жилищного хозяйства. На формирование идеологии реформ сильное влияние оказала практика реализации государственных программ медицинского и социального обслуживания в США. Там выполнение программ медицинской помощи пенсионерам и малоимущим обеспечивается путем размещения государственными органами контрактов на рынке конкурирующих страховщиков, которые в свою очередь размещают контракты на рынке конкурирующих друг с другом медицинских организаций и частнопрактикующих врачей. Реформы, начатые в 1988 г. в Нидерландах, в 1991 г. в Великобритании, затем в Швеции и Германии, были направлены на внедрение элементов рыночных отношений во взаимодействия между субъектами систем социального обслуживания. Суть новых принципов организации социального обслуживания сводилась к трем ключевым положениям: 1) организационное разграничение функций покупателей и производителей социальных услуг; 2) создание условий для конкуренции производителей; 9 3) создание условий для конкуренции покупателей. Эта идеология сыграла важную роль в реформировании социальных систем в Испании, Италии, Израиле, Финляндии, Новой Зеландии. Принятые меры по сдерживанию расходов оказались результативными: темпы роста государственных расходов уменьшились. Но они по-прежнему остаются положительными; общемировая тенденция роста государственных и частных расходов на отрасли социальной сферы сохраняется. Результативность же рыночных преобразований была не столь очевидной. Развитие советской системы социального обслуживания в послевоенные десятилетия шло в основном экстенсивным путем. По советскому образцу были созданы системы социальной защиты в странах Центральной и Восточной Европы. В СССР с 1964 г. пенсионное обеспечение распространяется на колхозников и таким образом охватывает все категории населения. Была сформирована разветвленная сеть медицинских, образовательных и социальных учреждений, расширялся перечень пособий, льгот и категорий их получателей. По оценкам Всемирной организации здравоохранения, для организации удовлетворительного медицинского обслуживания необходимо иметь 28 врачей на 10 тыс. населения, тогда как в СССР в 1985 г. этот показатель равнялся 42. По количеству мест в стационарах, приходящихся на 10 тыс. человек, Советский Союз также опережал все остальные страны. В дореформенный период наша страна была одним из лидеров в мире в сфере развития высшего и среднего образования: число студентов на 10 тыс. человек в том же году в России составило 206, тогда как в Великобритании – 112, в Германии – 138, в Японии – 142 и только в США – 257. Вместе с тем отрасли социальной сферы обладали наименьшими приоритетами при распределении ресурсов в плановой экономике. По таким показателям, как доля расходов на эту сферу в ВВП, РСФСР к концу эпохи социализма намного отставала от стран с развитой рыночной экономикой. Наибольшим был разрыв по уровню затрат на здравоохранение. Вместе с тем значения данных показателей вполне соответствовали уровням расходов на отрасли социальной сферы в несоциалистических странах с близкими значениями подушевого ВВП. Но уровень социальных гарантий в нашей стране был одним из самых высоких в мире. Сочетание высокой обеспеченности населения РСФСР врачами и высокой доли учащихся в высших учебных заведениях с низким уровнем затрат на функционирование социально-культурных отраслей отражало одну из фундаментальных особенностей социалистического народного хозяйства – дисбаланс между трудом и капиталом. Недостаток вложений в оборудование и в основные фонды, необходимые для обеспечения высокого качества услуг отраслей социально-культурной сферы, "компенсировался" относительным переизбытком работников. При этом уровень оплаты их труда составлял 65–75% средней зарплаты в народном хозяйстве. Уровень материально-технической базы социально-культурных учреждений был очень низким в сравнении со странами с развитой рыночной экономикой. У врачей, учителей, работников культуры отсутствовали экономические стимулы к эффективной работе. А потребители имели минимальные возможности влиять на качество, используя легальные механизмы. Государственное финансирование социальной сферы, осуществляемое "по остаточному принципу", и административное сдерживание рыночных отношений в этой сфере имели прямым следствием широкое распространение "теневой" оплаты потребителями деятельности производителей услуг здравоохранения, образования, культуры и развитие коррупции в этих отраслях ("частные койки" в больницах, взяточничество в приемных комиссиях вузов и т.п.). Схожие недостатки государственных систем социального обслуживания отчетливо проявились и в других социалистических странах. Растущие требования населения к качеству социальных услуг не находили адекватного ответа со стороны государственных систем социального обслуживания, построенных по советскому образцу. Неравенство в доступности социальных услуг, обусловленное социальным статусом людей, медленное внедрение новых технологий и обновление оборудования, дефицит ресурсов, низкая заработная плата работников социальных отраслей, порождающая теневые платежи за их услуги, – все это вызывало чрезвычайно критичное отношение со стороны общества. Путь решения проблем недостаточности бюджетных ассигнований, выделяемых на социальную сферу, неэффективности использования имеющегося ресурсного потенциала, растущего отставания от западноевропейских стран по качеству социального обслуживания стали видеть в кардинальном реформировании отраслей социальной сферы и прежде всего здравоохранения и жилищнокоммунального хозяйства. 10 Решающее влияние на выбор общей направленности преобразований оказал кризис идеологии государственного управления экономикой и социальной сферой. Замена социалистической идеологии на рыночную определила ориентацию реформ в здравоохранении, жилищном хозяйстве и пенсионном обеспечении на заимствование моделей, используемых в странах с развитой рыночной экономикой. Причем интерес был обращен к новейшим моделям финансирования социальной сферы, которые в это время активно обсуждались и начинали внедряться в Западной Европе. Такой выбор поощрялся западными экспертами. Во многих постсоциалистических странах был осуществлен переход от системы бюджетного финансирования здравоохранения к системе обязательного медицинского страхования. В ряде стран было начато формирование накопительной системы пенсионного обеспечения и развитие негосударственных пенсионных фондов. В сферах образования и культуры наблюдалось интенсивное развитие негосударственного сектора и увеличение масштабов рыночного предложения образовательных и культурных услуг. В то же время в организации государственного финансирования этих отраслей серьезных изменений не произошло. Рыночные экономические реформы сопровождались во всех постсоциалистических странах спадом производства и сокращением возможностей государства финансировать социальные отрасли. Но социальные гарантии, установленные в эпоху социализма, практически нигде не пересматривались. Это породило проблему дисбаланса между социальными обязательствами государства и возможностями их финансирования. В результате действия всех этих причин доступность и качество социального обслуживания населения во многих странах ухудшились. Для получения нужной медицинской помощи и хорошего образования семьям приходится все больше и больше платить из собственных доходов. 1.3. Особенности предмета экономики социальной сферы Специфика экономической точки зрения на различные виды человеческой деятельности состоит в стремлении соизмерять производимые затраты с достигаемыми результатами, сравнивать альтернативные способы использования ограниченных ресурсов и оптимизировать соотношение выгод и издержек. Предметом экономического рассмотрения выступают также действия (отношения) людей, осуществление которых включает в себя такие сопоставления и выбор, и правила (институты), по которым такие действия совершаются. Обобщая эти признаки, можно следующим образом определить содержание экономической точки зрения на социальную сферу: это рассмотрение осуществляемой здесь деятельности как использования ограниченных ресурсов для получения результатов, соизмеряемых с затратами. Такое использование включает следующие типы действий. 1. Распределение ограниченных финансовых, материальных, трудовых и других ресурсов между альтернативными способами их применения для получения результатов, соизмеряемых с затратами этих ресурсов. 2. Обмен одних объектов (ресурсов, результатов) на другие, в котором происходит их соизмерение. Предметом экономики социальной сферы как научной дисциплины является изучение особенностей вышеуказанных типов действий в системах социального обслуживания и особенностей процессов, отношений, институтов, в которых эти действия воплощаются. В дальнейшем при характеристике тех или иных отраслей социальной сферы мы будем говорить об их "экономическом устройстве", имея в виду присущие этим отраслям особенности вышеуказанных отношений и институтов. Центральной задачей экономического анализа является анализ эффективности (отношения результатов к затратам) использования ограниченных ресурсов для удовлетворения имеющихся потребностей. Вместе с тем, рассматривая экономическое устройство отраслей социальной сферы и их экономические проблемы, невозможно отстраниться от внеэкономических факторов. Участие государства в регулировании, производстве и финансировании социальных услуг в решающей степени определяется требованиями социальной справедливости. Сохранение или изменение форм финансирования организаций, предоставляющих социальные услуги, в первую очередь зависит от политических целей государства и действий групп специальных интересов. Внеэкономические факторы обусловливают существенную специфику экономических процессов и институтов в системах социального обслуживания. Поэтому рассмотрение деятельности в социальной сфере с экономической точки зрения должно обязательно соотноситься с рассмотрением этой деятельности с других точек зрения: организационно-технологической, социально-организационной, социально-культурной, 11 политической. Организационнно-технологическая точка зрения: предметом рассмотрения являются структура деятельности в соответствующей сфере (структура медицинской помощи, образовательной деятельности, социального обслуживания и т.д.), типы применяемых технологий, типы организаций, занимающихся этой деятельностью, технологические взаимосвязи между ними (потоки пациентов и т.п.). Социально-организационная точка зрения: предметом рассмотрения являются социальные роли субъектов соответствующей деятельности, их социальные связи, сложившиеся здесь социальные структуры (профессиональные сообщества, сети, кланы). Ведущую роль в установлении и поддержании экономических институтов в социальной сфере играют группы специальных интересов: профессиональные объединения (в частности, ассоциации врачей, учителей, гильдии и союзы кино- и театральных работников), профессиональные союзы работников, являющихся получателями благ и услуг, формальные и неформальные организации производителей (ассоциации страховщиков и др.). Особую значимость для судьбы экономических нововведений в отраслях социальной сферы имеет существование и развитость социальных сетей и кланов. Социальные сети – это устойчивые социальные структуры, в которых имеют место взаимная зависимость и дополнительность их участников, соединение средств и разделение друг с другом издержек, тесное взаимодействие и отношения взаимного доверия. Социальные сети играют важную роль во взаимодействии производителей благ, качество которых сложно измерить объективными показателями. Развитость социальных сетей обозначается понятием социального капитала. Социальный капитал воплощает в себе сети и отношения, которые поддерживают и развивают доверие и взаимность и формируют качество и количество социальных взаимодействий в обществе. Социальные сети и социальный капитал могут оказывать значительное позитивное влияние на качество и эффективность социального обслуживания. Так, врачи и медицинские сестры, социальные работники более ответственно относятся к выполнению своих обязанностей там, где существуют разнообразные развитые социальные связи между ними и членами местных сообществ. Социальные сети могут, однако, быть и контрпродуктивными. Эти структуры обычно препятствуют проведению реформ, направленных на более широкое внедрение рыночных отношений в системы общественного финансирования социальных услуг. Так, при внедрении контрактных отношений в систему со сформировавшимися социальными сетями заключаемые контракты между покупателями и производителями социальных услуг являются достаточно формальными, плохо специфицированными. Они рассматриваются сторонами скорее как знаки неформального соглашения о взаимодействии. В этом случае социальные сети препятствуют развитию конкуренции производителей социальных услуг. Кланы – это социальные сети, служащие средством нарушения и обхода формальных институтов (в частности, правил использования государственных средств) в общих интересах участников этих сетей. Поэтому клановые отношения являются препятствиями к росту эффективности функционирования соответствующих систем социального обслуживания. Например, кланы производителей, дистрибьюторов лекарственных средств и чиновников, осуществляющих их закупку, своими действиями поддерживают высокий уровень цен на фармацевтическом рынке, тем самым ограничивая доступность лекарственных препаратов для организаций здравоохранения и населения. Социально-культурная точка зрения: предметом рассмотрения являются ценности – представления о правильных целях и принципах деятельности. Такие представления оказывают самое непосредственное влияние на организацию и деятельность отраслей социальной сферы. Они воплощаются в целях государственной политики по отношению к предоставлению социальных благ и услуг населению и определяют особенности экономических институтов, устанавливаемых в этой сфере. Примерами ценностей, формирующих цели социальной политики государства, являются: ■ социальная справедливость; ■ социальный мир; ■ социальная защищенность; ■ сохранение человеческого достоинства; ■ гуманизация экономической и трудовой жизни. Среди них особое значение имеют представления о социальной справедливости. Это суждения о том, какое распределение благ и услуг между членами общества следует считать правильным. Например, представления о том, что члены общества должны получать одинаковую по качеству медицинскую 12 помощь при одинаковой потребности в лечении. Или представления о том, что каждый человек в современном обществе должен иметь некоторый достойный уровень жизни, то есть иметь возможность потреблять блага и услуги в размерах не ниже определенного уровня, признаваемого обществом в качестве достойного. Следование подобным принципам как раз и выражается в формировании систем социального обслуживания, деятельность которых обеспечивает требуемое распределение благ и услуг. Политическая точка зрения: предметом рассмотрения являются институты, которые вводятся властным путем, и их функционирование обеспечивается методами принуждения. Экономические институты могут быть формальными и неформальными. Формальными являются институты, которые устанавливаются принятием законов, утверждением нормативных документов, изданием приказов. Принятие решений о введении новых институтов, сохранении или упразднении тех или иных из уже существующих – эти действия определяются не только и, может быть, не столько соображениями роста эффективности использования ресурсов или достижения более справедливого их распределения, сколько политическими факторами. В какой мере принимаемые решения об институтах в социальной сфере повлияют на властные возможности, которыми обладают субъекты принятия этих решений, – вот ключевой вопрос, от ответа на который зависят характер и судьба экономических нововведений в отраслях социального обслуживания. Так, формальные экономические институты могут не пересматриваться по политическим причинам, хотя в реальности они уже не соблюдаются и замещаются неформальными институтами. Наиболее ярким примером служит ситуация с бесплатной медицинской помощью в нашей стране. Конституционная норма о праве граждан на бесплатное получение медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения на практике постоянно нарушается, и больные вынуждены платить за лечение из собственного кармана. Но пересмотр этого невыполняемого института, изменение содержания характера государственных гарантий в области медицинского обслуживания не проводятся потому, что даже постановка вопроса о таком пересмотре будет использована политической оппозицией для ослабления правящей элиты. Поэтому, анализируя особенности экономических институтов в социальной сфере, эволюцию и взаимосвязь формальных и неформальных институтов, нельзя абстрагироваться от рассмотрения этих вопросов в политической плоскости. Логика анализа. В данном учебном пособии анализ особенностей экономического устройства социальной сферы проводится по отраслям на основе единой схемы. Сначала дается характеристика организационно-технологической структуры рассматриваемой отрасли. Затем обсуждается специфика осуществляемой здесь экономической деятельности с точки зрения модели рыночной экономики. При этом в анализ включается рассмотрение осуществляемой деятельности в социально-культурном и социально-организационном аспектах. Обсуждаются причины участия государства в регулировании деятельности в данной сфере и выполняемые им функции. Далее рассматриваются возможные модели организации и финансирования отрасли, а также формы оплаты предоставляемых услуг. На этой основе анализируются особенности организации отрасли в России и ее экономических институтов, обсуждаются ключевые экономические проблемы функционирования отрасли и пути их разрешения. По такой схеме последовательно рассматриваются все отрасли социальной сферы, за исключением физической культуры и спорта и социального обеспечения. Экономические особенности сферы физической культуры и спорта пока еще очень мало разработаны в экономической науке. Что же касается системы социального обеспечения, то ее внутренняя организация и деятельность ее элементов – государственных органов социальной защиты не обладают значимыми экономическими отличиями от организации и деятельности других органов исполнительной власти. Специфичными являются состав социальных пособий, цели и условия их предоставления и т.п. Но весь этот комплекс вопросов относится к проблематике политики распределения доходов, и потому деятельность системы социального обеспечения правильнее рассматривать в рамках анализа социальной политики. В экономике социальной сферы есть вопросы, которые требуют обсуждения применительно ко всей сфере в целом. Таким ключевым вопросом является вопрос об особенностях экономических форм организаций, действующих в этой сфере. Краткая характеристика этих особенностей приводится в следующем разделе вводной главы учебного пособия. Заключительная глава книги посвящена более детальной характеристике форм организаций, существующих в социальной сфере, и общим принципам взаимодействия государства с организациями, имеющими разные экономические формы. 13 1.4. Организации и секторы социальной сферы Важнейшей экономической особенностью социальной сферы является то, что большинство ее организаций – некоммерческие. Они преобладают в большей части отраслей социальной сферы, за исключением жилищного хозяйства и средств массовой информации. Рассмотрим главные различия между коммерческими и некоммерческими организациями. Коммерческими являются организации, деятельность которых направлена на извлечение прибыли. Они самостоятельно определяют направления своей деятельности, изменяют структуру производимых товаров и услуг, распределяют получаемую прибыль между своими учредителями (участниками). Некоммерческими являются организации, созданные ради целей, отличных от извлечения прибыли. Статус некоммерческой организации означает запрет на распределение полученной прибыли между учредителями (участниками, членами) организации и ее работниками. Прибыль, если она есть, должна направляться на развитие деятельности организации. За рубежом понятия "коммерческая организация" и "некоммерческая организация" обычно применяют лишь к частным организациям. Государственные организации выделяются в качестве самостоятельной формы. В нашей стране указанные понятия используются как по отношению к частным, так и по отношению к государственным и муниципальным организациям. Российское законодательство предусматривает, что юридические лица могут быть лишь двух типов: коммерческие организации и некоммерческие организации. Статья 52 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет коммерческие организации как преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а некоммерческие организации – как не имеющие извлечения прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками. С точки зрения различий экономических форм организаций вся экономика, и социальная сфера в частности, могут быть разделены натри сектора (см. рис. 1.1). Первый сектор включает государственные (муниципальные) организации. Это учреждения и предприятия, имущество которых находится в государственной или муниципальной собственности. Второй сектор – частные коммерческие организации, т.е. организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, и имущество которых не находится в государственной или муниципальной собственности. В нашей стране частные коммерческие организации существуют в формах хозяйственных товариществ и хозяйственных обществ. Третий сектор – частные некоммерческие организации. Они не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяют полученную прибыль среди своих участников, а их имущество не находится в государственной или муниципальной собственности. Примерами частных некоммерческих организаций являются общественные и религиозные организации, фонды. Рис. 1.1. Секторы экономики и формы организаций Указанные три сектора часто называют соответственно государственным, коммерческим и некоммерческим. Но такие наименования не вполне точно отражают различия между данными секторами. Дело в том, что государственные и муниципальные организации в странах с рыночной экономикой бывают двух типов. Во-первых, это учреждения, деятельность которых не направлена на извлечение прибыли, и прибыль, даже если она получена, не распределяется. В этом отношении учреждения подобны негосударственным некоммерческим организациям. Во-вторых, это государственные и муниципальные предприятия. Их деятельность должна быть ориентирована на 14 извлечение прибыли. В этом отношении они отличаются от учреждений и подобны негосударственным коммерческим организациям. Напомним еще раз, что в соответствии с российским законодательством множество коммерческих организаций шире, чем второй сектор, а множество некоммерческих организаций – соответственно шире, чем третий сектор. Поэтому правильнее именовать первый сектор – государственным, второй – частным коммерческим, третий – частным некоммерческим. Частные коммерческие организации и соответственно частный коммерческий сектор являются конституирующими для рыночной экономики. В социальной сфере этот сектор охватывает почти полностью прессу, книгоиздание, шоу-бизнес, производство аудиовизуальной продукции и представлен во всех других ее отраслях. Существование государственного сектора в социальной сфере обусловлено тем, что государство берет на себя предоставление определенных видов услуг, для того чтобы таким образом избежать недостатков, присущих экономическим отношениям обмена между производителями и потребителями услуг в этой сфере, и реализовать требования социальной справедливости и государственной идеологии. Факторы, обусловливающие участие государства в предоставлении услуг, имеют свои особенности для разных отраслей социальной сферы и будут подробно рассмотрены в последующих главах. Государственный сектор в странах с рыночной экономикой состоит преимущественно из учреждений, являющихся по экономической форме некоммерческими организациями. В социальной сфере этот сектор занимает главенствующее положение в здравоохранении, образовании, социальном обслуживании, музейном, архивном, библиотечном деле и представлен в других отраслях. Негосударственные некоммерческие организации, составляющие третий сектор, создаются и действуют для преодоления изъянов рынка и изъянов государственного участия в решении социальных проблем. Роль негосударственных некоммерческих организаций в социальной сфере будет рассмотрена в разделе 9.4. Контрольные вопросы 1. Почему к социальной сфере относят предоставление жилищно-эксплуатационных услуг и не относят оказание бытовых услуг? 2. Следует ли включать в социальную сферу пассажирский транспорт (общественный транспорт)? 3. Какова роль государства в историческом развитии социальной сферы? 4. Что такое государство благосостояния? 5. Каковы причины и цели реформ систем социального обслуживания, проведенных в странах с рыночной экономикой в 1990-е гг.? 6. Какова роль идеологических факторов в формировании и изменении систем социального обслуживания? 7. В каких аспектах можно рассматривать деятельность в социальной сфере? 8. Почему для понимания экономического устройства отраслей социальной сферы особое значение имеет учет социально-культурных факторов? Литература Основная Бабич А.М., Егоров Е.В., Жильцов Е.Н. Экономика социального страхования. М.: ТЕИС, 1998. С. 6–20, 27-106. Коммерческая и некоммерческая деятельность в социальной сфере / Шейман И.М., Якобсон Л.И., Демидова Л.С. и др. М.: Наука, 1995. С. 7–27. Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора: Пер. с англ. М.: Изд-во Московского университета, 1997. С. 18–28. Якушев Л.П. Социальная защита. М.: Редакция журнала "ПЕНСИЯ", 1998. С. 6-21, 41-97. Barr N. The Economics of the Welfare State. 2nd ed. Stanford: Stanford University Press, 1993. P. 3-69. Le Grand J., Propper C., Robinson R. The Economics of Social Problems. 3rd ed. L.: Macmillan, 1992. P. 1-35. Дополнительная Больничные и страховые кассы (отечественный опыт медицинского страхования) / Гришин В.В., Мирский М.Б., Данилишина Е.И. и др. М.: Федеральный фонд ОМС, 1997. Отчет о мировом развитии 1997. Государство в меняющемся мире. Вашингтон: Международный банк реконструкции и развития / Всемирный банк, 1997. С. 62–72. 15 Социальная политика в постсоциалистическом обществе: Задачи, противоречия, механизмы. М.: Наука, 2001. Шишкин С.В. Экономика и управление в сфере культуры: поиск новых моделей. М.: НИИ культуры. 1992. С. 12– 15, 173–180. An Introduction to Health Economics for Eastern Europe and the Former Soviet Union / Ed. by S. Witter, T. Ensor. Clichester, N. Y., etc.: John Wiley & Sons, 1997. P. 1-14. Markets, Hierarchies and Networks / Ed. by G. Thompson, J. Frances, R. Levacic, J. Mitchell. L.: Sage, 1991. The Nonprofit Sector: a Research Handbook / Ed. by W.W. Powell. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1987. ГЛАВА 2. ЗДРАВООХРАНЕНИЕ 2.1. Организация здравоохранения Отрасль здравоохранения представляет собой систему организаций и лиц, оказывающих медицинскую помощь населению. Принято выделять три типа медицинской помощи, соответствующих разным этапам лечебнодиагностического процесса: ■ профилактическая (вакцинация, осмотры и т.п.); ■ скорая (оказывается мобильными группами медицинских работников лицам, состояние которых требует неотложного медицинского вмешательства); ■ амбулаторная (диагностика и лечение заболеваний, не требующие постоянного пребывания пациента в медицинской организации); ■ стационарная (диагностика и интенсивное лечение заболеваний, производимые с помещением пациента в медицинскую организацию на срок более одного дня); ■ реабилитационная (оказывается после интенсивного стационарного лечения заболеваний и обеспечивает восстановление функций организма, нарушенных болезнью); ■ медико-социальная (медицинские и социальные услуги, направленные на поддержание существующего уровня здоровья людей или облегчение их страданий при неизлечимых и хронических заболеваниях). По сложности применяемых медицинских технологий выделяются следующие уровни оказания медицинской помощи. Первый уровень: первичная медико-санитарная помощь, включающая профилактические мероприятия, скорую помощь, медицинскую помощь, оказываемую амбулаторно врачами общей практики и терапевтами. Второй уровень: специализированная медицинская помощь, оказываемая амбулаторно, и стационарная медицинская помощь, оказываемая на основе медицинских технологий массового применения. Под специализированной медицинской помощью понимаются виды помощи, оказываемой врачами, специализирующимися на лечении определенных типов заболеваний (окулистами, отоларингологами, хирургами и т.д.). Третий уровень: стационарная медицинская помощь, оказываемая на основе новых медицинских технологий, которые еще не получили массового применения. Типы медицинской помощи и уровни ее оказания технологически взаимосвязаны. Профилактические мероприятия (например, вакцинация или медицинские осмотры) содействуют, с одной стороны, сокращению заболеваемости, а с другой – выявлению болезней на ранних стадиях развития. Лечение заболеваний начинается на этапах оказания скорой и амбулаторно-поликлинической помощи. При этом сначала оказывается первичная медико-санитарная помощь терапевтом, педиатром, врачом общей практики. Если этого недостаточно, больной направляется на консультацию к специалисту, проводятся специализированные диагностические исследования. В случае необходимости лечение больного продолжается в стационарных условиях. Особо сложные заболевания требуют направления больного для специализированного стационарного лечения с помощью так называемых высоких технологий (например, аортокоронарного шунтирования, трансплантации органов и т.д.). После перенесенных операций или терапевтического лечения обострений хронических заболеваний требуется реабилитационная медицинская помощь: долечивание в санатории или в амбулаторных условиях. В здравоохранении, в сравнении с другими отраслями социальной сферы, особое значение имеют вопросы координации и преемственности в работе отдельных звеньев. Следует также отметить, что технологические связи здесь не являются безальтернативными. Отдельные заболевания могут лечиться 16 как амбулаторно, так и в стационаре. Лечение в стационаре может быть менее интенсивным, но длительным по времени, или более интенсивным и коротким с последующим долечиванием в амбулаторных условиях и т.п. Системы здравоохранения в разных странах существенно различаются по структуре организаций, оказывающих медицинскую помощь. В России профилактическая медицинская помощь оказывается амбулаторно-поликлиническими учреждениями, диспансерами, санаторно-курортными учреждениями. Скорая медицинская помощь – станциями скорой медицинской помощи. Амбулаторная помощь – амбулаторно-поликлиническими учреждениями, поликлиническими отделениями больниц, диспансеров, клиник. Поэтому в нашей стране часто используют термин "амбулаторнополиклиническая помощь". Стационарная помощь предоставляется в больницах, родильных домах, диспансерах, клиниках. Реабилитационное лечение – в специализированных больницах восстановительного лечения, физиотерапевтических больницах, наркологических центрах и диспансерах, санаториях и т.д. Медико-социальную помощь оказывают амбулаторно-поликлинические учреждения, больницы, хосписы, специализированные медицинские центры. Первичную медико-санитарную помощь в России оказывает широкая сеть амбулаторнополиклинических учреждений и станций скорой медицинской помощи. Вторичная медицинская помощь предоставляется врачами-специалистами амбулаторно-поликлинических учреждений и практически всеми остальными типами медицинских организаций, за исключением санаторнокурортных. При этом в нашей стране, как и во многих других странах, оказание стационарной помощи, в свою очередь, также разделяется по уровням. Лечение относительно простых заболеваний производится в небольших стационарах (участковых, районных, городских больницах), приближенных к месту жительства людей. Более сложные заболевания лечатся в больших по размеру стационарах (центральных районных, городских и специализированных больницах). Медицинская помощь третьего уровня предоставляется в крупных центральных и региональных стационарах (клиниках, областных клинических и специализированных больницах). Разные уровни оказания медицинской помощи различаются по оснащению медицинским оборудованием, квалификации персонала и спектру оказываемых видов медицинских услуг. Особенностью отечественной системы здравоохранения является широкая сеть амбулаторнополиклинических учреждений и в частности поликлиник, объединяющих в рамках одной организации участковых врачей-терапевтов и врачей-специалистов. Такая организация облегчает взаимодействие врачей разных специальностей при оказании медицинской помощи пациентам. За рубежом первичную медико-санитарную помощь обычно оказывают врачи общей практики, работающие как индивидуальные предприниматели или в составе небольших по численности групповых практик. Специализированная амбулаторная медицинская помощь оказывается врачами-специалистами, работающими либо как индивидуальные предприниматели, либо в больницах (госпиталях, клиниках). Организации, подобные привычным для нас поликлиникам, встречаются лишь в отдельных странах с развитой рыночной экономикой. Эти различия имеют прямые экономические следствия. Самостоятельная деятельность врачей сопровождается их конкуренцией друг с другом, которая стимулирует их к повышению эффективности своей работы. В случае поликлиник конкуренция между врачами внутри организации практически отсутствует, а возможности конкуренции между разными поликлиниками существенно более ограничены, чем возможности конкуренции частнопрактикующих врачей. Еще одним существенным отличием отечественной системы здравоохранения является организация скорой медицинской помощи. У нас в состав бригад скорой помощи обязательно входят врачи, и такая помощь организована по принципу быстрейшей доставки врача к пациенту. За рубежом бригады скорой помощи состоят только из парамедиков – лиц, не имеющих высшего медицинского образования. Главный принцип оказания такой помощи иной – быстрейшая доставка пациента к врачу. 2.2. Особенности экономических отношений в здравоохранении 2.2.1. Особенности отношений обмена в медицинском обслуживании Для понимания специфики экономических отношений в сфере здравоохранения начнем с рассмотрения простейшего случая экономического взаимодействия по поводу оказания медицинских услуг: взаимодействия их производителя (поставщика*) с потребителем. Производителями, 17 предлагающими медицинские услуги в обмен на другие экономические блага, выступают частнопрактикующие врачи и медицинские организации. Потребителями выступают заболевшие люди, которые предъявляют спрос на медицинские услуги и выступают в роли их покупателей. Отношения между этими сторонами имеют следующие особенности в сравнении со случаями реализации стандартных товаров массового потребления. * Далее понятия "производитель" и "поставщик" используются как синонимы. Неопределенность возникновения спроса. Потребители медицинских услуг обычно не могут предвидеть, когда им потребуется лечение; им трудно планировать свои расходы на здравоохранение. Для заболевших расходы на лечение оказываются неожиданным бременем, которое может оказаться очень тяжелым и превышающим их текущие доходы. Информационная асимметрия. Потребитель, как правило, не обладает такими знаниями о характере своего заболевания и возможных способах его лечения, которые достаточны для рационального потребительского выбора требуемых ему медицинских услуг по приемлемым ценам. Информация относительно медицинской помощи очень специализирована, сложна, требует затрат (времени, денег) для ее получения. У потребителя зачастую ограничены возможности получения информации за счет прежнего опыта пользования медицинскими услугами, потому что немногие заболевания являются повторяющимися и имеют каждый раз одинаковые проявления. Вследствие информационной асимметрии потребитель вынужден полагаться на знания и опыт врача, к которому он обратился, в определении необходимого ему лечения. Во взаимодействии с потребителем медицинских услуг врач играет двойственную роль: с одной стороны – посредника или агента потребителя, призванного выражать его интересы, формулировать его спрос на конкретные виды медицинских услуг, с другой – производителя этих услуг. Обычное разделение между рыночным предложением и спросом становится нечетким, спрос потребителя оказывается производным от предложения производителя. Эта ситуация содержит потенциальный конфликт интересов. Если врач заинтересован в росте объема услуг, т.е. если размер его дохода прямо зависит от стоимости оказанных услуг или от их количества, то он может преувеличивать объем необходимых диагностических процедур, осмотров, лекарственных препаратов, выбирать те способы лечения, которые обеспечивают наибольшую загрузку поликлиник и больниц и т.п. Локальный монополизм производителей. Многие медицинские организации и частнопрактикующие врачи занимают положение монопольного производителя медицинских услуг для населения, проживающего вблизи их месторасположения. Такой монополизм обусловливается особенностями потребностей в получении медицинской помощи (когда человек заболел, ему трудно искать наилучшее предложение требуемых услуг, и больной обычно обращается к известному ему врачу или в известную медицинскую организацию) и особенностями организации медицинского обслуживания (за пределами крупных городов у жителей мало возможностей выбора медицинской организации в пределах разумной по времени транспортной доступности). Помимо того, монопольное положение обычно занимают медицинские организации, предоставляющие специализированные и в особенности новые высокотехнологичные виды медицинской помощи (кардиохирургия, нейрохирургия, трансплантация органов и т.д.). Ограниченный доступ на рынок новых производителей. Во всех странах получение права на занятие медицинской деятельностью обусловливается определенными требованиями: наличием профессионального образования, опыта практической работы под контролем других врачей и т.п. Для того чтобы стать врачом, нужно пройти серьезное и длительное обучение. Уже одно это ограничивает приток желающих работать в данной сфере. В отдельных странах профессиональные медицинские сообщества организуют успешные коллективные действия по ограничению приема студентов в медицинские учебные заведения, установлению завышенных требований к лицензированию врачебной практики и даже прямому регулированию количества частнопрактикующих врачей (как, например, в Германии). Во всех странах предъявляются также требования к создаваемым медицинским организациям. Их персонал, оборудование, помещение должны отвечать многочисленным стандартам. Все это 18 ограничивает количество производителей на рынке медицинских услуг. Ограничения интереса к максимизации прибыли. В сфере здравоохранения существуют сильные ценностные ограничения экономического интереса производителей медицинских услуг. Этические представления, зафиксированные, в частности, в клятве Гиппократа, требуют от врача альтруистического поведения, оказания помощи нуждающимся в ней людям безотносительно к их возможности ее оплатить. Обеспечению блага пациента придается наивысшая значимость и т.п. Во многих странах прибыль расценивается как чужеродное понятие для системы здравоохранения. Влияние внешних эффектов. Речь идет об эффектах, возникающих, когда действия одного или обоих субъектов экономического обмена, будь то производитель или потребитель, затрагивают других субъектов, которые не были вовлечены в этот обмен. Целый ряд медицинских благ, в частности вакцинация, предотвращающая инфекционные заболевания, стационарное лечение больных туберкулезом и психиатрическими заболеваниями и др., приносят пользу не только их непосредственным потребителям, но и другим членам общества, поскольку эти услуги ограничивают распространение соответствующих заболеваний и снижают негативное воздействие их носителей на окружающих. Подобные заболевания называют социально значимыми. В свою очередь блага, приносящие позитивный внешний эффект, именуют социально значимыми благами или благами, обладающими особыми достоинствами. Очевидно, что в случае индивидуальной оплаты потребителями медицинских услуг такого рода их внешние эффекты не принимаются покупателями во внимание. Следовательно, количество покупаемых и соответственно оказываемых услуг будет меньше, чем в случае, если решение об их объеме принимается с учетом всей совокупности обеспечиваемых эффектов. Вышеуказанные особенности отношений обмена в медицинском обслуживании квалифицируются в рамках экономической теории как изъяны (несовершенства) рынка медицинских услуг. 2.2.2. Медицинское страхование Общественная практика создала определенный тип экономического института, предназначенный для ослабления некоторых из присущих медицинскому рынку изъянов. Это институт медицинского страхования: люди вносят некоторые средства в общий страховой фонд (страховой пул), из которого в случае их заболевания производится оплата лечения. Поскольку в течение определенного промежутка времени лишь часть людей заболевает и нуждается в медицинской помощи, то размер требуемых индивидуальных взносов может быть установлен на уровне существенно меньшем, чем уровень затрат, необходимых в случае серьезного заболевания. Страховой пул дает возможность распределить риски больших расходов среди большего числа людей, в результате чего затраты на приобретение страхового полиса для заболевших будут относительно ниже, чем прямая оплата необходимых им медицинских услуг. Это делает страхование экономически привлекательным для каждого, кто принимает во внимание риск оказаться больным и вынужденным тратить много средств на медицинскую помощь и приобретение лекарств. Главный принцип медицинского страхования выражается формулой "здоровый платит за больного". В каждой стране на этапе индустриального развития ее экономики происходит формирование рынка страховых медицинских услуг. Его субъектами являются страховщики, страхователи и застрахованные. Страховщиками являются организации, обычно коммерческие, предлагающие те или иные страховые программы. Страховая программа включает перечень видов медицинской помощи, предоставление и/или оплату которых гарантирует страховщик застрахованным у него лицам, и размер соответствующих страховых взносов. Страхователями выступают лица, заключившие договор со страховщиком на выполнение определенной страховой программы и производящие оплату страховых взносов. Застрахованными являются лица, в пользу которых заключены договоры страхования. Страхователем может быть гражданин, заключающий договор индивидуального страхования. В этом случае он же одновременно выступает застрахованным. Страхователем может быть коллектив работников, заключающий со страховщиком договор коллективного страхования. Страхователем может выступать работодатель, заключающий договор страхования в пользу своих работников. Развитие медицинского страхования является своеобразным рыночным ответом на несовершенства рынка медицинских услуг. Медицинское страхование позволяет не только разрешить проблему 19 неопределенности возникновения спроса на медицинскую помощь, но и существенно ослабить информационную асимметрию и возможности производителей формировать спрос потребителей. Дело в том, что в лице страховщика застрахованные получают более информированного, чем они сами, посредника во взаимодействии с производителями медицинских услуг. Страховщик экономически заинтересован в рациональном расходовании собранных им взносов, так как это увеличивает его прибыль. Поэтому он стремится контролировать обоснованность назначения врачами тех или иных диагностических процедур и дорогостоящих лекарственных препаратов для застрахованных у него лиц, оправданность применения стационарных форм лечения, которые гораздо дороже лечения в амбулаторных условиях, и т.п. Но рынку страховых услуг присущи некоторые собственные изъяны, которые получили названия ухудшающего отбора и морального риска. Моральный риск. Понятие "моральный риск"* обозначает появление у застрахованного лица желания ускорить наступление страхового случая, воспользоваться медицинскими услугами, без которых он мог бы обойтись. У человека, имеющего страховку, возникает искушение посетить лишний раз врача, настоять на госпитализации или получении дорогого лекарства. В свою очередь врач, зная, что пациент не сам платит за предоставляемую ему помощь, будет склонен рекомендовать ему более дорогостоящее лечение. То есть приобретение страховки становится фактором, стимулирующим избыточное потребление медицинских услуг. * Для обозначения этого свойства в английском языке используется термин "moral hasard". В русском языке в качестве понятий-синонимов, различающихся по соотношению точности и образности, могут служить: моральный риск, субъективный риск, угроза недобросовестности, моральное искушение. Чаще используется первое. Развитие медицинского страхования сопровождалось разработкой различных способов преодоления проблемы морального риска. Для сокращения избыточного спроса, предъявляемого застрахованными лицами, были предложены следующие меры. 1. Введение соплатежей застрахованных лиц в момент потребления медицинских услуг. Пациенты помимо страховки платят фиксированную сумму за каждое посещение врача или за каждый день пребывания в стационаре, либо оплачивают фиксированный процент от стоимости оказанных им услуг. Однако такая мера может ограничить не только избыточный спрос, но и необходимый. 2. Предоставление скидок на размер страхового взноса, если в течение предшествующего страхового периода количество посещений застрахованным лицом врачей и число дней стационарного лечения были меньше некоторых установленных пределов. 3. Экспертиза необходимости госпитализации больного, проводимая экспертами страховой медицинской организации. 4. Страховая организация оплачивает счета за лечение застрахованных только у тех врачей и в тех медицинских организациях, с которыми у нее заключены контракты, предусматривающие санкционирование страховщиком каждого направления застрахованного на консультацию к другим врачам-специалистам и каждой госпитализации. Такие сети врачей и медицинских организаций, возникающих вокруг страховщика, который выполняет функции планирования потоков пациентов, называются системами управляемой медицинской помощи. Ухудшающий отбор. Правильная оценка рисков заболеваемости лиц, желающих застраховаться, представляет значительные сложности. Если страховщик не имеет возможности дифференцировать страховые взносы в строгом соответствии с индивидуальным риском заболеваемости, то он вынужден устанавливать размер страховых взносов, отражающий некоторый средний уровень риска. Такая страховая программа вызовет больший спрос со стороны лиц с высоким риском заболеваемости, чем лиц с низкой вероятностью заболеть. Многие относительно более здоровые люди откажутся от приобретения страховки, поскольку предлагаемая ее цена будет выше уровня, который они расценивают для себя как оправданный. В результате соотношение лиц с высоким и низким уровнями риска среди застрахованных изменится в пользу первых. Произойдет ухудшающий по параметрам риска заболеваемости отбор покупателей страховок. Ухудшающий отбор повлечет рост необходимых расходов на оплату медицинской помощи, оказываемой застрахованным, по сравнению с первоначальными расчетами. Принимая во внимание эффект ухудшающего отбора, страховщик должен увеличивать размер страховых взносов, что в свою 20 очередь делает приобретение страховки невыгодным для еще большего числа лиц с низким уровнем риска заболеваемости. В итоге значительная часть людей не воспользуется услугами медицинского страхования. Для разрешения проблемы ухудшающего отбора были предложены следующие способы. 1. Разделение расходов между страховщиком и застрахованным: предложение страховок с меньшим размером страхового взноса, но предусматривающих дополнительные небольшие соплатежи застрахованного в случае оказания ему медицинской помощи. Такая страховка становится привлекательной для более здоровых лиц с меньшим риском заболеваний. 2. Более точная увязка размера страховых взносов с состоянием здоровья и индивидуальным риском заболеваемости. Современные методы генетического тестирования и медицинской диагностики позволяют с высокой точностью оценивать риск заболеваний, учитывая генетическую предрасположенность и историю болезней каждого человека, и рассчитывать индивидуальный размер страхового тарифа. Однако при использовании индивидуальных тарифов у больного человека ослабляются стимулы к приобретению страховки, поскольку ее цена становится сопоставимой с затратами на лечение в случае прямой оплаты пациентом оказанных ему услуг. Для многих больных стоимость страховки оказывается очень высокой в сравнении с их доходами, и они вынуждены отказаться от услуг медицинского страхования. 3. Сокращение сроков страхования и корректировка стоимости страховок при их перезаключении в зависимости от выявленных болезней. Но при таком подходе больной при перезаключении краткосрочного договора страхования может оказаться в ситуации, когда новая страховка ему уже не по карману. Развитие страхового дела и реализация перечисленных выше мер в целом содействовали ослаблению проблем морального риска и ухудшающего отбора. Но полного разрешения этих проблем достичь не удалось. Главный недостаток рынка медицинского страхования состоит в том, что для значительной части людей предлагаемые страховые услуги оказываются непривлекательными или недоступными, и они в случае заболевания становятся покупателями на рынке медицинских услуг, находящимися в ситуации информационной асимметрии и оказывающимися в сильной зависимости от производителей этих услуг. Кроме того, развитие медицинского страхования само по себе не в состоянии устранить такие изъяны рынка медицинских услуг, как ограниченный доступ производителей на рынок, их локальный монополизм, наличие внешних эффектов, не учитываемых в рыночном обмене. 2.2.3. Здравоохранение и социальная справедливость Возможность получения заболевшим медицинской помощи является в современном обществе предметом социально-ценностных оценок. Широко распространено представление, что любой человек не должен оказываться в ситуации, когда он не может получить нужную медицинскую помощь лишь потому, что у него нет денег, чтобы за нее заплатить. В первую очередь это относится к тем случаям, когда оказание экстренной медицинской помощи необходимо для сохранения жизни. Если объемы потребления медицинских услуг определяются только уровнем платежеспособности человека, то лица с низкими доходами оказываются лишенными возможности получения необходимой медицинской помощи. Между тем именно эти лица имеют наибольшую потребность в медицинской помощи. У них худшие условия жизни и труда, и соответственно показатели их здоровья хуже, чем у обеспеченных слоев населения. Поэтому система здравоохранения, в которой получение медицинских услуг должно оплачиваться потребителями так же, как и приобретение любого другого товара, считается неприемлемой с позиций социальной справедливости. Проблемой рынка медицинского страхования, как было показано выше, является наличие незастрахованных граждан, которые не могут позволить себе приобрести медицинскую страховку по экономическим причинам. С позиций социальной справедливости это предстает как изъян добровольного медицинского страхования. Представления о том, какое именно здравоохранение является социально справедливым, разумеется, не универсальны и различаются по странам и социальным группам. Полное согласие существует, повидимому, лишь в том, что современное общество обязано обеспечить каждому своему члену возможность получения некоторого минимума медицинских услуг вне зависимости от его социального положения и индивидуального дохода. Каков этот минимум, каким способом общество должно обеспечить такие возможности – в этих вопросах разнообразие мнений велико. Но для целей нашего анализа значение имеет то, что такие ценностные представления существуют, через их призму 21 рассматривается и оценивается экономическое устройство сферы здравоохранения, делаются выводы о приемлемости или неприемлемости сложившихся здесь экономических институтов, и это оказывает реальное воздействие на сохранение или изменение таких институтов. Представления о социальной справедливости в отношении доступности медицинской помощи порождают требования к ограничению сферы действия рыночных отношений в здравоохранении и к участию государства в регулировании предоставления медицинских услуг. 2.3. Роль государства в организации здравоохранения Изъяны рынка медицинских и страховых услуг в сочетании с ценностными представлениями о правах граждан на получение медицинской помощи обусловливают необходимость участия государства в осуществлении деятельности в сфере здравоохранения. Такое участие требуется для: ■ ограничения возможностей производителей медицинских услуг извлекать выгоды из информационной асимметрии и своего монопольного положения и действовать в ущерб интересам пациентов; ■ распределения ресурсов в сфере здравоохранения с учетом внешних эффектов потребления медицинских услуг; ■ обеспечения доступности медицинских и страховых услуг всем группам населения. Государство участвует в осуществлении деятельности в сфере здравоохранения во всех странах мира. Государство понимается при этом в широком смысле и охватывает органы законодательной и исполнительной государственной власти разных уровней, органы местного самоуправления и всю совокупность созданных этими органами государственных и муниципальных организаций. Основными функциями, выполняемыми государством, являются: 1) регулирование деятельности в сфере здравоохранения: лицензирование медицинской, фармацевтической, страховой деятельности; установление стандартов качества медицинской помощи, лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники, а также стандартов оснащения медицинских организаций; контроль за их соблюдением; регулирование условий получения населением медицинской помощи и обеспечения лекарственными средствами; 2) производство услуг: обеспечение санитарно-эпидемиологического надзора и санитарной охраны от завоза и распространения инфекционных заболеваний (эта деятельность имеет характер производства общественных благ); предоставление населению различных видов медицинской помощи государственными медицинскими организациями; 3) финансирование оказания медицинской помощи населению. Общемировой тенденцией является возрастание роли государства в финансировании и в организации предоставления медицинской помощи населению. Прослеживается довольно четкая закономерность: с ростом ВВП в расчете на душу населения увеличивается доля совокупных расходов на здравоохранение в ВВП, и растет доля государства в этих расходах (см. табл. 2.1). Т а б л и ц а 2.1 ВВП на душу населения и расходы на здравоохранение по группам стран в 1994 г. Группы стран по уровню дохода Страны с низким доходом Страны со средним доходом Страны с высоким доходом ВВП на душу населения, долл. США Расходы на здравоохранение на душу населения, долл. США Расходы на здравоохранение, % ВВП Доля государства в расходах на здравоохранение, % 396 16 4,3 47 2707 168 5,3 57 18611 1468 6,9 67 Источник: Schieber G., Maeda A. A Cormudgeon's Guide to Financing Health Care in Developing Countries // 22 Innovations in Health Care Financing: Proceedings of a World Bank Conference. March 10–11, 1997. Washington, D.C.: The World Bank, 1997. P. 6. 2.4. Системы финансирования здравоохранения 2.4.1. Основные типы систем финансирования здравоохранения Финансирование здравоохранения может быть частным и государственным (общественным). Система частного финансирования здравоохранения Источниками средств для оплаты медицинской помощи служат индивидуальные доходы граждан и средства работодателей. Граждане по собственному желанию приобретают страховки для себя и для членов своей семьи. Полисы добровольного медицинского страхования дают возможность их владельцам получать в случае заболевания медицинскую помощь, за которую они либо уже ничего не платят, либо делают небольшие соплатежи. Страховки могут приобретаться индивидуально или коллективно – обычно лицами, работающими в одной организации. Коллективные страховые программы могут оплачиваться полностью или частично за счет средств работодателя. Наличие и условия оплаты медицинских страховок выступают в таких случаях предметом коллективного соглашения между работодателем и профсоюзной организацией и/или одним из элементов индивидуального контракта, заключаемого работодателем с каждым работником. Те, кто не имеет страховки, вынуждены в случае заболевания пользоваться медицинской помощью на условиях полной оплаты оказываемых услуг либо заниматься самолечением. Добровольное медицинское страхование осуществляют частные страховые организации, действующие на коммерческой основе. Для частной системы финансирования здравоохранения характерна сильная конкуренция между страховщиками. Они предлагают различные виды страховых программ, имеющих разную стоимость и разные уеловия оказания медицинской помощи. Виды и объемы медицинских услуг, которые могут получить застрахованные, зависят от того, сколько они или их работодатели заплатили за частную страховку. При этом страховщики обычно дифференцируют тарифы страховых взносов в зависимости от возраста страхующихся, а иногда и в зависимости от перенесенных ими ранее заболеваний. Таким путем осуществляется учет риска заболеваемости в цене страховки. Страховые программы могут также различаться и по возможностям выбора врачей и медицинских организаций, которые они предоставляют застрахованным. Более дорогие страховки предусматривают право застрахованного лица обращаться к любому врачу и быть госпитализированным в больницу по его собственному выбору. Другие страховки, имеющие меньшую цену, ограничивают такие возможности. Застрахованному лицу предоставляется право выбора врачей и медицинских организаций лишь из некоторого перечня, либо застрахованный прикрепляется к определенной поликлинике и больнице. Рис. 2.1. Система частного финансирования здравоохранения 23 Страховые медицинские организации аккумулируют взносы застрахованных и из этих средств оплачивают их лечение. Разница между суммой собранных взносов и расходами на оплату услуг врачей и медицинских организаций и на ведение страхового дела составляет прибыль страховщиков. Системы государственного финансирования здравоохранения Системы государственного финансирования здравоохранения в разных странах имеют свою специфику. Но все их многообразие можно упорядочить, выделив два основных типа государственных систем финансирования: система обязательного медицинского страхования* и система бюджетного финансирования здравоохранения. Рассмотрим их подробнее. * За рубежом используют также термин "социальное медицинское страхование". Система обязательного медицинского страхования. Источниками финансирования медицинской помощи населению являются страховые взносы, которые в обязательном порядке уплачивают определенные категории страхователей. Страхователями работающего населения выступают сами работающие и/или их работодатели. Государство обязывает их производить взносы на обязательное медицинское страхование, устанавливаемые обычно в виде фиксированного процента к фонду оплаты труда. В большинстве стран, имеющих систему обязательного медицинского страхования (ОМС), взносы выплачиваются работодателями вместе с работниками, обычно примерно в равной пропорции. В России и в некоторых других странах взносы на ОМС работающих делают только работодатели. Рис. 2.2. Система обязательного медицинского страхования Страхование неработающего населения может производиться двумя способами. Один состоит в том, что вместе с работающими страхуются неработающие члены их семей, и соответственно суммы, уплачиваемые работающими или работодателями, выступают страховыми взносами за работающих и за членов их семей. Второй способ заключается в том, что страховые взносы за неработающее население выплачиваются из средств государственного бюджета или внебюджетных фондов. Например, взносы за лиц старше трудоспособного возраста перечисляются пенсионными фондами, а за безработных – фондами занятости. Во многих странах предусмотрены соплатежи пациентов за оказываемые медицинские услуги, но доля частных расходов в финансировании общественного здравоохранения незначительна, а сами соплатежи используются как инструмент ограничения избыточного спроса. Страховщиками в системе ОМС выступают специализированные страховые организации. Во многих странах это негосударственные некоммерческие фонды. В Германии и Австрии они именуются больничными кассами. До 90-х гг. XX в. эти фонды осуществляли страхование населения по производственно-территориальному принципу. Они создавались для страхования работающих в определенных отраслях или живущих на определенных территориях. Конкуренции между этими фондами не было. В 1990-е гг. в Нидерландах и Германии гражданам предоставили право выбора фонда, в котором они могут быть застрахованными. Это рассматривалось в качестве средства развития 24 конкуренции между фондами за привлечение застрахованных. В ряде стран, в частности в Литве и Эстонии, фонды ОМС являются государственными, и их сеть построена по территориальному принципу. Граждане страхуются в территориальном фонде по месту работы или месту жительства. В России функции страховщиков в системе ОМС выполняют одновременно негосударственные коммерческие страховые организации и государственные фонды ОМС (см. раздел 2.6.2). Перечень видов и объемы медицинской помощи, получение которых гарантируется застрахованным в системе ОМС, определяются государством в национальной программе ОМС. Эти обязательства увязываются с размерами страховых взносов, которые обычно устанавливаются законодательным путем. В некоторых странах, например в Германии, государство определяет минимальный размер взносов, соответствующий национальной программе ОМС. Страховщики имеют право предлагать своим клиентам более широкую программу ОМС и соответственно устанавливать более высокие размеры взносов. В обязательном медицинском страховании, в отличие от добровольного, размеры взносов не связаны напрямую с оценкой индивидуального риска заболеваемости и с объемом медицинской помощи, которую застрахованный может получить. Размеры страховых взносов увязываются с величиной прогнозируемых расходов в общегосударственном масштабе – в расчете на все категории застрахованного населения. При этом возникает проблема неравенства возможностей финансирования медицинской помощи застрахованным в разных страховых фондах. Страховщик в системе ОМС обязан страховать всех лиц, живущих на данной территории или имеющих определенную профессию независимо от их возраста и здоровья. Однако распределение лиц по риску заболеваемости неравномерно по территории страны и по сферам деятельности. Поэтому неизбежны различия в возрастной структуре и в состоянии здоровья застрахованных у разных страховщиков. Следовательно, будут существенно различаться и необходимые расходы на оказание медицинской помощи в расчете на одного застрахованного, которые должны производить страховщики. Лишь частично остроту этой проблемы можно уменьшить с помощью дифференциации страховых взносов по отраслевой принадлежности работающих. Для решения проблемы необходимо либо субсидирование государством тех страховщиков, которые имеют более значительную долю застрахованных с высокими рисками заболеваний, либо перераспределение взносов между страховщиками. В системах ОМС применяются два альтернативных механизма решения проблемы выравнивания финансовых условий деятельности страховщиков. Первый механизм: взносы на ОМС полностью или в определенной части направляются в специальный центральный фонд. Государство может также предоставлять этому фонду дополнительные субсидии. Фонд финансирует каждого страховщика в зависимости от количества застрахованных и характеристик рисков их заболеваемости. Финансирование осуществляется по подушевым нормативам, значения которых рассчитываются по единой формуле и отражают различия в возрастной структуре застрахованных и структуре их заболеваемости. Такой механизм применяется, например, в Израиле и Нидерландах. Второй механизм: ответственность за перераспределение страховых взносов возлагается на одну из страховых компаний. Обычно это та, которая страхует наибольшую долю населения. Все остальные страховщики направляют установленную законодательством долю собранных ими взносов на специальный счет указанной организации. Далее эти средства перераспределяются между всеми страховщиками также в зависимости от количества и структуры застрахованных. Данный механизм используется в Германии и Чехии. В системе ОМС страховщики несут ответственность за предоставление и оплату медицинской помощи застрахованным и обеспечивают решение этой задачи, заключая контракты с производителями медицинских услуг: частнопрактикующими врачами и медицинскими организациями, которые могут иметь разные формы собственности. Система бюджетного финансирования здравоохранения. Финансирование медицинской помощи населению осуществляется из средств государственного бюджета, формируемых за счет общего налогообложения. В отдельных странах в качестве источника финансовых средств для здравоохранения используются закрепленные налоговые поступления. Например, в Бразилии с 1998 г. часть налога на банковский оборот, исчисляемая по ставке 0,2%, направляется на нужды здравоохранения. 25 Рис. 2.3. Система бюджетного финансирования здравоохранения В системе бюджетного финансирования распорядителями средств выступают государственные органы управления здравоохранением. Они оплачивают медицинскую помощь, оказываемую гражданам частнопрактикующими врачами и медицинскими организациями, которые в основном являются государственными. В отдельных странах, где применяется данная система, предусматриваются также соплатежи населения за получаемые медицинские услуги. Но они невелики и необременительны для пациентов и служат целям ограничения избыточного спроса. Система бюджетного финансирования и система обязательного медицинского страхования являются альтернативными способами организации государственного финансирования здравоохранения. Важнейшее отличие этих систем от системы частного финансирования здравоохранения – независимость объема медицинской помощи, получаемой заболевшим, от его платежеспособности. Преимуществом бюджетной системы по сравнению со страховой является меньший уровень необходимых административных издержек – расходов на содержание органов управления здравоохранением. Такая система обладает относительно лучшими возможностями обеспечить контроль государства за деятельностью производителей медицинских услуг при наименьших затратах. В страховой системе больше субъектов управления – это и сами страховщики, и государственные органы управления здравоохранением, которые выполняют функции регулирования всей системы и контроля за деятельностью медицинских организаций и страховщиков. В страховой системе больше объемы собираемой и обрабатываемой информации, документооборота. Недостатком бюджетной системы является большая зависимость финансирования здравоохранения от меняющихся политических приоритетов. Каждый год размеры бюджетных ассигнований на здравоохранение определяются в борьбе с конкурирующими направлениями бюджетных расходов. Напротив, финансирование здравоохранения в страховой системе имеет четко закрепленные источники и потому в меньшей мере зависит от политической конъюнктуры. В страховой системе обеспечивается более точная увязка гарантий медицинского обслуживания застрахованных с размерами финансовых поступлений. Размеры страховых взносов балансируются с объемом гарантий, включаемых в программу ОМС. Но эти сравнительные преимущества могут в определенных случаях стать недостатками. Система ОМС имеет более узкую финансовую базу – страховые взносы устанавливаются в процентном отношении к фонду оплаты труда наемных работников. При плохой экономической конъюнктуре размеры собираемых взносов могут сократиться, и в системе ОМС будет аккумулироваться недостаточно средств для оплаты медицинской помощи, гарантируемой программой ОМС. При этом увеличение тарифов страховых взносов или сокращение программы ОМС может оказаться политически неприемлемым. В результате потребуются либо субсидии государства, Либо рационирование потребления медицинских услуг, что ограничит их доступность. Преимуществом системы страхового финансирования, в сравнении с системой бюджетного финансирования здравоохранения, является четкое институциональное разделение функций и ответственности между субъектами финансирования медицинских услуг и их производителями. Страховщики несут ответственность за то, чтобы 26 застрахованные получили необходимую им медицинскую помощь, и за оплату этой помощи. Они являются посредниками между медицинскими организациями и населением, экономически заинтересованными в защите прав застрахованных и в эффективном использовании финансовых ресурсов, которыми они распоряжаются. В бюджетных системах государственные органы исторически выполняли функции не только финансирования производителей медицинских услуг, но и управления работой государственных медицинских учреждений, находящихся в их ведении. Бюджетные системы возникали как части государственного сектора экономики, управляемые административными методами. Органы управления здравоохранением, в отличие от страховых фондов, отвечают и за результаты медицинского обслуживания, и за состояние сети подведомственных им государственных медицинских учреждений: за их ресурсное обеспечение, за финансовое покрытие их расходов и т.п. Это создает условия для воспроизводства затратного типа хозяйствования и не стимулирует к повышению эффективности использования ресурсов. Органы управления здравоохранением склонны жертвовать интересами пациентов в пользу интересов медицинских учреждений. В настоящее время системы финансирования здравоохранения в разных странах соединяют одновременно несколько типов систем финансирования. Только в СССР и в странах Центральной и Восточной Европы до начала 1990-х гг. действовали исключительно бюджетные системы. Сейчас почти в каждой стране ведущую роль играет либо бюджетная система, либо система обязательного медицинского страхования. Вместе с ними сосуществует частная система финансирования. Системы бюджетного финансирования действуют, например, в Австралии, Великобритании, Дании, Канаде, Новой Зеландии, Норвегии, Финляндии, Швеции. На основе ОМС построено финансирование здравоохранения в Австрии, Бельгии, Германии, Нидерландах, Франции. В Испании и Италии действующие системы ОМС дополняются развитием систем бюджетного финансирования. В большинстве стран Центральной и Восточной Европы, а также в Израиле в 1990-е гг. были введены системы ОМС, и бюджетное финансирование сочетается со страховым. Частная система финансирования преобладает в США и Швейцарии. 2.4.2. Реформирование систем финансирования здравоохранения в 1980–1990-е гг. Реформирование здравоохранения в странах с развитой рыночной экономикой К 60-м гг. XX в. почти во всех странах с развитой рыночной экономикой были созданы общественные системы здравоохранения, доступные для всех или для подавляющего большинства граждан. Замедление темпов экономического роста в 1970-е и 1980-е гг. заставило западноевропейские страны искать пути сдерживания роста общественных расходов и повышения эффективности систем здравоохранения. В 1980–1990-е гг. проводилась политика сдерживания расходов на здравоохранение, которая включала следующее. 1. Регулирование уровня спроса на медицинские услуги и лекарственные средства: введение или развитие систем соплатежей населения за медицинскую помощь и лекарственные средства; снижение суммы страховых взносов для лиц, пользующихся услугами общественной системы здравоохранения в ограниченных пределах; меры по санкционированию госпитализации; нормирование потребления медицинских услуг путем установления времени ожидания их предоставления. 2. Регулирование предложения медицинских услуг и лекарственных средств: развитие систем финансового планирования в здравоохранении (включая установление предельных объемов услуг и уровней расходов для их производителей, контроль размеров заработной платы, расходов на фармацевтические препараты и т.п.); реструктуризация медицинского обслуживания: сокращение количества больничных койкомест в общественной системе здравоохранения и замещение относительно более дорогостоящего стационарного лечения менее дорогостоящим амбулаторным лечением или первичным медикосанитарным обслуживанием посредством расширения сети дневных стационаров и центров амбулаторной хирургии, а также увеличения масштабов оказания медицинской помощи на дому и т.п.; 27 сокращение численности студентов медицинских вузов и врачей; развитие фармацевтического менеджмента (регулирование перечня и количества лекарственных средств, выписываемых врачами и др.); расширение масштабов регулирования приобретения и использования дорогостоящего медицинского оборудования с целью его концентрации, предотвращения бесконтрольного роста и дублирования. Принятые меры оказались результативными: доля общественных затрат на здравоохранение в ВВП развитых стран лишь незначительно увеличилась в 1980-е гг. – с 5,7% в 1980 г. до 6,1% в 1990 г. и оставалась на уровне 6% в период 1990–1997 гг. Важнейшим компонентом реформ было внедрение элементов рыночных отношений во взаимодействие между субъектами общественного здравоохранения. Идеология реформ была идеологией создания рынка внутри системы финансирования общественного здравоохранения. Но не полноценного рынка, а "квазирынка" (или "внутреннего рынка", "регулируемого рынка"). Отличия квазирыночной модели финансирования здравоохранения, которая внедрялась в западных странах, от "настоящего" рынка заключались в следующем: ■ потребители сами непосредственно не платят за услуги, и их предпочтения опосредуются другими лицами; ■ друг с другом взаимодействуют по преимуществу некоммерческие организации; ■ отсутствуют рынки труда и капитала; ■ финансовый контроль остается в руках государства; ■ система в целом регулируется государством. Смысл установления квазирыночных связей в государственной системе здравоохранения состоял в стремлении найти децентрализованные процедуры управления производителями социальных услуг, которые обеспечивали бы ответственность не административным, а экономическим образом – посредством рыночных механизмов. Суть предлагаемых новых принципов организации общественного финансирования здравоохранения воплощала следующая модель распределения прав и ответственности тех, кто предоставлял медицинскую помощь населению, и тех, кто ее оплачивал. 1. Плательщики и производители свободны от отношений административного подчинения и взаимодействуют друг с другом как покупатели и поставщики услуг, заключая контракты, предметом которых являются структура, объемы и стоимость медицинской помощи, предоставляемой потребителям. 2. Покупатели не несут ответственности за хозяйственную деятельность и финансовое положение производителей. 3. Производители медицинских услуг должны покрывать свои расходы за счет доходов от выполнения заключенных контрактов, они несут финансовую ответственность за результаты своей работы и имеют экономическую заинтересованность в повышении эффективности своей деятельности. 4. Покупатели свободны в выборе тех, с кем они заключают контракты: покупатели могут заключать контракты с любыми производителями и вправе не заключать контракты с теми, чьи услуги дороже или хуже по качеству. Это означает, что в системах бюджетного финансирования здравоохранения территориальные органы управления здравоохранением не обязаны финансировать только те государственные медицинские организации, которые расположены на их территории, а могут заключать контракты по своему выбору лишь с частью из них, а также с негосударственными организациями и с организациями, расположенными за пределам своего административного образования. В системах страхового финансирования страховщики освобождаются от обязанности заключать договор с каждой медицинской организацией, которая оказывала ранее или предполагает оказывать медицинскую помощь клиентам, застрахованным данным страховщиком. 5. Производители вправе заключать контракты с любыми заинтересованными покупателями (страховщиками, органами управления). Государственные и негосударственные медицинские организации имеют равные права в системе общественного финансирования здравоохранения. 6. Производители амбулаторно-поликлинических услуг наделены правами частичного фондодержания: они имеют возможность оплачивать услуги специалистов, проведение диагностики, а также часть видов стационарной помощи. Производители-фондодержатели имеют право выбора производителей, которым они направляют своих пациентов для консультаций, диагностики и лечения, и сами рассчитываются из своих средств за предоставленную их пациентам помощь. 7. Потребители медицинских услуг свободны в выборе врачей и медицинских организаций, а также в выборе страховщиков в системах обязательного медицинского страхования. 28 Такая модель внедрялась в странах и с бюджетными, и со страховыми системами финансирования здравоохранения. Наиболее последовательно она была реализована в Великобритании, Новой Зеландии и Швеции. Только там врачи общей практики были наделены правами частичных фондодержателей. Результаты рыночных преобразований не были разрушительными для системы здравоохранения, как того опасались противники реформы, но и не оказались столь радикальными, чтобы оправдать надежды ее сторонников. Наиболее очевидными оказались изменения в социально-культурной составляющей медицинского обслуживания: повысился социальный статус врачей общей практики, усилилось внимание к ним со стороны органов управления здравоохранением, менеджеров и врачей, работающих в стационарах. Произошло осознание необходимости экономии средств. Благодаря заключению контрактов покупатели и производители стали лучше понимать, какие виды медицинской помощи они должны предоставлять, кому, по каким стандартам и по какой цене. Проведение рыночно ориентированных реформ имело очевидные позитивные результаты с политической точки зрения. Они стали средством "тонизирования" деятельности органов здравоохранения, активизации их усилий по регулированию предоставления медицинской помощи в интересах населения, а не в интересах самих врачей и медицинских организаций. В конце 1990-х гг. в Великобритании, Новой Зеландии и Швеции с приходом к власти лейбористов и социал-демократов приоритеты политики в сфере здравоохранения были изменены: развитие конкуренции между производителями и между покупателями больше не рассматривается в качестве главной движущей силы повышения эффективности здравоохранения. Конкуренция не упразднена, но приоритет отдается развитию сотрудничества между покупателями и производителями медицинских услуг: внедрению процедур совместного планирования и заключению долгосрочных контрактов вместо ежегодных. Издержки, связанные с ежегодным заключением договоров (затраты на сбор и анализ информации, экономические расчеты, подготовку контрактов и их согласование), расцениваются как слишком высокие по сравнению со степенью роста эффективности медицинского обслуживания. Важно особо подчеркнуть, что переход от квазирыночной модели взаимоотношений между государственными органами как покупателями медицинских услуг и их производителями к развитию отношений сотрудничества между ними не был вызван убедительными свидетельствами провалов квазирыночной модели. Он стал следствием прихода к власти партий, руководствующихся иными идеологическими представлениями о роли и возможностях государства и рынка. Следует также принять во внимание, что такой отказ от квазирыночной модели не стал повсеместным. Страны Восточной Азии начали (Китай и Тайвань) или планируют (Япония) реформирование систем общественного финансирования здравоохранения, направленное на развитие квазирыночных отношений: контрактирования, конкуренции производителей медицинских услуг, конкуренции страховщиков. Причем в Китае пошли дальше всех и в 1999 г. ввели индивидуальные накопительные счета, на которые зачисляются средства обязательного медицинского страхования, а их последующее использование зависит от выбора страховщиков и производителей медицинских услуг, который делают сами застрахованные. Реформирование здравоохранения в странах с переходной экономикой В постсоциалистических государствах реформирование здравоохранения рассматривалось в качестве одной из важных составных частей широкомасштабных политических и экономических преобразований. Но причины и цели реформирования здравоохранения существенно отличались от тех, которые были в западноевропейских странах. Социалистические системы здравоохранения функционировали неэффективно из-за чрезмерно централизованного управления, избыточного количества врачей и недостаточной их обеспеченности медицинским оборудованием в сравнении с западными странами. Реформы стали выражением стремления увеличить финансирование общественного здравоохранения путем расширения источников поступления средств и повысить его эффективность путем изменений в организации финансирования медицинской помощи. Главным компонентом реформ стало введение обязательного медицинского страхования. Это расценивалось как реальный путь получения новых гарантированных источников финансирования и как действенное средство повышения эффективности системы медицинского обслуживания. В 1990-е гг. обязательное медицинское страхование было введено в Венгрии, Вьетнаме, Словении, Эстонии, Латвии, России, Чехии, Словакии, Албании, Монголии, Грузии, Казахстане, Румынии. При этом в Венгрии и Эстонии система обязательного медицинского страхования была объединена с системой социального 29 страхования, и эта объединенная система стала финансировать расходы на медицинскую помощь и выплату пособий по временной нетрудоспособности. В большинстве стран были введены обязательные взносы на медицинское страхование и для работодателей, и для работников. Размеры взносов сильно различаются, составляя от 3 до 20% заработной платы. Практически во всех странах дополнительным источником финансирования фондов ОМС являются бюджетные ассигнования, которые направляются в качестве платежей за неработающее население в целом или за его отдельные категории. Страховщиками в системах ОМС стали специально созданные государственные учреждения – фонды медицинского страхования или больничные кассы, имеющие сеть территориальных отделений. Везде фонды медицинского страхования являются, как правило, квазигосударственными организациями, автономными по отношению к государственному бюджету и министерству финансов, хотя степень этой автономии неодинакова. В большинстве стран территориальные отделения фондов монопольно выполняют функции страховщиков и покупателей медицинских услуг для всего населения, проживающего на соответствующей территории. Условия для конкуренции страховщиков за привлечение большего количества застрахованных предусмотрены моделями ОМС лишь в нескольких странах (Россия, Чехия). 2.5. Формы оплаты медицинских услуг 2.5.1. Методы оплаты амбулаторно-поликлинической помощи Важнейшим фактором эффективности систем общественного финансирования здравоохранения является организация финансирования производителей медицинских услуг. Применяются следующие основные методы оплаты амбулаторно-поликлинической помощи: ■ по смете доходов и расходов (сметное финансирование); ■ отдельных услуг; ■ отдельных услуг по балльной шкале; ■ пролеченных больных (случаев амбулаторно-поликлинического обслуживания); ■ по подушевому нормативу за каждого обслуживаемого (прикрепленного к врачу или поликлинике). Сметное финансирование. Финансовые средства планируются и выделяются их получателю по статьям экономической классификации бюджетных расходов. В России перечень этих статей включает расходы на оплату труда, начисления на фонд оплаты труда, приобретение медикаментов и перевязочных средств, мягкого инвентаря, продуктов питания, оплату горюче-смазочных материалов, прочих расходных материалов, затраты на командировки, оплату транспортных услуг, услуг связи, коммунальных услуг, оплату текущего ремонта зданий и оборудования, затраты на приобретение оборудования и предметов длительного пользования, на капитальный ремонт, на капитальное строительство и др. Размер финансовых средств рассчитывается в зависимости от категории и пропускной способности ЛПУ (число амбулаторно-поликлинических посещений врачей за смену). Для обоснования требуемых средств по каждой статье используются нормативы штатного расписания и оплаты труда, нормативы расходов на питание больных и медикаменты и т.д., которые устанавливаются в расчете на показатели пропускной способности и дифференцируются по видам и категориям учреждений. Реально выделяемые ЛПУ средства определяются на основе сумм их финансирования в прошлый период по отдельным статьям и обоснования расходов, рассчитанных с использованием имеющихся нормативов. Учреждения должны истратить полученные средства строго по их целевому назначению и ограничены в праве перераспределять их между разными статьями расходов. В случае экономии расходов по какой-то статье по итогам года финансовые органы стремятся уменьшить планируемые расходы учреждения на следующий год по указанной статье на сумму полученной экономии. Метод сметного финансирования удобен финансовым органам. Он дает возможность контролировать направления их использования и быть уверенным, что выделенные средства не направлены, к примеру, на оплату труда или приобретение дорогостоящего оборудования в ущерб другим необходимым видам расходов. Но сметное финансирование обладает серьезными изъянами с точки зрения обеспечения эффективного использования ресурсов. Главный его недостаток связан с тем, что выделение средств осуществляется без увязки с результатами работы их получателей. Сметное финансирование не создает 30 у учреждений стимулов к более рациональному использованию ресурсов и воспроизводит затратный тип хозяйствования. До начала 1990-х гг. финансирование практически всех ЛПУ в нашей стране осуществлялось этим методом. Метод оплаты отдельных услуг. Финансирование осуществляется путем оплаты услуг, фактически оказанных пациентам. Оплата осуществляется по фиксированным тарифам, которые устанавливаются государством или определяются по соглашению между финансирующей стороной и производителями медицинских услуг. Основные преимущества данного метода состоят в том, что он обеспечивает прямую зависимость доходов производителя (врача, медицинской организации) от объема услуг, стимулирует рост объема выполняемых услуг, предполагает предоставление детальной информации плательщику (страховщику или органу управления здравоохранением) о том, какие услуги, в каком объеме и кому были оказаны. Недостатки этого метода являются прямыми продолжениями его достоинств. Он стимулирует к завышению объема оказываемых услуг, неоправданному с клинической точки зрения. Врачи направляют пациентов на дополнительные обследования и консультации, проводят дорогостоящие лабораторные исследования и т.п. Парадоксальным следствием применения такого метода является то, что врачи оказываются заинтересованными в наличии большего числа больных людей и не заинтересованы в профилактических мероприятиях, так как это сокращает потребность в более дорогих медицинских услугах, которые требуются для лечения уже заболевших. Применение этого метода требует введения и обработки больших объемов информации, что требует значительных ресурсов, в том числе затрат времени самих врачей. При использовании данного метода финансирующей стороне трудно планировать общий размер расходов, которые потребуются для оплаты медицинской помощи тем гражданам, за лечение которых они несут финансовую ответственность. В результате плательщик в общественной системе здравоохранения может попасть в трудную экономическую ситуацию. Именно так случилось в Чехии в 1993 г.: при введении системы ОМС метод сметного финансирования медицинских учреждений был повсеместно заменен методом оплаты услуг по факту. Через полгода страховые фонды оказались на грани банкротства. Метод оплаты отдельных услуг по балльной шкале. Финансирование осуществляется путем оплаты услуг, фактически оказанных пациентам. Но в отличие от метода, рассмотренного выше, в данном случае каждая отдельная услуга не имеет фиксированной цены, а оценивается в баллах, начисляемых в соответствии со специальной шкалой. Плательщик заранее объявляет общую величину средств, которые он имеет для оплаты амбулаторно-поликлинической помощи в течение года. По итогам работы врачей за год определяется цена одного балла путем деления имеющихся денежных средств на общую сумму баллов, набранных всеми врачами. Оплата каждого врача производится путем умножения количества набранных им баллов на рассчитанную цену одного балла. Данный метод оплаты обладает всеми преимуществами метода оплаты за отдельную услугу и такими же недостатками за исключением одного: он дает возможность планировать общий объем затрат на оказание медицинской помощи. Метод оплаты случаев амбулаторно-поликлинического обслуживания. В простейшем варианте этого метода производится оплата каждого амбулаторно-поликлинического посещения. Устанавливается средняя цена одного посещения и оплачивается фактическое число посещений безотносительно к тому, какой объем медицинских услуг был при этом оказан каждому больному. В более сложных вариантах случаи амбулаторно-поликлинического обслуживания классифицируются по типам заболеваний (нозологическим группам). Лечение больного оплачивается в соответствии с нозологической группой по соответствующему тарифу. Такой метод оплаты создает экономические стимулы к увеличению числа пролеченных больных и одновременно к сокращению сроков лечения каждого больного и количества услуг, оказываемых при лечении каждого отдельного случая. Такое сокращение может происходить в ущерб клинической целесообразности. Для применения этого метода требуется меньший объем собираемой и обрабатываемой информации и меньший уровень управленческих расходов, чем при использовании методов оплаты отдельных услуг. Но соответственно сложнее обеспечить контроль за фактическими объемами и качеством оказанных пациентам медицинских услуг. 31 Сложность лечения заболеваний, даже отнесенных к одной нозологической группе, существенно варьируется. Применение рассматриваемого метода порождает у производителей стремление к "сбиванию сливок" – лечить больных с относительно более простыми случаями и избегать относительно более сложных случаев лечения, направляя таких больных, например, сразу в стационар, хотя они могли бы быть пролечены амбулаторно. Метод оплаты по подушевому нормативу. Врач или медицинская организация получают средства за каждого прикрепленного к ним человека вне зависимости от объемов реально оказываемой ими медицинской помощи. Оплата производится по подушевым нормативам. В простейшем случае – одинаковым для всех категорий обслуживаемых, в более сложных – дифференцированным в зависимости от социально-демографических характеристик обслуживаемого контингента. Этот метод, в отличие от других, создает экономический интерес к проведению профилактической работы. Чем меньше будет заболеваемость, тем больше у врача оказывается свободного времени, больше возможностей расширить круг обслуживаемых граждан и соответственно больше заработать. Применение такого метода облегчает планирование расходов на медицинскую помощь и требует невысоких административных расходов. Он стимулирует к уменьшению числа амбулаторно-поликлинических посещений и сроков лечения больных, но при этом порождает опасность необоснованного сокращения объемов медицинской помощи. Обеспечение контроля за реальным объемом оказанной медицинской помощи здесь связано с большими сложностями, чем при использовании других методов. Не существует метода оплаты медицинской помощи, предпочтительность которого по сравнению с другими методами безусловна. Каждый метод должен оцениваться с позиций соответствия целям политики в области общественного финансирования здравоохранения и с учетом издержек его реализации. Например, если ставится задача увеличения объемов профилактических мер против возникновения и/или обострения заболеваний, то нужно использовать метод подушевой оплаты. Одновременно можно дополнительно оплачивать высокоэффективные профилактические мероприятия (включая оплату выявления определенных заболеваний на амбулаторном этапе, своевременную вакцинацию и др.), т.е. сочетать метод подушевой оплаты с методом оплаты отдельных услуг. Если ставится задача ограничения роста расходов государства на предоставление медицинской помощи, то для ее решения можно использовать метод подушевой оплаты в комбинации с оплатой отдельных (профилактических и стационарозамещающих) услуг или применять метод оплаты отдельных услуг по балльной шкале. В России в настоящее время применяются все из перечисленных выше методов оплаты, за исключением оплаты услуг по балльной шкале. Решения о выборе методов оплаты принимаются органами управления субъектов Российской Федерации, территориальными фондами ОМС. Наибольшее распространение получили методы оплаты отдельных услуг и законченных случаев лечения (см. табл. 2.2). Т а б л и ц а 2.2 Распределение амбулаторно-поликлинических учреждений, включенных в систему ОМС России, по методам оплаты услуг Год 1994 2000 по смете расходов 32,0 17,5 Распределение по методам оплаты, % по подушевому отдельных услуг законченных нормативу случаев лечения 28,9 11,1 24,3 15,3 43,0 24,2 сочетание разных методов 3,7 – Источник: данные Федерального фонда ОМС. 2.5.2. Методы оплаты стационарной помощи Применяются следующие основные методы оплаты стационарной медицинской помощи: ■ по смете доходов и расходов (сметное финансирование); ■ отдельных услуг; ■ по количеству койкодней; ■ по числу пролеченных больных; 32 ■ законченных случаев госпитализации; ■ согласованных объемов медицинской помощи (глобальный бюджет). Сметное финансирование. Этот метод финансирования стационаров имеет те же самые характеристики, что и сметное финансирование амбулаторно-поликлинических учреждений. Отличие состоит в том, что планируются расходы на питание больных, чего обычно не предусматривается при финансировании амбулаторно-поликлинических учреждений. В качестве показателей пропускной способности стационаров, используемых при установлении нормативов затрат и расчете потребности в финансовых ресурсах, берутся показатели количества коек. Метод оплаты отдельных услуг. Его применение для оплаты стационарной помощи ничем не отличается от оплаты амбулаторно-поликлинической помощи. Следует лишь отметить, что этот метод редко применяется в общественных системах финансирования здравоохранения. Метод оплаты по количеству койкодней. Работа стационара оплачивается по количеству фактически проведенных в нем пациентами койкодней. В простейшем варианте устанавливается единый тариф оплаты одного койкодня вне зависимости от типа заболевания и сложности лечения. В более развитых вариантах применяются тарифы, дифференцированные по отделениям стационара: для терапевтического, общего хирургического, гинекологического и т.д., устанавливаются разные значения тарифа за один койкодень. В отличие от сметного финансирования, данный метод обеспечивает прямую зависимость доходов стационара от фактического, а не планируемого объема оказанной помощи. Но измерение этого объема ведется в слишком агрегированных показателях. Это побуждает стационары к необоснованному с клинической точки зрения сокращению количества медицинских услуг, предоставляемых пациентам, и к изменению структуры заболеваний пролеченных больных. Стационары заинтересованы лечить больше пациентов с менее сложными заболеваниями. Выгодным становится удлинение сроков госпитализации, так как экономической особенностью стационарного лечения являются большие затраты на пациента в первые дни его госпитализации (проведение диагностических исследований, операции или интенсивного терапевтического лечения, послеоперационная интенсивная реабилитация) и меньшие расходы на этапе реабилитации. В сравнении с методом оплаты отдельных услуг данный метод требует меньших административных расходов и меньшего объема обрабатываемой информации, но при этом усложняется контроль за объемами оказанных услуг. Метод оплаты по числу пролеченных больных. Оплата осуществляется по фактическому числу лечившихся больных по средней стоимости лечения одного больного в каждом профильном отделении (терапевтическом, общей хирургии, урологическом и т.д.). Этот метод стимулирует к сокращению сроков госпитализации, но одновременно – к сокращению объема оказываемых услуг и отбору пациентов с менее сложными случаями. Административные издержки, связанные с применением этого метода, аналогичны издержкам в случае оплаты по количеству койкодней. Метод оплаты законченных случаев госпитализации. Оплата производится по тарифам, дифференцированным в соответствии с клинико-статистическими группами заболеваний или медикоэкономическими стандартами лечения отдельных групп заболеваний (например, случаи лечения острого аппендицита, холицестита, инфаркта миокарда и т.д.). Медико-экономические стандарты устанавливаются таким образом, чтобы учесть различия в сложности лечения разных случаев заболеваний: например, разные стандарты лечения и разные тарифы предусматриваются для случая астмы и для случая астмы с сопутствующим заболеванием. Этим ослабляются стимулы к отбору больных с относительно простыми для лечения случаями. Внедрение данного метода требует больших затрат на разработку системы медико-экономических стандартов и использования относительно больших объемов текущей информации, чем в случаях оплаты койкодней и пролеченных больных. Однако здесь получаемый стационаром доход в большей мере отражает результаты его работы. Вместе с тем этот метод создает стимулы к сокращению сроков лечения и одновременно к необоснованному сокращению объемов медицинской помощи, оказываемой каждому больному. Для противодействия этому необходимо контролировать соблюдение 33 установленных стандартов лечения различных заболеваний. Метод оплаты согласованных объемов стационарной медицинской помощи. Этот метод имеет еще одно, часто используемое название – метод глобального бюджета. Его суть состоит в том, что финансируется предварительно согласованный объем медицинской помощи, но в отличие от сметного финансирования, средства выделяются стационару без разбивки по статьям расходов, а общая сумма не зависит от его мощностных характеристик. Финансирующая сторона согласовывает со стационаром количество пациентов по каждому профильному отделению или даже по отдельным нозологическим группам заболеваний, которое он обязуется пролечить в течение года, и общий размер выделяемых ему финансовых средств. Получив средства, стационар далее самостоятельно определяет направления их расходования. В случае если было пролечено меньшее количество пациентов, чем планировалось, недовыполненные объемы все равно оплачиваются либо полностью, либо с уменьшающим коэффициентом (например, 75% тарифа). Если пролечено большее количество пациентов, то это превышение либо вообще не оплачивается, либо возмещается по уменьшенному тарифу. Главные преимущества этого метода состоят в том, что с помощью планирования объемов оказываемой помощи можно оптимизировать структуру загрузки стационаров и потоков пациентов. Другие методы финансирования предполагают оплату фактически оказанных объемов медицинской помощи, измеренных с помощью тех или иных показателей. Они воспроизводят сложившуюся структуру оказания медицинской помощи. Напротив, применение метода оплаты согласованных объемов помощи дает возможность преодолеть практику сохранения нерационально используемого коечного фонда, и в частности закрыть ненужные мощности. Рассматриваемый метод оплаты дает больницам право свободно распоряжаться поступившими средствами и оставлять себе получаемую экономию. Он создает наиболее сильные стимулы к эффективному использованию имеющегося ресурсного потенциала, и в частности к расширению масштабов применения более экономичных по сравнению с госпитализацией стационарозамещающих технологий. Вместе с тем данный метод стимулирует необоснованное уменьшение объемов предоставляемых пациентам медицинских услуг, недолечивание пациентов, уклонение от соблюдения согласованных показателей структуры и объемов оказываемой помощи. Для противодействия этому нужна развития система внешнего мониторинга за работой стационара, количеством и качеством оказываемых услуг. В нашей стране наиболее распространенным в настоящее время является метод оплаты законченных случаев госпитализации. Активно применяется и метод оплаты по количеству койкодней (см. табл. 2.3). Метод оплаты согласованных объемов медицинской помощи пока применяется в единичных случаях в экспериментальном порядке. Управленцам представляется менее сложным и более надежным контролировать объемы и качество оказанной медицинской помощи при оплате фактических показателей работы ЛПУ (по числу пролеченных больных, законченных случаев госпитализации и т.п.), чем при использовании метода глобального бюджета. Т а б л и ц а 2.3 Распределение больничных учреждений, включенных в систему ОМС России, по методам оплаты стационарной медицинской помощи Год по смете расходов 1994 2000 14,2 10,8 Распределение по методам оплаты, % по средней законченных по количеству стоимости случаев койкодней пролеченного госпитализации больного 9,2 47,6 23,9 5,0 56,7 27,4 сочетание разных методов 5,0 – Источник: данные Федерального фонда ОМС. Предпочтительность выбора того или иного метода оплаты определяется степенью его соответствия целям политики в области общественного финансирования здравоохранения и сравнительной величиной издержек его применения. Обычно они связываются с затратами на разработку соответствующих показателей, форм отчетности и с ежегодными затратами на выполнение 34 соответствующих расчетов, заполнение форм, подготовку отчетов и т.д. Однако издержки внедрения нового метода (институциональные издержки) включают также издержки контроля за соблюдением установленных правил. В российских условиях наиболее существенными ограничениями для организационно-экономических нововведений являются возможности государственных учреждений обеспечить полноценное внедрение нововведений и контролировать соблюдение фондами ОМС, страховыми организациями, ЛПУ установленных государством требований к объемам и качеству медицинской помощи, оказываемой гражданам. В наших условиях жизнеспособными являются те институциональные нововведения, издержки по контролю за соблюдением которых невысоки, а издержки уклонения, наоборот, значительны. При учете вышеуказанных соображений наиболее предпочтительной представляется следующая схема оплаты стационарной помощи: совместное планирование медицинской организацией и страховщиком согласованных объемов медицинской помощи и размеров их оплаты; произведение оплаты законченных случаев госпитализации по факту, но в пределах запланированных объемов. 2.5.3. Формы участия населения в оплате медицинских услуг В системах государственного финансирования здравоохранения часто предусматривается соучастие населения в расходах на предоставляемую им медицинскую помощь. Примерно в половине стран Западной Европы в системе общественного здравоохранения предусматриваются соплатежи пациентов в случае первичного врачебного приема и примерно в половине стран – соучастие в расходах в процессе стационарного и специализированного амбулаторного лечения. При этом практически везде суммы, доплачиваемые пациентами, ограничены установленными максимально допустимыми размерами. Это защищает лиц с длительными сроками лечения от чрезмерных расходов. Например, в Германии пациенты госпиталей должны платить 11 марок за день пребывания, но не свыше 14 дней за год. Малоимущие и хронически больные несут меньшие обязательства по соучастию в расходах или полностью освобождены от них. Так, в Ирландии уровень покрытия государством расходов на медицинскую помощь увязан с уровнем дохода пациентов. Лица с низкими доходами почти ничего не доплачивают. Лица со средними доходами имеют свободный или субсидируемый доступ к широкому кругу медицинских услуг. Небольшая наиболее богатая часть населения обязана платить за основную часть получаемых медицинских услуг или самостоятельно страховаться. Нужно особо подчеркнуть, что механизмы соучастия в расходах вводились на Западе с целью ограничить чрезмерное потребление медицинской помощи и сдерживать таким образом рост государственных расходов на здравоохранение. В странах, находящихся на более низких уровнях развития, главной функцией легальных соплатежей обычно является снижение нагрузки на государство по финансированию здравоохранения. Соплатежи населения легализованы в ряде стран с переходной экономикой: Венгрии, Киргизии, Латвии, Хорватии, Чехии, Эстонии. В Латвии в 1995 г. правительство приняло решение об установлении частичной оплаты больными медицинских услуг – до 25% их стоимости. Медицинская помощь детям и инвалидам, а также срочная медицинская помощь остаются бесплатными. В Чехии в 1997 г. введена оплата населением больничного обслуживания в размере 80 крон (2,3 долл. США) за день пребывания в госпитале и оплата скорой помощи в размере 50 крон за вызов. В Эстонии с апреля 1995 г. взимается плата в размере 5 эстонских крон (40 центов США) за каждое посещение врача. Первоначально она была установлена для всех лиц, но благодаря политическому давлению через несколько месяцев от нее были освобождены пенсионеры, инвалиды и дети. В Казахстане в 1998 г. принят закон, разрешающий правительству определять порядок сооплаты гражданами медицинской помощи сверх бесплатного гарантированного объема медицинской помощи в амбулаторных и стационарных условиях. В России многие медицинские организации полулегально ввели соплатежи населения за медицинскую помощь, которая формально должна предоставляться бесплатно. Это вызвано недостаточностью размеров государственного финансирования здравоохранения. На практике используются разные формы оплаты населением медицинской помощи: лечения в целом, отдельно лекарств, лабораторных анализов, услуг врачей и другого медицинского персонала. Оплата производится как через кассу соответствующих учреждений, так и минуя кассу – прямо "в руки". Теневые соплатежи существуют и в других странах Восточной Европы и СНГ. 35 2.6. Организация здравоохранения в России 2.6.1. Принципы организации советской системы здравоохранения Существующая российская система здравоохранения во многом унаследовала принципы организации советской системы здравоохранения*, главными характеристиками которой являлись: ■ право на бесплатную медицинскую помощь для всего населения; ■ финансирование здравоохранения из государственного бюджета и средств государственных предприятий; ■ предоставление медицинской помощи государственными лечебно-профилактическими учреждениями; ■ предоставление амбулаторно-поликлинической помощи в поликлиниках, объединяющих врачей разных специальностей; ■ централизованная система административного управления. * Ее нередко называют моделью Семашко по фамилии первого народного комиссара здравоохранения в Советской России НА. Семашко, руководившего ее созданием. Право всех граждан государства на бесплатное получение медицинской помощи было провозглашено в Советской России в 1918 г. впервые в мире. Для обеспечения этого права была создана разветвленная сеть лечебно-профилактических учреждений (см. табл. 2.4). Почти все из этих учреждений находились в государственной собственности. Небольшое число медицинских организаций принадлежало профсоюзам и общественным организациям. Лечебно-профилактические учреждения (ЛПУ), принадлежащие государству, делились на две большие группы. Первая группа – это система государственных ЛПУ, финансирование которых осуществлялось непосредственно из государственного бюджета. Их называли также учреждениями в системе Министерства здравоохранения. Каждое из государственных ЛПУ обслуживало все взрослое или детское население, проживающее на определенной территории. Вторую группу составляли ЛПУ, находящиеся на балансе различных государственных ведомств и государственных предприятий. Они назывались ведомственными ЛПУ, финансировались за счет бюджетов ведомств и доходов предприятий и предназначались для обслуживания работников соответствующих ведомств и предприятий и членов их семей. В 1990 г. в России количество стационарных медицинских учреждений в системе Министерства здравоохранения составляло 11970, а количество ведомственных больничных учреждений – 792. На практике советские граждане действительно имели право на бесплатную медицинскую помощь и это право реализовывали. Но разные категории граждан имели право на бесплатное получение медицинских услуг разного качества. Ведомственные медицинские учреждения для того и создавались, чтобы обеспечить более качественное медицинское обслуживание работников партийногосударственного аппарата и предприятий тех отраслей, развитие которых считалось приоритетным. ЛПУ, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, и в настоящее время составляют подавляющее большинство организаций здравоохранения. В 2000 г. доля негосударственных амбулаторно-поликлинических учреждений составила 8% их общего количества, а доля стационаров, находящихся в частной собственности, – 0,8% общего числа больничных учреждений. Основными типами медицинских организаций в российской системе здравоохранения являются следующие. Фельдшерско-акушерские пункты (45 тыс.*). * Здесь и далее приведены данные за 1999 г. Источники: Здравоохранение в России: Стат. сборник. М.: Госкомстат России, 2001; Здоровье населения России и деятельность учреждений здравоохранения в 1999 году (статистические материалы). М.: Министерство здравоохранения России, 2000. Амбулаторно-поликлинические учреждения (21254)*: ■ амбулатории; ■ поликлиники (1266); ■ детские поликлиники (491); ■ стоматологические поликлиники (908); ■ диагностические центры (52). 36 * Понятие учреждения в данной типологии не является характеристикой организационно-правовой формы (см. главу 9), а используется для обозначения всей совокупности самостоятельных организаций и подразделений, входящих в состав других организаций, которые предоставляют амбулаторную медицинскую помощь. Станции (отделения) скорой медицинской помощи (3142). Станции переливания крови (197). Больничные учреждения (10910): ■ больницы общего профиля: участковые (3474); сельские, районные (2011); городские (1840); детские городские (316); областные, краевые, республиканские (92); детские областные, краевые, республиканские (63). ■ специализированные больницы: восстановительного лечения, офтальмологические, психиатрические, туберкулезные, наркологические и др. (686); ■ родильные дома (247); ■ больницы сестринского ухода (109); ■ медико-санитарные части*. инфекционные, * Существуют, как правило, в составе предприятий народного хозяйства и организаций силовых ведомств. Диспансеры: противотуберкулезные, онкологические, кожно-венерологические, психоневрологические, наркологические, врачебно-физкультурные и др. (1561). Клиники высших медицинских учебных заведений и медицинских научных организаций (118). Санаторно-курортные организации: ■ санатории и пансионаты с лечением (1197); ■ санатории-профилактории (1207). В систему здравоохранения входят также учреждения так называемого особого типа: лепрозории (2), хосписы (12), центры по профилактике и борьбе со СПИДом (71) и др. Отдельную подсистему составляют организации санитарно-эпидемиологического надзора: центры санитарно-эпидемиологического надзора (2104), дезинфекционные станции (49). Особенностью отечественной системы здравоохранения является предоставление амбулаторнополиклинической помощи в поликлиниках, объединяющих врачей разных специальностей. Основной целью создания сети поликлиник являлось приближение специализированной медицинской помощи к населению и создание организационных условий для развития кооперации врачей разных специальностей. Важным отличием российской системы здравоохранения от других стран является также организационное выделение медицинской помощи, предоставляемой детям. В нашей стране существуют специальные детские поликлиники и детские больницы. Количественные характеристики российской системы здравоохранения представлены в табл. 2.4. В 2000 г. в Российской Федерации насчитывалось 10,7 тыс. больничных учреждений с 1672 тыс. коек, 21,3 тыс. врачебных амбулаторно-поликлинических учреждений, рассчитанных на 3534 тыс. посещений в смену*. В сфере здравоохранения работало более 3,5 млн. человек, в том числе 680 тыс. врачей и 1564 тыс. среднего медицинского персонала. * Здравоохранение в России: Стат. сборник. М.: Госкомстат России, 2001. С. 202, 207, 284, 290, 292. Т а б л и ц а 2.4 Показатели системы здравоохранения России 1985 г. 1990 г. 1995 г. 2000 г. 37 Количество больничных учреждений, тыс. Количество коек в больничных учреждениях на 1000 населения Количество амбулаторно-поликлинических учреждений, тыс. Количество врачей всех специальностей всего, тыс. человек на 10 тыс. населения Численность среднего медицинского персонала всего, тыс. человек на 10 тыс. населения Среднее число врачебных посещений на одного жителя Численность лиц, поступивших в больничные учреждения, на 100 человек населения 12,5 13,5 19,4 12,8 13,8 21,5 12,1 12,6 21,1 10,7 11,6 21,3 620,7 43,2 667,3 45,0 653,7 44,5 680,2 47,2 1756,7 122,4 11,1 1844,0 124,5 9,5 1628,4 110,0 9,1 1563,6 108,4 9,1 24,4 22,8 21,2 22,0 Источники: Здравоохранение Российской Федерации: Стат. сборник. М.: Госкомстат России, 1995; Российский статистический ежегодник: Стат. сборник. М.: Госкомстат России, 1999. С. 213, 216; Здравоохранение в России: Стат. сборник. М.: Госкомстат России, 2001. С. 202, 207, 234, 284, 290, 292. Советская система организации здравоохранения обладала серьезными преимуществами по сравнению с системами социального страхования и частного здравоохранения, доминировавшими в мире до середины XX в. Она обеспечивала получение всем населением страны бесплатной квалифицированной медицинской помощи, включая значительные объемы профилактической помощи. Однако государственной системе управления и финансирования здравоохранения присущи и серьезные недостатки. Она устанавливает жесткий централизованный контроль за деятельностью медицинских организаций и их работников, который фокусируется на количественных показателях в ущерб качественным характеристикам. Внутренние недостатки организации советского здравоохранения сочетались с медленным ростом его обеспеченности материальными ресурсами. В СССР здравоохранение имело невысокий приоритет при распределении государством финансовых и материальных ресурсов. С замедлением прогресса в улучшении здоровья населения и в повышении качества медицинских услуг недостатки высокоцентрализованной системы управления и финансирования здравоохранения стали рассматриваться как непреодолимые без кардинальных преобразований самой этой системы. На рубеже 1990-х гг. в России доминирующей идеей стал переход к страховой системе финансирования. 2.6.2. Введение системы обязательного медицинского страхования В России, как и в других постсоциалистических странах, главным фактором, обусловившим выбор именно страховой системы, стало стремление расширить источники финансирования здравоохранения и получить новые каналы стабильного поступления дополнительных средств. Предполагалось также, что внедрение страховой системы финансирования создаст институциональные условия для повышения эффективности использования ресурсов в здравоохранении. Закон "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" был принят в 1991 г. Он установил, что взносы на обязательное медицинское страхование (ОМС) работающих граждан осуществляются их работодателями. Размеры взносов устанавливаются федеральным законом. Взносы на страхование неработающего населения должны предусматриваться при формировании бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В 1993 г. были установлены обязательные взносы работодателей на медицинское страхование своих работников: размер взносов был определен равным 3,6% фонда оплаты труда. С 2001 г. взносы на обязательное медицинское страхование являются частью социального налога. С 1994 г. средства, аккумулируемые в системе ОМС, используются для оплаты медицинской помощи населению, предусмотренной базовой программой ОМС. Определенная законом о медицинском страховании модель организации ОМС представлена на рис. 2.4. Она предусматривает, что в роли страховщиков выступают конкурирующие друг с другом страховые медицинские организации. Страховщики заключают договоры с работодателями на страхование работающих граждан и договоры с органами власти – на страхование неработающего населения, выбирают медицинские организации и оплачивают услуги, предоставляемые застрахованным. 38 Предполагалось, что такая модель создает условия для развития конкуренции между страховщиками за заключение договоров со страхователями: работодателями и местными органами власти, и конкуренции между медицинскими организациями за заключение договоров со страховщиками. Ожидалось, что включение частных страховых компаний в систему ОМС, конкуренция между покупателями медицинских услуг и конкуренция между их производителями пойдут на пользу системе здравоохранения, повысят эффективность использования ее ресурсного потенциала, хотя аргументы для этого были скорее идеологическими, чем основанными на анализе реальных возможностей формирования конкурентной среды. Рис. 2.4. Модель обязательного медицинского страхования в Российской Федерации, предусмотренная законом о медицинском страховании Для сбора взносов на ОМС в каждом субъекте Российской Федерации было создано специализированное государственное финансово-кредитное учреждение – территориальный фонд ОМС. Одновременно был создан Федеральный фонд ОМС. Его главной задачей является выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов. Территориальный фонд ОМС финансирует страховые медицинские организации по подушевым нормативам в соответствии с договорами, заключенными страховщиками со страхователями. При расчете нормативов территориальный фонд должен обеспечивать учет различий в необходимых подушевых затратах на оказание медицинской помощи у разных страховщиков, обусловленных различиями в половозрастной структуре и заболеваемости застрахованных у них лиц. То есть территориальный фонд должен осуществлять функцию выравнивания финансовых условий деятельности страховщиков. 39 Вместе с тем филиалам территориальных фондов ОМС с 1994 г. было разрешено выполнять функции страховщиков в системе ОМС. Таким образом, особенностью российской системы ОМС стало наличие двух типов страховщиков: 1) страховых медицинских организаций и 2) филиалов территориальных фондов ОМС. Первые представляют собой, как правило, негосударственные коммерческие организации. В 2000г. их число равнялось 362*. Вторые являются структурными подразделениями государственных финансово-кредитных учреждений – территориальных фондов ОМС. Количество филиалов территориальных фондов в 2000 г. достигло 1129. Более половины из них выполняло функции страховщиков. При этом в 39 субъектах Российской Федерации в качестве страховщиков действовали только страховые компании, в 29 – только территориальные фонды ОМС и их филиалы, в 22 – и те, и другие. * По данным Федерального фонда обязательного медицинского страхования (2000 г.). В новой системе финансирования предусматривалось сохранение государственных органов управления здравоохранением. Но их функции должны были радикально измениться. Вместо прямого финансирования подведомственных медицинских учреждений и управления их деятельностью органы здравоохранения должны контролировать соблюдение нормативных требований к организации и качеству медицинской помощи, предоставлять консультативно-методическую помощь руководителям и главным специалистам ЛПУ и заниматься разработкой и реализацией целевых программ. Предметом целевых программ являются инвестиционные проекты, а также финансирование специализированных и высокотехнологических дорогостоящих видов медицинской помощи, которые не предполагалось включать в базовую программу ОМС. Это, в частности, лечение туберкулеза, заболеваний, передаваемых половым путем, трансплантология, гематология, нейрохирургия, сердечно-сосудистая хирургия и др. Финансирование целевых программ должно осуществляться из бюджета. Практическое внедрение системы ОМС началось в 1993–1994 гг. Но последовательность и темпы замещения бюджетной системы финансирования на страховую не были определены в законодательстве, слабо контролировались органами федеральной власти и оказалась в полной зависимости от позиции региональных властей. Введение системы ОМС получилось частичным. Замещение бюджетного финансирования медицинских организаций страховым финансированием было начато, но не завершено. Региональные и местные органы власти перечисляют взносы на ОМС неработающего населения в недостаточных объемах. В системе ОМС аккумулируется лишь треть средств, направляемых государством на здравоохранение, а должно было бы – две трети (см. рис. 2.5). Органы управления здравоохранением и местные органы власти продолжают финансировать деятельность медицинских учреждений наряду с фондами ОМС. В результате реформы сложилась довольно эклектичная бюджетно-страховая система финансирования здравоохранения, реализованная во множестве региональных моделей сочетания элементов старой бюджетной системы финансирования и элементов новой страховой системы. Введение системы медицинского страхования, даже не завершенное до конца, оказало позитивное стабилизирующее влияние на финансирование отрасли в кризисный период. Размеры государственного финансирования здравоохранения в 1990-е гг. сокращались, однако все познается в сравнении. Если сопоставить динамику финансирования здравоохранения за счет бюджета и взносов на ОМС с динамикой затрат государства на образование и культуру, то оказывается, что ситуация с финансированием здравоохранения гораздо лучше, чем в других отраслях социальной сферы. Если валовой внутренний продукт за период 1992–1999 гг. сократился на 27%, то реальный объем финансирования здравоохранения за счет бюджета и страховых взносов – на 33%, в то время как государственное финансирование образования и сферы культуры уменьшилось примерно на 50%. 40 Источники: данные Госкомстата России; расчеты, выполненные по методике, изложенной в: Шишкин С.В. Реформа финансирования российского здравоохранения. М.: ИЭПП: ТЕИС, 2000. С.106-107. Рис. 2.5. Государственное финансирование здравоохранения в 2000 г., млрд. руб. 2.6.3. Главные экономические проблемы российского здравоохранения Реформирование российского здравоохранения в 1990-е гг. оказалось незавершенным и привело к неоднозначным результатам. С экономической точки зрения главными проблемами системы здравоохранения являются: ■ несбалансированность государственных гарантий предоставления гражданам бесплатной медицинской помощи и их финансового обеспечения; ■ неудовлетворительная координация действий различных субъектов системы общественного финансирования здравоохранения; ■ отсутствие очевидных позитивных результатов внедрения рыночных институтов в общественное финансирование здравоохранения и деятельности новых субъектов системы финансирования, прежде всего страховых медицинских организаций; ■ сохранение институциональных условий воспроизводства затратного хозяйствования на уровне медицинских организаций, отсутствие у них стимулов к повышению эффективности использования финансовых и материальных ресурсов. В переходный период значительно сократились возможности государства финансировать бесплатное предоставление населению медицинской помощи, вследствие чего резко уменьшилась ее доступность для широких слоев населения. По минимальной оценке объем государственного финансирования здравоохранения (из бюджетов всех уровней и средств обязательного медицинского страхования) уменьшился за последнее десятилетие в реальном выражении на треть. Значительное сокращение общественного финансирования здравоохранения не повлекло тем не менее пересмотра обязательств государства по предоставлению бесплатной медицинской помощи населению. Статья 41 Конституции России, принятой в 1993 г., определяет, что "медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно". Существующие государственные обязательства в сфере здравоохранения носят декларативный характер. Объем государственного финансирования здравоохранения составляет в последние годы около 3% ВВП. Страны развивающегося мира с аналогичным уровнем государственных расходов на здравоохранение гарантируют населению только самые минимальные "пакеты" медицинских услуг, концентрируясь преимущественно на обеспечении медико-социального благополучия (борьба с инфекционными заболеваниями и проч.). Государства в странах с высокоразвитой экономикой тратят 41 на здравоохранение в среднем 6–7% ВВП, но практически ни в одной стране не гарантируется бесплатность всех видов медицинской помощи всем гражданам. Рисунок 2.5 дает представление о соотношении между размерами государственного финансирования здравоохранения и минимальными размерами требуемых затрат на предоставление медицинской помощи населению в Российской Федерации. Формально степень финансовой обеспеченности государственных гарантий составила в 2000 г. 84%. Но эта оценка получена на основе рассчитанных Минздравом России и Федеральным фондом ОМС нормативов стоимости медицинской помощи, в которых занижены затраты, необходимые на медикаменты, а также зафиксирован существующий относительно низкий уровень заработной платы медицинских работников, получающих в реальности часть доходов за счет теневых платежей пациентов. В основу расчетов значений стоимостных нормативов были положены нормативные показатели интенсивности использования мощностей лечебно-профилактических учреждений (показатели среднегодовой занятости больничных коек и т.д.). Фактические показатели интенсивности использования мощностей ЛПУ ниже нормативных. Соответственно фактические потребности средств на оплату хозяйственных расходов существующей сети ЛПУ и на оплату труда их персонала выше расчетных федеральных нормативов. В итоге приведенная выше оценка финансовой обеспеченности государственных гарантий бесплатного медицинского обслуживания является завышенной. Дефицит финансовых средств на выполнение государственных гарантий оценивается территориальными органами здравоохранения в размере 40– 50%. Длительное сохранение дисбаланса между государственными обязательствами и реальными финансовыми потоками оказывает разрушительное влияние на всю систему здравоохранения. Сокращаются масштабы профилактики заболеваний, уменьшается доступность качественной медицинской помощи для широких слоев населения, повышается степень платности медицинской помощи и расширяется практика неформальных платежей. В нашей стране расходы населения на здравоохранение складываются из оплаты лекарств, приобретаемых в розничной сети, затрат на медицинские услуги, легально предоставляемые медицинскими организациями на платной основе, взносов по добровольному медицинскому страхованию и неформальных платежей за медицинскую помощь, которая по закону должна предоставляться бесплатно. Данные государственной статистики свидетельствуют о высоких темпах роста взносов физических и юридических лиц на добровольное медицинское страхование (ДМС) и объемов предоставления населению платных медицинских услуг. При этом добровольное медицинское страхование не стало основной формой частного финансирования здравоохранения. В 2000 г. объем платных медицинских услуг более чем вдвое превышал взносы на ДМС. Объем платных медицинских услуг увеличился за период с 1993 по 2000 г. со 105 млн. руб. (в деноминированных ценах) до 27506 млн. руб., или в 7,3 раза в реальном выражении с учетом индекса цен на платные медицинские услуги*. Эта впечатляющая динамика вряд ли может быть объяснена растущим спросом на медицинские услуги со стороны лишь высокодоходных слоев населения. * Российский статистический ежегодник, 2001. М.: Госкомстат России, 2001. С. 494–496, 587. Здравоохранение в России: Стат. сборник. М.: Госкомстат России, 2001. С. 318. Согласно данным государственной статистики соотношение расходов государства на здравоохранение и расходов населения на приобретение лекарств и оплату медицинских услуг составляло в 1995 г. 83 : 17 , а в 2000 г. – 68 : 32 (см. рис. 2.6). Но государственная статистика не учитывает размеров теневой экономики в сфере здравоохранения. Если экстраполировать на все население данные социологических исследований о расходах населения на приобретение лекарств и оплату (легальную и теневую) медицинских услуг в 1998 г., то соотношение расходов государства и населения можно оценить как 55 : 45*. * Шишкин С.В. Реформа финансирования российского здравоохранения. М.: ИЭПП: ТЕИС, 2000. С. 143. 42 Источник: Здравоохранение в России: Стат. сборник. М,: Госкомстат России, 2001. С. 260-261, 316-318. Рис. 2.6. Расходы государства и населения на здравоохранение в 2000 г., млрд. руб. В ситуации, когда за получение формально бесплатной медицинской помощи приходится платить, в худшем положении оказываются менее обеспеченные слои населения и семьи, живущие вне крупных городов. Они вынуждены тратить на лечение большую долю своих семейных бюджетов и чаще отказываться от медицинских услуг и приобретения нужных лекарств. Политика игнорирования факта замещения бесплатного медицинского обслуживания платным ведет к усилению социальной несправедливости. Вследствие децентрализации государственного управления, происшедшей в Российской Федерации после распада СССР, была ликвидирована вертикаль административного подчинения органов управления здравоохранением и тем самым разрушена прежняя административная система управления здравоохранением. Государственная система здравоохранения оказалась разделенной на федеральную, региональные и муниципальные системы. При этом разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти было в силу политических условий поспешным, непродуманным и не вполне четким. В сочетании с непоследовательным и незавершенным внедрением системы ОМС это привело к появлению проблемы недостаточной координации деятельности различных субъектов финансирования и управления здравоохранением. Деятельность страховых медицинских компаний в системе ОМС подвергается сильной критике. Не менее половины страховых компаний являются пассивными посредниками между фондами ОМС и медицинскими учреждениями: они фактически лишь перечисляют последним финансовые средства, получаемые от территориального фонда ОМС, оставляя себе посреднические проценты на ведение дел, и не занимаются ни контролем за расходованием средств и качеством медицинских услуг, ни защитой прав пациентов. Центральной проблемой организации финансирования ЛПУ стала двойственность источников и методов их финансирования за предоставление населению медицинской помощи, предусмотренной базовой программой ОМС. Такие виды помощи должны были оплачиваться только за счет средств ОМС, но на практике продолжают финансироваться как из нового источника – системы ОМС, так и из прежнего – бюджета. Согласно федеральным рекомендациям бюджетные и страховые средства должны использоваться для покрытия разных статей расходов. На практике же нередко отдельные статьи расходов ЛПУ покрываются одновременно из двух указанных источников финансирования. Финансирование медицинских организаций из двух источников по разным статьям расходов или даже по пересекающимся перечням статей расходов производится на основе разных принципов. В системе ОМС применяются методы оплаты, увязывающие размер финансирования с объемами оказываемой медицинской помощи. А бюджетное финансирование отдельных статей расходов ЛПУ производится по общему правилу как финансирование содержания этих учреждений безотносительно к реальным объемам и качеству оказываемой медицинской помощи. Такое сочетание элементов страхового и бюджетного финансирования снижает эффект новых методов оплаты, действующих в системе ОМС, и не создает стимулов у медицинских организаций к поиску путей экономии расходов по отдельным статьям и вариантов более рационального перераспределения средств между расходными статьями. Существующая организация государственного финансирования лечебно-профилактических учреждений не обеспечивает ощутимого давления, побуждающего их к повышению эффективности 43 своей деятельности, а содействует воспроизводству сложившегося затратного типа хозяйствования. 2.6.4. Направления необходимых преобразований Нынешнее состояние системы финансирования и управления здравоохранением делает неизбежным проведение здесь дальнейших преобразований. Ключевой проблемой является значительный разрыв между государственными гарантиями бесплатного предоставления медицинской помощи населению и их финансовым обеспечением. Существуют три основные стратегии достижения финансовой обеспеченности государственных гарантий. Первая стратегия предусматривает рост государственного финансирования здравоохранения в сочетании с ограниченными мероприятиями по реструктуризации системы медицинского обслуживания и повышению ее эффективности. Вторая и третья стратегии, предполагая постепенное увеличение государственных расходов на здравоохранение, отдают приоритет структурным и институциональным изменениям. Вторая стратегия ориентирует на существенное повышение эффективности использования имеющихся ресурсов за счет масштабной реструктуризации системы медицинской помощи с переносом максимально возможной ее части на амбулаторный этап и одновременной ликвидацией финансирования высвобождающихся мощностей из общественных источников. Третья стратегия предполагает сочетание мер по повышению эффективности системы здравоохранения с частичным пересмотром гарантий и сокращением медицинской помощи (по видам, гарантированным объемам и условиям предоставления), полностью оплачиваемой за счет общественных источников. Фактически начиная с 2000 г. реализуется первая стратегия. Размеры государственного финансирования здравоохранения увеличиваются в реальном выражении в соответствии с ростом ВВП. Однако весьма проблематично рассчитывать на значительное перераспределение общественных ресурсов в пользу здравоохранения в обозримой перспективе. Постепенное же увеличение государственного финансирования здравоохранения без серьезного повышения эффективности системы медицинского обслуживания будет иметь следствиями как сохранение дифференциации в экономической доступности медицинской помощи для групп населения, различающихся по уровню дохода и месту жительства, так и повсеместное укоренение практики неформальных платежей во взаимоотношениях между медицинскими работниками и пациентами. "Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу", одобренные Правительством России в июне 2000 г., ориентируют на реализацию второй стратегии: реструктуризацию существующей сети медицинских организаций, вывод из системы общественного здравоохранения финансово необеспеченных учреждений, усиление государственного регулирования платной медицинской помощи, оказываемой в государственных и муниципальных ЛПУ. В нашей стране в структуре медицинских услуг преобладает стационарная помощь: затраты на нее составили в 1998 г. 65% общего объема текущих расходов государства на здравоохранение*, в то время как в странах с развитой рыночной экономикой эта доля равняется35–50%. По оценкам Министерства здравоохранения России, до 35% больных, помещаемых в стационары, можно было бы пролечить амбулаторно. Таким образом, эффективность использования ресурсов в сфере здравоохранения можно повысить путем их частичного перемещения в амбулаторно-поликлинический сектор и развития стационарозамещающих технологий лечения. На это ориентирована Программа государственных гарантий обеспечения населения бесплатной медицинской помощью, ежегодно утверждаемая российским правительством начиная с 1998 г. Она предусматривает уменьшение существующих объемов лечения в стационарных условиях на 15–18% и проведение лечения ряда заболеваний в дневных стационарах больниц и в поликлиниках. Это снижает стоимость программы государственных гарантий по сравнению с требуемыми затратами на предоставление медицинской помощи в существующих объемах. Однако для осуществления реструктуризации медицинской помощи потребуется не один год. Для того чтобы государственные средства не распылялись по многочисленным ЛПУ, а обеспечивали полноценное возмещение расходов на предоставление требуемых объемов медицинской помощи, необходима серьезная реструктуризация самой сети ЛПУ. Следует перепрофилировать или вообще вывести из системы общественного здравоохранения часть 44 финансово необеспеченных и неэффективно используемых мощностей ЛПУ. Наиболее радикальные меры, связанные с реструктуризацией (слияние медицинских организаций, закрытие части больниц и т.п.), неизбежно будут сопряжены с большими политическими издержками. * Счета здравоохранения России 1994–1999 гг. М.: Фонд "Российское здравоохранение", 2000. С. 16. Действенным способом решения проблемы несбалансированности государственных гарантий медицинского обслуживания населения с финансовым обеспечением является легализация соучастия населения в финансировании медицинской помощи, предоставляемой в системе общественного здравоохранения. Реальной сбалансированности гарантий с финансовыми возможностями можно добиться, введя для определенных категорий населения соплатежи в момент потребления медицинских услуг. Это означает, например, что за каждое обращение к врачу за амбулаторной помощью и за каждый день пребывания в стационаре пациент платит определенную сумму, которая идет в общий доход медицинской организации. Для неработающих пенсионеров и инвалидов нужная им медицинская помощь должна остаться бесплатной. Для ряда категорий (хронических больных, а также длительно болеющих) следует установить предельные размеры соплатежей. Ставки соплатежей будут зависеть от уровня общественного финансирования программы государственных гарантий и от успешности решения задач реструктуризации системы медицинского обслуживания. Этот путь также обладает потенциальными недостатками. Система финансирования, в которой часть населения легально доплачивает за медицинскую помощь, а часть – нет, будет весьма сложной для практической реализации и потребует значительных усилий по внедрению и контролю за ее работой. Высок риск того, что легальные соплатежи не заместят, хотя бы частично, существующие неформальные платежи, а окажутся к ним дополнением. Способы решения проблемы финансовой необеспеченности государственных гарантий продолжают оставаться предметом дискуссий между субъектами социальной политики в центре и в регионах. Решение проблем координации действий органов власти разных уровней друг с другом и с субъектами ОМС может быть обеспечено введением системы комплексного территориального планирования в здравоохранении, совместно осуществляемого этими организациями. Повышению эффективности системы здравоохранения, помимо ее реструктуризации и организационно-управленческих изменений, будут содействовать: ■ завершение перехода к системе страхового финансирования; ■ внедрение новых формы оплаты медицинской помощи; ■ обеспечение хозяйственной самостоятельности государственных и муниципальных ЛПУ и расширение спектра организационно-правовых форм медицинских организаций; ■ внедрение механизмов оплаты труда медицинских работников, обеспечивающих взаимосвязь между ее размерами и качеством и количеством оказываемых ими услуг. В последние два года широко обсуждался такой возможный путь развития медицинского страхования как создание единой системы обязательного медико-социального страхования. Эта задача была сформулирована в "Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу", одобренных Правительством России 28 июня 2000 г. Единую систему обязательного медико-социального страхования предполагалось создавать на основе объединения существующих систем обязательного медицинского страхования и социального страхования. Возможность такого объединения связана с тем, что объект ОМС – заболевание застрахованного – является основным объектом существующей системы социального страхования. Однако механизмы финансирования пособий по нетрудоспособности и лечения разъединены. В результате принятие решений о выборе формы, интенсивности и длительности лечения, реабилитации, профилактики происходит без учета затрат по выплате пособий. Кроме того, врачи часто действуют без надлежащего контроля со стороны работников системы социального страхования и имеют возможность злоупотреблять своим положением, выдавая бюллетени здоровым людям. Целесообразность создания единой системы медико-социального страхования определялась следующими обстоятельствами. 1. Объединение двух систем страхования сформировало бы институциональные предпосылки для проведения единой рациональной политики по отношению к разным видам затрат, связанных с общим для этих систем страховым случаем. 2. Создание новой системы позволило бы пересмотреть направления расходования средств 45 социального страхования, рационализировать условия выплаты пособий и сократить расходы, которые не связаны с четко выраженными страховыми случаями. 3. Формирование новой системы могло открыть новые возможности решения проблем перечисления из бюджетов субъектов Российской Федерации взносов на страхование неработающего населения и незавершенности введения системы страхового финансирования основной части медицинской помощи, оказываемой населению. 4. Создание новой системы на основе слияния фондов ОМС и социального страхования давало возможность создать более управляемую систему в сравнении с существующей системой ОМС. В ныне действующей системе ОМС не решена проблема перечисления из бюджетов субъектов Российской Федерации взносов на страхование неработающего населения. Действенным способом решения этой проблемы является однозначное закрепление финансовых источников таких взносов в виде установления маркированных налоговых поступлений, например, как определенной части налога на доходы физических лиц или акцизов на табачные изделия и алкоголь. Без подобного закрепления источников средств для платежей за неработающее население объединение существующих систем обязательного медицинского и социального страхования нецелесообразно. Создание более сложной системы без решения проблемы финансовой необеспеченности обязательств в рамках одной из исходных систем оказало бы деструктивное влияние на осуществление медицинского и социального страхования. Разработка предложений об объединении обязательного и социального страхования в единую систему обязательного медико-социального страхования велась с осени 2000 г. В апреле 2002 г. российское правительство отказалось от такого объединения, не найдя возможностей закрепить определенные налоговые поступления в качестве источников финансирования платежей за неработающее население. Вместе с тем сохраняется необходимость реформирования системы ОМС. В качестве обсуждаемых направлений преобразований фигурируют: ■ реорганизация существующих Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования в единый Федеральный фонд ОМС. Это повысит уровень управляемости системой ОМС; ■ установление подушевых нормативов взносов на ОМС неработающих граждан из бюджетов субъектов Российской Федерации. Однозначная увязка размеров межбюджетных трансфертов с размерами внесенных взносов; ■ осуществление взносов на ОМС неработающих пенсионеров за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации; ■ сохранение страховых медицинских организаций в качестве страховщиков в системе ОМС. Федеральный фонд ОМС в лице своих отделений сможет выступать страховщиком в тех территориях, где страховые организации не действуют. Нужно отметить, что существует вполне обоснованное сомнение в целесообразности дальнейшего участия страховых компаний в системе ОМС. Они воспринимаются как ненужные посредники между фондами ОМС и медицинскими учреждениями. Однако главным преимуществом сохранения страховых компаний в качестве субъектов системы ОМС является возможность создания сильного давления на страховщиков со стороны конкурентов и со стороны клиентов, заставляющего их действовать эффективно. Если обеспечить гражданам свободу выбора страховщика, то страховые организации, стремясь сохранить и расширить свое страховое поле, будут экономически заинтересованы в качественном обслуживании и защите прав пациентов. Напротив, если функции страховщиков в системе ОМС будут выполнять только отделения фонда ОМС, то какого-либо конкурентного давления на фонды не может быть в принципе, а возможности давления потребителей останутся почти такими же, как в прежней модели бюджетного финансирования. Признавая целесообразность сохранения страховых организаций в качестве субъектов системы ОМС, необходимо усилить государственные требования к их деятельности и контроль за их исполнением, с тем чтобы исключить возможности получать доходы за счет простой перекачки денег от фондов ОМС медицинским учреждениям. Такие требования должны быть установлены в законодательстве в качестве однозначных критериев получения лицензии на участие в ОМС и условий ее лишения. Дальнейший ход реформ будет зависеть от степени внимания руководства государства к проблемам здравоохранения, силы его давления на три основные группы специальных интересов: медицинских чиновников, фонды ОМС, страховые медицинские организации, а также от борьбы и взаимодействия этих групп друг с другом. 46 Контрольные вопросы 1. Что понимается под типами и уровнями медицинской помощи? 2. Ориентированные на извлечение прибыли производители медицинских услуг должны стремиться к предоставлению пациентам избыточного перечня видов лечения и их объемов. Так ли это? 3. Являются ли особенности отношений обмена в медицинском обслуживании достаточным основанием для государственного вмешательства в финансирование и организацию здравоохранения? 4. Что такое справедливое обеспечение населения медицинской помощью? 5. Доступность продуктов питания не менее важна для здоровья, чем доступность медицинской помощи. Практически во всех странах существуют общественные системы здравоохранения, предоставляющие медицинскую помощь бесплатно. Почему же тогда нет подобных по масштабам общественных систем бесплатного предоставления продуктов питания? 6. В чем сходство между системами: а) частного финансирования здравоохранения и обязательного медицинского страхования; б) обязательного медицинского страхования и бюджетного финансирования здравоохранения? 7. Какие методы оплаты медицинской помощи порождают интерес у врачей к завышению объема оказываемых услуг? Почему? 8. Какие методы оплаты амбулаторно-поликлинической и стационарной помощи целесообразно использовать, чтобы добиться перераспределения объемов оказываемой помощи в пользу профилактических мероприятий и амбулаторного лечения? 9. Государство не в состоянии обеспечить необходимое финансирование бесплатного здравоохранения. Население вынуждено платить из своего кармана за многие формально бесплатные медицинские услуги. Что лучше: не менять существующих гарантий и ждать, когда экономические возможности государства позволят восстановить необходимый уровень финансирования существующих гарантий, или пересмотреть гарантии и легализовать соплатежи населения? 10. Какие факторы препятствуют конкуренции медицинских организаций? 11. Каковы перспективы реформы финансирования российского здравоохранения? Литература Основная Реформы системы здравоохранения в Европе. Анализ современных стратегий / Под ред. Р.Б. Салтмана, Дж. Фигейраса: Пер. с англ. М.: Гэотар Медицина, 2000. Шишкин С.В. Реформа финансирования российского здравоохранения. М.: ИЭПП: ТЕИС, 2000 (www.iet.ru.). Экономика здравоохранения: Учебное пособие / Под ред. И.М. Шеймана. М.: ТЕИС, 2001. An Introduction to Health Economics for Eastern Europe and the Former Soviet Union / Ed. by S. Witter, T. Ensor. Clichester, N. Y., etc.: John Wiley & Sons, 1997. Barr N. The Economics of the Welfare State. 2nd ed. Stanford: Stanford University Press, 1993. Le Grand J., Propper C., Robinson R. The Economics of Social Problems. 3rd ed. L.: Macmillan, 1992. Дополнительная Бабич А.М., Егоров Е.Н., Жильцов Е.Н. Экономика социального страхования. М.: ТЕИС, 1998. Миронов А.А., Таранов А.М., Чейда А.А. Медицинское страхование. М.: Наука, 1994. Рынок труда и социальная политика в Центральной и Восточной Европе Переходный период и дальнейшее развитие / Под ред. Н. Барра: Пер. с англ. М.: ИКЦ "ДИС", 1997. С. 384-427. Шейман И.М. Реформа управления и финансирования здравоохранения. М.: Русь, Издатцентр, 1998. Flagship Programme on Health Sector Reform and Sustainable Financing. Modules 1–7. Washington, D.C.: EDI / World Bank, 1997. The World Health Report 2000. Health Systems: Improving Performance. Geneva: World Health Organization, 2000. World Development Report. Investing in Health / World Bank. N. Y.: Oxford University Press, 1993. ГЛАВА 3. ОБРАЗОВАНИЕ 3.1. Организация образования Образование рассматривается как система организаций и лиц, осуществляющих образовательную 47 деятельность. Таковой является передача одними людьми другим людям новых знаний, развитие у них новых умений и навыков. Получение образования предстает как участие в образовательной деятельности в качестве реципиента передаваемых знаний. Традиционная технология осуществления образовательной деятельности заключается в проведении учителем (преподавателем) занятий с учащимся или группой учащихся, в ходе которых происходит передача определенным образом организованных знаний и формирование соответствующих умений и навыков. Передаваемые знания обычно структурируются в форме образовательных программ. Образовательная программа в широком понимании этого термина характеризуется определенным содержанием и направленностью передаваемых знаний, уровнем их сложности и временем, требуемым для их освоения. Организация образования, сложившаяся в индустриальных обществах, предусматривает длительный процесс обучения в специальной системе созданных для этого организаций. Образовательные программы и соответствующее им образование делятся на два типа: ■ общее образование; ■ профессиональное образование. Каждый тип образования включает ряд уровней (ступеней), которые различаются по степени сложности. Общее образование разделяется на две и более ступеней. Распространенным является выделение двух основных ступеней общего образования: ■ начальное (первичное) общее образование; ■ среднее (вторичное) общее образование. В профессиональном образовании выделяют три основных уровня: ■ начальное; ■ среднее; ■ высшее. Длительность обучения на каждой ступени неодинакова в разных странах. Как правило, начальное общее образование рассчитано на обучение детей в возрасте от 5–7 лет в течение 3–4 лет, среднее общее – на 7–8 лет обучения, высшее профессиональное – на 4–6 лет. Организации, занимающиеся образовательной деятельностью, специализируются на разных типах и уровнях образования. Начальное и среднее общее образование предоставляется в начальных и средних школах; существуют специализированные учебные заведения начального и среднего профессионального образования; высшее профессиональное образование предоставляется высшими учебными заведениями (университетами, академиями, институтами). Помимо упорядоченных вышеуказанным образом ступеней образования, существуют также иные типы образовательной деятельности, объединяемые понятием дополнительного образования. Это разнообразные курсы профессионального обучения, переподготовки, повышения квалификации и т.п. Развитие общества от индустриального к информационному сопровождается существенными изменениями в организации образования. Они связаны прежде всего с появлением новых технических средств. Наряду с традиционными печатными материалами в образовательной деятельности стали применяться аудиокассеты, видеокассеты, видеодиски, телефон и электронная почта (используемые для доставки дистанционных курсов и взаимодействия обучающегося с преподавателем), радио и телевидение (в том числе спутниковое и кабельное), компьютерные обучающие программы, Интернет. Появились новые технологии обучения – телеконференции, компьютерные конференции, виртуальные классы и виртуальные университеты. Современные компьютерные технологии хранения, обработки и передачи информации породили новую форму получения образования – дистанционное обучение. Оно осуществляется на некотором расстоянии от места расположения преподавателя. Процессы преподавания и получения знаний оказываются разделенными не только в пространстве, но и нередко во времени. Появляются и новые формы образовательных организаций. В частности, создаются организации, реализующие разные модели дистанционного обучения (университеты дистанционного образования, консорциумы университетов и др.). Образовательную деятельность во все больших масштабах осуществляют не только специализированные образовательные организации, но и предприятия других отраслей. Рассматривая технологии образовательной деятельности с экономической точки зрения, следует констатировать, что затраты на одного учащегося при традиционной форме образования имеют тенденцию к росту. Традиционные образовательные технологии относятся к экономическому типу 48 архаичных технологий, так как в них экстенсивным образом используется высококвалифицированный труд. В традиционных формах обучения ограничены возможности замещения труда капиталом с соответствующим ростом числа обучаемых в расчете на одного преподавателя и увеличением объема передаваемых им знаний. Напротив, образование, основанное на современных информационных технологиях, позволяет значительно расширить масштабы предоставления образовательных услуг и получить эффект экономии затрат. Новые информационные технологии содействуют росту предложения образовательных услуг и увеличению числа их потребителей, привлекаемых возможностью обучаться по месту работы или жительства. В последние десятилетия расходы на образование в мире стабильно растут. С 50-х гг. XX в. в развитых странах, а затем и в большинстве развивающихся стал расти высокими темпами спрос на высшее образование. В конце 1990-х гг. в развитых странах примерно 33% выпускников средних школ продолжали обучение в высших учебных заведениях. 3.2. Особенности экономических отношений в сфере образования 3.2.1. Особенности отношений обмена в сфере образования Рассмотрение особенностей экономического устройства сферы образования начнем с простейшего случая экономического взаимодействия производителей и покупателей образовательных услуг, когда первые предлагают обучение на возмездной основе, а вторые принимают решения о выборе образовательных программ по приемлемым ценам для себя или своих детей. Эти отношения имеют ряд особенностей, отличающих их от отношений купли-продажи стандартных видов товаров. Недостаток информации. В случаях приобретения обычных товаров или бытовых услуг естественной является предпосылка, что потребитель лучше других лиц может оценивать соответствие своим интересам предлагаемых ему благ. Но покупателями образовательных услуг чаще будут выступать не непосредственные потребители, а их родители. А они не всегда могут правильно действовать в интересах детей. Родители часто не обладают необходимой информацией, чтобы сделать правильный выбор достаточного уровня образования для своего ребенка (общее среднее, среднее профессиональное, высшее и т.п.), специализации обучения, образовательной организации. Преимущества образования, особенно высшего, трудно оценить правильно, если сам его не имеешь. Сбор достоверной информации о преимуществах и недостатках получения той или иной специальности, тех или иных образовательных организаций, предлагаемых программ, курсов и т.д. требует времени и денег. Многие склонны делать свой выбор, довольствуясь весьма поверхностными представлениями. Возможности пересмотра решений о выборе образовательных услуг и использования опыта предыдущих сделок при совершении новых здесь существенно меньшей, чем при покупке товаров массового потребления, даже если они рассчитаны на длительный срок использования. Можно ошибиться с выбором телевизора, компьютера, автомобиля. Если продукция оказалась бракованной, можно предъявить претензии ее продавцу и заменить на другой экземпляр. Если автомобиль функционирует исправно, но автовладелец осознал, что ему нужна машина с иными характеристиками, он может продать имеющуюся, потеряв какую-то сумму затраченных денег, и купить новую, отнесясь к ее выбору более внимательно. Опыт прежних покупок поможет, даже если это будет изделие нового поколения, сильно отличающееся от предыдущего. В случае оказания бытовых услуг потребитель также вполне адекватно может оценить их реальное качество, потребовать переделки или не обращаться более к их производителю, если речь идет о повторяющихся услугах. Иначе обстоит дело в случае покупки образовательных услуг. Здесь потребителю весьма сложно достоверно оценить качество не только рекламируемых, но и уже предоставленных ему услуг. Несоответствие реального качества полученного образования затраченным средствам и ожиданиям потребителя может проявиться не сразу. Здесь бессмысленна постановка вопроса о переделке выполненной работы и сложно предъявить иск за плохое качество обучения. Опыт собственных прежних сделок использовать сложно, так как новый выбор – это выбор обучения либо более высокого уровня, либо иной специализации. Различия же между образовательными программами разных уровней и разной специализации существенно больше, чем различия между моделями и даже поколениями автомобилей. Возможности опереться на опыт знакомых людей также более ограничены, поскольку 49 оценка качества образовательных услуг и их соответствия возможностям и ожиданиям потребителя имеет гораздо более индивидуализированный характер, чем оценка качества автомобиля. Нерациональное решение о выборе вида образования, учебного заведения, специализации чревато для потребителя более высокими издержками, чем нерациональное решение о выборе обычных товаров длительного пользования. Если молодой человек прекратил учебу и стал работать, то издержки получения образования в более зрелом возрасте будут для него выше, чем сразу после окончания школы. Чем старше, тем сложнее интенсивно учиться и усваивать новые знания, в особенности если в процессе учебы был значительный перерыв. Работающему человеку будет трудно отказаться от привычного уже уровня доходов, а совместить работу и учебу может оказаться весьма сложным. Если абитуриент ошибся с выбором специальности либо места учебы, то он уже не сможет вернуть потерянное время и деньги, потраченные на обучение. Развитие конкуренции между производителями образовательных услуг может улучшить информированность потребителей, но не может полностью разрешить проблему недостатка информации, которой обладают потребители образовательных услуг. Препятствия инвестиционным решениям. В отличие от потребления обычного товара, процесс обучения занимает длительное время, а эффект от получения образования достигается в основном уже после прохождения обучения и имеет долгосрочный характер, растягиваясь во времени. Расходы на образование предстают как инвестиции в "человеческий капитал". Образовательная система готовит будущих работников; через образование люди получают знания и умения, которые увеличивают их производительность. Такое представление о роли образования развито в рамках теории человеческого капитала и подтверждается практикой стран с рыночной экономикой: лица, получившие образование более высокого уровня, действительно, в среднем имеют более высокие доходы. Для потребителя образовательных услуг результаты его обучения, рассматриваемые с экономической точки зрения, выражаются в возможном увеличении его будущих доходов. Затраты на получение образования предстают как инвестиции в его будущие доходы. Родители ребенка или сам молодой человек, принимая решение о том, стоит ли и какое образование получать, рассчитывают, что образование расширит возможности будущего трудоустройства и позволит зарабатывать больше денег. Все хорошо знают, что занятие многими видами деятельности просто невозможно без получения среднего или высшего профессионального образования. Поэтому, когда покупатели образовательных услуг рассматривают вопрос о том, какое образование они хотели бы получить сами или дать своим детям, они принимают с экономической точки зрения инвестиционное решение. Например, выпускники школ, думая, стоит ли продолжать образование в среднем специальном или высшем учебном заведении, сталкиваются с необходимостью следующего выбора. Должны ли они произвести затраты на продолжение своего образования в надежде получения дополнительных доходов в будущем? Или лучше сразу наняться на работу либо заняться индивидуальной предпринимательской деятельностью и начать получать доходы за свой труд? С экономической точки зрения для принятия правильного инвестиционного решения выпускник (или его родители, готовые оплатить обучение) должен сопоставить экономические издержки и выгоды каждой стороны альтернативы. Продолжение учебы потребует прямых дополнительных издержек. Они будут включать расходы на оплату обучения, приобретение учебных материалов (книги, обучающие видео- и аудиокассеты, видеодиски, компьютерные обучающие программы и т.п.), возможные дополнительные расходы, вызванные необходимостью жить вне дома, если выбранное учебное заведение находится в другом населенном пункте, и т.п. Кроме того, к издержкам получения образования относится упущенная выгода – доходы, не полученные учащимся вследствие того, что он тратит свое время на учебный процесс, а не на зарабатывание денег. Выпускник должен оценить размеры этих издержек и размеры доходов, на которые он мог бы рассчитывать, получив более высокое образование. Проиллюстрируем эту ситуацию с помощью рис. 3.1. Область А, расположенная ниже оси абсцисс, характеризует прямые дополнительные издержки получения высшего образования сразу после окончания школы (плата за обучение, расходы на приобретение книг, оплата проживания и т.п.). Кривая I1 – доходы, на которые выпускник школы может рассчитывать, если сразу пойдет на работу. Кривая I2 – доходы, которые учащийся может получить во время обучения, подрабатывая в свободное от занятий время. Дипломированный специалист может, по общему правилу, рассчитывать на то, что он начнет, может быть, и не сразу, но довольно быстро, зарабатывать больше, чем его сверстник, такого 50 образования не имеющий. Кривая I3 характеризует доходы специалиста с высшим образованием. Темпы роста его доходов будут в течение значительного периода времени выше, чем темпы роста доходов человека без высшего образования. Область В, ограниченная кривыми I1, I2 и I3, характеризует упущенную выгоду человека, решившего продолжить обучение. Области А и В вместе представляют издержки решения продолжить обучение в высшем учебном заведении в сравнении с решением приступить к работе после окончания школы. Область С, расположенная ниже кривой I3 и выше кривой I1 представляет чистую выгоду от получения более высокого образования. Сопоставляя затраты с результатами, то есть размеры области С с размерами областей А и В, выпускник школы оценивает норму отдачи от возможных инвестиций в свое образование (инвестиций в человеческий капитал), равных А+В. Если эта норма представляется довольно высокой, то выпускник будет стремиться найти финансовые средства, требуемые для продолжения обучения. Согласно имеющимся оценкам нормы отдачи инвестиций в высшее образование составляют в среднем 12% в странах с развитой рыночной экономикой (странах – членах ОЭСР) и 22–28% – в других странах*. * Psacharopoulos G. Returns to Investment in Education: a Global Update // World Development. 1994. Vol. 22. N 9. P. 13251343. Рис. 3.1. Инвестиции в образование Но в реальности оценить все указанные величины представляется весьма сложным. Прямые расходы на получение образования и доходы в первые годы после окончания школы еще можно определить с высокой степенью достоверности. Однако будущий средний уровень доходов людей, получивших высшее образование, спрогнозировать сложнее, и еще более сложно правильно оценить еще до поступления в вуз возможности роста доходов конкретного человека после получения им диплома о высшем образовании. Решения об инвестициях в человеческий капитал обладают высокой степенью неопределенности будущих индивидуальных выгод в сравнении со многими другими видами инвестиций. И это обстоятельство может побудить многих потенциальных потребителей образовательных услуг к принятию неверных решений. Если мы обратимся теперь к тем потенциальным абитуриентам, кто высоко оценивает для себя величину отдачи от вложений в продолжение образования, то следует ожидать, что многие из них были бы готовы занять требуемые деньги, чтобы потом вернуть долг из своих будущих доходов, которые станут выше благодаря полученному образованию. Но здесь они сталкиваются с тем, что кредитные организации не готовы предоставлять займы на длительный период, если у заемщиков нет имущества, которое могло бы служить достаточным залоговым обеспечением полученного ими кредита. Расчеты на будущие доходы человека, получившего кредит, не являются достаточными гарантиями возврата денег. Поэтому лица из семей с низкими доходами имеют мало шансов получить ссуду у коммерческой кредитной организации для продолжения образования. В то же время многие потенциальные абитуриенты и их родители, которые обладают имуществом, достаточным для того, чтобы служить в качестве залога, боятся обременять себя долгосрочным кредитом на большую сумму, потому что не имеют опыта подобных заимствований или опасаются остаться с большой суммой задолженности, поскольку существует риск, что вложения в образование не окупятся более высокими доходами. Отмеченные обстоятельства делают проблематичным развитие предложения и спроса на 51 образовательные кредиты без каких-либо дополнительных гарантий как для кредиторов, так и для заемщиков. В результате многие способные люди, которые благодаря обучению смогли бы реализовать себя на более высоком профессиональном уровне, быть более продуктивными и получать большие доходы, эти возможности не реализуют. Локальный монополизм. Для системы образования, главным образом на начальной и средней ступенях обучения, типична ситуация монополизма образовательных организаций. Она возникает в тех территориях, где плотность населения недостаточно велика, чтобы иметь более чем одну школу. Такая монополия является пространственной, потому что расстояния защищают существующую образовательную организацию от потенциальных конкурентов. Многим родителям, которые бы хотели обучать своих детей в другой школе, пришлось бы переезжать туда, где она расположена, или ежедневно возить детей туда и обратно. А это означает тратить много своего времени и средств, не говоря уже о том, что ежедневные длительные поездки могут быть слишком утомительными для самих детей и не лучшим образом сказаться на их здоровье и успеваемости. Следует заметить, что развитие дистанционного обучения, позволяющего доставлять услуги потребителю туда, где ему удобнее, будет ослаблять пространственную монополию и стимулировать конкуренцию между образовательными организациями, использующими и новые, и традиционные технологии обучения. Но в обозримой перспективе, в особенности в странах с не слишком высоким уровнем экономического развития, локальная монополия многих организаций начального и общего образования сохранится. Монопольное положение позволяет производителю услуг увеличивать цену по сравнению с ситуацией, когда аналогичные услуги предоставляют конкурирующие производители. Более высокая цена сокращает объем спроса, который был бы предъявлен на образовательные услуги при наличии конкуренции в их предоставлении. Влияние внешних эффектов. Образовательная деятельность не только приносит выгоды тем, кто получил образование, но и характеризуется наличием внешних эффектов. Один тип таких эффектов – это экстерналии для тех, кто работает рядом с лицами, получившими образование. Более образованные оказывают позитивное влияние на рост производительности своих коллег, сознательно или невольно помогая им работать более эффективно. Эти внешние эффекты не получают адекватной экономической оценки в доходах более образованных работников. Лица с более высоким уровнем образования оплачиваются более высоко, но в современной экономике каждый занятый, в особенности наемный работник, как правило, не получает строго в соответствии со своим вкладом в преуспевание организации-работодателя. Другой тип внешних эффектов – это экстерналии для общества в целом. Они связаны с социализацией индивидов, с распространением инноваций и влиянием на экономическое развитие. С социально-организационной точки зрения образовательная деятельность распространяет стандарты общежития и гражданства, следование которым позволяет каждому человеку результативно действовать за пределами своей семьи, то есть социализироваться, быть интегрированным в общество. Успешная социализация подрастающего поколения приносит эффект другим членам общества, поскольку воспроизводит правила поведения, принятые в данном обществе, и социальные связи, его скрепляющие. В современных динамично развивающихся обществах образование служит формированию у людей способностей выполнять разнообразные социальные роли в меняющемся мире и тем самым способствует устойчивому развитию этих обществ. Образовательная деятельность может распространять также стандарты здорового образа жизни, следование которым не только укрепляет здоровье придерживающихся их индивидов, но и снижает риск передачи ими инфекций окружающим людям. С социально-культурной точки зрения образовательная деятельность транслирует новому поколению ценности, сложившиеся в данном обществе, и таким образом формирует у его членов общие представления о правильных целях и принципах деятельности. Это способствует сохранению культурной идентичности данного общества, поддержанию социальной стабильности, достижению большего социального согласия. В демократических обществах образование формирует у людей негативное отношение к силовым методам разрешения политических и социальных конфликтов. С экономической точки зрения люди, получившие более высокое образование, более продуктивны в создании и распространении инноваций и этим способствуют росту эффективности экономики, 52 плодами которого пользуются не только они сами и их работодатели, но и все общество. С организационно-технологической точки зрения формирующееся информационное общество предъявляет все более высокие требования к уровню грамотности граждан. Дальнейший экономический и социальный прогресс затрудняется без повышения образовательного уровня широких масс населения. Очевидно, что такие внешние эффекты получения образования не учитываются при оплате образовательных услуг их непосредственными потребителями. Наконец, определенные виды профессионального образования, необходимые обществу, могут просто не иметь денежного спроса среди его членов. Речь идет об обучении лиц, занимающихся предоставлением общественных благ (например, военных, специалистов в области создания военной техники и т.д.). Нужно заметить, что даже с аналитической позиции возможности измерения внешних эффектов образования предстают как весьма незначительные. Исследователи пытаются измерять эффекты социализации через их косвенные проявления. Например, результаты образования можно связать с экономией расходов на правоохранительную деятельность: образование делает людей в среднем более законопослушными и таким образом оказывает сдерживающее влияние на рост преступности, а следовательно, и на рост расходов на содержание правоохранительных органов и осужденных в тюрьмах. Другой пример: развитие образования позволяет экономить на сотрудниках для заполнения налоговых деклараций, поскольку лица, получившие некоторый минимум образования, способны сами, без чужой помощи заполнить свои декларации. Но все это – примеры научных изысканий, а не реальные экономические оценки и отношения. 3.2.2. Образование и социальная справедливость В любом обществе к образовательной деятельности, к системе образования предъявляются требования, основанные на ценностях, признанных в этом обществе. В странах западной цивилизации большинство людей считает, что равенство возможностей в образовании должно быть фундаментальным правом человека. Такой взгляд основывается на представлении, что образование – это не одно из ряда потребительских благ, а процесс, который имеет фундаментальное значение для жизни тех, кто его получает, и для жизни их детей. Это порождает требования равенства прав на получение образования. Если получение образования будет возможно лишь посредством индивидуальной покупки образовательных услуг, то доступ к образованию будет всецело определяться семейными доходами, которые распределены неравномерно. Распределение возможностей получить образование в соответствии с распределением уровня доходов расценивается во многих странах как социально несправедливое. Соответственно существуют и представления о необходимости обеспечения социально справедливого доступа к получению образования. В современной западной культуре они формулируются следующим образом: каждый гражданин, который хочет и способен получить некоторый курс образования, не должен сталкиваться с такими дискриминационными критериями, как уровень доходов, раса, национальность, пол или религия. Поскольку ресурсы общества ограничены, требования социальной справедливости предстают как требования того, чтобы каждый член общества мог получить некоторый минимальный уровень образования, в частности начальное или среднее. Некоторые могут получить больший объем образования, но никому не может быть воспрепятствовано в достижении уровня образования, признаваемого социально необходимым. В применении к получению более высоких уровней образования требования социальной справедливости состоят в обеспечении равенства при поступлении в соответствующие учебные заведения для всех социальных групп и слоев независимо от материального положения людей, их национальности, пола, места жительства. Граждане должны иметь возможность получить образование выше базового на конкурсной основе, где критериями должны быть уровень индивидуальных способностей и уровень освоения знаний, а не способность заплатить более высокую цену или принадлежность к определенной социальной группе. Реализация этих принципов невозможна без государственного регулирования образовательной деятельности. 3.3. Роль государства в сфере образования Изъяны рынка образовательных услуг в сочетании с ценностными представлениями о правах 53 граждан на получение образования обусловливают необходимость участия государства в осуществлении образовательной деятельности. Государственное участие требуется для обеспечения граждан более достоверной информацией о качестве образовательных услуг, для ограничения возможностей производителей образовательных услуг извлекать выгоды из своего монопольного положения, для распределения ресурсов в сфере образования с учетом внешних эффектов потребления образовательных услуг, для обеспечения доступности образования всем членам общества. Государство принимает участие в образовательной деятельности во всех странах мира. Основными функциями, выполняемыми государством в сфере образования, являются: 1) регулирование образовательной деятельности: лицензирование, установление образовательных стандартов, контроль за их соблюдением; 2) организация обучения в государственных учебных заведениях; 3) финансирование получения населением определенных уровней и видов образования. Регулирование. Право заниматься образовательной деятельностью обычно обусловливается получением лицензии, выдаваемой государственными или иными органами, наделенными государством такими полномочиями. Государство устанавливает требования к условиям осуществления образовательного процесса (строительные, санитарные, гигиенические нормы, требования к оснащенности учебных помещений, наличию оборудования, образовательному цензу педагогических работников и т.п.). Соблюдение этих требований является условием выдачи лицензии. Государство регулирует организацию образовательного процесса, требуя, чтобы предоставление начального, среднего и высшего образования было последовательным, стандартизированным и обеспечивало преемственность передаваемых знаний. Требования к качеству образовательных услуг устанавливаются в форме государственных образовательных стандартов. В России они имеют федеральный и национально-региональные компоненты. Стандарты определяют обязательный минимум содержания образовательных программ, объем учебной нагрузки, требования к уровню подготовки выпускников. Организация обучения. Государство в очень многих странах гарантирует обеспечение доступа каждого человека к некоторому базовому образованию. Во второй половине XX в. все страны с развитой рыночной экономикой, страны Восточной и Центральной Европы установили обязательное среднее образование для своих граждан. В странах Восточной Азии, Латинской Америки начальное образование является почти универсальным. Практически повсеместно государство обеспечивает бесплатное получение базового образования, используя для этого систему государственных школ или общественных школ, созданных местными сообществами. Высшее образование предоставляется в государственных и негосударственных высших учебных заведениях. Соотношение тех и других в разных странах различно. В большинстве стран преобладают государственные высшие учебные заведения. Но, например, в Японии более двух третей всех студентов обучается в частных университетах. Во всех странах вплоть до недавнего времени государственные учреждения начального и общего образования и все или многие учреждения высшего образования находились в административном подчинении государственных органов управления образованием, которые непосредственно руководили их работой. В условиях формирования информационного общества, требующего высокого уровня инновативности образовательных программ, гибкости в организации учебного процесса, управление административными методами оказывается неэффективным и с организационно-технологической, и с экономической точек зрения. В последнее десятилетие в странах с развитой рыночной экономикой проводятся реформы, меняющие роль государства в сфере образования: государство перестает непосредственно руководить учебными заведениями, все активнее выступая не в роли производителя, а в роли заказчика и покупателя образовательных услуг. Функции органов управления перемещаются из сферы производства образовательных услуг в область защиты интересов их потребителей. Государство способствует развитию в сфере образования конкуренции и рыночных отношений, но при этом во многих странах скептически относятся к перспективам приватизации государственных школ и вузов. Финансирование. В среднем во всем мире 63% расходов на образование осуществляется за счет 54 государства*. Средний уровень расходов на образование составил в 1996 г. 5,4% ВВП в странах с высоким уровнем подушевого дохода и 4,1% ВВП в странах со средним и низким уровнем подушевого дохода**. * Facts and Figures 2000 / UNESCO Institute for Statistics. 2000. P. 20. ** Entering the 21th Century. World Development Report 1999/2000. Washington D.C.: The World Bank, 2000. P. 241. За счет бюджетных средств финансируется деятельность государственных учреждений, предоставляющих базовое образование. Во многих случаях государство финансирует также частные школы наравне с государственными, обеспечивая таким образом гарантии получения базового образования вне зависимости от принадлежности образовательной организации. Государство полностью или частично берет на себя расходы по обучению своих граждан в высших учебных заведениях, государственных и негосударственных, финансируя в той или иной форме их деятельность. 3.4. Формы финансирования образовательной деятельности Финансирование государством образовательной деятельности осуществляется в различных формах (см. табл. 3.1). Т а б л и ц а 3.1 Формы финансирования государством образовательной деятельности Финансирование образовательных организаций прямое косвенное Сметное финансирование Налоговые льготы Финансирование учащихся прямое косвенное Образовательные ваучеры Налоговые льготы Блоковые субсидии Гранты Кредиты Гарантии кредитов Заказы Подушевые нормативы Сметное финансирование. Государство выделяет образовательным организациям бюджетные средства, разграничивая их по видам затрат. Органы управления образованием утверждают подведомственным им образовательным учреждениям смету доходов и расходов. Финансовые средства планируются и выделяются их получателю по статьям экономической классификации бюджетных расходов (см. раздел 2.5.1). Размер финансовых средств рассчитывается в зависимости от категории и пропускной способности образовательного учреждения. Планирование выделяемых средств по каждой статье производится на основе фактических затрат прошлого периода и нормативов (нормативы штатного расписания и оплаты труда, расходов на учебное оборудование и инвентарь и т.д.), которые устанавливаются в расчете на показатели пропускной способности и дифференцируются по видам и категориям учреждений. Учреждения не вправе использовать бюджетные средства для расходов, не предусмотренных сметой, или превышать расходы по тем или иным статьям без санкции вышестоящего органа управления. Бюджетные средства перечисляются учреждениям с учетом фактического использования ранее поступивших средств по каждой статье. Так что экономия любого вида затрат невыгодна учреждению, оно в этом случае недополучит бюджетных средств в будущем. Сметное финансирование позволяет финансовым органам контролировать использование бюджетных ресурсов, но оно не создает у учреждений стимулов сравнивать затраты с достигнутыми результатами и оптимизировать их соотношение. Их целью является получение как можно большего объема ресурсов. До начала 1990-х гг. бюджетное финансирование образовательных организаций почти во всех странах осуществлялось в форме сметного финансирования. Между тем в последние десятилетия стала вполне очевидна значимость определенной автономности образовательных учреждений в принятии экономических решений. Формирующееся информационное общество предъявляет к образовательным организациям требования гибкости в организации их деятельности, развития образовательных программ и форм обучения, расширения источников финансирования. Для того чтобы соответствовать потребностям развивающейся экономики и усложняющейся социальной жизни, образовательным 55 организациям нужна возможность самостоятельно определять основные характеристики образовательного процесса, методы и технологии обучения, структуру кадров, источники доходов, направления расходования средств. В свою очередь необходимость сдерживания роста государственных расходов на социальные цели заставляет искать пути стимулирования получателей бюджетных средств к более эффективному их использованию. Сметное финансирование этим требованиям не отвечает. Блоковые субсидии. Данная форма государственного финансирования образовательной деятельности предусматривает выделение бюджетных средства с указанием рамок, или "блока", их использования. Они предназначаются для возмещения определенных видов расходов: например, субсидии на исследовательскую деятельность университетов, на приобретение учебного оборудования и его эксплуатацию и т.д. В этом случае также обычно утверждается смета, но по соответствующему ограниченному перечню расходных статей. Размещение заказов (контрактация). Данная форма применяется для государственного финансирования тех ступеней образования, получение которых не гарантируется всем гражданам. Это прежде всего высшее и среднее профессиональное образование. Государство определяет то число студентов, обучение которых по различным специальностям оно готово профинансировать, и устанавливает примерную оплату за каждого подготовленного специалиста соответствующего профиля. Образовательным организациям предлагается принять участие в конкурсе на выполнение этого заказа по установленным или меньшим ценам. Каждый участник конкурса дает предложения о количестве специалистов по тем или иным специальностям, которые он готов подготовить, и о характеристиках предлагаемых учебных программ и других условий обучения. С учебными заведениями, выигравшими конкурс, заключаются контракты на подготовку соответствующего числа специалистов по согласованным ценам. В сравнении со сметным финансированием такая форма финансирования может стимулировать конкуренцию между учебными заведениями и содействовать повышению эффективности использования бюджетных ассигнований на образование. Однако все это в решающей степени зависит от того, как организован конкурс, по каким критериям производится выбор победителей, насколько эти критерии четки и насколько прозрачен конкурсный процесс. В противном случае конкурс может не привести к заметному уменьшению цены обучения или оказаться сымитированным. Опыт использования этой формы финансирования образовательных организаций пока очень ограничен и свидетельствует, скорее, в пользу оправданности указанных опасений. Подушевое финансирование. Выделение образовательным организациям бюджетных средств производится по нормативу, рассчитанному на одного учащегося. Сумма выделяемых средств определяется как произведение норматива на численность учащихся в данной организации. Такая система предполагает право школьников (их родителей) на выбор места обучения и должна стимулировать конкуренцию между образовательными организациями за привлечение большего числа учащихся. С 1988 г. она используется для финансирования школ в Великобритании. Имеющийся опыт свидетельствует, однако, что возможности выбора учащимися школ сильно ограничены даже в этой стране с очень высоким уровнем автомобилизации семей и хорошо развитой дорожной инфраструктурой. Сохраняется локальный монополизм многих школ вследствие нежелания или трудностей для учеников совершать длительные поездки в другие школы. Налоговые льготы образовательным организациям. Как правило, государство предоставляет значительные налоговые льготы государственным и негосударственным некоммерческим образовательным организациям, освобождая их полностью или частично от уплаты определенных видов налогов. Это является формой косвенного финансирования государством их деятельности. Образовательные ваучеры. Эта форма финансирования образовательной деятельности предусматривает использование специального документа (образовательного ваучера), который выдается обучающемуся и является финансовым обязательством государства оплатить обучение этого человека в размере определенной суммы. Данная форма была предложена для государственного финансирования школ. Каждому ребенку школьного возраста выдается образовательный ваучер. 56 Учащийся (или его родители) выбирает школу и приносит в нее выданный ему документ. Школа получает бюджетные средства на основании ваучеров, предъявленных ею финансовому органу. Практический опыт применения образовательных ваучеров пока очень ограничен. Но данный подход к организации финансирования образования является теоретически весьма привлекательным для экономистов*. Он предлагает рыночный механизм реализации обязательств государства по обеспечению бесплатного базового образования для всех граждан, предполагающий развитие конкуренции между производителями образовательных услуг. Ваучерное финансирование ставит все образовательные организации, безотносительно к форме их собственности, в условия равенства прав на получение бюджетного финансирования. При использовании данной формы финансирования размер бюджетных ассигнований образовательной организации становится зависимым не от ее статуса, не от решений органа управления, распределяющего средства, не от исторически сложившихся размеров ее финансирования и не от ее штатной численности, а от числа потребителей, пожелавших учиться именно в этой организации и внесших свои ваучеры. * Сторонниками использования ваучеров для финансирования образования были, например, такие известные экономисты, как А. Пикок и М. Фридмен. Ваучерное финансирование наиболее последовательно реализует принцип "деньги следуют за учащимся". Оно предоставляет родителям возможность свободного выбора места обучения своих детей и ставит школы перед необходимостью предлагать программы, пользующиеся спросом, и обеспечивать их качественное выполнение. Школы, уровень преподавания в которых выше, которые предлагают более интересные образовательные услуги, будут пользоваться большим спросом и получат больше средств от государства, расширяя объем предложения своих услуг. Напротив, школы, качество обучения в которых не удовлетворяет учащихся (их родителей), потеряют учеников и будут получать соответственно меньше средств от государства. В экономической литературе существует множество предложений о возможных схемах применения образовательных ваучеров. Приведем несколько примеров. Одна из схем предусматривает, что сумма ваучера является одинаковой для всех учеников и определяет полную стоимость получения искомого образования вне зависимости от места обучения. Родители школьника вправе выбрать любое учебное заведение, которое, в свою очередь, обязано принять их ребенка при наличии свободных учебных мест. Родители передают ваучер и не обязаны ничего доплачивать за обучение. Если число желающих учиться в данном заведении больше его пропускной способности, оно вправе отобрать учащихся по конкурсу, но не вправе регулировать прием, устанавливая какую-либо дополнительную плату. Эта простейшая схема фактически является вариантом подушевого финансирования образовательных организаций, рассмотренного выше. Другая схема: ваучер гарантирует сумму, возмещаемую государством, но при этом образовательные организации вправе устанавливать более высокую цену обучения для желающих в них учиться. Родители, решившие отдать своего ребенка в школу, пользующуюся повышенным спросом, вносят ваучер и доплачивают разницу между его стоимостью и объявленной ценой обучения. В данной схеме отличие ваучерного финансирования от подушевого финансирования образовательных организаций является совершенно четким. Получение образования становится платным, цена обучения в той или иной образовательной организации может оказаться выше величины возмещения, гарантируемого государством и будет определяться соотношением спроса и предложения. В зависимости от того, как устанавливается стоимость ваучера, данная схема может иметь несколько разновидностей. Стоимость ваучера может быть фиксированной для школьника из любой семьи. Иной вариант предполагает, что стоимость ваучера устанавливается в зависимости от семейного дохода: чем ниже семейный доход, тем выше стоимость ваучера. Эта схема обеспечивает некоторое выравнивание финансовых возможностей семей с разным уровнем дохода оплатить обучение детей. Главное преимущество использования образовательных ваучеров в сравнении с другими формами финансирования начального и общего образования видится в том, что эта форма в наибольшей мере стимулирует развитие конкуренции между образовательными организациями, расширение предложения образовательных программ с различными учебными планами и методами обучения. Конкуренция заставит школы быть более гибкими, будет способствовать нововведениям в образовании. При этом стимулируется активность родителей в выборе места получения образования и образовательных программ. Ваучерное финансирование позволит преодолеть жесткость традиционно сложившейся системы школьного образования, которая ориентирована на предоставление более или менее 57 стандартного образования каждому ученику независимо от его индивидуальных склонностей. Вместе с тем преимущества ваучерных схем могут реализоваться только в тех условиях, где возможна конкуренция между образовательными организациями. Если производитель образовательных услуг является локальным монополистом, то противодействовать его действиям, направленным на извлечение выгоды из своего положения, результативнее сможет государственный орган управления, а не обладатели образовательных ваучеров. Поэтому применение ваучерных схем вряд ли даст ощутимый позитивный результат в сельской местности и в малых городах, где у родителей практически нет возможностей выбора школы для обучения своих детей, если только они не готовы ради этого поменять место жительства. Но даже и при наличии условий для конкуренции между образовательными организациями, например, в средних и крупных городах, применение ваучерных схем может повлечь последствия, противоположные ожидаемым. На практике выбор родителей может оказаться сильно ограниченным из-за несовершенства доступной им информации. Создание ситуации, в которой выбор образовательных программ будет фактически определяться решениями родителей, может привести к тому, что они будут выбирать более "надежные школы" с консервативным подходом к образованию, а не инновационные школы и программы. При использовании ваучерного финансирования может возникнуть проблема материального обеспечения растущих масштабов образовательной деятельности школ, которые будут пользоваться популярностью. Теоретически они могли бы арендовать помещения в тех школах, количество учащихся в которых будет сокращаться. На практике реализация этих возможностей столкнется с массой социально-психологических, организационных и экономических сложностей. Худшие школы будут, возможно, избегать сдачи помещений в аренду своим удачливым конкурентам. Со временем потребуется строить новые здания для школ, пользующихся спросом, или проводить реструктуризацию школ, закрывая менее успешные и передавая их здания более успешным. Первый путь может оказаться слишком дорогостоящим для государства с экономической точки зрения, а второй – с политической. В случае разрешения школам устанавливать доплату к ваучерам возникнет или усилится дифференциация доступности базового образования в зависимости от доходов семей. Будет создана или закреплена уже существующая иерархия школ, основанная на размере платы. Те, кто не может доплатить к сумме ваучера, будут получать образование в школах, хуже оборудованных и с менее способными учителями. В результате система начального и общего образования может оказаться поляризованной: одна ее часть будет ориентирована на обучение детей имущих, а другая на предоставление образовательных услуг невысокого качества для остального населения. Применение ваучеров может стимулировать усиление социальной стратификации общества. В традиционной государственной системе предоставления базового образования, где каждая государственная школа обязана принять всех детей, живущих в пределах данной территории, дети из семей с разным уровнем дохода учатся вместе. Лишь очень богатые родители предпочитают обучать своих детей в частных школах на условиях полной оплаты. В результате введения ваучерного финансирования и свободного ценообразования дети из семей с разным уровнем дохода окажутся с высокой вероятностью в разных школах и будут отделены друг от друга с ранних лет. Ваучеры могут также усилить сегрегацию по расовому или национальному признакам. Оппоненты ваучеров считают, что в образовании, как, впрочем, и в других сферах, предоставление большего выбора для среднего класса (не для богатых, у них и так есть выбор) создаст большие неудобства для групп с низкими доходами. Главный недостаток ваучерного финансирования видится его оппонентам в том, что его внедрение столкнется с очень большими трудностями в обеспечении на практике требований доступности бесплатного школьного образования приемлемого качества и обязательности его получения для каждого ребенка школьного возраста. Для этого потребуются значительные усилия государства по регулированию ваучерной системы финансирования, и эти административные усилия окажутся не меньшими, а скорее большими, чем до введения ваучеров. Ваучерные схемы не получили пока широкого распространения в мире. Ограниченные по масштабам эксперименты по внедрению ваучерного финансирования проводились в округе Элум Рок города СанХосе штата Калифорния в 1972 г., а также в некоторых округах на северо-востоке США в 1970-е гг. Но продолжения эти инициативы не получили. Возможности введения образовательных ваучеров для финансирования общего образования неоднократно обсуждались в Великобритании, но ее оппоненты каждый раз оказывались сильнее. Правда, в 1990-е гг. в этой стране были апробированы схемы 58 использования ваучеров для государственного финансирования дополнительного обучения шестнадцати-семнадцатилетних молодых людей, оставивших школу, чтобы пойти работать. Лишь в Нидерландах, где 70% школьников учатся в негосударственных школах, ваучеры используются для финансирования начального и среднего образования в масштабах всей страны. Каждый школьник получает ваучер, стоимость которого равна средним затратам на одного учащегося в государственной школе по месту жительства. Этот ваучер может быть далее использован для оплаты обучения как в государственной, так и в негосударственной школе. Школы могут устанавливать дополнительную плату, которая взимается за дополнительные услуги к основному учебному процессу (пользование спортивным оборудованием, книгами из библиотеки и т.п.). Однако применение ваучеров в качестве инструмента финансирования сочетается с административным регулированием деятельности и государственных, и негосударственных школ, получающих бюджетные средства. Государство регулирует программы обучения, размеры оплаты труда учителей, осуществление других видов затрат. Это уменьшает возможность конкуренции между образовательными организациями и не стимулирует их к повышению эффективности своей работы. В последние годы все активнее предлагается использовать образовательные ваучеры для финансирования получения профессионального образования. В России это рассматривается правительством в качестве магистрального направления реформирования системы финансирования высшего и среднего профессионального образования. Гранты учащимся. Эта форма государственного финансирования образовательной деятельности заключается в предоставлении учащимся субсидий (грантов) на возмещение расходов, связанных с получением образования. Она применяется в ряде стран для финансирования получения профессионального образования. Гранты предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе. Они могут выдаваться на оплату собственно обучения, на покрытие расходов по проживанию во время обучения (для тех, кто вынужден жить вне своего дома), на питание и т.п. Формой гранта являются стипендии, предоставляемые студентам университетами, где они обучаются. Гранты студентам могут предоставляться не только государством, но и частными компаниями или благотворительными организациями. Гранты позволяют студентам получить образование и создают условия для конкуренции вузов за студентов. Особенность грантов состоит в том, что они предоставляются не всем выпускникам школ, собирающимся продолжить образование. На них могут рассчитывать только те, кто получил необходимую образовательную квалификацию (определенный уровень оценок по окончании школы), чтобы быть принятым в университет. Размеры грантов могут также зависеть от доходов родителей учащегося. В некоторых странах возможность получить грант на обучение имеет любой гражданин этой страны, принятый в университет. В других странах гранты выдаются не всем студентам, а лишь тем, кто имеет достаточно высокие оценки. Остальные должны нести расходы по обучению за счет своих собственных средств или помощи родителей. Гранты призваны обеспечить доступность профессионального образования для лиц, обладающих достаточной квалификацией для продолжения учебы после школы, и предотвратить возможность дискриминации детей из малообеспеченных семей из-за неспособности заплатить за образование. Вместе с тем опыт применения этой формы финансирования показывает, что она не имеет большого выравнивающего значения в отношении получения высшего образования лицами из разных доходных групп. В числе студентов университетов большинство обычно составляют дети из семей с доходами выше среднего. Образовательные кредиты. Кредиты студентам для оплаты обучения могут предоставляться государством, самими учебными заведениями, частными организациями. В двух последних случаях государство выступает гарантом возврата кредитов. Образовательные кредиты могут предоставляться на разный срок. В некоторых случаях государство субсидирует выплату процентов по взятым кредитам или предусматривает возможность отсрочки возврата кредита и даже его полного списания, если заемщик имеет низкие доходы. Предоставление кредитов является основной формой финансирования высшего образования в Китае, Японии, оно получило широкое распространение в США, Канаде, в последнее десятилетие развивается в Великобритании, дополняя там грантовое финансирование. В Швеции образовательные кредиты предоставляются государством всем лицам, достигшим шестнадцатилетнего возраста: школьникам старших классов и студентам. В США государство по преимуществу выполняет функции надзора за 59 предоставлением кредитов частными организациями. Финансирование образования в форме кредитов студентам имеет ряд преимуществ по сравнению с другими формами финансирования. Во всех остальных случаях получение высшего образования частью населения оплачивается за счет всех налогоплательщиков, большую часть которых составляют люди, такого образования не имеющие. С этой точки зрения предоставление образовательных кредитов обеспечивает большую справедливость, так как в этом случае за обучение расплачивается в будущем из собственных доходов именно тот, кто выигрывает от образования по сравнению с тем, кто образование не получил. Эта форма финансирования не дискриминирует лиц из семей с низкими доходами. Она дает им возможность получить образование, а возвращать полученный кредит они будут впоследствии из своих более высоких доходов. Вместе с тем система образовательных кредитов может оказаться дискриминационной в отношении женщин, получивших образование, но затем покидающих работу для рождения и воспитания детей. Необходимость взятия кредита для получения образования стимулирует более ответственное отношение самих студентов к своей учебе – ведь им придется возвращать кредит из собственных доходов, уровень которых будет зависеть от качества освоения образовательных программ. Переход к широкому использованию образовательных кредитов сокращает расходы государства на образование, снижает нагрузку на бюджет. Правда, произойдет это не сразу, так как возврат денег начнется через много лет. Разновидностью образовательного кредитования студентов является налогообложение лиц, получивших высшее образование. Интересная схема применяется в Австралии с 1989 г. Всех студентов обязали вносить денежный взнос за обучение в университетах, равный примерно 20% стоимости обучения. Студенты могут выплатить всю сумму сразу и в этом случае получают 15%-ю скидку. Они могут выплачивать требуемую сумму после окончания университета, получая тем самым кредит от государства на оплату обучения. Возврат фактически полученного кредита производится в форме налоговых платежей. Лица, получившие образование, вносят ежегодно 2–4% своего дохода до тех пор, пока задолженность не будет ликвидирована. При этом те, чей доход ниже среднего уровня, могут отложить выплату. Размеры общей задолженности выпускников, ежегодных выплат и вышеуказанного порогового уровня доходов ежегодно индексируются. Увязка размеров выплат за полученное образование с уровнем фактических доходов реализует принцип коллективного солидарного возмещения всеми выпускниками расходов на их обучение: более удачливые платят за менее удачливых. Эта схема имеет признаки страхования: выпускники соглашаются защитить любого из их числа против риска оказаться в условиях, когда возврат средств за обучение будет слишком тяжелым бременем из-за низких индивидуальных доходов. Использование образовательных кредитов и налогообложения лиц, получивших образование, обеспечивает большее перераспределение доходов в пользу бедных слоев в сравнении с применением грантов. В последние годы схемы кредитования студентов получают все большее распространение в странах, применявших ранее преимущественно грантовое финансирование. Налоговые льготы обучающимся. Государство использует и косвенные формы финансирования обучающихся, предоставляя им льготы по уплате подоходного налога. Поддержка образовательной деятельности в форме предоставления налоговых льгот учащимся имеет недостатки в сравнении с прямыми грантами. Она не обеспечивает помощи бедным, которые и так платят низкий подоходный налог или вообще освобождены от его уплаты. Они все равно не могут позволить себе тратить средства на получение платного образования, даже если бы налоговые льготы компенсировали часть расходов. 3.5. Российская система образования и пути ее реформирования 3.5.1. Современное состояние российской системы образования Российская система образования включает четыре подсистемы: дошкольное образование; общее образование; профессиональное образование; дополнительное образование. Россия унаследовала систему образования, созданную в советские времена. Ее главными 60 характеристиками являлись: право на бесплатное общее и начальное профессиональное образование для всего населения; право на получение на конкурсной основе бесплатного среднего и высшего профессионального образования; финансирование образования из государственного бюджета и частично – за счет средств государственных предприятий; предоставление образовательных услуг государственными образовательными учреждениями; унификация образовательных программ; централизованная система административного управления. Согласно российскому законодательству государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность общего и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего, высшего и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые*. * Закон Российской Федерации "Об образовании". Статья 5. Изменения, происходившие в 1990-е гг. в сфере образования, касались прежде всего ее организационно-технологической составляющей. Произошли существенные перемены в содержании образовательных программ, ликвидирована всеобщая их унификация, активно шел процесс внедрения и распространения инновационных (авторских) программ обучения, возникла ситуация альтернативности образовательных программ, в последние годы стала развиваться новая форма получения образования – дистанционное обучение, появились новые виды образовательных организаций. Произошли изменения в институциональной структуре образовательных организаций: возник сектор негосударственного образования. Дошкольное образование. В 2000 г. в Российской Федерации работало 51,3 тыс. дошкольных учреждений, в которых воспитывалось 4,3 млн. детей (56% детей дошкольного возраста). Если до 1990 г. сеть дошкольных учреждений постоянно расширялась, то в 1990-е гг. их количество уменьшилось на 42%. Это было вызвано сокращением численности детей, экономической невозможностью для многих предприятий продолжать содержать на своем балансе дошкольные учреждения, а также снижением спроса родителей на услуги дошкольных учреждений из-за сокращения реальных доходов и появления возможностей тратить больше времени на воспитание детей вследствие неполной занятости на работе или проблем с трудоустройством. Общее образование. В 2000/2001 уч. г. в России работали 66,4 тыс. дневных государственных общеобразовательных школ, в которых обучалось 20 млн. школьников. Длительность получения общего образования составляет 10 или 11 лет, если по желанию родителей ребенок идет в школу с шести лет. Для сравнения, в большинстве стран с развитой экономикой получение общего образования занимает 12–13 лет. В 1990-е гг. в нашей стране происходило развитие новых форм общеобразовательных учреждений: гимназий, лицеев, негосударственных школ, – альтернативных традиционным государственным школам. В 2000 г. они в совокупности составляли примерно 10% общего числа школ. Количество негосударственных общеобразовательных школ достигло 635 (0,9% общего числа дневных школ); в них обучалась 61 тыс. детей (0,3%). Развитие негосударственного сектора в сфере общего образования происходило в основном в крупных агломерациях. Более 40% негосударственных школ расположены в Москве, Санкт-Петербурге и Московской области. В последние годы темпы их роста замедлились. Недостаток собственных помещений (76% учебных площадей арендуются) и растущие расходы на аренду и коммунальные услуги вызывают постоянный рост платы за обучение и тем самым ограничивают спрос на услуги негосударственных школ. Т а б л и ц а 3.2 Основные показатели развития сферы образования в России 1970 г. 1980 г. 1990 г. 1995 г. 2000 г. 61 Детские дошкольные учреждения, тыс. в них детей, млн. человек 65,0 5,7 74,5 8,1 87,9 9,0 68,6 5,6 51,3 4,3 Государственные дневные общеобразовательные учреждения, тыс. в них учащихся, млн. человек 96,9 23,2 68,8 17,6 67,6 20,3 68,4 21,5 66,4 20,0 Численность учителей на 1000 учащихся 55,8 64,3 70,6 78,4 85,3 – – – – – – 525 45,8 635 60,6 Учреждения начального профессионального образования в них учащихся, млн. человек 3257 1,4 4045 1,9 4328 1,9 4203 1,7 3893 1,7 Средние специальные учебные заведения в них студентов, млн. человек 2423 2,6 2505 2,6 2603 2,3 2634 1,9 2703 2,4 Государственные высшие учебные заведения в них студентов, млн. человек 457 2,7 494 3,0 514 3,0 569 2,7 607 4,3 – – – – – – 193 135,5 358 470,6 Численность студентов вузов на 10 тыс. населения 204 219 190 189 327 Численность выпускников вузов на 10 тыс. населения 28 33 27 27 44 Негосударственные дневные общеобразовательные учреждения в них учащихся, тыс. человек Негосударственные высшие учебные заведения в них студентов, тыс. человек Источник: Российский статистический ежегодник. 2001. М.: Госкомстат России, 2001. С. 209-236. Государственное финансирование общего образования осуществляется из средств местных бюджетов и бюджетов субъектов Российской Федерации. Негосударственные школы имеют право на получение бюджетного финансирования при условии их государственной аккредитации. Последнее означает признание органом управления образованием соответствия уровня реализуемых образовательной организацией программ, содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных стандартов. Бюджетное финансирование аккредитованных негосударственных школ должно производиться по нормативам, значения которых не ниже, чем для аналогичных государственных и муниципальных школ на данной территории. Начальное профессиональное образование. В 2000 г. в России насчитывалось 3893 учебных заведения начального профессионального образования с численностью учащихся 1679 тыс. В 1990-е гг. заметно уменьшилась роль учреждений начального профессионального образования в обучении молодежи. За период 1991 –2000 гг. количество этих организаций и численность учащихся в них сократились на 10%. Государственное финансирование начального профессионального образования осуществляется из средств местных бюджетов и бюджетов субъектов федерации. Среднее профессиональное образование. На начало 2000/2001 уч. г. российская система образования включала 2589 средних специальных учебных заведений, в которых среднее профессиональное образование получали 2,3 млн. студентов. Наметившееся с конца 1980-х гг. сокращение приема в техникумы сменилось с 1997 г. его ростом. В составе учебных заведений среднего профессионального образования сформировалось 989 колледжей, осуществляющих подготовку 1,1 млн. студентов. Негосударственные образовательные учреждения в сфере среднего профессионального образования пока еще немногочисленны: на начало 2001 г. в стране насчитывалось 114 негосударственных средних специальных учебных заведений (4,2% общего количества), в которых обучалось 52,2 тыс. студентов (2,2% всех студентов). 62 Государственное финансирование среднего профессионального образования осуществляется из средств федерального бюджета и частично из средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Высшее профессиональное образование. Система высшего профессионального образования в России включает широкую сеть государственных и негосударственньк образовательных организаций. На начало 2000/ 2001 уч. г. в Российской Федерации действовало 607 государственных высших учебных заведения, в которых обучалось 4,3 млн. студентов. Сеть государственных вузов ежегодно растет. Но особенно впечатляющим является рост негосударственных вузов. За восемь лет после принятия в 1992 г. закона "Об образовании", разрешившего создание негосударственных образовательных организаций, в России было создано 358 негосударственных вузов, в которых в 2000 г. обучалась 471 тыс. студентов (9,9% общей численности студентов всех российских вузов). Сокращение приема в вузы в 1990–1992 гг. сменилось ростом, темпы которого стали особенно высокими с 1996 г. В 2000 г. государственные вузы приняли 1,1 млн. студентов, что в 2,2 раза больше, чем в 1992 г., а вместе с приемом в негосударственные вузы рост составил 2,5 раза. Численность студентов высших учебных заведений на 10 тыс. населения достигла в 2000 г. 327 человек, что является наивысшим показателем за всю историю страны. Следует, однако, констатировать, что в значительной мере этот рост связан с желанием юношей избежать призыва в армию. Фактором повышения спроса на высшее образование стали также ухудшение положения с занятостью и рост безработицы. Молодым людям, имеющим лишь среднее образование, все труднее становится найти работу. Финансирование высшего профессионального образования осуществляется из средств федерального бюджета. Российское законодательство устанавливает, что на бесплатной основе должно обучаться не менее 170 студентов на 10 тыс. населения*. Фактически в 2000 г. за счет бюджетных средств обеспечивалось обучение 193 студентов на 10 тыс. населения. * Закон Российской Федерации "О высшем и послевузовском образовании". Дополнительное образование. Система дополнительного образования включает образовательные программы и услуги, реализуемые в организациях общего и профессионального образования за пределами их основных образовательных программ и в специализированных организациях дополнительного образования, таких, как учреждения повышения квалификации, курсы, центры профессиональной ориентации, музыкальные и художественные школы, дома детского творчества и т.д. К системе дополнительного образования относится также индивидуальная педагогическая деятельность (репетиторство, частные уроки и т.п.). В 2000 г. в России работало 8,6 тыс. учреждений дополнительного образования детей, в которых обучались 7,6 млн. человек. Более 1,1 млн. человек прошли обучение в 1350 учреждениях и структурных подразделениях высших и средних специальных учебных заведений, реализующих дополнительные образовательные программы повышения квалификации и профессиональной переподготовки специалистов. Существующее организационно-экономическое устройство российской системы образования характеризуется следующими основными проблемами: 1) размеры государственного финансирования образования, значительно сократившиеся в 1990-е гг., недостаточны для реализации конституционных прав граждан на получение образования; 2) происходит неконтролируемое государством замещение бесплатных образовательных услуг платными и вследствие этого ухудшение доступности качественного образования для низкодоходных групп населения; 3) организация государственного управления и финансирования образования не стимулирует образовательные организации к эффективному использованию бюджетных средств и не обеспечивает соответствия поддерживаемой государством образовательной деятельности актуальным и перспективным потребностям рынка труда и потребностям модернизации российского общества. Расходы государства на образование в 1990-е гг. сократились, по минимальной оценке, не менее чем в два раза в реальном выражении (см. табл. 3.3). Как следствие, образовательные организации перекладывают расходы на учащихся. По оценкам Центра образовательной политики ГУ ВШЭ, расходы семей и юридических лиц на финансирование общего среднего образования, получение которого является согласно Конституции бесплатным, составили в 1998 г. 21% общего объема средств, поступивших в систему общего среднего образования (см. табл. 3.4). В системе высшего профессионального образования масштабы негосударственного финансирования были более 63 значительными, составив примерно 38% общего объема поступивших бюджетных и внебюджетных средств (см. табл. 3.5). Развитию платных образовательных услуг (платных курсов, репетиторства) способствовало также усиление разрыва между требованиями к уровню знаний, достаточному для успешного и даже отличного окончания школы, и требованиями к уровню знаний абитуриентов, предъявляемыми высшими учебными заведениями. Т а б л и ц а 3.3 Расходы государства на образование, % Год 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Доля бюджетных расходов на образование в ВВП 3,6 3,6 4,1 4,5 3,7 3,9 4,4 3,6 3,2 3,1 Индекс бюджетных расходов на образование в реальном выражении 100 79 80 76 56 58 64 52 49 52 Источник: рассчитано по данным Госкомстата России с использованием индексов-дефляторов ВВП, публиковавшихся по истечении соответствующего года. Т а б л и ц а 3.4 Финансирование общего среднего образования в 2000 г. Источники финансирования Бюджетные ассигнования Средства семей на покрытие текущих расходов школ Средства семей на оплату репетиторов (без учета подготовки в вузы) Платные услуги школ Средства предприятий Спонсорские средства Прочие поступления ВСЕГО Млрд. руб. 107,9 12,8 12,3 0,3 5,0 3,0 0,2 141,3 Источник: данные Центра образовательной политики ГУ ВШЭ. Т а б л и ц а 3.5 Финансирование высшего профессионального образования в 2000 г. Источники финансирования Бюджетные ассигнования Платное обучение за счет средств предприятий Платное обучение за счет средств семей Платные образовательные услуги (дополнительные) Платные услуги за пределами образовательного процесса Аренда и иное коммерческое использование основных фондов Спонсорские средства и помощь из местных бюджетов ВСЕГО Млрд. руб. 24,4 6,8 12,7 19,5 0,3 1,7 0,6 66,0 Источник: данные Центра образовательной политики ГУ ВШЭ. Стремление стабилизировать финансовое положение организаций профессионального образования обусловило развитие в них системы платного обучения. На условиях полного возмещения затрат в государственных вузах России в 2000 г. обучалось 1472,2 тыс. студентов, или 34% численности всех студентов (в 1995 г. – 9%). В 2000 г. прием студентов в вузы на платной основе достиг 44% общего 64 приема. Сумма средств, полученных в 2000 г. вузами от студентов, обучающихся за плату, оценивается в размере 24,7 млрд. руб., в то время как размеры государственного финансирования высшего образования составили 19,5 млрд. руб. Вследствие коммерциализации деятельности образовательных организаций усиливается неравенство возможностей различных слоев населения получить качественное образование. В начале 1990-х гг. была предпринята попытка внедрения новых механизмов государственного финансирования образовательной деятельности и хозяйствования образовательных учреждений. Согласно закону "Об образовании", принятому в 1992 г., сметное финансирование образовательных учреждений заменялось финансированием на основе нормативов, определяемых в расчете на одного обучающегося по каждым виду, типу и категории образовательного учреждения (то есть подушевым финансированием). Учреждения общего образования должны были получать бюджетные средства в расчете на фактическое число учащихся. Учреждения профессионального образования – на количество студентов, определяемых заданиями (контрольными цифрами) по приему на бесплатное обучение. Государственным и муниципальным учреждениям предоставлялась самостоятельность в распоряжении бюджетными ассигнованиями и средствами, поступающими из иных источников. На практике этими правами пользовались преимущественно учреждения профессионального образования. Подавляющее большинство школ, как и в советское время, оставались в полной административной зависимости от муниципальных органов образования. Все их расходы осуществлялись через централизованные бухгалтерии по утвержденным сметам. К концу 1990-х гг. лишь 10% школ имели статус юридического лица и могли самостоятельно осуществлять хозяйственные операции. Эти 10% составляют как раз долю новых форм общеобразовательных учреждений (гимназий, лицеев) в общем количестве школ. Из-за сокращения и нестабильности выделения бюджетных средств механизм подушевого финансирования образовательных учреждений редуцировался к предоставлению им ассигнований, размер которых было трудно прогнозировать, и которые апостериори делились на количество учащихся, формально определяя значение подушевых нормативов. После принятия Бюджетного кодекса с 2000 г. начался переход на казначейское исполнение государственного бюджета. Если ранее образовательные учреждения имели право самостоятельно определять направления расходования своих средств, то вышеуказанный кодекс восстанавливает сметную форму бюджетного финансирования образовательных учреждений. На фоне развития платности образовательных услуг система государственного управления и финансирования образования, сохранив основные принципы организации, присущие командной экономике, эволюционировала в сторону ослабления ответственности государства за ресурсное обеспечение отрасли и ослабления контроля за рациональностью использования средств. Получили развитие клановые связи между работниками органов образования и руководителями учебных заведений. Государственное финансирование образования обладает очень низким уровнем прозрачности. Материальные и нематериальные активы государственных образовательных учреждений широко используются их руководителями и работниками для получения личных доходов. Система образования плохо вписывается в формирующийся рынок труда, продолжение ее финансирования только за счет государства при сохранении административного распределения финансовых ресурсов между образовательными учреждениями становится неразрешимой задачей для бюджета. Все это обусловливает необходимшсзъ реформирования системы образования, и прежде всего ее организационно-экономической составляющей. Направления необходимых преобразований в системе образования были определены в Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу, одобренных в июне 2000 г. 3.5.2. Направления необходимых организационно-экономических преобразований Введение новых механизмов реализации конституционных гарантий в области образования Ресурсные ограничения развития образования в современном российском обществе обусловливают необходимость руководствоваться следующей логикой – прежде всего следует четко определить государственные обязательства по предоставлению бесплатного образования: структуру, стандарты качества, объемы образовательных услуг, минимальный уровень их финансового обеспечения за счет государственного бюджета. Все, что превышает эти обязательства, может осуществляться при наличии 65 у субъектов Российской Федерации дополнительных финансовых возможностей, либо покрываться за счет внебюджетных средств: заказов предприятий, платы учащихся. Такая логика обусловливает необходимость следующих нововведений. Должна быть создана система государственных образовательных стандартов, включающая федеральный и региональный (национально-культурный) компоненты. Право образовательных организаций на вариативность образовательных программ сохраняется, но ограничивается обязательностью включения в эти программы государственных стандартов. Необходимо формирование национальной системы тестирования для обеспечения единства требований к качеству предоставляемых услуг и получаемого образования. С 2001 г. началась апробация механизма проведения единого государственного экзамена (ЕГЭ) для выпускников школ. Экзамен проводится в форме теста, имеющего несколько составных частей. Предполагается, что ЕГЭ заменит вступительные экзамены в вузы. Прием абитуриентов на бесплатное обучение будут осуществляться в соответствии, с оценками, полученными ими по ЕГЭ. Это нововведение, вызывает множество сомнений и критики. Сомнения связаны прежде всего с возможностью обеспечить объективность проведения тестирования и с адекватностью тестовой формы экзамена задаче выявления способностей абитуриентов. Руководство ряда лучших вузов настаивает на необходимости сохранения собеседования или дополнительного экзамена для поступающих. Требуется замена механизма бюджетного финансирования организаций общего образования со сметного на финансирование на основе стабильных подушевых нормативов. Такие нормативы могут быть федеральными и региональными. Федеральные нормативы будут служить для расчета потребностей регионов в бюджетном финансировании общего образования. Они должны обеспечивать финансирование обучения на уровне государственных образовательных стандартов и подлежат ежегодному установлению федеральным законом, принимаемым одновременно с федеральным законом о бюджете на очередной год. На региональном уровне будут разрабатываться территориальные нормативы подушевого финансирования образовательных организаций. Подушевой норматив должен включать преимущественно текущие расходы: на заработную плату, учебные и административно-хозяйственные расходы, расходы на повышение квалификации, на оборудование и текущий ремонт. Частично в нормативе может быть учтена и стоимость коммунальных услуг, однако в отношении части из них это может быть затруднено ввиду большой внутрирегиональной дифференциации их стоимости по образовательным учреждениям. Для большинства общеобразовательных организаций в городской местности должен быть реализован принцип "деньги следуют за учащимся". Это позволит обеспечить более свободный выбор школы учащимися и их родителями и создать условия для развития управляемой конкуренции между школами. Необходима трансформация механизма финансирования профессионального образования на основе более последовательной реализации принципа "деньги следуют за учащимся". Это будет стимулировать организации профессионального образования к привлечению большего количества учащихся и к приспособлению структуры специальностей, по которым ведется обучение, к потребностям рынка труда. Учреждения начального профессионального образования целесообразно финансировать аналогично учреждениям общего образования, поскольку государство гарантирует его бесплатность и общедоступность. В качестве перспективы реформирования механизма государственного финансирования среднего и высшего профессионального образования в настоящее время рассматривается введение государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). По своей экономической сути они являются разновидностью образовательного ваучера. Они должны выдаваться выпускникам школ по итогам единого государственного экзамена, заменяющего выпускные экзамены в средней школе и вступительные экзамены в высшие и средние профессиональные учебные заведения. ГИФО будет гарантировать оплату государством обучения в любом образовательном учреждении в пределах определенной суммы. Учебные заведения получат право самостоятельно устанавливать плату за обучение, и желающие в них учиться должны доплатить за обучение сверх суммы ГИФО. Для обеспечения гарантии бесплатного получения профессионального образования учебные заведения будут обязаны принять определенную долю студентов без взимания дополнительной платы, то есть обучать их только за суммы, гарантируемые ГИФО. Согласно существующим предложениям эта доля должна составить 50%. Внедрение такого механизма финансирования профессионального образования сделает движение финансовых средств зависимым от реального соотношения спроса и предложения на 66 рынке труда, а не от административной оценки потребностей экономики в различных категориях специалистов. Оппоненты предлагаемого механизма указывают на неизбежность возникновения многочисленных сложностей, связанных с движением финансовых средств. Количество поступающих в каждый конкретный вуз и соответственно размеры его финансирования могут сильно колебаться по годам вне зависимости от реального качества обучения в этом вузе. Сокращение спроса на услуги отдельных вузов приведет к необходимости их закрытия. В тех случаях, когда это единственный вуз в городе, его закрытие может существенно уменьшить доступность высшего образования для жителей данной территории. Принятию решений о широкомасштабном введении ГИФО будет, как и в случае ЕГЭ, предшествовать его экспериментальная апробация в ряде регионов. Альтернативой введению механизма ГИФО является совершенствование механизма размещения государственного заказа на подготовку специалистов по разным специальностям. Но результативность движения по этому пути вызывает большие сомнения. Используемый в настоящее время механизм государственных заданий учреждениям профессионального образования по приему обучающихся на бесплатное обучение по различным специальностям обеспечивает учет не столько потребностей экономики, сколько возможностей самих образовательных учреждений. На практике вузы и учреждения среднего профессионального образования действенно влияют на формирование этих заданий, фактически подстраивая их количественные показатели под давно сложившиеся направления подготовки, численность и специализацию профессорско-преподавательского состава. В результате до 40% подготовленных вузами инженеров, до 30% врачей и педагогов не находят работу по специальности после окончания вуза. Изменить сложившиеся механизмы размещения государственного заказа, сделать их прозрачными, обеспечить открытую конкуренцию вузов и принятие решений о распределении средств в соответствии с реальным качеством обучения будет чрезвычайно сложно. Нуждается в изменении и сегодняшняя фактически уравнительная система распределения стипендий. Необходим переход к системе адресной дифференцированной поддержки учащихся и студентов из низкодоходных семей и отдаленных территорий. Установление нового баланса государственного и частного финансирования образования Трансформация механизмов реализации конституционных гарантий в области образования должна сочетаться с созданием экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать получение образовательных услуг сверх государственных гарантий. Этому будет содействовать введение институтов образовательного кредита и расширение налоговых льгот для граждан, расходующих средства на оплату своего обучения или получения образования членами своей семьи. Целесообразно также ввести налоговые льготы для физических лиц на накопительные образовательные вклады. Для стимулирования частных инвестиций в человеческий капитал необходимо расширение налоговых льгот для юридических лиц, оплачивающих профессиональное и дополнительное образование своих работников. Ряд мер уже реализуется на практике. С 2001 г. граждане могут вычитать из суммы налогооблагаемого дохода средства, затраченные на оплату своего обучения или обучения детей в образовательных организациях. Но величина допустимого налогового вычета ограничивается суммой 25 тыс. руб. в год за свое обучение и такой же суммой за обучение каждого из своих детей в возрасте до 24 лет. В 2000 г. Сберегательный банк Российской Федерации объявил о начале предоставления образовательных кредитов для оплаты обучения на дневном отделении средних специальных и высших учебных заведений. Кредит предоставляется учащемуся и его законному представителю (родителям, опекунам), которые становятся консолидированными созаемщиками. Право на получение кредита имеют не все выпускники школы, а лишь абитуриенты, принятые в образовательное учреждение следующей ступени. Сумма кредитования не может превышать 70% стоимости обучения; срок кредитования устанавливается до десяти лет, причем во время обучения созаемщики уплачивают лишь проценты за использование кредита, которые составляют 21% годовых. Рынок в образовании должен формироваться не только на стороне спроса, но и на стороне предложения. Это предполагает свободное (контрактное) ценообразование на образовательные услуги, за исключением той их части, которая непосредственно реализует конституционные гарантии 67 бесплатного образования. Средством расширения ресурсной базы учебных заведений может стать расширение состава учредителей образовательных организаций, прежде всего профессиональных учебных заведений. Это откроет возможности для кооперации государственных и муниципальных органов управления, а также заинтересованных юридических лиц при создании и обеспечении деятельности этих учебных заведений, для увеличения объемов их финансирования, применения различных механизмов управления и надзора за их деятельностью, в том числе таких, которые предполагают реальное участие общественности (попечительские советы и другие подобные органы). Структурные изменения в системе образовательных организаций Важнейшим направлением решения задач повышения качества предоставляемых образовательных услуг, их гибкости и большего соответствия текущими и прогнозируемым изменениям на рынке труда, роста эффективности использования материальных и кадровых ресурсов является содействие организационно-технологическим изменениям в системах общего и профессионального образования. В числе перспективных направлений таких изменений можно выделить: ■ создание организационных структур, обеспечивающих многоуровневое вариативное образование, – объединений образовательных учреждений, включающих учреждения дошкольного, общего, начального и среднего профессионального образования; ■ интеграцию деятельности общеобразовательных школ и учреждений начального и среднего профессионального образования: создание межшкольных комплексов; комплексов "школа – ПТУ", "школа – ссуз"; ■ укрупнение сельской школы путем стимулирования начавшегося процесса создания образовательных центров в сельской местности, организации транспортного обслуживания сельских школ с помощью системы "школьных автобусов", создания интернатов, в том числе пятидневных, на базе сельских школ; ■ интеграцию средних специальных учебных заведений с учреждениями начального профессионального образования и создание на этой базе многоуровневых образовательных учреждений, осуществляющих подготовку специалистов среднего звена, квалифицированных рабочих, переподготовку кадров по широкому спектру специальностей и профессий; ■ создание университетских комплексов, представляющих собой различные формы интеграции разнопрофильных учебных заведений высшего и среднего профессионального образования, учреждений дополнительного профессионального образования, других образовательных учреждений; позволяющих реализовывать сопряженные образовательные программы разных уровней профессионального образования и повысить качество профессионального образования. Изменения экономических форм образовательных организаций Статус юридического лица должны иметь все государственные и муниципальные образовательные организации за исключением малокомплектных школ, расположенных в сельской местности. Одновременно необходимо расширение прав государственных и муниципальных образовательных организаций по распоряжению финансовыми ресурсами, включая обеспечение права самостоятельного планирования и исполнения сметы расходов. Это расширит возможности привлечения внебюджетных ресурсов, а в сочетании с введением нормативного подушевого финансирования создаст условия для преодоления иждивенческих мотивов в деятельности администрации и трудовых коллективов школ и породит у них стимулы к эффективному использованию средств, к экономии и снижению неоправданных потерь на коммунальных и хозяйственных расходах и т.п. Необходимо обеспечение прозрачности финансовой и хозяйственной деятельности образовательных организаций и органов управления образованием. В частности, следует ввести практику обязательной публикации годовых финансовых отчетов органов управления образованием и образовательных учреждений и регулярного аудита учебных заведений. Превращение образовательных учреждений в самостоятельно хозяйствующие субъекты и обеспечение прозрачности их хозяйственно-финансовой деятельности будет содействовать легализации всех фактически получаемых ими доходов от учащихся, родителей, арендаторов и ограничению возможности присвоения части этих доходов руководителями учреждений (следствием чего в 68 настоящее время является занижение арендных ставок и недополучение доходов, которые могли бы использоваться для финансирования основной образовательной деятельности учебных заведений). Контрольные вопросы 1. Почему затраты на одного учащегося при традиционной форме образования имеют тенденцию к росту? 2. Чем объяснить стабильный рост расходов на образование в мире в последние десятилетия? 3. В чем сходство и в чем различие решений о получении образования и об инвестициях в жилищное строительство? 4. Организаций общего образования во много раз больше, чем организаций профессионального образования. Почему же ситуация монополизма образовательных организаций более типична для общего образования, чем для профессионального? 5. Почему сметное финансирование образовательных учреждений наиболее удобно финансовым органам? 6. Проанализируйте сравнительные преимущества и недостатки двух схем ваучерного финансирования образовательных организаций: 1) допускающей и 2) не допускающей возможность доплаты к стоимости образовательного ваучера. 7. Каковы перспективы реформирования системы образования в России? Литература Основная Беляков С.А. Лекции по экономике образования. М.: ГУ ВШЭ, 2002. Модернизация российского образования: документы и материалы / Ред.-сост. Э.Д. Днепров. М.: ГУ ВШЭ, 2002. Социальная политика в постсоциалистическом обществе: Задачи, противоречия, механизмы. М.: Наука, 2001. Гл. 7. С. 322–773. Ваrr N. The Economics of the Welfare State. 2nd ed. Stanford: Stanford University Press, 1993. P. 336–377. Le Grand J., Propper C., Robinson R. The Economics of Social Problems. 3rd ed. L.: Macmillan, 1992. P. 65-90. Дополнительная Модернизация российского образования: ресурсный потенциал и подготовка кадров / Под ред. Т.Д. Клячко. М.: ГУ ВШЭ, 2002. Обзор экономической политики в России за 2001 год / Бюро экономического анализа. М.: ТЕИС, 2002. С. 171– 194. Рынок труда и социальная политика в Центральной и Восточной Европе. Переходный период и дальнейшее развитие / Под ред. Н. Барра: Пер. с англ. М.: ИКЦ "ДИС", 1997. С. 346-383. Тихонов А.Н., Абрамишин А.Е. и др. Управление современным образованием: социальные и экономические аспекты. М.: Вита-Пресс, 1998. Johnes G. The Economics of Education. L.: Macmillan, 1993. ГЛАВА 4. СФЕРА КУЛЬТУРЫ 4.1. Понятие и состав сферы культуры Понятие "сфера культуры" является собирательным по отношению к целой совокупности отраслевых систем, но содержание этого понятия нельзя считать устоявшимся. В России в последние годы в статистике и в бюджетном процессе выделяют две отраслевых системы: "культура и искусство" и "средства массовой информации". В данном учебном пособии будет использоваться широкое понимание сферы культуры как системы организаций и лиц, осуществляющих деятельность по созданию, сохранению, распространению благ, удовлетворяющих потребности людей в эстетических переживаниях, развлечении и информации. Такие блага будем называть культурными благами. Многообразие видов деятельности, обладающих указанными признаками (в дальнейшем они будут называться видами культурной деятельности) и соответственно включаемых в сферу культуры, можно подразделить на четыре большие группы (см. табл. 4.1): 1) художественное творчество; 2) сохранение культурного наследия; 69 3) клубная и развлекательная деятельность; 4) массовое создание и распространение культурных благ (индустрия культуры). Т а б л и ц а 4.1 Состав сферы культуры Виды деятельности Приоритетность выполняемых функций в процессе воспроизводства культурных благ Создание 1. Художественное творчество Литературное творчество Изобразительное и прикладное Искусство Исполнительское искусство: концертное дело, театральное дело, цирковое дело 2. Сохранение культурного наследия Сохранение Реставрация и охрана недвижимых памятников истории и культуры Музейное дело Архивное дело Библиотечное дело Сохранение народной культуры (фольклорные коллективы, народные промыслы и т.п.) 3. Клубная и развлекательная деятель- Создание, распространение ность Клубная деятельность Аттракционы Шоу-бизнес Казино 4. Массовое создание и распространение Создание, распространение культурных благ (индустрия культуры) Пресса Книгоиздание Производство аудиовизуальной продукции: кинематограф, производство видеопродукции (видеофильмы, видеоигры), производство аудиопродукции, радио, телевидение, Интернет Приоритетность удовлетворяемых потребностей Эстетические Эстетические, информационные Развлекательные Информационные, развлекательные, эстетические Основанием для выделения этих четырех групп служит различие в составе функций (создание, сохранение, распространение благ) и типов удовлетворяемых потребностей (эстетические, развлекательные, информационные), ориентация на которые является ведущей, основополагающей для соответствующих видов деятельности. Для художественного творчества таковыми выступают создание культурных продуктов и удовлетворение прежде всего эстетических потребностей. Функциональная направленность деятельности по сохранению культурного наследия вытекает из самого ее названия, а ориентирована она на удовлетворение эстетических и информационных потребностей. Точно так же само название развлекательной деятельности говорит о типе потребностей, которые она в основном удовлетворяет, а главными ее функциями являются создание и распространение соответствующих видов благ. В видах деятельности, составляющих четвертую группу, главными также выступают функции создания и распространения культурных благ, но удовлетворяемые потребности располагаются в порядке приоритетности следующим образом: информационные, развлекательные, 70 эстетические. В отличие от здравоохранения и образования, в сфере культуры нет такой четко выраженной этапности в предоставлении услуг потребителям. Разумеется, и в данной сфере есть примеры, когда отдельные виды деятельности выступают как звенья в единой цепи создания и распространения услуг. Это изобразительное искусство и музейное дело, книгоиздание и библиотечное дело, шоу-бизнес и производство аудиовизуальной продукции и др. Но спецификой сферы культуры является то, что здесь различные виды деятельности соотносятся друг с другом не как разные ступени или уровни обслуживания, а являются альтернативными способами удовлетворения эстетических, развлекательных, информационных потребностей и конкурируют друг с другом за внимание и время людей. Для части видов культурной деятельности характерны давно сложившиеся и мало меняющиеся во времени технологии и организационные формы. Так обстоит дело с различными видами художественного творчества и способами сохранения культурного наследия. Приведем в качестве примера театральную деятельность. Используемая в ней технология неизменна в главном на протяжении столетий – это сценическое представление группы актеров. В театральных постановках применяются технические средства: осветительная техника, звукоаппаратура и др., которые меняются со временем и позволяют осуществлять новые сценические решения. Но технические средства используются как вспомогательные, дополняющие основную технологию, основа которой неизменна. Постоянны и организационные формы осуществления театральной деятельности: это антреприза и репертуарный театр*. * Репертуарный театр означает наличие постоянной театральной труппы, играющей разные спектакли. Антреприза – временное объединение группы актеров для создания и проката одной постановки. С падением зрительского интереса к этой постановке ее показ прекращается, и актерский коллектив прекращает свое существование. На новую постановку актерская "команда" собирается заново. Другие виды деятельности в сфере культуры обязаны самим своим возникновением определенным техническим изобретениям. Это кинематограф, производство аудио- и видеопродукции, радио, телевидение. Изменения в их технологиях и способах организации обусловливаются изменениями породивших их технических средств. Ряд видов деятельности в рассматриваемой сфере осуществляется на основе принципов промышленного производства товаров массового потребления: это пресса, книгоиздание, производство аудиовизуальной продукции. Радио и телевидение используют информационные технологии, обеспечивающие массовое потребление соответствующих услуг. Динамика развития тех видов культурной деятельности, которые появились благодаря новым технологиям, обладает следующей закономерностью: появление нового вида культурного творчества, обязанное новым техническим изобретениям, → расширение производства новых видов культурных благ → сокращение темпов его роста или даже падение его масштабов, обусловленное появлением новых конкурирующих технологий и видов культурной деятельности, переключающих на себя потребительский спрос, → занятие данным видом деятельности определенной ниши в системе культурных потребностей и его воспроизводство в масштабах, медленно меняющихся со временем. В отдельных случаях производство некоторого вида культурных благ может вообще исчезнуть, будучи вытесненным конкурирующей технологией. Так совсем недавно произошло с производством грампластинок, которое было в России прекращено, и средствами распространения аудиопродукции стали лазерные диски и аудиокассеты. 4.2. Особенности экономических отношений в сфере культуры 4.2.1. Многообразие экономических механизмов деятельности в сфере культуры Составные части сферы культуры чрезвычайно неоднородны с точки зрения используемых механизмов хозяйствования. Архивы, библиотеки, организации, занимающиеся охраной памятников, обычно являются государственными учреждениями, и их работа почти полностью обеспечивается за счет финансирования государства или благотворительных организаций. Музеи и клубные организации являются в основном государственными некоммерческими организациями, но есть и частные. В музейной и клубной деятельности более заметную роль играют поступления от входных билетов, реализации различных услуг и сувенирной продукции. Но главным 71 остается финансирование со стороны учредителей. Деятельность театров, филармонических и фольклорных коллективов обеспечивается сочетанием общественного финансирования, частных пожертвований, доходов от продажи билетов и др. Обычно эти организации являются некоммерческими, но существуют и коммерческие театры, получающие доходы лишь от реализации своей основной продукции (продажи билетов и прав на воспроизведение созданных спектаклей, музыки в аудиовизуальной продукции) и сопутствующих товаров и услуг (доходы от буфетов, продажи сувениров). Таковыми, в частности, являются театры на Бродвее в НьюЙорке. Цирковое дело, народные промыслы, кинематограф, пресса, книгоиздание, радио и телевидение представлены по большей части коммерческими организациями, получающими основные доходы от реализации соответствующих товаров и услуг потребителям или рекламодателям. Но обычно государство и частные благотворители поддерживают в различных формах создание и прокат отдельных фильмов, публикацию отдельных книг, строительство и эксплуатацию цирковых зданий, вещание отдельных радиостанций и телевизионных каналов и т.д. Реставрацией памятников занимаются организации разных форм, с которыми на контрактной основе взаимодействуют государственные органы и частные владельцы или арендаторы соответствующих памятников. Литературное творчество, изобразительное искусство, сфера развлечений (за исключением клубной деятельности) функционируют полностью на рыночной основе. Производителями услуг здесь выступают частные лица и коммерческие организации. Участие же государства ограничивается закупкой отдельных произведений и предоставлением налоговых льгот для деятелей искусства. Для понимания специфики экономических отношений в сфере культуры ключевыми являются ответы на следующие вопросы: почему государство финансирует и обеспечивает предоставление определенных видов культурных благ? И почему одни виды деятельности поддерживаются государством и частными благотворителями больше, другие – меньше, а третьи – вообще нет? 4.2.2. Причины государственного финансирования деятельности в сфере культуры Экономические причины Экономическому взаимодействию между производителями и потребителями определенных видов культурных благ присущи определенные особенности, отличающие это взаимодействие от случаев реализации стандартных товаров и услуг и обусловливающие финансовую поддержку сферы культуры со стороны государства. Культурные блага как общественные блага. Отдельные виды культурных благ обладают свойствами чистого общественного (коллективного) блага: 1) несоперничеством в потреблении, т.е. доступностью этого блага одновременно для многих потребителей и возможностью каждого потребителя потреблять данное благо без сокращения его количества, доступного для других лиц; 2) неисключаемостыо потребителей, т.е. невозможностью воспрепятствовать потреблению такого блага дополнительным потребителем, проистекающей из-за отсутствия соответствующих технологий или запретительно высоких затрат, необходимых для ограничения доступа к данному благу. Оба этих признака присущи многим (но не всем) недвижимым памятниками истории и культуры (архитектурным зданиям, монументам, скульптурным памятникам) и деятельности по их охране и реставрации. Если такой памятник расположен на доступной для всех улице, площади или территории, то получать эстетические впечатления от его созерцания может множество людей, не мешая друг другу. Соответственно плодами деятельности по реставрации и сохранению его облика будут пользоваться все желающие. Долгое время к категории чистых общественных благ правомерно было относить радио и телевидение. Любой человек, купивший радиоприемник или телевизор и установивший приемную антенну, мог беспрепятственно потреблять всю продукцию радио- и телевещателей, не мешая при этом другим радиослушателям и телезрителям. Свойства чистых общественных благ делают невозможным для их производителей обеспечить возмещение своих издержек и получение прибыли за счет продажи этих благ потребителям. Они имеют 72 возможность уклоняться от оплаты потребления таких благ. Поэтому производство общественных благ требует участия в их финансировании либо государства, либо других лиц, преследующих интересы, не тождественные интересам потребителей этих благ. Это, например, рекламодатели, использующие возможности радио- и телевещания. Впрочем, развитие техники вещания (кабельное вещание, шифрование сигнала) сделало возможным ограничить круг потребителей соответствующих радио- и телепрограмм лишь теми лицами, которые платят соответствующую абонентскую плату. Сегодня радио и телевидение лишились свойства неисключаемости потребителей, которым долгое время обладали. Кабельное и спутниковое телевидение, использующие технологию шифрования сигнала, действительно, получили развитие в последние годы. Правда, основные радио- и телевещатели этими возможностями не воспользовались. Следовательно, существуют иные причины финансирования этих видов средств массовой информации государством и организациями, не являющимися непосредственными потребителями их услуг. Влияние внешних эффектов. Культурная деятельность может сопровождаться значительными позитивными эффектами для лиц, не являющихся непосредственными потребителями соответствующих культурных благ. Среди таких эффектов – рост сопутствующего потребления других товаров и услуг. Например, наличие объекта культуры (архитектурного памятника, музея, театра), привлекающего внимание жителей этого города и приезжих, способствует росту доходов ресторанов, кафе, магазинов, расположенных по соседству. Но без государственного вмешательства эти доходы не будут перераспределяться в пользу соответствующего объекта культуры. Деятельность в сфере культуры обеспечивает эффекты и для социальных общностей в целом. Это могут быть экономические эффекты. Так, широта спектра культурных благ становится важным фактором, влияющим на выбор места жительства и работы. Существование в конкретном городе активной культурной жизни или историко-культурных памятников повышает его привлекательность для туристов и людей, готовых здесь работать или инвестировать свои средства. Тем самым культурная деятельность оказывает влияние на экономическое развитие территории и рост производимого дохода. Для того чтобы иметь возможность воспользоваться такими внешними эффектами, местным властям необходимо вкладывать средства в развитие сферы культуры. Внешними эффектами культурной деятельности являются так называемые социально значимые эффекты. Они связаны с сохранением исторической памяти общества, с распространением и освоением людьми ценностей (представлений о правильных целях и принципах деятельности, нормах поведения), способствующих социальному согласию, стабильности сложившегося общественного порядка, воспроизводству и развитию данного общества. Наличие таких эффектов роднит культурную и образовательную деятельность. Но спецификой первой является то, что она формирует представления людей о мире и правила их поведения, опосредованные образным восприятием, эмоциональным переживанием. И потому культурная деятельность ограниченно взаимозаменяема с другими видами человеческой деятельности, также прямо или косвенно способствующими укреплению социальных общностей. Если бы культурная деятельность обеспечивалась ресурсами лишь за счет продажи ее результатов непосредственным потребителям и за счет собственных невозмещаемых затрат ее субъектов (например, как в случае любительского творчества), то многие ее виды, имеющие внешние эффекты, осуществлялись бы в незначительных масштабах. Например, архивная и музейная деятельность существовали бы в зачаточном виде – как частное собирательство с очень ограниченной доступностью таких собраний для публики; театральная деятельность ограничивалась бы в основном самодеятельностью и театрами, содержащимися богатыми людьми лично для себя и своего ближайшего круга, как это было в феодальные времена. Наличие внешних эффектов объясняет, почему государство в принципе поддерживает деятельность в сфере культуры. Оно выступает от имени всего общества, получающего эти эффекты, и является потребителем некоторых из этих эффектов (укрепление существующей власти) и потому заинтересовано в их увеличении. Наличие внешних эффектов может также объяснить, почему государство выделяет предоставление отдельных видов культурных благ в качестве приоритетных объектов своей поддержки. Приоритетными выступают те виды деятельности, которые представляются наиболее результативными в достижении политических целей, в частности в выполнении функции распространения информации и ценностей, укрепляющих существующий государственный строй и 73 правящую элиту. Государство либо берет на себя производство таких благ, создавая для этого государственные организации, либо регулирует и финансирует их производство негосударственными организациями. Лучшей иллюстрацией этого служит известное изречение В.И. Ленина: "Из всех искусств для нас важнейшим является кино". С появлением новых технологий и видов деятельности приоритеты государства могут меняться. Кинематограф, радио, пресса, книгоиздание, строительство кинотеатров и клубных зданий с большими залами для просмотра кинофильмов и проведения иных массовых мероприятий были приоритетными направлениями гасударсгвенного финансирования в сфере культуры в первые четыре десятилетия 'советской власти. Затем пальма первенства перешла к телевидению. Но наличие внешних эффектов ее позволяет объяснить, почему государство поддерживает другие виды культурной деятельности, не обладающие очевидными преимуществами в массовом распространении нужной информации и ценностей. И почему среди остальных, политически менее приоритетных видов деятельности, одни поддерживаются больше, а другие меньше или не поддерживаются вовсе? Среди разных видов культурной деятельности трудно выделить те, для которых вышеуказанные социально значимые эффекты вообще не имели бы места. Не поможет делу и попытка последовательно применить критерий размера социально значимого эффекта или "социальной полезности" в качестве основания для ранжирования всех видов культурной деятельности и выделения заслуживающих государственной поддержки. За исключением очевидных лидеров (а сегодня это телевидение), весьма проблематично и с теоретической, и с практической точек зрения сравнивать разные виды культурной деятельности друг с другом по приносимому ими социально значимому эффекту. Затруднительно представить достаточно убедительные аргументы в пользу того, что, например, деятельность театров оперы и балета или театров музыкальной комедии в большей мере служит укреплению и развитию общества, чем концертная деятельность рок-групп, исполнителей авторской песни, да даже и поп-звезд. Между тем театральная деятельность поддерживается государством, а эстрадная – нет. Наличие внешних эффектов культурной деятельности является одной из причин ее государственной поддержки, но нет прямой причинно-следственной связи между существованием таких эффектов и необходимостью финансирования производства конкретных видов культурных благ. Особенности соотношения спроса и предложения. Анализ причин, обусловливающих необходимость государственной поддержки сферы культуры, особенно интенсивно велся в 1960–1970-е гг. за рубежом и в нашей стране. Он был вызван угрозами и реальными сокращениями государственной поддержки ряда видов культурной деятельности, и в частности исполнительского искусства, и 1960-е гг. в США, а затем в Западной Европе и в СССР профессиональные сообщества деятелей культуры и министерства культуры инициировали развертывание исследований в этой области, чтобы найти дополнительные аргументы в борьбе за общественные ресурсы. Этот своеобразный социальный заказ, кстати, и породил экономику культуры, как самостоятельную область экономических исследований. В центре внимания при этом изначально оказалась сфера исполнительского искусства. В качестве одной из особенностей этой сферы было отмечено устойчивое превышение объема предложения (количества театральных билетов, поступающих в продажу) над размерами спроса. Объяснение этому виделось в специфике творческого процесса и взаимодействия театра со зрителем. Театральной деятельности присуще стремление к развитию, к поиску и апробации сценических инноваций. Для этого театру нужен понимающий его зритель, умеющий воспринять инновации, предлагаемые со сцены. Но доля таких хорошо подготовленных театральных зрителей в общей аудитории невелика*. Поэтому театр, преследующий творческие цели, будет опережать сложившиеся ожидания основной части зрителей. Неполные залы являются неизбежным следствием опережающего по качеству театрального предложения над запросами публики. * Так, по данным социологических исследований, проведенных в 1993–1995 гг., доля зрителей со сформированными предпочтениями конкретного театра, либо определенного жанра, пьесы, музыки, либо конкретных режиссеров и исполнителей составляла 39% театральной аудитории (см.: Художественная жизнь современного общества. Т. 3. Искусство в контексте социальной экономии. СПб., 1998. С. 229–246). Особенностью потребления в сфере исполнительского искусства является также необходимость для потребителей затрачивать на это много времени. Из театра неудобно уйти во время спектакля, если он не нравится. И время, как минимум до антракта, окажется потерянным. С ростом доходов и развитием новых форм проведения досуга субъективная оценка свободного времени растет, что также ведет к 74 сокращению спроса на традиционные времяемкие формы культурной деятельности. Ведь переключить канал телевидения, заменить видеокассету или лазерный диск и найти что-то более подходящее требует несопоставимо меньших временных затрат. Для многих людей совокупные издержки, связанные с посещением театра, оказываются меньше оцениваемого ими эффекта от просмотра спектакля. Все отмеченные обстоятельства ограничивают количество людей, готовых прийти в театр. Указанные выше факторы определяют, в свою очередь, и высокую эластичность спроса на исполнительское искусство по цене. Если увеличивать цену на театральные билеты, то посещаемость резко уменьшается, и выигрыш от роста цен "съедается" сокращением совокупных доходов от реализации билетов. Иллюстрация этого эффекта представлена на рис. 4.1. По оси абсцисс измеряется объем театральных услуг, выражаемый количеством театральных билетов Q, а по оси ординат – цена билетов Р. Линия D характеризует спрос публики в зависимости от цен. Она наклонена под малым углом к оси абсцисс, что характеризует высокую эластичность спроса по цене. Примем, что существующий объем потребления театральных услуг составляет Q1 при цене билета Р1. Объем сборов от продажи билетов равняется площади прямоугольника OP1AQ1. Допустим, что цена билетов увеличивается с P1 до Р2. Тогда посещаемость сократится с Q1 до Q2. Объем сборов составит величину, равную площади прямоугольника OP2BQ2 Прирост выручки за счет более высокой цены билета, равный площади прямоугольника Р1P2ВС, будет меньше сокращения выручки из-за падения посещаемости, равного площади прямоугольника Q2CAQ1. Рис. 4.1. Посещаемость театров и выручка от реализации билетов Эту проблему театры пытаются решить, проводя дискриминационную политику цен: устанавливая очень высокую дифференциацию цен на билеты на места в разных частях зрительного зала. К примеру, в парижском театре Гранд-Опера разница между самыми дешевыми и самыми дорогими билетами на обычные спектакли (не премьеры) достигала в 1997 г. двадцати раз (30 и 600 франков соответственно). Но возможности дифференциации цен небезграничны. Экономической особенностью создания театральных спектаклей является высокая доля постоянных расходов. В создание спектакля нужно вложить много средств (пошив костюмов, подготовка декораций, оплата репетиционного времени и то?.), также неизбежными являются расходы на содержание театрального здания или аренду помещений, объем которых не зависит от количества пришедших зрителей. Высокие постоянные издержки в сочетании с высокой эластичностью спроса по цене делают основную массу театральной продукции нерентабельной. Оказывается невозможным установить цены, при которых поступления от реализации услуг покрывали бы производимые расходы. Лишь отдельные театры способны существовать за счет доходов от продажи билетов на свои спектакли. И то это справедливо по отношению к антрепризным театрам, собирающим группу актеров для показа одного спектакля. Такими являются бродвейские театры, и ориентированы они на запросы зрителей, не искушенных в театральном искусстве, эти музыкальные представления легки для восприятия. Репертуарные театры и антрепризы, ставящие перед собой более сложные творческие задачи, почти всегда сталкиваются с недостаточностью спроса, который бы позволил существовать на доходы от продажи билетов. 75 Аналогичными особенностями обладает не только исполнительское искусство, но и деятельность в сфере культурного наследия. Здесь высока доля постоянных издержек по хранению архивных, библиотечных, музейных фондов, а платежеспособный спрос на услуги соответствующих учреждений невелик и высоко эластичен по цене. Поэтому без финансирования со стороны третьих лиц (государства, благотворителей и т.п.) эти виды культурной деятельности не могли бы существовать в сколько-нибудь значимых масштабах. Указанные особенности соотношения спроса и предложения, однако, не объясняют, зачем нужно поддерживать. данные виды культурной деятельности в тех масштабах, в которых они существуют. Особенности динамики издержек: болезнь, Бомола – Боуэна. Ряд видов культурной деятельности характеризуется следующей экономической особенностью: издержки растут быстрее цен на производимые блага. Поэтому потребность в субсидиях, покрывающих разность между расходами и доходами, имеет тенденцию к росту. Это явление, получившее наименование болезни Бомола – Боуэна, объясняется следующим образом. Всю экономику можно разделить на два сектора, различающихся по характеру применяемых в них производственных технологий: прогрессивный и архаичный. Прогрессивный сектор характеризуется ростом производительности труда, постоянным совершенствованием применяемых технологий, внедрением новых технологий, благодаря которым труд замещается капиталом и затраты труда в расчете на единицу производимой продукции с течением времени уменьшаются. Возьмем для примера часовое производство. В конце XVII в. швейцарский ремесленник делал примерно 12 часов в год. Через три столетия, во второй половине XX в., швейцарские часовые заводы производили более 2200 механических часов в расчете на одного работника в год. В архаичном секторе технологии неизменны или очень медленно меняются со временем. Производятся одни и те же виды благ, затраты труда на единицу производимой продукции постоянны или сокращаются существенно медленнее, чем в прогрессивном секторе. Технологические улучшения, если и происходят, то на периферии основной деятельности. Например, услуги парикмахера или массажиста остаются неизменными в своей основе, а технологические нововведения связаны с улучшением используемых ими инструментов, расходных материалов и т.п. Именно к этому сектору принадлежат многие виды культурной деятельности, и в частности исполнительское искусство. В качестве примера можно привести исполнение концерта Скарлатги для струнного квартета. И в конце XVII в., и в начале XXI в. оно требует игры четырех музыкантов в течение 45 минут. Трудозатраты в расчете на единицу продукции остались теми же. В прогрессивном секторе рост производительности труда дает выигрыш в количестве и качестве производимых благ, что позволяет здесь увеличивать оплату труда в реальном выражении. Рост цены труда работающих в прогрессивном секторе оказывает давление на цену труда в архаичном секторе. Занятые в нем сопоставляют свои трудозатраты и размеры оплаты труда с затратами труда и уровнем его оплаты работников другого сектора и требуют повышения цены своего труда. Поскольку в архаичном секторе не происходит роста производительности, то давление в сторону повышения оплаты труда ведет к росту затрат на единицу производимой продукции. Для их возмещения необходим рост цены. Последствия увеличения цены зависят от эластичности спроса на соответствующий товар или услугу. Если спрос обладает низкой эластичностью, то происходит относительный рост цен на данное благо. Именно так обстоит дело с услугами парикмахеров. Низкой может быть эластичность спроса на отдельные виды культурных благ, например на выступления модных филармонических и эстрадных исполнителей, на спектакли престижных театров и т.п. Если же спрос высоко эластичен, то его размеры сокращаются и обусловливают необходимость сокращения производства данного блага. Для сохранения производства в прежних масштабах нужно субсидировать производителей. И начав однажды это делать, далее придется выделять средств все больше и больше. Такая ситуация как раз и характерна для исполнительского искусства и для некоторых других видов культурной деятельности. Болезнь Бомола – Боуэна обусловливает рост потребности в финансировании определенных видов культурной деятельности, необходимом для осуществления их в прежних масштабах. Но она не объясняет, почему производство соответствующих видов культурных благ вообще должно поддерживаться государством, и почему оно должно финансироваться в прежних масштабах, если платежеспособный спрос уменьшается. 76 Внеэкономические причины общественной поддержки сферы культуры Экономические особенности, присущие взаимодействию между производителями и потребителями культурных благ, недостаточны для объяснения, почему государство финансирует конкретные виды культурной деятельности. Следовательно, причины внимания государства к производству определенных культурных благ являются внеэкономическими. Это: ■ политические интересы властных элит: государство поддерживает те виды культурной деятельности, которые оцениваются как наиболее результативные средства достижения политических целей и консолидации элит; ■ ценностные представления о значимости определенных видов культурной деятельности; ■ коллективные действия профессиональных сообществ, стремящихся сохранить поддержку государства при ослаблении политических или идеологических установок, породивших в свое время такую поддержку. Яркий пример, раскрывающий роль политических интересов в выборе объекта поддержки государства в сфере культуры, можно найти в истории США. Там государством и частными лицами с XIX в. в значительных масштабах субсидируется деятельность филармонических оркестров. В то же время коллективы, исполняющие джазовую музыку, не получают государственной поддержки. И причины этого состоят отнюдь не в том, что одна музыка – "серьезная", а другая – "легкая". Поддержка исполнения филармонической музыки, малопонятной широким массам, осуществлялась отнюдь не из желания расширить масштабы приобщения людей к "высокому" искусству. Потребление элитарного вида культурных благ возвышало американскую элиту, происходящую из низов европейского общества, в своих собственных глазах и в глазах остальных слоев населения и морально санкционировало ее превосходство. Джазовая музыка, порожденная негритянской культурой, этим установкам не отвечала, а потому и не субсидировалась государством. Роль идеологических представлений в проведении культурной политики хорошо прослеживается в истории европейских стран в последние три столетия. В Европе многие виды культурной деятельности исторически сложились как обслуживающие феодальную знать и финансировались за ее счет. Культурная политика монархов состояла, помимо удовлетворения запросов двора в эстетических впечатлениях и в развлечении, также в демонстрации богатства и могущества своего государства. В XVIII в. элита феодального общества постепенно признала право более широкого круга людей на доступ к культурным благам, которыми пользовалась сама элита. Монархами стали создаваться театры, открытые для публики. В России именно императорским указом в 1756 г. был создан первый постоянно действующий публичный драматический русский театр в городе Ярославле. Правда, аудитория таких учреждений все равно ограничивалась представителями имущих сословий. Громадное влияние на утверждение принципов культурной политики европейских государств оказала идеология французских просветителей. Право на пользование культурными благами стало рассматриваться как неотъемлемое право каждого человека; расширение масштабов приобщения людей к искусству – как важнейшее средство их духовного развития; создание условий для этого – как обязанность государства. Эти идеи начали претворяться в жизнь в самой Франции после революции, а затем постепенно утверждаться в политике других европейских государств. При этом объектом государственной поддержки стало развитие сети и деятельности организаций, предоставляющих людям именно те виды культурных благ, которыми ранее пользовалась элита: это театры, музеи, библиотеки. Идеология просветительства стала идеологией русской дворянской и впоследствии разночинной интеллигенции, затем была в превращенной форме воспроизведена в советской идеологии и определила политику поддержки развития театрального искусства, филармонической деятельности, музейного и библиотечного дела и др. Политические и идеологические факторы определяют оценки настоятельности для государства осуществления конкретных видов культурной деятельности в определенных масштабах. Если эти оценки желаемого предложения культурных благ расходятся с возможностями денежного спроса на эти блага со стороны их непосредственных потребителей, то государство принимает решение об участии в производстве и/или финансировании предоставления соответствующих благ. Начав финансировать тот или иной вид культурной деятельности, государство может столкнуться с необходимостью увеличения размеров финансирования для обеспечения достигнутых масштабов этой деятельности, если технологии, используемые в этой деятельности, мало меняются со временем (болезнь Бомола – Боуэна). В свою очередь, профессиональное сообщество людей, занимающихся этим видом культурной 77 деятельности, будет стараться организовывать коллективные действия для сохранения поддержки государства. Свои действия оно направляет на актуализацию соответствующих идеологических установок, убеждая государство, что оно обязано заботиться о сохранении и развитии культуры. В конечном счете размеры государственной поддержки культуры зависят от системы идеологических приоритетов, разделяемых обществом, и от политической силы групп специальных интересов и руководителей государственных органов, занимающихся культурной политикой*. * Например, во Франции кредо государственного отношения к сфере культуры было выражено в лозунге "Культура – это нефть Франции". Его авторство принадлежит Жаку Лангу, который занимал пост министра культуры в 1980-е гг. и за период своей деятельности удвоил бюджет министерства культуры. 4.3. Роль государства в сфере культуры Государство принимает участие в осуществлении культурной деятельности во всех странах мира. Основными функциями, выполняемыми государством в сфере культуры, являются: ■ финансирование ряда видов культурной деятельности; ■ осуществление определенных видов культурной деятельности в государственных организациях культуры; ■ регулирование условий осуществления некоторых видов культурной деятельности. Финансирование. Историко-культурное наследие (памятники истории и культуры, музеи, архивы, библиотеки, народная культура) и такие виды исполнительского искусства, как театральное искусство, филармоническая музыка, во всем мире поддерживаются государством. Экранное искусство поддерживается за исключением США всеми теми государствами, которые хотят сохранения своего национального кинематографа. Почти в каждой стране существуют финансируемые государством средства массовой информации (телевизионные каналы и радиостанции). Различные формы государственной поддержки применяются в отдельных странах по отношению к деятельности в других секторах сферы культуры. В 1990 г. государственные расходы на поддержку художественного творчества и сохранение культурного наследия составляли в странах с развитой рыночной экономикой до 1% ВВП, в частности в Нидерландах – 0,6%, во Франции и Швеции – по 0,8%; в Финляндии – 0,9%*. * По данным национальных докладов о культурной политике, представленных в Совет Европы. Производство. Предоставление многих видов культурных благ осуществляется государственными организациями. Соотношение государственных и частных организаций варьируется по областям сферы культуры и отдельным странам. Везде государственный сектор превалирует в музейном, архивном и библиотечном деле. Почти во всех странах существуют государственные театры, клубные учреждения, радио- и телевещательные компании. Регулирование. В сфере культуры государство редко устанавливает стандарты качества предоставляемых благ. Это обусловлено высокой степенью творческой составляющей в культурной деятельности. Предметом государственного регулирования в сфере культуры могут выступать: ■ материальные и квалификационные условия осуществления определенных видов деятельности; ■ отдельные характеристики производимых продуктов и предоставляемых услуг; ■ экономические условия осуществления культурной деятельности (цены, распределение дохода, уровень концентрации производства). По отношению ко многим видам деятельности в сфере культуры государство устанавливает требования к материальным и квалификационным условиям их осуществления. Такие требования могут относиться к наличию помещений, оборудования, уровню профессиональной подготовки работников и т.п. Смысл установления подобных требований состоит в предупреждении нанесения ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан, в обеспечении признаваемых нормальными в данном обществе условий потребления соответствующих видов благ, а также в обеспечении сохранности предметов, представляющих культурную ценность. В качестве основного механизма выполнения устанавливаемых требований используется механизм лицензирования. Государство устанавливает разрешительный порядок получения права на осуществление некоторых видов деятельности в сфере культуры. Это, в частности, реставрационные работы, музейная деятельность, книгоиздание, публичный показ кино- и видеофильмов, радио- и 78 телевещание и др. Лицензия выдается, если соискатель обладает помещениями, оборудованием, уровнем квалификации и т.п., удовлетворяющими установленным лицензионным требованиям. Государство может регулировать отдельные характеристики культурных благ. В качестве оснований для такого регулирования используются ценностные представления. В тоталитарных государствах осуществляется жесткий контроль (цензура) содержания распространяемой информации и культурных благ. В демократических обществах свобода слова и свобода художественного творчества рассматриваются как важнейшие права их граждан. Закон запрещает государству вмешиваться в содержание деятельности создателей культурных и информационных продуктов. Вместе с тем демократические государства могут устанавливать определенные требования к структуре распространяемых культурных благ. Почти во всех странах запрещается или ограничивается распространение изданий и аудиовизуальной продукции, пропагандирующей секс и насилие. Другим примером является установление требований к структуре радио- и телевещания, которое практикуется во многих европейских странах в целях поддержки национальной культуры. Так, во Франции законом установлено, что в общем объеме музыкального радиовещания песни на французском языке должны составлять не менее 40%, из которых половина должна приходиться на "молодые таланты". В Венгрии государственное телевидение должно показывать 51% программ национального производства, в том числе 20% – кинофильмов, из которых 30% должны быть куплены у других производителей. На государственном радио не менее 30% времени музыкальных программ должно быть отведено венгерской музыке. В свою очередь, негосударственные телекомпании обязаны посвятить 20% объема вещания в год социально значимым программам. Таковыми считаются информационные передачи, программы в области культуры, науки, передачи для молодежи. В Польше телевизионные программы и фильмы польского производства должны составлять не менее 30% объема телевещания. Причем информационные передачи, спортивные трансляции, реклама, игры не включаются в эту квоту. 10% вещания должно быть обеспечено за счет продукции, созданной негосударственными производителями. Предметом государственного регулирования выступают цены на услуги, предоставляемые государственными организациями культуры, в особенности получающими государственные субсидии. Регулирование цен производится с целью обеспечить доступность соответствующих услуг для различных категорий населения. Некоторые виды культурных благ могут предоставляться населению или его отдельным категориям (детям, инвалидам, пенсионерам) бесплатно. Так, во многих странах не взимается плата за пользование общественными библиотеками. В отдельных странах (например, в Великобритании, России, США) – за вход в определенные государственные музеи. Практикуется применение льготных цен для разных групп потребителей. Некоторые государства с рыночной экономикой регулируют распределение доходов негосударственных организаций культуры. Например, в Венгрии частные телекомпании должны направлять 6% доходов от рекламы на создание телефильмов, причем 30% из них должны быть сняты независимыми от телекомпании производителями. Это регулирование преследует цели поддержки развития национальной культуры, творческого многообразия, а также противодействия монополизации телевещания. Некоторые страны активно осуществляют меры антимонопольного регулирования деятельности отдельных видов средств массовой информации. Например, в США регулируется степень концентрации на рынке телевещания. Каждая отдельная телевещательная компания может иметь в своей собственности передающие станции, охватывающие вещанием не более 35% населения страны. Масштабы выполнения государством функций регулирования, финансирования, производства культурных благ различаются в применении к разным областям сферы культуры, разным странам и разным периодам времени. Для иллюстрации приведем типологию моделей систем массовой информации, характеризующихся разной степенью участия государства в их деятельности. Можно выделить пять таких моделей*: ■ либеральная; ■ разрешительная; ■ патерналистская; ■ контролируемая; ■ смешанная. * Media Economics: Theory and Practice / Ed. by A. Alexander, J. Owers, R. Carveth. 2nd ed. Mahwah, N. J.; L.: Lawrence Erlbaum Associates, 1998. P. 239–240. 79 Либеральная модель характеризуется наличием исключительно частных производителей массовой информации и государственных гарантий свободы слова. Примером такой системы является американская пресса. Разрешительная модель предполагает, что медиакомпании являются частными, а государство осуществляет ограниченные меры регулирования их деятельности, направляющие ее в общественных интересах. Примером может служить американское радио- и телевещание. Патерналистская модель: средства массовой информации находятся в государственной собственности и финансируются государством, но управление ими осуществляют квазигосударственные агентства, которые защищены законом от вмешательства государства. Такую модель воплощает британская государственная вещательная компания "Би-Би-Си". Контролируемая модель: государство владеет средствами массовой информации, финансирует их и административно управляет их деятельностью. Такими были средства массовой информации в Советском Союзе. Наконец, смешанные модели предполагают сочетание государственных и частных медиапроизводителей. Деятельность первых финансируется и управляется государством, либо только финансируется, а управляется квазигосударственными агентствами. Деятельность вторых ограниченно регулируется государством. Смешанная модель характерна для организации радио- и телевещания во многих странах. 4.4. Финансирование деятельности в сфере культуры 4.4.1. Государственная и частная поддержка культурной деятельности Финансовую поддержку деятельности в сфере культуры оказывают как государство, так и другие субъекты: благотворительные организации, корпорации, частные лица. Субъекты частного финансирования культуры руководствуются при этом как ценностными представлениями о важности развития культуры и ее отдельных направлений, так и стремлением к созданию и улучшению своего социального имиджа. Поддержка культурных акций или деятельности организаций, привлекающих внимание широкой публики и высоко оцениваемых в общественном сознании, рассматривается корпорациями как средство формирования образа надежной организации, интересы которой шире сиюминутного извлечения максимальной прибыли. Оказание финансовой помощи организациям, занимающимся престижными видами культурной деятельности, участие в работе их попечительских советов, правлений благотворительных фондов расценивается многими представителями высоко- и среднедоходных групп населения как средство демонстрации своей сопричастности к элите общества, наличия развитого эстетического вкуса. Говоря о частной поддержке культурной деятельности, мы имеем в виду такое предоставление финансовых и материальных средств организациям и деятелям культуры, которое не связано с оплатой потребляемых культурных благ. В этой связи отдельного обсуждения заслуживает такая форма частного финансирования, как спонсорство. Суть ее состоит в том, что предприниматели предоставляют финансовые средства организациям и деятелям культуры при условии получения определенных возможностей для рекламы своей торговой марки и производимой продукции. Спонсоры не оплачивают те культурные блага и услуги, которые составляют основную деятельность конкретной организации культуры или основное содержание конкретного культурного проекта. И в этом смысле спонсорство не является формой оплаты потребляемых культурных благ. Вместе с тем оно не является и формой внерыночной финансовой поддержки культурной деятельности. Спонсорские средства предоставляются в обмен на рекламные услуги, оказываемые спонсору, а также иные прямые и косвенные экономические выгоды, получаемые спонсором в процессе либо в результате осуществления собственно культурной деятельности. В отличие от спонсорства, частное финансирование деятельности в сфере культуры, осуществляемое не для реализации конкретных экономических интересов, а под влиянием ценностных факторов, именуется меценатством. Соотношение государственного и частного субсидирования культурной деятельности неодинаково в разных странах. Можно выделить две модели финансирования, различающихся по этому параметру: 1) модель преимущественно государственного финансирования культурной деятельности с низкой долей частного субсидирования; 2) модель смешанного финансирования культурной деятельности с высокой долей частного субсидирования. Модель первого типа применяется в странах континентальной Европы. Например, во Франции 80 затраты государства на культуру составляют 99% общего объема финансовой поддержки культурной деятельности, а доля меценатов и спонсоров – 1%. Модель второго типа характерна для англоязычных стран. В США доля расходов федеральных, местных властей и правительств штатов в финансовой поддержке сферы культуры (включая затраты на искусство, национальные парки, помощь библиотекам и музеям, программы организации отдыха для молодежи и пожилых людей и т.п.) составляет примерно 70%. При этом доля бюджетных ассигнований в финансовой поддержке искусства почти на порядок меньше – около 10%. Остальное приходится на благотворительные фонды и частные пожертвования. Эти модели отражают культурные различия между странами. В странах континентальной Европы государство исторически играло большую роль в развитии сферы культуры. Традиции и идеологии этих стран возлагают на государство и на церковь ответственность за благотворительность вообще и за поддержку культуры, в частности. В англоязычных странах на культурную политику большее влияние оказывает протестантская идеология, акцентирующая внимание на индивидуальных решениях и усилиях людей и утверждающая, что благотворительность – дело индивидуальное. В США среди частных пожертвований наибольшая доля – 40% принадлежит индивидуальным пожертвованиям, более низкая – благотворительным фондам и меньшая – корпорациям. При этом поддержку развитию искусства в той или иной форме оказывает примерно треть американских компаний. В большинстве стран с развитой рыночной экономикой созданы организации, преследующие цель содействия развитию частного финансирования сферы культуры. Так, в США с 1967 г. действует Коммерческий комитет по делам искусств, в Канаде с 1974 г. – Совет по бизнесу и искусству, в Великобритании с 1976 г. – Ассоциация коммерческого финансирования искусств, во Франции с 1980 г. – Ассоциация по развитию промышленного и коммерческого меценатства. Эти организации стремятся побудить корпорации, банки, частные фонды направлять средства на поддержку деятельности в сфере культуры, предоставляют им информацию об имеющихся проектах и дают соответствующие рекомендации. Корпорации и частные лица осуществляют поддержку культурной деятельности как напрямую, передавая средства конкретным организациям и деятелям культуры, так и направляя свои средства в благотворительные фонды и доверяя им последующее их использование. В странах, применяющих модель смешанного финансирования культурной деятельности, число таких фондов весьма значительно. Так, в США оно превышает 20 тыс., в Японии – 11 тыс. Многообразие фондов можно разделить на три большие группы: 1) фонды корпораций; 2) фонды местных сообществ; 3) фонды, учрежденные и финансируемые одним или несколькими частными лицами. Частное финансирование сферы культуры имеет определенные преимущества по сравнению с государственным: оно меньше зависит от факторов политической целесообразности, является более гибким как по выбору объектов поддержки, так и по применяемым формам такой поддержки. Но есть и определенные недостатки. Частное финансирование менее стабильно: изменения в финансовом положении корпораций нередко заставляет их резко уменьшать масштабы благотворительности; частные фонды чаще меняют приоритеты в распределении средств, чем государственные организации. Поэтому для получателей частных субсидий каждый конкретный их источник не постоянен, и существует высокий риск сокращения или прекращения ассигнований безотносительно к культурным и экономическим результатам их собственной деятельности. Получатели частных субсидий менее уверены в завтрашнем дне по сравнению с получателями государственных ассигнований. Соответственно они зачастую вынуждены меньше рисковать в творческом отношении. Рост разнообразия источников финансирования и дальнейшее увеличение совокупных размеров частных пожертвований ослабляют отмеченные недостатки института частного финансирования культуры и являются позитивными факторами развития сферы культуры в странах как с высокой, так и с низкой долей участия государства в ее поддержке. Но недостатки частного финансирования актуализируются в случае, если проводится политика замещения государственных ассигнований частными. Государственное и частное финансирование должны рассматриваться не как альтернативные, а как взаимодополняющие источники поддержки деятельности в сфере культуры. 4.4.2. Организация государственного финансирования сферы культуры 81 Прямое и косвенное финансирование Как и в других социальных отраслях, государство практикует прямое и косвенное финансирование деятельности, осуществляемой в сфере культуры. Прямое финансирование осуществляется посредством: ■ выделения бюджетных ассигнований и льготных кредитов на поддержку определенных видов деятельности в сфере культуры, на содержание государственных организаций культуры и реализацию культурных проектов; ■ формирования внебюджетных государственных фондов с закрепленными источниками доходов и использования средств, аккумулируемых в этих фондах, для финансирования культурной деятельности. Косвенное финансирование осуществляется путем предоставления: ■ налоговых льгот: организациям, занимающимся определенными видами культурной деятельности, лицам творческих профессий, организациям и лицам, осуществляющим пожертвования в пользу организаций и деятелей культуры, льгот по оплате коммунальных услуг, арендной плате, предоставляемых организациям и работникам культуры, гарантий по кредитам для организаций культуры. Организация прямого финансирования сферы культуры отличается некоторыми особенностями в сравнении с системами государственного финансирования других социальных отраслей: 1) применяются разнообразные формы закрепления налоговых поступлений и иных видов государственных доходов в качестве источников финансирования сферы культуры; 2) часто практикуется финансирование организаций культуры и культурных проектов одновременно из бюджетов разных уровней, что реже встречатся по отношению к организациям здравоохранения, образования, социальной защиты; 3) распределение государственных средств нередко проводится не органами государственной власти, а специально созданными для этих целей квазигосударственными организациями. Использование закрепленных источников государственного финансирования Установление минимальной доли расходов на культуру в государственном бюджете. В ряде стран, в том числе и в России, существуют законы, требующие, чтобы ассигнования на поддержку культуры и искусства составляли не менее определенного процента общих расходов государственного и/или территориальных бюджетов. Формирование систем перекрестного финансирования на основе маркированных налогов. В ряде стран определенные виды налоговых поступлений закреплены в качестве источников финансирования культурной деятельности (маркированные налоги). Как правило, такие поступления аккумулируются в специальных внебюджетных фондах, которые затем распределяют полученные средства. Следует отметить, что и маркированные налоги, и специальные государственные внебюджетные фонды применяются и в других социальных отраслях. Особенностью государственного финансирования сферы культуры является использование маркированных налоговых поступлений от определенных видов деятельности, осуществляемых в самой этой сфере или в сопряженных сферах. То есть имеет место перекрестное финансирование – перераспределение государством доходов в рамках самой сферы культуры. Такие маркированные налоги могут устанавливаться в виде фиксированных процентов отчислений от: ■ доходов кинотеатров; ■ оборота телевизионных компаний; ■ объема продаж CD, аудио- и видеокассет; ■ доходов казино; ■ доходов от предоставления туристических услуг; ■ доходов от продаж товаров и услуг на территории объектов и организаций культуры, историкокультурных памятников и др. Приведем несколько примеров создания систем перекрестного финансирования культурной 82 деятельности. Во Франции применяется несколько маркированных налогов для финансирования национального кинематографа: налог, взимаемый с каждого билета в кинотеатр, который действует с 1960 г.; сумма уплачиваемого налога составляет примерно 11% кассовой выручки кинотеатров; налог с оборота телевизионных компаний, установленный с 1984 г.; сумма налога достигает примерно 5,5% с оборота; налог на выручку от продажи видеокассет, который введен в 1993 г.; ставка налога равна 2% выручки. Указанные налоговые поступления перечисляются в Национальный киноцентр, который использует их для поддержки национальных производителей кинофильмов, прокатчиков, кинотеатров, а также для поддержки создания телепрограмм. Доходы, получаемые от реализации всей кино- и видеопродукции, направляются на цели селективной поддержки создания новых национальных кинофильмов и их проката. Аналогичный механизм применяется в Чехии. Там создан фонд поддержки кинематографа, который имеет два источника финансирования: 1) поступления от налога за каждое место в кинотеатре; 2) отчисления на авторские права на фильмы, созданные за государственные средства в период 1965–1990 гг. Фонд финансирует съемки 15–20 полнометражных кинофильмов в год, покрывая до 50% затрат их создателей. В Эстонии 1% доходов казино, а также доходов от реализации алкогольной и табачной продукции направляется на финансирование сохранения культурного наследия. Целевое использование определенных неналоговых видов государственных доходов. В качестве источников средств для финансирования культурной деятельности могут выступать и иные закрепленные государством виды доходов. Например, доходы от проведения лотерей или от букмекерской деятельности. В Финляндии финансирование культуры осуществляется за счет доходов государственной компании "Вейккаус" от проведения лотерей и заключения футбольных пари. Направления расходования прибыли, получаемой компанией, определены законом: это поддержка искусства, работы с молодежью, спорта, науки. Пропорции распределения прибыли ежегодно устанавливаются законом. На финансирование искусства было направлено, например, в 1993 г. 45% полученной прибыли, что составило 38% расходов центрального правительства на поддержку искусства. В Великобритании с 1994 г. действует национальная лотерея и создана организация с одноименным названием, обеспечивающая проведение лотереи и распределение получаемых от нее доходов. Аккумулируя доходы от лотереи и распределяя их, эта организация выполняет, по сути, функции государственного внебюджетного фонда. Доходы направляются на предоставление грантов для сохранения культурного наследия, поддержки проектов в области искусства, а также и в других областях: спорта, социальной помощи и т.д. В 1996 г. аналогичная система была создана в Италии для финансирования работ по реставрации объектов культурного наследия. Роль квазигосударственных организаций Квазигосударственными называются организации, не являющиеся органами государственной исполнительной власти, но которым делегированы некоторые государственные полномочия по распределению бюджетных средств. Государство руководствуется при этом "принципом вытянутой руки ": принятие решений о поддержке конкретных организаций, проектов, творческих работников передается организации, автономной по отношению к государственному аппарату. Процесс распределения средств обособляется от чрезмерного давления со стороны политиков, чиновников и групп специальных интересов и поэтому осуществляется с меньшим влиянием текущих политических, бюрократических, групповых установок. Государственный аппарат ограничивает сам себя в возможности судить о конкретных направлениях в искусстве, об эстетической значимости конкретных литературных и художественных произведений. Данный принцип предотвращает существование "официального искусства" и способствует развитию творческого многообразия и культурным инновациям. Такая организация бюджетного финансирования художественного творчества применяется, например, в Великобритании, Нидерландах, США, Финляндии. В Англии с 1946 г. действуют Совет 83 искусств и региональные ассоциации искусств (РАИ). Интересно отметить, что Совет искусств был создан по инициативе известного экономиста Дж. Кейнса, который и стал его первым председателем. Источники средств Совета искусств Англии – это бюджетные ассигнования центрального правительства. Источниками средств РАИ служат ассигнования, выделяемые им Советом искусств и местными властями. Членами Совета искусств и РАИ являются признанные специалисты в отдельных видах искусства и представители соответственно центрального правительства и местных властей. Последние, разумеется, оказывают влияние на их работу, но РАИ обладают правами и возможностями самим определять политику приоритетов в распределении средств. Совет искусств и РАИ самостоятельно избирают своих председателей и свои комитеты (по видам искусств), имеют аппараты сотрудников. Совет искусств и РАИ финансируют организации и проекты преимущественно в области театрального и музыкального искусства. В то же время бюджетное финансирование сохранения недвижимых памятников истории и культуры, деятельности библиотек и музеев осуществляется государственным органом – Отделом искусств и библиотек в Департаменте (министерстве) образования и науки. В США в 1963 г. был создан Совет искусств, а при нем – Национальный фонд искусств. На субфедеральном уровне действуют агентства искусств штатов и местные агентства искусств. Три четверти таких агентств – это негосударственные организации. Треть их бюджета составляют государственные субсидии, остальное – частные пожертвования. В государственных агентствах доля бюджетных ассигнований составляет 90%. Агентства осуществляют поддержку деятельности в сфере художественного творчества на соответствующей территории. В Нидерландах в 1987 г. учрежден Фонд изобразительного искусства, дизайна и архитектуры. Он выделяет персональные субсидии работникам искусства. Правительство не вмешивается в работу правления фонда и его консультативных органов и ограничивается утверждением годового бюджета и отчета о его выполнении. 4.4.3. Формы государственного финансирования культурной деятельности Формы прямого финансирования Государственными органами и квазигосударственными организациями применяются разнообразные формы прямого финансирования культурной деятельности (см. табл. 4.2). Т а б л и ц а 4.2 Формы прямого государственного финансирования культурной деятельности Финансирование деятельности организаций культуры и культурных проектов Статусное финансирование: сметное нормативно-целевое Дискреционные субсидии: блоковые субсидии долевые субсидии возвратные субсидии Финансовая поддержка лиц творческих профессий Гранты артистам Гранты драматургам Государственные премии Пенсии артистам Гранты на поездки Компенсационные библиотечные гранты Гранты на проведение выставок Статусное финансирование. Под предоставлением статусных субсидий (statutory subsidies), или статусным финансированием, понимается финансирование государством организаций культуры, осуществляемое во исполнение обязательств, установленных законом. Как правило, законодательство возлагает на государство как учредителя государственных некоммерческих организаций культуры обязанность полностью или частично финансировать их деятельность. Они получают государственные субсидии в силу своего статуса, откуда и проистекает название "статусное финансирование". Оно осуществляется в двух основных формах: 1) по смете доходов и расходов (сметное финансирование) и 2) по нормативам в расчете на результирующие показатели работы организации (нормативно-целевое финансирование). Сметное финансирование предусматривает, что финансовые средства выделяются их получателю на основе утверждения сметы его доходов и расходов. Это основная форма, применяемая для бюджетного финансирования государственных организаций культуры. В смете расходов организации отражаются 84 все виды ее затрат, разделенные по статьям экономической классификации бюджетных расходов. Расчет расходов по каждой статье производится на основе фактических затрат прошлого периода и нормативов (нормативов штатного расписания и оплаты труда, расходов на коммунальные услуги и т д.) в случаях, когда такие нормативы существуют. В смете доходов указываются планируемые поступления от реализации продукции и услуг потребителям, иные виды внебюджетных доходов и собственно бюджетные ассигнования, размер которых равняется разнице между утвержденными расходами и планируемыми внебюджетными доходами. Сметное финансирование обеспечивает государственные организации финансовыми ресурсами для осуществления их деятельности. Но при этом не обеспечивается прямой связи между размерами выделяемых ассигнований и достигаемыми результатами этой деятельности. Связь оказывается опосредованной – через размеры совокупных расходов за вычетом внебюджетных поступлений. Сметное финансирование сильно ограничивает возможности организаций в принятии самостоятельных экономических решений по расходованию получаемых средств. Организация может лишь в очень ограниченных размерах перераспределить средства между статьями расходов. Превышение расходов по сравнению с запланированной величиной затрат по какой-либо из множества утвержденных статей требует согласования с государственным органом, выделившим деньги. Порядок ежегодного планирования бюджетных ассигнований на основе разницы между фактическими расходами и фактическими внебюджетными доходами не стимулирует организации к расширению источников финансирования и к более эффективному использованию бюджетных средств. Нормативно-целевое финансирование предусматривает, что бюджетные ассигнования организациям культуры выделяются в расчете на показатели, в наибольшей мере характеризующие конечные результаты их деятельности. Например, для театров – это количество зрителей, для библиотек – количество выданных книг, для радио- и телевещателей – количество часов вещания и т.п. Финансирование осуществляется на основе утверждаемых нормативов затрат в расчете на одно посещение, выданную книгу, час вещания и т.п. Получатели средств вправе распределять их по конкретным направлениям расходов по своему усмотрению. Такое финансирование предстает как оплата государством соответствующих результатов, и оно стимулирует организации культуры к увеличению значений соответствующих результирующих параметров. В отличие от сметного финансирования, данная форма обеспечивает прямую зависимость размеров бюджетных поступлений организациям культуры от результатов их деятельности. Но в качестве измерителей результатов используются количественные показатели, которые, будучи агрегированными, не дают полноценной характеристики реальных результатов. Применение такого метода финансирования будет побуждать организации культуры к сокращению тех видов услуг, которые не учитываются показателем, принятым для целей финансирования. Например, библиотеки будут заинтересованы в увеличении количества книг, выдаваемых каждому посетителю, но одновременно – в сокращении информационной и справочно-библиографической работы. Попытка перехода от сметного к нормативно-целевому финансированию была предпринята в нашей стране в 1987–1989 гг. в рамках введения так называемых новых условий хозяйствования учреждений культуры. Получателям бюджетных средств устанавливались значения результирующих показателей и нормативы возмещаемых затрат на единицу результата. Размер выделяемых бюджетных ассигнований конкретному учреждению рассчитывался путем умножения норматива на фактическое значение результирующего показателя в пределах установленных значений. То есть, если количество зрителей, посмотревших спектакли данного театра, было меньше запланированной величины, театр соответственно получал меньше бюджетных средств. Если число зрителей оказывалось больше запланированного, такое превышение не компенсировалось. Практическое внедрение нормативно-целевого финансирования сильно отличалось от заявленной схемы. В условиях нарастающего развала социалистической системы хозяйствования принцип применения стабильных нормативов бюджетного финансирования не был реализован. Финансовые нормативы устанавливались индивидуально для каждого учреждения и ежегодно менялись, отражая фактическое изменение бюджетных возможностей. Такой метод финансирования, с одной стороны, облегчил государству сокращение размеров финансирования культуры в 1990-е гг., а с другой стороны, способствовал ослаблению контроля за расходованием бюджетных средств. Дискреционные субсидии. Дискреционными субсидиями (discretionary subsidies) являются субсидии, предоставляемые по усмотрению доноров (государственных органов, квазигосударственных 85 организаций) организациям культуры или инициативным группам для реализации конкретных культурных проектов или для возмещения определенных видов расходов. К видам дискреционных субсидий относятся блоковые субсидии, долевые субсидии, возвратные субсидии и др. При использовании блоковых субсидий средства выделяются организациям культуры или авторам культурных проектов на покрытие определенных видов ("блока") расходов. В качестве примеров блоковых субсидий можно указать следующие: ■ на строительство объектов культуры; ■ на рекламу; ■ на публикации; ■ на повышение квалификации персонала; ■ на внедрение новых методов управления. При использовании блоковых субсидий обычно утверждается смета расходов, осуществляемых за их счет. Но в отличие от рассмотренной выше формы сметного финансирования, здесь в смету включается ограниченный перечень расходных статей, соответствующих целевому назначению субсидии. Долевые субсидии как форма финансирования деятельности организаций культуры и реализации культурных проектов, осуществляемых несколькими организациями или группой лиц, предполагает выделение средств при условии, что их получатель дополнит их за счет иных источников: субсидий из бюджетов других уровней, средств меценатов и спонсоров, собственных средств и т.п. При этом обычно оговариваются конкретные направления использования (целевое назначение) выделяемых государственных субсидий. Такая форма финансирования первоначально возникла в рамках частного финансирования искусства: она активно использовалась Фондом Форда с конца 1950-х гг. XX в. В 1970-х гг. долевое финансирование стало основной формой предоставления ассигнований из Национального фонда искусств США. Долевая субсидия предоставлялась при условии, что она будет дополнена в пропорции 1:1 средствами, которые получатель субсидии должен изыскать самостоятельно. Другими словами, субсидия выделялась на покрытие половины расходов предлагаемого культурного проекта, если его заявитель находил ресурсы для покрытия второй половины необходимых затрат. Смысл таких условий состоял в следующем: если заявитель не способен заинтересовать своим проектом никого, кто готов хотя бы частично его профинансировать, то такой проект не заслуживает и государственной поддержки. С конца 1970-х гг. в США стали широко применяться субсидии, требующие иного соотношения выделяемых общественных и привлекаемых частных средств, – 1:3 для финансирования текущих расходов и 1:4 для финансирования капитальных расходов. При этом конкретные направления использования таких субсидий в рамках поддерживаемого проекта не ограничиваются. Эта разновидность долевых субсидий получила наименование субсидий вызова: их введение преследовало цель содействовать увеличению частного финансирования культуры. Еще одной разновидностью долевых субсидий являются субсидии возмещения: размер выделяемых средств устанавливается в виде определенного процента от предполагаемых расходов. Долевые субсидии применяются не только в странах с развитым частным финансированием культуры, но и в странах, использующих модель преимущественно государственного финансирования культурной деятельности с низкой долей частного субсидирования. Долевые субсидии там являются формой совместного финансирования организаций культуры и культурных проектов из бюджетов разных уровней. Например, во Франции субъекты культурной деятельности вправе рассчитывать на значительные ассигнования из местного бюджета, если они получают пусть даже очень небольшую по размеру финансовую поддержку из бюджета министерства культуры. Такая поддержка рассматривается местными органами власти как факт признания культурной ценности соответствующего проекта и как достаточное основание для его поддержки на местном уровне. Возвратные субсидии предоставляются на реализацию культурных проектов (создание кинофильмов, публикацию книг и т.п.), которые расцениваются как значимые с эстетической или социальнокультурной точек зрения и имеют слабые перспективы достижения коммерческого успеха. Если проект оказывается прибыльным, субсидия должна быть возвращена его получателем (продюсером, издателем и т.п.) за счет полученной прибыли. Финансовая поддержка работников культуры. Государство оказывает поддержку культурной деятельности не только посредством выделения финансовых средств на содержание организаций культуры и на реализацию культурных проектов, осуществляемых несколькими организациями или 86 группой лиц, но и посредством предоставления индивидуальных субсидий (грантов) лицам творческих профессий. Известны разные виды таких субсидий, различающиеся по категориям получателей и условиям предоставления. Опишем некоторые из них. Гранты артистам предоставляются с целью поддержки их творческой работы или обучения в собственной стране и за рубежом. Гранты драматургам выделяются в некоторых странах при условии, что написанная ими пьеса была поставлена в течение предыдущего года в одном из профессиональных театров, получающих государственные субсидии. Цель выделения грантов состоит в содействии развитию национальной драматургии и обеспечении материальных условий для творческой работы драматургов. Государственные премии существуют во многих странах как оценка индивидуальных достижений и форма материальной поддержки дальнейшей деятельности выдающихся творческих работников. Пенсии артистам выступают формой гонорара за предыдущие достижения и средством их материального обеспечения в течение определенного периода времени. Гранты на поездки выделяются для поддержки участия в культурных мероприятиях, конкурсах, фестивалях и т.п. Библиотечные компенсационные гранты выплачиваются писателям и авторам литературных переводов в качестве компенсации за то, что написанные или переведенные ими книги доступны для бесплатного пользования в общественных библиотеках. Гранты на проведение выставок могут предоставляться художникам, работающим в области изобразительного и прикладного искусства, дизайнерам и др. Предоставление налоговых льгот Косвенное финансирование государством деятельности в сфере культуры осуществляется посредством предоставления налоговых льгот организациям и частным лицам, оказывающим безвозмездную поддержку такой деятельности, а также установления льгот по налогообложению организаций культуры и творческих работников. Налоговые льготы для жертвователей. Наиболее распространенными видами налоговых льгот для организаций и лиц, оказывающих поддержку культурной деятельности, являются: ■ льготы по налогу с оборота при пожертвованиях; ■ льготы по налогу на прибыль; ■ льготы по налогу на доходы физических лиц; ■ льготный зачет вкладов художественных ценностей в платежи по налогу на имущество. Льготы по налогам с оборота, на прибыль, на доходы физических лиц предоставляются организациям и физическим лицам, жертвующим часть своих доходов на благотворительные цели и в частности на поддержку культурной деятельности. Сумма пожертвований вычитается из налогооблагаемой суммы соответственно оборота, прибыли, дохода. Но, как правило, существуют ограничения на максимальный размер таких вычетов. Так, в Португалии и во Франции льготы предоставляются юридическим лицам по налогу с оборота, если средства жертвуются в пользу благотворительных фондов и ассоциаций, но размеры налогового вычета не могут превышать 0,2% с оборота в Португалии и 0,3% во Франции. Льготы по налогам на прибыль и на доходы физических лиц применяются в подавляющем большинстве стран с развитой рыночной экономикой. Исключение, помимо вышеуказанных Португалии и Франции, использующих льготы по налогу с оборота, составляют Норвегия и Швеция. Но в этих странах поддержка сферы культуры почти полностью осуществляется за счет средств государства, а меценатство неразвито. Предельные размеры вычетов по налогу на прибыль составляют в западноевропейских странах от 5 до 20% общей суммы прибыли. В России до 2002 г. они равнялись 3 или 5% в зависимости от статуса получателя пожертвования, но с 2002 г. эти льготы были отменены. Предельные размеры вычетов по налогу на доходы физических лиц, осуществляющих индивидуальные пожертвования, как правило, выше и могут достигать даже 50% суммы дохода (в США). В нашей стране средства, перечисляемые налогоплательщиком на благотворительные цели, могут вычитаться в размере до 25% суммы полученного дохода. Как правило, в число условий предоставления указанных налоговых льгот входит принадлежность получателей пожертвований к определенной категории организаций: это должны быть либо государственные организации, либо такие, которые включены государством в перечень организаций, "действующих в интересах общества" или признанных особо ценными объектами культуры и т.п. В одних странах льготы по налогам предоставляются только для пожертвований, сделанных в 87 денежной форме, в других – только в случае передачи материального имущества, в третьих – и в том, и в другом случае. Льготы по налогу на имущество используются для стимулирования передачи произведений искусства в собственность государства. Здесь применяются скидки с платежей по налогу на имущество. Суть такой скидки можно увидеть из следующего примера (см. рис. 4.2). Рис. 4.2. Схема льготного зачета вкладов художественных ценностей в платежи по налечу на имущество* * Адаптировано из: Глаголев А.И. Экономические отношения в художественной культуре. Западный опыт. М: ВНИИ искусствознания, 1991. С. 65. Допустим, владелец некоторого движимого и недвижимого имущества должен заплатить налог в размере 100 условных единиц. Ему предоставляется право внести в счет суммы налога взнос в виде принадлежащих ему культурных ценностей, причем за это он получает налоговую скидку в размере 75% стоимости взноса. Допустим, что стоимость культурных ценностей, которые их владелец согласен передать государству в счет уплаты налога, оценивается государственными экспертами в размере 40 условных единиц. В этом случае налогоплательщик получит скидку по налогу на имущество в размере 30 единиц. Общая сумма его налоговых платежей будет равняться 70 единицам (100 минус скидка в размере 30), в том числе 40 единиц в виде взноса культурными ценностями, и 30 единиц – в денежной форме. Такие налоговые льготы применяются, в частности, во Франции. Они позволили государству получить в собственность от частных владельцев ряд коллекций картин. Переданная подобным образом в 1974 г. коллекция работ П. Пикассо стала основой собрания государственного музея П. Пикассо в Париже. Льготы организациям культуры. Такие льготы предоставляются по различным видам налогов и сборов: ■ налогам на имущество и на землю; ■ налогу на добавленную стоимость; ■ налогу на прибыль; ■ таможенным сборам. От налога на имущество могут освобождаться произведения искусства, находящиеся в собственности некоммерческих организаций, а также находящиеся в частных музеях. Льготы по налогу на добавленную стоимость часто применяются по отношению к производству культурных благ. Так, сборы от театральных спектаклей и филармонических представлений, продажи входных билетов в музеи, доходы от книгоиздания и производства кинофильмов практически во всех странах с развитой рыночной экономикой пользуются льготным режимом налогообложения на добавленную стоимость. Ставка налога уменьшается в 1,5–4 раза по сравнению со ставкой для обычных товаров и услуг. Льготы по налогу на прибыль предоставляются некоммерческим организациям культуры в форме полного освобождения от налога или применения пониженных ставок. Льготы деятелям культуры. Обычной практикой является предоставление льгот по налогу на доходы. При этом устанавливаются предельные размеры сумм, разрешенных к вычету из подлежащего налогообложению дохода творческих работников. В качестве вычитаемых сумм засчитываются расходы на осуществление профессиональной творческой деятельности. Например, во Франции все лица творческих профессий вправе вычитать из суммы своих налогов соответствующие расходы в размере до 10% общей суммы доходов, музыканты, дирижеры, директора театров – до 30%, драматические актеры, хореографы и кинематографисты – до 35%. В нашей стране писатели, драматурги, сценаристы, исполнители произведений литературы и искусства вправе 88 уменьшать сумму налогооблагаемого дохода на 20%, музыканты – на 25– 40%, художники – на 30–40%, кинематографисты – на 30%. Гранты, получаемые работниками культуры от государства и негосударственных благотворительных фондов, могут также не облагаться подоходным налогом – полностью или в пределах некоторого среднего размера государственного гранта. От налога на имущество могут освобождаться произведения искусства, созданные живущими художниками, либо находящиеся в семейном владении свыше определенного периода времени (например, 20 лет), а также те, к которым имеется доступ публики, т.е. находящиеся в помещениях усадеб, замков, посещение которых разрешено для желающих в определенные часы. Возможности использования ваучеров При рассмотрении форм государственного финансирования культурной деятельности возникает вопрос о возможности применения здесь ваучеров. Эта форма предполагает, что государство субсидирует не организации, предоставляющие услуги, а непосредственно потребителей этих услуг. Потребитель получает ваучер для оплаты определенного вида услуг. Его нельзя использовать на другие цели. Потребитель самостоятельно выбирает организацию, в которой он хочет получать эти услуги, и вносит ваучер в счет их оплаты. Ваучер имеет определенную стоимость, которую государство возмещает организации-поставщику. Если цена предоставляемых организацией услуг выше стоимости ваучера, то потребитель доплачивает разницу за свой счет. Ваучеры широко применяются в качестве инструмента государственного финансирования приобретения жилья населением, имеется опыт их применения в сфере образования, но возможности широкого использования там этой схемы остаются дискуссионными (см. главу 3, раздел 3.4). Некоторые американские экономисты, в частности А. Пикок, отстаивали целесообразность применения ваучеров в сфере культуры. Какие аргументы можно привести в пользу ваучеров? Если государство преследует цель демократизации сферы культуры, расширения доступности культурных благ для населения со средними и низкими доходами, увеличения масштабов приобщения населения к искусству и пытается достичь этого, используя свои финансовые средства для снижения цен на культурные блага, то оно может действовать двумя альтернативными способами. Или финансировать организации, производящие эти блага, или предоставлять целевые субсидии самим гражданам. Финансирование организаций может иметь эффект, противоположный преследуемым целям: большие выгоды от финансирования организаций культуры получат лица, уже потребляющие эти блага, а не те, кто потреблял их мало из-за недостатка средств. Так, более низкие цены на театральные спектакли, устанавливаемые благодаря государственному финансированию театров, принесут больший эффект для публики, уже интересующейся театром. Их посещаемость увеличится, а люди, ранее не ходившие в театр, не пойдут в него и при более низкой цене. Размер цены не является главным фактором, определяющим решение о потреблении тех или иных видов культурных благ. Финансирование производителей культурных благ не позволяет государству создать условия для их потребления специально для определенных групп населения (молодежь, малоимущие и т.д.). Финансируя организации культуры, государство по сути будет содействовать перераспределению доходов в пользу богатых, потребляющих культурные блага больше, чем бедные. Между тем ваучерное финансирование лишено этих недостатков. Сравнение действия альтернативных схем государственного финансирования можно произвести с помощью графиков на рис. 4.3 и 4.4. По оси абсцисс на обоих рисунках измеряется объем потребления культурных благ – X, по оси ординат – объем потребления других благ – Y. Рассмотрим положение до начала финансирования государством культурной деятельности. Пусть имеются два потребителя с одинаковыми доходами. Линия АВ – это линия бюджетных ограничений каждого потребителя, которая характеризует его экономические возможности приобретения культурных и других благ. U1 – кривая безразличия для первого потребителя. Для него предпочтительнее потратить свои средства на приобретение других товаров: U1 касается линии АВ в точке В. Кривая U2 является линией безразличия для второго потребителя. Она касается линии АВ в точке С. Его потребление характеризуется значительным объемом культурных благ Х0. 89 Рис. 4.3. Влияние субсидирования организаций культуры на потребление культурных благ Если теперь государство предоставляет субсидии производителям культурных благ, то это позволит им снизить цены, и будет означать, что потребители, имея прежний бюджет, смогут приобрести больше культурных благ. Графически это означает сдвиг линии АВ в положениие DB (см. рис. 4.3). Размеры потребления культурных благ первым потребителем при этом не изменятся; снижение цен не сделает для него посещение учреждений культуры более привлекательным, чем раньше. Субсидии производителям принесут пользу для второго потребителя: новая линия бюджетных ограничений будет касаться кривой безразличия U'2 в точке G. Размеры потребления им культурных благ вырастут с Х0 до X1, при этом он направит часть своих средств на увеличение потребления других благ – с Y0 до Y1 Таким образом, финансирование производителей культурных благ приносит пользу в первую очередь тем индивидам, которые уже потребляют их. И чем больше были размеры такого потребления, тем большую выгоду получат соответствующие потребители от государственного финансирования. Рассмотрим теперь ситуацию, когда оба потребителя получают ваучер равной стоимости, который они вправе использовать лишь для оплаты культурных благ (рис. 4.4). Рис. 4.4. Влияние субсидирования потребителей на потребление культурных благ Если ваучер не может быть обменен и продан, то это будет означать, что линия бюджетных ограничений переместилась из положения АВ в положение DE. У первого потребителя появится заинтересованность что-то получить за свой ваучер, и он использует его для приобретения культурных благ, если, конечно, связанные с этим издержки (например, издержки скучного для него времяпрепровождения) окажутся меньше эффекта от потребления. На рис. 4.4 это означает, что кривая безразличия первого потребителя U'1 будет касаться линии бюджетных ограничений DE в точке Е. Объем потребления культурных благ первым потребителем составит при этом Х 3, а объем потребления 90 других благ сохранится в объеме В. Второй потребитель увеличит потребление культурных благ с Х 0 до Х2, а других благ – с Y0 до Y2. Таким образом, при использовании ваучеров ощутимый эффект получат лица, потреблявшие культурные блага в небольших объемах. Однако результативность ваучерного финансирования будет решающим образом зависеть от возможности потребителя первого типа обменять этот ваучер или продать его потребителю второго типа. В отличие от получения образования, когда ваучер выдается на каждого ребенка, а получение среднего общего образования является обязательным, здесь потребитель может просто отказаться от его использования по назначению. В случае введения ваучеров в сфере культуры неизбежным следствием станет появление теневого рынка ваучеров, цены на которые будут находиться в пределах между нулем и номинальной стоимостью ваучера. Продавцы ваучеров получат деньги, которые смогут использовать для покупки других товаров. На рис. 4.4 это соответствует их перемещению из точки Е в одну из точек на отрезке BF. Покупатели ваучеров, в свою очередь, смогут потребить за ваучеры больше культурных благ. Это сведет эффект от ваучерного финансирования к эффекту от финансирования непосредственно организаций культуры. Предотвращение продажи ваучеров будет весьма сложным и дорогостоящим. Ваучерное финансирование породит множество проблем вследствие очень сильной неоднородности культурных благ. В нашем анализе мы абстрагировались от многообразия видов культурной деятельности. Если дифференцировать ваучеры по видам культурных благ, то это чрезвычайно усложнит всю систему финансирования, а самое главное, породит проблему расчета стоимости ваучеров разных видов. Если же ваучеры не будут дифференцированы, то потребительский выбор может оказаться не в пользу многих не только конкретных организаций культуры, но и целых направлений деятельности. Как было показано выше, государство финансирует сферу культуры не только ради целей ее демократизации и расширения доступа различных групп населения к искусству. Цели государственной культурной политики шире. Все эти факторы объясняют, почему использование ваучерного финансирования в сфере культуры является нецелесообразным, по крайней мере в обозримой перспективе. 4.4.4. Особенности финансирования отраслей индустрии культуры Возмещение затрат, связанных с изданием периодической печати, производством кинофильмов, радио- и телевещанием, обладает спецификой как по сравнению с другими видами деятельности в сфере культуры, так и по сравнению с воспроизводством в других секторах экономики. Суть этой специфики состоит в принципиальной необходимости использования разных источников и каналов возмещения затрат. Здесь недостаточно доходов от реализации создаваемых благ их непосредственным потребителям и субсидий государства. В числе необходимых источников финансирования присутствуют доходы от реализации услуг, не связанных с основным создаваемым продуктом (доходы от размещения рекламы), или доходы от распространения созданного продукта различными возможными способами (например, доходы от продажи видеокассет с фильмами, созданными для экранного показа). В табл. 4.3 представлена структура источников финансирования телевидения в разных странах. Средства, поступающие от самих зрителей в форме абонентской платы, взимаемой во многих странах со всех владельцев телевизоров, или в виде поступлений от приобретения абонементов, дающих право на пользование дополнительными каналами, в сумме с государственными и частными субсидиями не превосходит 54% общих доходов телекомпаний. В свою очередь, доля доходов от размещения рекламы составляет от 45 до 80% совокупных поступлений. В середине 1990-х гг. американские газеты получали от 65 до 80% доходов за счет платы рекламодателей. Т а б л и ц а 4.3 Структура доходов телевещательных компаний в различных странах в 1992 г., % Страна реклама Источники доходов обязательная абонементы на абонентская плата за пользование пользование дополнительными общедоступными каналами каналами субсидии 91 Великобритания Германия Испания Италия США Франция Россия (ВГТРК, 1997 г.) 61 46 80 67 57 47 36 36 0 33 0 22 3 18 7 0 42 28 0 0 13 0 1 3 22 0 0 78 Источники: Les medias. Les Cahiers francais // La documentation Francaise. 1994. N 266. P. 84; Иванов Г.П., Шустров М.А. Экономика культуры. М.: ЮНИТИ, 2001. С. 67-68. В настоящее время создатели кинофильмов во всем мире, за редкими исключениями, не могут покрыть произведенные затраты за счет доходов от демонстрации этих фильмов в кинотеатрах. В США в середине 1990-х гг. поступления от кинопоказа составляли лишь четверть доходов кинокомпаний. Остальное они получали от продажи прав на демонстрацию своих кинофильмов по эфирному и кабельному телевидению, от реализации видеокассет, CD, сувенирной продукции. Структура источников финансирования кинематографа существенно меняется во времени, отражая появление новых форм культурной деятельности и средств распространения культурных благ и соответствующие сдвиги в структуре потребительского спроса. Так, еще в середине 1980-х гг. поступления от демонстрации фильмов в кинотеатрах обеспечивали три четверти доходов американских кинокомпаний. 4.5. Сфера культуры в России и политика государства 4.5.1. Состояние сферы культуры в России На начало 2001 г. в Российской Федерации насчитывалось 547 профессиональных театров, в том числе 65 – оперы и балета, 318 – драматических и музыкальной комедии, 151 – кукольных и юного зрителя, 264 концертные организации и самостоятельных филармонических коллектива, 62 цирка, 2047 музеев, 51,2 тыс. общедоступных библиотек, 54,8 тыс. учреждений культурно-досугового типа (дворцы культуры, клубы, центры досуга и т.п.), 542 парка культуры и отдыха. Количество недвижимых памятников истории и культуры, охраняемых государством, составило 84,9 тыс. Сеть организаций, занимающихся исполнительским искусством, сохранением культурного наследия, клубной деятельностью, формировалась в советское время (табл. 4.4) как сеть государственных учреждений и учреждений, принадлежащих государственным предприятиям. Она строилась в соответствии с определенными принципами и нормативами размещения учреждений культуры. Для городов разной численности и разного статуса (районный центр, город областного подчинения, областной центр, центр автономной республики, столица союзной республики) предусматривался свой определенный минимальный набор учреждений культуры. Т а б л и ц а 4.4 Показатели развития сферы культуры 1960 г. 1970 г. 1980 г. 1990 г. 1995 г. 2000 г. 92 Театры 288 310 324 382 470 547 Посещаемость театров на 1000 населения 474 535 512 375 213 212 Музеи 492 582 740 1315 1725 2047 Посещаемость музеев на 1000 населения 278 497 636 971 509 504 Библиотеки, тыс. 69,1 61,6 62,1 62,6 54,4 51,2 – – 563 487 407 410 Культурно-досуговые учреждения, тыс. 73,5 78,7 77,5 73,2 59,9 54,8 Количество мест в культурно-досуговых учреждениях на 1000 населения – – 98,0 90,4 74,6 73,6 64,3 96,7 87,7 60,2 34,4 18,0 19 22 18 11 0,5 0,3 4474 4445 4413 4808 5101 5758 Разовый тираж газет, млн. экз. 25 45 120 166 122 109 Количество журналов и других периодических изданий 2361 4133 3960 3681 2471 3570 Годовой тираж журналов и других периодических изданий, млн. экз. 649 2060 2488 5010 299 607 Количество наименований изданных книг и брошюр, тыс. 49 50 50 41 34 60 Тираж изданных книг и брошюр, млн. экз. 990 1059 1393 1553 475 471 Численность читателей библиотек на 1000 населения Количество стационарных киноустановок, тыс. Количество посещений киносеансов в среднем на одного жителя Количество газет (изданий) Источник: Российский статистический ежегодник. 2001. М.: Госкомстат России, 2001. С. 259-265. Пользование библиотеками и ряд услуг культурно-досуговых учреждений были бесплатными для населения. Цены на входные билеты в музеи, на театральные спектакли и филармонические концерты устанавливались на низком уровне, обеспечивающем доступность этих видов культурной деятельности. Государственные театры, концертные организации, музеи, массовые библиотеки и клубные учреждения финансировались из государственного бюджета по смете доходов и расходов. Расходы на содержание культурно-досуговых учреждений и библиотек, принадлежавших предприятиям и колхозам, покрывались за счет их собственных средств. В переходный период от плановой к рыночной экономике вышеуказанные отраслевые системы эволюционировали в разных направлениях. Если общее число библиотек, культурно-досуговых учреждений, парков культуры и отдыха уменьшалось, то сеть театров и музеев, наоборот, расширялась (табл. 4.4). Особенностью организации театрального дела в нашей стране в период социализма было использование исключительно модели репертуарного театра (модели МХАТа). С конца 1980-х гг. в стране появилось несколько тысяч небольших по размеру театральных студий, часть которых стала профессиональными репертуарными театрами. Одновременно получила развитие другая, широко применяемая в мире модель организации театральной деятельности – антреприза. Вместе с тем показатели посещаемости всех видов учреждений культуры в последнее десятилетие снижались. Основными причинами этого стали бурное развитие аудиовизуальной техники, кабельного 93 и спутникового телевидения, расширившие возможности многих людей потреблять культурные блага "на дому" и превратившие многие квартиры в "домашние учреждения культуры". Сыграли свою негативную роль также сокращение туризма внутри страны и ухудшение качественных характеристик благ, предлагаемых населению, обусловленное значительным уменьшением государственного финансирования сферы культуры. Приватизация экономики затронула рассматриваемые секторы сферы культуры. Учреждения культуры, принадлежавшие приватизируемым промышленным и сельскохозяйственным предприятиям, были частично переданы в муниципальную и государственную собственность, частично остались в собственности приватизированных предприятий, а некоторые культурно-досуговые организации стали самостоятельными хозяйственными обществами. В настоящее время профессиональные театры, филармонии, библиотеки, музеи, культурно-досуговые учреждения в подавляющей части остаются в рамках общественного сектора экономики и находятся в государственной или муниципальной собственности. В отличие от деятельности в области исполнительских искусств и сохранения культурного наследия, выпуск периодических изданий и книг, производство аудиовизуальной продукции осуществляются теперь по преимуществу негосударственными организациями. Общее количество издаваемых газет в нашей стране устойчиво растет в течение последних двадцати лет, но разовый тираж, достигнув пика в 1990 г., стал затем сокращаться (табл. 4.4). В 2000 г. выпускалось 5,8 тыс. газет, а их разовый тираж в расчете на 1000 населения составил 109 экз. Это соответствует показателям таких стран, как Италия, Мексика, Турция. Для сравнения: в США значение указанного показателя в два раза выше, в Великобритании – в три раза. Общий тираж издаваемых книг сократился за последние десять лет более чем в три раза. В 2000 г. было издано 471 млн. экз. Но количество наименований издаваемых книг стало расти в последние годы, достигнув в 2000 г. 60 тыс. Разнообразие издаваемых книг увеличивается, но средний тираж одного издания падает. Наиболее драматичные изменения переживает кинематограф. В 1990-е гг. резко сократилось количество зрителей, посещающих киносеансы (табл. 4.5). Такая тенденция существует во всем мире, но у нас и во многих других странах с переходной экономикой отток зрителей из кинотеатров был очень сильным, и теперь по показателю количества кинопосещений на одного жителя (0,3 в 2000 г.) мы уступаем в несколько раз странам с развитой рыночной экономикой (Германия – 1,5 в 1995 г., Италия – 1,6 в 1995 г., США– 4,6 в 1994г.). Одновременно с сокращением числа кинозрителей происходило вытеснение отечественных фильмов с киноэкранов страны. Так, в московских кинотеатрах в 1995 г. лишь 8% сеансов занимали российские фильмы, 73% – американские, 6% – французские и 9% – другие европейские фильмы*. Покупать и прокатывать зарубежные фильмы оказалось гораздо дешевле, чем вкладывать средства в производство отечественных кинокартин. Все эти факторы обусловили сокращение производства отечественных кинофильмов. * Культурная политика России. История и современность. Два взгляда на одну проблему. М.: Либерея, 1998. С. 103. Т а б л и ц а 4.5 Показатели деятельности отрасли кинематографии Выпуск полнометражных игровых фильмов В том числе с государственным финансированием Количество посещений киносеансов, млн. 1985 г. 119 119 2263 1991 г. 375 24 1323 1995 г. 51 35 80 2000 г. 51 37 42 Источник: данные Госкомстата России. Единая государственная система телерадиовещания, существовавшая в СССР, была децентрализована. Вместо нее возникли федеральная телерадиокомпания "Останкино" и региональные и местные телерадиокомпании. Помимо них стали создаваться частные телерадиокомпании. В 1998 г. 1038 организаций имели лицензии на телевещание и 737 – на радиовещание. Среди них 601 – это государственные и муниципальные предприятия и учреждения, 1103 – коммерческие организации. В 1990-е гг. сократился объем вещания, непосредственно обеспечиваемый государственным телевидением. Первоначально вечернее время четвертого частотного канала было передано негосударственной телекомпании НТВ. Затем права вещания по шестому частотному каналу получила 94 негосударственная компания ТВ-6. В 1995 г. вещание на первом частотном канале вместо государственной телекомпании "Останкино" стало осуществлять акционерное общество закрытого типа "Общественное российское телевидение" (ОРТ). Его учредителями, помимо государства, стал ряд негосударственных коммерческих структур. Тем самым был создан прецедент слияния государственного и частного финансирования телевещания. В 1996 г. указом президента четвертый частотный канал, который использовался Всероссийской государственной телерадиовещательной компанией (ВГТРК) в дневное время и негосударственной телекомпанией НТВ в вечернее время, был в полном объеме закреплен за НТВ. 4.5.2. Финансирование сферы культуры Бюджетное финансирование. Государство осуществляет прямое финансирование сферы культуры, преследуя цели сохранения существующего комплекса государственных и муниципальных учреждений культуры, обеспечения их доступности для населения, сохранения и воспроизводства творческих профессиональных сообществ, прежде всего в области исполнительского искусства и кинематографии, обеспечения сохранности и дальнейшего формирования архивного, библиотечного, музейного фондов России, сохранения различных форм народного творчества, поддержки некоммерческих изданий учебной, детской литературы, книг по искусству, периодических изданий, государственных и муниципальных телерадиокомпаний. Функциональная классификация бюджетных расходов, принятая в нашей стране, различает два направления бюджетных расходов: "Культура и искусство" и " Средства массовой информации". Расходы на культуру и искусство включают расходы на поддержку художественного творчества, сохранение культурного наследия, деятельность культурно-досуговых учреждений и кинематограф. Они составили 0,4% ВВП в 2000 г. Затраты на поддержку средств массовой информации – 0,1 % ВВП. Совокупные бюджетные расходы на сферу культуры составили, таким образом, 0,5 % ВВП. Следует отметить, что в странах с развитой рыночной экономикой доля государственных расходов на сферу культуры в ВВП выше в полтора-два раза. Большинство массовых учреждений культуры находится в муниципальной собственности и финансируется из местных бюджетов. Музеи, организации исполнительских искусств, крупные библиотеки находятся в ведении региональных органов власти и финансируются из бюджетов субъектов Российской Федерации. В федеральном ведении находятся 124 учреждения культуры, получающие ассигнования из федерального бюджета. Помимо того, из федерального бюджета финансируются культурные проекты, включенные в Федеральную программу сохранения и развития культуры и искусства, а также расходы на поддержку драматургов, художников, композиторов. Соотношение вышеперечисленных направлений расходов федерального и субфедеральных бюджетов составило в 2000 г. 18 : 82. Финансирование средств массовой информации осуществляется из бюджетов всех уровней, но доля федерального бюджета здесь другая: в 1999 г. она равнялась 38% и в 2000 г. – 50%. Переход от экономики плана к экономике рынка сопровождался сокращением доходной части государственного бюджета и соответственно уменьшением возможностей финансирования сферы культуры. Кроме того, после краха коммунистической идеологии и советского государства в российском обществе не сформировались новые общенациональные цели и ценности. Соответственно размытыми оказались представления о значимости сферы культуры и важности ее поддержки государством. Все это обусловило значительное сокращение бюджетного финансирования сферы культуры в период 1992– 1999 гг. (табл. 4.6). Выделяемых государством средств было недостаточно для обеспечения полноценной работы созданных государством учреждений и прежнего уровня доступности их услуг для населения. Т а б л и ц а 4.6 Расходы государства на сферу культуры* Год Доля бюджетных расходов на сферу культуры в ВВП, % Индекс бюджетных расходов на сферу культуры в реальном выражении, % 95 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 0,5 0,6 0,6 0,8 0,6 0,5 0,6 0,5 0,5 0,6 100 91 81 87 63 54 60 46 51 66 * Расходы из государственного бюджета по разделам функциональной классификации бюджетных расходов "Культура и искусство" и "Средства массовой информации". Источник: рассчитано по данным Госкомстата России с использованием индексов-дефляторов ВВП, публиковавшихся по истечении соответствующего года. Отраслевые группы специальных интересов в сфере культуры, так же, как и работники других социальных отраслей, добивались установления в законодательстве гарантированного минимального уровня расходов государства на культуру. В 1992 г. были приняты "Основы законодательства о культуре", содержащие положение о том, что финансирование культуры должно составлять не менее 2% средств федерального бюджета и не менее 6% средств местных бюджетов. Однако сил для борьбы за выполнение этой нормы при ежегодном принятии федерального и местных бюджетов у профессиональных сообществ и отраслевых органов управления оказалось недостаточно. Доля затрат на сферу культуры в расходах федерального бюджета уменьшалась вплоть до 1998 г. и начала несколько расти лишь в последние годы, но остается меньше, чем в год принятия вышеупомянутого закона (см. табл. 4.7). Доля затрат на сферу культуры в расходах региональных бюджетов увеличилась, но в среднем была значительно меньше рекомендованных 6%. Т а б л и ц а 4.7 Доля затрат на сферу культуры* в бюджетных расходах, % Год 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Федеральный бюджет 1,5 1,0 1,1 1,0 0,6 0,6 0,5 0,7 1,2 Бюджеты субъектов Российской Федерации 2,4 2,6 2,7 2,7 3,1 2,9 2,7 2,8 2,9 * Расходы из государственного бюджета по разделам функциональной классификации бюджетных расходов "Культура и искусство" и "Средства массовой информации". Источник: данные Госкомстата России. Сокращение государственных расходов на сферу культуры сочетается с низкой эффективностью их использования. Широко распространена практика выделения бюджетных средств на поддержку организаций культуры без четких обязательств с их стороны и без контроля за результатами использования бюджетных ассигнований. Конкурсное распределение бюджетных средств применяется эпизодически, а его процедуры непрозрачны и вызывают справедливые нарекания. Почти не применяются хорошо зарекомендовавшие себя за рубежом методы долевого финансирования культурных проектов и программ из бюджетов разных уровней. Отвергаются любые предложения о создании перекрестных систем финансирования отдельных видов культурной деятельности, в то время как подобные системы применяются во многих странах и с развитой рыночной, и с переходной экономикой. 96 Внебюджетные доходы учреждений культуры. Уменьшение государственного финансирования учреждений культуры сопровождалось изменениями в структуре их деятельности и условиях предоставления населению профильных видов благ. В библиотеках и клубных учреждениях сократился перечень бесплатных услуг, уменьшилось количество массовых мероприятий для детей и жителей села, незначительными стали масштабы гастрольной деятельности театров и т.д. Учреждения культуры подталкивались к ведению активной предпринимательской деятельности и замещению бюджетных ассигнований внебюджетными доходами. Они получили право самостоятельно устанавливать цены на свои услуги, за исключением основных видов библиотечного обслуживания, так как федеральный закон "О библиотечном деле" (1994 г.) гарантирует их бесплатность в государственных и муниципальных общедоступных библиотеках. Поступления от основной деятельности, от реализации непрофильных видов товаров и услуг действительно увеличивались, но доля внебюджетных средств в общих доходах учреждений культуры оставалась невысокой (см. табл. 4.8). Т а б л и ц а 4.8 Доля внебюджетных доходов в общих поступлениях денежных средств в учреждения культуры, % Театры Концертные организации Музеи Библиотеки Клубные учреждения Парки культуры и отдыха 1990 г. 52 87 24 9 24 76 1995 г. 28 42 18 11 13 57 2000 г. 44 33 25 5 14 54 Источник: данные Министерства культуры Российской Федерации. Учреждения культуры активно практикуют сдачу своих помещений в аренду, но значительная часть доходов имеет теневой характер. Архивы, музеи, киностудии имеют права монопольного распоряжения доходами, получаемыми от использования закрепленного за ними имущества, являющегося общегосударственным достоянием. Доходы от проведения выставок музейных экспонатов, от показа на телевидении старых кинолент также в существенной части являются теневыми и достаются посредникам и руководителям музеев и киностудий. Финансирование отраслей индустрии культуры. В конце 1980-х и самом начале 1990-х гг. частные инвесторы охотно предоставляли средства на создание кинофильмов, безосновательно полагая, что такие вложения обязательно себя окупят. Многие использовали кинематограф как средство отмывания денег. Именно поэтому в 1991 г. количество снятых полнометражных фильмов достигло в нашей стране рекордной величины – 375. Для сравнения, в 1985 г. было создано 119 кинокартин. Между тем затраты, необходимые для создания фильма, увеличивались. В 1980-х гг. средний бюджет отечественного фильма составлял 50–70 тыс. долл. США, в 1995 г. – 300–500 тыс., в 1997 г. – 1000–1200 тыс. долл., в 2000 г. – 700–1000 тыс. дол. А доходы от его реализации могли принести кинокомпании в 1997 г. 300–500 тыс. долл., в том числе 80–100 тыс. долл. – от кинопрокатных организаций, 50–100 тыс. долл. от реализации прав на демонстрацию фильма по эфирному и кабельному телевидению, до 300 тыс. долл. – от его распространения на видеокассетах. Почти полное отсутствие в течение последних десяти лет инвестиций в кинотеатры привело к тому, что их состояние уже отталкивает многих зрителей от посещения. За исключением нескольких десятков кинотеатров, зрительные залы некомфортабельны, а кинопроекционное оборудование устарело. Лишь около сотни кинотеатров из имеющихся полутора тысяч обеспечивают рентабельность основной деятельности. Для возмещения расходов на содержание зданий кинотеатры сдают свои помещения под автосалоны, мебельные магазины, кафе и т.п. Производство и прокат отечественных кинофильмов стали невозможными без финансирования со стороны государства или частных субсидий. Но поток частных субсидий оскудел, в том числе и потому, что были освоены более эффективные схемы легализации доходов. С середины 1990-х гг. примерно две трети отечественных кинофильмов создается с привлечением государственного финансирования (см. табл. 4.5). Масштабы отечественного кинопроизводства оказались в прямой зависимости от размеров государственного финансирования кинематографа. Экономические возможности рентабельного производства кинофильмов и другой видеопродукции 97 ограничиваются из-за отсутствия эффективной системы защиты авторских прав. Пиратское копирование и реализация видеокассет получили широкое распространение, а соответствующие доходы остаются в теневой экономике. Аналогичное положение сложилось и с реализацией аудиопродукции: по экспертным оценкам, доля пиратской продукции составляет в настоящее время не менее 80% общего объема продаж аудиокассет и компакт-дисков. Главной особенностью развития телевидения и радиовещания в переходный период стали высокие темпы замещения государственного финансирования внебюджетными средствами, прежде всего доходами от рекламы. До начала 1990-х гг. затраты на телевидение и радиовещание практически полностью покрывались государством. Объем коммерческой рекламы был незначителен, и реклама носила в основном скрытый характер. Затем правительство, испытывая трудности с формированием бюджета, разрешило использование эфирного времени на государственном телевидении и радио для коммерческой рекламы и направления полученной за это платы на финансирование основного вещания. Процесс замещения бюджетных ассигнований доходами от продажи эфирного времени для рекламы пошел очень быстро. По данным Федеральной службы по телевидению и радиовещанию, уже в 1994 г. средств, поступающих из федерального бюджета на финансирование вещания по первому каналу телевидения, хватало только на обеспечение пяти часов эфирного времени в сутки. В 1996 г., в год проведения президентских выборов, бюджетные ассигнования ВГТРК составили 29% ее доходов и обеспечивали менее шести часов вещания в сутки. Печатные средства массовой информации, наоборот, столкнулись с недостаточностью спроса и доходов от размещения рекламы для покрытия растущих затрат на печатание газет и журналов. С 1992 г. из федерального бюджета ежегодно выделяются субсидии ряду изданий по перечню, утверждаемому парламентом. Контроль властной элиты за средствами массовой информации и прежде всего за телевидением не только не ослаб, но стал более эффективным. Традиционные механизмы государственного регулирования, сочетающие бюджетное финансирование с административным управлением, трансформировались в механизмы влияния, присущие клановым отношениям. При этом для финансирования средств массовой информации характерны высокая доля теневых доходов и почти полная непрозрачность. Налоговая политика. Неизменно декларировавшаяся государством в 1990-е гг. задача стимулирования поиска учреждениями культуры новых источников финансирования и поощрения развития негосударственного сектора находила определенное отражение в налоговой политике. В течение 1990-х гг. налоговые льготы предоставлялись организациям культуры в зависимости от вида их основной деятельности и от формы собственности. Налоговая политика не была дифференцирована, как это обычно делается в странах с рыночной экономикой, по отношению к организациям, различающимся по целям деятельности и типу хозяйствования, то есть по отношению к коммерческим и некоммерческим организациям. Согласно действовавшему до 2002 г. законодательству сумма налогооблагаемой прибыли уменьшалась на величину средств, перечисляемых предприятиями и банками на благотворительные цели, но в пределах всего лишь 3% общего размера прибыли. Если средства жертвовались государственным или муниципальным учреждениям культуры, то размер налоговой льготы повышался – до 5%. Определенные налоговые льготы были предоставлены самим организациям культуры, но предпочтение отдавалось государственным и муниципальным учреждениям. Полностью были освобождены от уплаты налога на прибыль государственные и муниципальные музеи и библиотеки, филармонические коллективы и государственные театры. Государственные и муниципальные клубные учреждения, цирки, зоопарки, парки культуры и отдыха и муниципальные театры были освобождены от налога на прибыль, полученную от их основной деятельности. С 2002 г. все эти льготы упразднены, но одновременно изменен порядок налогообложения. Бюджетные ассигнования государственным и муниципальным учреждениям, гранты, полученные любыми организациями, целевые поступления на содержание некоммерческих организаций, благотворительные пожертвования не учитываются в качестве доходов при расчете величины налогооблагаемой прибыли. Таким образом, льготы по налогу на прибыль изменили свою форму, и их предоставление отныне не связано с видом основной деятельности организаций. Организации культуры освобождены от уплаты налогов на землю и имущество. От налога на добавленную стоимость освобождены профильные виды услуг учреждений культуры, работы по 98 ремонту и реставрации памятников истории культуры, охраняемых государством, работы и услуги по производству, прокату (включая реализацию прав на использование) и показу кинопродукции, получившей удостоверение национального фильма, издание и распространение печатной продукции (за исключением эротической). Ряд налоговых льгот установлен для лиц творческих профессий. 4.5.3. Необходимые институциональные изменения В обозримой перспективе государственное финансирование сферы культуры призвано решать следующие главные задачи: ■ обеспечение государственных гарантий реализации конституционных прав граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям; ■ сохранение историко-культурного наследия; ■ поддержка развития тех видов культурной деятельности, осуществление которых невозможно на рыночной основе; ■ предоставление населению информации о государственной политике; ■ сохранение единого информационного пространства Российской Федерации; ■ поддержка общественно значимых телевизионных и радиопередач и периодических изданий. Для повышения эффективности государственного финансирования сферы культуры необходима реализация следующих мер. 1. Уточнение путей реализации конституционных прав граждан в сфере культуры, включая дифференцированное определение соответствующих гарантий для малоимущих и социально незащищенных групп граждан и для остальных категорий населения. 2. Существенное увеличение доли ассигнований, выделяемых в форме дискреционных субсидий: это потребует превратить конкурсный порядок распределения бюджетных средств из вспомогательного в основной способ финансирования культурной деятельности; преодоление практики выделения бюджетных средств на поддержку учреждений и деятелей культуры без четких обязательств с их стороны и без контроля за результатами использования бюджетных ассигнований. 3. Развитие механизмов долевого финансирования культурных проектов из средств бюджетов разных уровней и внебюджетных источников. 4. Повышение разнообразия форм организаций культуры с участием органов государственной власти и органов местного самоуправления в качестве учредителей. 5. Создание условий для участия в реализации государственных и муниципальных культурных программ не только государственных и муниципальных, но и негосударственных некоммерческих организаций. 6. Реструктуризация сети бюджетных учреждений культуры, включая передачу в собственность субъектов Российской Федерации отдельных федеральных учреждений культуры, деятельность которых связана главным образом с решением региональных социокультурных задач. 7. Обеспечение прозрачности финансовых потоков и финансово-хозяйственной деятельности получателей бюджетных средств в сфере культуры. Это включает: введение системы национальных счетов, обеспечивающей учет всех источников доходов организаций культуры и направлений их использования; обязательность публикации органами управления, государственными и муниципальными организациями культуры отчетов о расходовании бюджетных и внебюджетных средств и проведении конкурсов; создание попечительских советов, осуществляющих функции общественного надзора за финансовохозяйственной деятельностью учреждений культуры. 8. Переход на контрактную форму заключения трудовых договоров с руководителям организаций культуры и ведущими творческими работниками. Контрольные вопросы 1. Какие признаки таких отраслевых систем, как исполнительское искусство, музейное дело, клубная деятельность, пресса, телевидение и др., позволяют объединить их общим понятием "сфера культуры"? 2. Почему предметом общественного финансирования выступает кинематограф и не выступает производство аудиопродукции? 99 3. Почему при свободном ценообразовании на билеты в театры и концертные залы существует практика продажи таких билетов с рук по спекулятивным ценам? 4. Сравните преимущества и недостатки финансовой поддержки культурной деятельности, оказываемой государством и негосударственными благотворительными организациями и частными лицами. 5. Каковы достоинства и недостатки современной системы общественного финансирования средств массовой информации в России? Литература Основная Глаголев А.И. Экономические отношения в художественной культуре. Западный опыт. М.: ВНИИ искусствознания, 1991. Культура и культурная политика в России / Отв. ред. И.А. Бутенко, К.Э. Разлогов. М.: Московский общественный научный фонд, 2000. Культура на перепутье / Под ред. Б.Ю. Сорочкина. М.: РКХ РИЦ, 1994. Культурная политика России. История и современность. Два взгляда на одну проблему. М.: Либерея, 1998. Farchy J., Sagot-Duvauroux D. Economiе des politiques culturelles. Paris: Press Universitaire de France, 1994. Media Economics: Theory and Practice. Ed. by A. Alexander, J. Owers, R. Carveth. 2nd ed. Mahwah, N. J.; L., Lawrence Erlbaum Associates, 1998. Дополнительная Галуцкий Г.М. Основы финансов и финансирование культурной деятельности. М.: АСКИД, 1996. Гуревич С.М. Экономика средств массовой информации. М.: Изд. РИП-холдинг, 2001. Иванов Г.П., Шустров М.А. Экономика культуры. М.: ЮНИТИ, 2001. Кокарев И.Е. Кино как бизнес. Минск, 1991. Развитие отраслей социальной сферы в переходной экономике / Под ред. Е.Н. Жильцова, П.Н. Ломанова. М.: ТЕИС, 2001. Раздел 3. Экономические аспекты развития культуры в рыночных условиях. Шишкин С.В. Экономика и управление в сфере культуры: поиск новых моделей. М.: НИИ культуры, 1992. Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России. 1991 – 1997. М.: ИЭППП, 1998. Гл. 16. Институциональные реформы в социально-культурной сфере. Social policy / Ed. by J. Baldock, N. Manning, S. Miller, S. Vickerstaff. Oxford, N. Y.: Oxford University Press, 1999. P. 488-514. ГЛАВА 5. ЖИЛИЩНОЕ ХОЗЯЙСТВО 5.1. Организация жилищного хозяйства 5.1.1. Понятие жилищного хозяйства Жилищное хозяйство включает совокупность объектов (жилищ) и деятельность по обеспечению их использования для удовлетворения потребностей людей в обладании защищенным пространством для жизнедеятельности. Понятие жилища связывается с отдельным человеком, семьей, домохозяйством. Жилищами выступают дома, рассчитанные на проживание одной семьи, или квартиры в многоквартирных домах, или комнаты в общих квартирах и общежитиях, – т.е. объекты, которые могут служить людям в качестве убежища, места отдыха, семейной жизни. Совокупность объектов, используемых для жилья, образует жилищный фонд. Деятельность по обеспечению использования объектов жилищного фонда имеет две составляющие: 1) передача жилищ от одних лиц другим лицам для их проживания и 2) эксплуатация жилищ. Передача жилищ от одних лиц другим может происходить в формах купли-продажи, сдачи внаем, безвозмездного предоставления в пользование или в собственность и др. Эксплуатация жилищ включает выполнение работ по поддержанию потребительских свойств жилищ: ■ техническое обслуживание зданий (контроль технического состояния; регулирование систем инженерного оборудования: водоснабжения, отопления, электроснабжения, газоснабжения, лифтового хозяйства; аварийно-диспетчерское обслуживание; подготовка к сезонной эксплуатации); 100 ■ санитарное содержание (уборка помещений и мест общего пользования зданий, сбор и вывоз мусора); ■ охрану и присмотр за помещениями; ■ текущий ремонт помещений, зданий, инженерного оборудования. Следует отметить, что в экономической науке в качестве самостоятельных объектов изучения рассматриваются более широкие по сравнению с жилищным хозяйством сферы: это жилищнокоммунальное хозяйство и жилищная сфера. В состав жилищно-коммунального хозяйства включают четыре подотрасли: 1) жилищное хозяйство; 2) гостиничное хозяйство; 3) ресурсное обеспечение жилого фонда и других зданий и помещений (водоснабжение, теплоснабжение, газоснабжение, электроснабжение); 4) уборка и благоустройство территорий населенных пунктов (содержание дорожно-мостового хозяйства, озеленение, вывоз и утилизация мусора, канализация). Понятие жилищная сфера охватывает жилищно-коммунальное хозяйство и отрасль жилищного строительства. Но строительная индустрия и такие составные части жилищно-коммунального хозяйства, как гостиничное хозяйство, ресурсное обеспечение жилого фонда и благоустройство территорий, не являются предметом экономики социальной сферы. Эти отрасли не обладают одним из ключевых признаков, по которому отраслевые системы включаются в социальную сферу (см. раздел 1.1): деятельность вышеуказанных отраслей не является объектом систематического применения социальных ценностных оценок. В качестве подсистемы социальной сферы выступает только жилищное хозяйство. Именно распределение жилья и условия его использования являются в последние полтора столетия предметом социальных ценностных суждений, определяющих соответствующую государственную политику. Деятельность по воспроизводству жилищного фонда (строительство новых жилищ, переоборудование нежилых помещений для использования в качестве жилья, капитальный ремонт и реконструкция жилых зданий и помещений) и деятельность по ресурсному обеспечению его эксплуатации рассматриваются лишь в их взаимосвязях с деятельностью по использованию жилья. Таким образом, экономические отношения, возникающие в процессе осуществления строительной и ремонтной деятельности или ресурсного обеспечения жилищного фонда, не включаются в экономику социальной сферы. Это является предметом соответственно экономики строительства и экономики жилищно-коммунального хозяйства. Предметом рассмотрения в рамках экономики социальной сферы выступают результаты строительной, ремонтной, ресурсообеспечивающей деятельности и отношения, связанные с их последующим использованием. 5.1.2. Объекты и субъекты экономических отношений в жилищном хозяйстве Жилищный фонд включает дома, в которых проживает одна семья, и многоквартирные дома. Соотношение этих частей жилищного фонда сильно различается в разных странах (табл. 5.1) и зависит от природных и исторических особенностей. Т а б л и ц а 5. 1 Характеристики жилищного фонда в некоторых странах Западной Европы* Страна Великобритания Германия Греция Испания Франция Швеция Доля домохозяйств, живущих в квартирах, % 19 50 57 63 42 54 Средний размер квартиры, кв. м 79,7 86,6 ... 83,6 85,4 92,0 * Усредненные данные за период 1987–1992 гг. Источник. Pickwans С. Housing and Housing Policy// Social Policy / Ed. by J. Baldock, N. Manning, S. Miller, S. Vickerstaff. Oxford, N. Y.: Oxford University Press, 1999. P. 408. Для того чтобы гражданин или семья могли использовать для своей жизни дом, квартиру, комнату, они должны купить либо снять жилье у лиц, готовых его продать или сдать внаем. В роли таких лиц могут выступать владельцы новостроек, в частности строительные и инвестиционные компании, осуществляющие сооружение или финансирование строительства нового жилья, либо частные 101 собственники уже эксплуатируемого жилья. Застройщиком, инвестором и собственником жилья, продаваемого, сдаваемого внаем или безвозмездно передаваемого в собственность гражданам, может выступать также государство. В свою очередь, субъектами отношений по найму жилья могут выступать не только отдельные граждане или семьи, но и ассоциации нанимателей жилья. Если собственник жилья сам в нем и проживает, фигуры собственника и потребителя оказываются соединенными в одном лице. В тех случаях, когда гражданин снимает жилье, он выступает потребителем, не будучи собственником жилья. При этом наниматель осуществляет права не только пользования, но и владения: он может, а часто и обязан по договору найма производить текущий ремонт помещений и инженерного оборудования и т.п. Соотношение домохозяйств, являющихся собственниками занимаемого жилья и использующих жилье на условиях найма, заметно различается в разных странах (табл. 5.2). Причем эти различия не зависят от уровня экономического развития страны. Так, Швейцария имеет наибольший показатель ВВП на душу населения в Европе и при этом – наименьшую долю жилья, находящегося в собственности проживающих в нем лиц. Италия и Нидерланды имеют примерно одинаковые показатели подушевого ВВП, а доля домохозяйств, являющихся собственниками занимаемых ими жилищ, составляет в этих странах 67 и 47% соответственно. Такие различия обусловлены конкретно-историческими особенностями развития жилищного хозяйства и проводимой государственной политики. Т а б л и ц а 5.2 Структура владения жилищным фондом в странах Западной Европы в 1993 г. Страна Ирландия Испания Финляндия Греция Италия Люксембург Великобритания Португалия Бельгия Норвегия Франция Дания Нидерланды Швеция Австрия Германия Швейцария в собственности проживающих 80 76 72 70 67 67 66 65 62 60 54 50 47 43 41 38 31 Вид владения жильем, % наем у частных наем у собственников государства 9 16 11 26 31 31 10 28 30 18 21 24 17 16 22 36 60 11 2 14 0 2 2 24 4 7 4 17 18 36 22 23 26 3 иное владение – 6 3 4 – – – 3 – 18 8 8 – 19 14 – 6 ВВП на душу населения, 1992 г., тыс. долл. США 12,4 12,9 14,5 6,3 17,5 21,8 16,3 9,8 18,2 17,6 18,6 17,8 17,0 16,7 18,1 20,4 22,3 Источник: Housing. The Essential Foundations / Ed. by P. Balchin, M. Rhoden. L; N.Y.: Routledge, 1998.P.95. В деятельности по использованию объектов жилищного фонда помимо собственников и потребителей жилья принимают участие и другие субъекты, оказывающие услуги первым и вторым. Риэлторы предоставляют услуги по передаче жилищ от одних лиц другим лицам, выполняя посреднические функции в купле-продаже и сдаче жилых помещений внаем. Услуги по техническому и санитарному содержанию, текущему ремонту жилищного фонда оказывают жилищноэксплуатационные организации, специализированные организации по эксплуатации систем водоснабжения, газоснабжения, лифтового хозяйства, организации энергоснабжения и т.п. 5.2. Особенности экономических отношений в сфере жилищного хозяйства 5.2.1. Особенности отношений обмена в жилищном хозяйстве Ограничения возможностей получения кредита на приобретение жилья. Рассмотрим ситуацию, 102 когда гражданин или семья решают приобрести в собственность жилье для проживания. Цена дома для проживания одной семьи или цена квартиры в многоквартирном доме в среднем в несколько раз превышает среднегодовой доход работающего гражданина*. Покупка жилья является весьма затратной операцией, и лишь немногие люди способны купить себе жилье, оплатив сразу его полную стоимость за счет своих текущих доходов и сделанных сбережений. Большинство нуждается в получении долгосрочного кредита на приобретение жилья. Срок возврата кредита должен быть достаточно длительным, чтобы рассчитанные размеры ежемесячных выплат в счет погашения кредита были невелики в сравнении с месячным доходом заемщика и могли быть покрыты из этого дохода. Рыночная экономика порождает предложение таких кредитов обычно со стороны специализированных кредитных организаций, предоставляющих кредиты под залог приобретаемого или имеющегося недвижимого имущества (ипотечные кредиты). При этом срок возврата кредитов может исчисляться от нескольких лет до двух-трех десятков лет. * В странах с развитой рыночной экономикой средняя стоимость жилища превосходит средний годовой доход домохозяйств в 4–5 раз. Strategies for Housing and Social Integration in Cities. Paris: OECD, 1996. P. 287). Данные кредитные институты предоставляют деньги заемщикам на длительный срок. В то же время их кредитные ресурсы, как и у всех других кредитных организаций, формируются в значительной степени за счет краткосрочных (в сравнении со сроками предоставления ипотечных кредитов) вкладов. Такие условия деятельности ипотечных организаций порождают существенно более высокие требования к допустимому уровню риска при выдаче кредитов. Чтобы минимизировать риск невозврата кредитов и попадания в сложное финансовое положение, которое может повлечь потерю доверия со стороны вкладчиков, ипотечные кредитные организации устанавливают, явно или неявно, существенно более жесткие требования к условиям получения их кредитов. Эти условия касаются типа жилья, размеров кредитов и категорий самих получателей. Как правило, долгосрочные кредиты не предоставляются лицам, не способным внести определенную часть платы за приобретаемое жилье, а также лицам с нерегулярными доходами. Например, кредиты могут не предоставляться наемным работникам с повременной оплатой труда, размеры которой сильно колеблются во времени, и/или ее существенную часть составляет оплата за сверхурочную работу. Ипотечные организации нередко неохотно выдают кредиты под залог старых домов или домов в определенных кварталах из-за риска невозможности впоследствии продать эти дома, если они перейдут в собственность кредитора в качестве компенсации невозвращенного кредита. Таким образом, возможности получения кредита для приобретения жилья ограничиваются для одних категорий потенциальных покупателей жилья по сравнению с другими категориями в рамках одних и тех же доходных групп. Недостаток информации. Лица, собирающиеся купить или снять внаем жилье, часто не обладают достаточной информацией об имеющихся вариантах, позволяющей принять рациональное решение. Знакомясь с предлагаемыми жилыми помещениями, потребитель может не получить полной информации об уровне сырости помещений, о том, как в них сохраняется тепло в холодное время года, об экологических свойствах примененных строительных материалов, об уровне изношенности внутренних инженерных коммуникаций и т.п. В отличие от еды, одежды, бытовой техники, выбор и покупка которых производится более или менее часто либо периодически, раз в несколько лет, выбор жилья и переезд осуществляются достаточно редко, для многих людей – лишь несколько раз на протяжении их жизни. При этом жилые помещения очень неоднородны по своим свойствам и ценам в расчете на потребительские характеристики (ценам за квадратный метр площади жилья). Вариация этих различий существенно больше, чем для обычных товаров. При покупке еды можно весьма результативно использовать опыт прежних покупок, для того чтобы в следующий раз сделать выбор товара с лучшим соотношением качества и цены. При выборе жилья прежний опыт может оказаться не столь полезным. Для получения достоверной информации о качестве предлагаемого жилья потребуется обратиться за профессиональной консультацией, изучить документы, касающиеся строительства и эксплуатации дома и т.п. Вследствие высокой степени неоднородности жилых помещений и цен на них поиск и ознакомление с различными предложениями потребует значительных затрат личного времени и сил, расходов на транспорт и т.д. Таким образом, принятие рациональных решений о приобретении или найме жилья связано с высокими трансакционными издержками. Развитие риэлторской деятельности и в особенности конкуренция риэлторов способствуют более полному информированию потребителей об имеющихся предложениях жилья и качестве каждого из 103 них. Соответственно и трансакционные издержки для потребителей могут быть снижены. Тем не менее они остаются достаточно высокими вследствие уже упоминавшейся большой неоднородности жилья. Сбор информации, даже если этим занимаются специализирующиеся на этом фирмы, требует значительных затрат. А потребитель, даже если он воспользовался услугами риэлтеров и получил от них дополнительную информацию, все равно должен для принятия рационального решения лично осмотреть все потенциально приемлемые для него варианты. Поскольку это связано с затратами, то он скорее всего примет решение о сужении круга рассматриваемых вариантов, причем такое решение в силу ограниченности информации не будет рациональным. Если потребители не обладают достаточной информацией о качестве и ценах предлагаемых благ, то соотношение цен и потребительских качеств товаров на рынке не выравнивается и распределение ресурсов в этом секторе экономики оказывается стабильно менее эффективным, чем в случае принятия потребителями рациональных решений. Монополизм. Для лиц, снявших жилье и проживших в нем в течение определенного времени, оно очень часто становится "своим домом". Люди привыкают к этому жилью, оно становится объектом их ценностного отношения. Помимо того они вкладывают в ремонт жилья свои средства, приспосабливают его под свои нужды, находят наиболее удобные для себя магазины, заводят друзей и знакомых в округе, а их дети привыкают к определенной школе. Иными словами, они делают инвестиции в физический капитал (само жилье) и в свой социальный капитал (накопленные социальные связи). Все это дает собственнику жилья элементы монопольной власти над нанимателями. Собственник при перезаключении договора найма может повысить плату за жилье сверх величины, за которую аналогичное по качеству жилье предлагается лицам, нанимающим его впервые. Влияние внешних эффектов. Эксплуатация жилья может сопровождаться негативными и позитивными эффектами для лиц, проживающих по соседству. Если домовладелец не занимается наружным ремонтом дома, то со временем это здание начинает "портить окружающий вид" для людей, живущих рядом. Ветшающее жилье не только само падает в цене, но и снижает цену, которую покупатели или наниматели готовы платить за проживание в соседних зданиях. И наоборот, затраты домовладельца на наружный ремонт дома принесут экономический и эстетический эффект не только ему, но и соседям. Очевидно, что такие внешние эффекты не будут приниматься отдельным домовладельцем во внимание при принятии решений о том, стоит ли ему затратить средства на обновление фасада своего дома и сколько именно затратить*. * При упоминании такого вида внешних эффектов сразу возникает вопрос об аналогичных эффектах в результате строительства новых зданий. Действительно, новое здание может как улучшить архитектурную среду для проживающих рядом людей, так и ухудшить условия жизни части соседей, если, например, возведенное высокое здание перекрыло им ранее открывавшийся прекрасный вид и вдобавок ухудшило условия естественной освещенности их квартир. Эти внешние эффекты следует отнести к результатам строительной деятельности. Наличие таких эффектов вызывает применение определенных форм государственного регулирования строительства (в частности, красные линии застройки, представляющие собой ограничения на расположение участков под застройку, и т.п.). Однако все это выходит за рамки экономики социальной сферы, поскольку ее подсистемой является жилищное хозяйство, но не строительство домов. Если владельцы домов в микрорайоне сами в них проживают и составляют местную общину с развитыми сетями социальных связей между жителями, то у соседей имеются возможности оказать ощутимое социальное давление на домовладельца, запустившего свой дом, и побудить его привести здание в порядок. В средних и крупных городах, во многих микрорайонах домовладельцы не живут в домах, сдаваемых ими внаем, и возможности социального давления на них со стороны других домовладельцев в этом же микрорайоне минимальны. В таких условиях в старых кварталах может создаваться кумулятивный отрицательный внешний эффект, именуемый эффектом трущоб. Если дома в квартале эксплуатируются в течение длительного времени без ремонта, то это порождает отрицательный внешний эффект для любого домовладельца, вознамерившегося отремонтировать или модернизировать принадлежащее ему здание. Для того чтобы возместить вложенные в ремонт средства, он должен поднять плату за сдаваемое внаем жилье. Но при этом он рискует не найти нанимателей, согласных поселиться в этом микрорайоне и жить пусть и в удовлетворяющем их запросы доме, но в не устраивающем их окружении. Ветхость жилищного фонда микрорайона создает препятствия индивидуальным попыткам улучшить потребительские качества своей недвижимости. Для того чтобы возместить средства, требующиеся для ремонта зданий, нужно ремонтировать здания и благоустраивать 104 территории во всем квартале. Однако уговорить всех домовладельцев на такой ремонт и организовать коллективные действий по модернизации всего микрорайона чрезвычайно сложно. Это потребует больших затрат времени, сил, средств со стороны инициаторов этих коллективных действий и обладает невысокой вероятностью успеха. Поэтому каждый домовладелец будет воздерживаться от затрат на ремонт принадлежащего ему здания и своим бездействием будет способствовать дальнейшему ухудшению облика всего квартала, который втягивается в процесс превращения в трущобы. Начавшись, такой процесс самоподдерживается, создавая со временем все более сильные экономические препятствия индивидуальным попыткам его приостановить. Ведение жилищного хозяйства на основе экономических отношений обмена между владельцами и нанимателями жилья оказывается неспособным предотвратить такое развитие событий. 5.2.2. Социальная справедливость в обеспечении жильем В последние полтора столетия вопросы распределения жилья между различными группами населения выступают предметом оценки в категориях социальной справедливости. В современных обществах получили развитие представления о том, что обладание жильем относится к числу неотъемлемых прав человека. В нашей стране это представление закреплено в Конституции: статья 40 содержит положение о том, что "каждый имеет право на жилище". Разумеется, это не означает, что каждый гражданин вправе претендовать на проживание в роскошных апартаментах. Понимание права на жилище всегда опирается на явные или неявные представления о некоторых минимальных или нормальных жилищных условиях, о достойном жилище. Разумеется, эти представления меняются со временем, они различны для стран с разным уровнем экономического развития и отражают социокультурные особенности страны. Но такие представления существуют, и они служат основой ценностных суждений выборных представителей населения в законодательных органах власти, общественности, средств массовой информации о социальной справедливости распределения жилья между различными группами населения. Если обретение жилья возможно лишь путем его унаследования, или сооружения/покупки за собственный счет, или снятия внаем, то в обществе оказываются группы людей, как правило, с низкими доходами, жилищные условия которых хуже, чем имеющиеся в обществе представления о необходимом минимуме жилищных благ. Многие семьи не имеют достаточных средств, чтобы купить или снять дом либо квартиру, соответствующие представлениям о нормальном жилье*. Но низкие доходы – не единственная причина проживания людей в плохих жилищных условиях. Несовершенство информации и явления монополизма, о которых говорилось выше, могут препятствовать нахождению более приемлемого по качеству жилья при тех же затратах. Некоторые лица, доходы которых позволяют им купить жилье в кредит, оказываются лишенными возможности получить такой кредит. Невозможность для ряда категорий населения обеспечить за свой счет нормальные условия проживания расценивается как социальная несправедливость. Изменение такого положения требует участия государства в распределении жилья. * Средний размер платы за наем жилья составлял в начале 1990-х гг. в странах с развитой рыночной экономикой от 15 до 25% среднегодового семейного дохода (Strategies for Housing and Social Integration in Cities. P. 288). 5.3. Формы участия государства в жилищном хозяйстве Представления о социальной справедливости в обеспечении жильем и экономические особенности отношений покупки/найма жилья и принятия решений о затратах на его эксплуатацию являются причинами участия государства в деятельности по использованию жилищного фонда. Оно направлено на обеспечение доступности для всех слоев населения жилья, отвечающего требованиям к нормальным условиям проживания, на ограничение возможностей владельцев жилья извлекать выгоды из несовершенства информации, имеющейся у покупателей/нанимателей, и своего монопольного положения по отношению к обжившимся нанимателям, а также на обеспечение учета внешних эффектов в ходе эксплуатации жилья. Государство решает эти задачи путем регулирования и финансирования жилищного хозяйства, а также предоставления внаем жилья, построенного за его счет и находящегося в государственной собственности. 105 5.3.1. Установление стандартов Государство устанавливает минимальные стандарты обеспеченности жильем и стандарты качества жилья. Регулирование условий проживания началось в европейских странах со второй половины XIX в. Поначалу оно было вызвано озабоченностью эпидемиологическими проблемами. Скученность проживания, неудовлетворительное положение со сбором мусора и отходов, отсутствие водопровода способствовали распространению болезней. Законодательством стали устанавливаться стандарты качества новых домов и предъявляться определенные требования к содержанию и ремонту эксплуатируемого жилого фонда. В частности, государственным органам было дано право сносить дома, не удовлетворяющие таким требованиям, если их владельцы отказываются привести их в надлежащее состояние. Впоследствии стандарты качества жилья стали усложняться и отражать представления о нормальных, или достойных, условиях проживания, на которые имеют право каждый гражданин и семья. Предметом государственного регулирования могут также выступать требования к уровню профессиональной подготовки и знаний, предъявляемые к риэлторам. Установление подобных профессиональных стандартов содействует улучшению информации, предоставляемой потребителям о качестве жилья. Меры государственного регулирования могут применяться и по отношению к лицам, сдающим жилье внаем, чтобы противодействовать любой монопольной власти, которую они получают со временем над своими нанимателями. Такой мерой может быть предоставление нанимателям права обращаться в специальный арбитражный орган, который наделяется правом заставить владельца жилья снизить взимаемую плату за наем, если аналогичное по качеству жилье сдается по более низкой цене. 5.3.2. Предоставление государственного жилья Строительство жилья за счет государства и последующая передача его внаем являются широко распространенным средством решения задачи обеспечения граждан жильем, отвечающим требованиям к нормальным условиям проживания. Государство предоставляет жилье определенным категориям населения: малоимущим, государственным служащим, инвалидам и др. При этом размеры платы за наем государственного жилья устанавливаются ниже рыночных ставок и являются стабильными; регулярность их пересмотра, как правило, регламентируется. Жилье, принадлежащее государству, получило в странах с рыночной экономикой название социального жилья. В странах с развитой рыночной экономикой программы обеспечения населения социальным жильем реализовывались в течение десятилетий, особенно интенсивно в период после Второй мировой войны – в 1950-е–1970-е гг. Но доля социального жилья в структуре жилищного фонда в разных странах неодинакова. В западноевропейских странах она колеблется от нуля (Греция) до 36% (Нидерланды), составляя в среднем 13% (см. табл. 5.1). Предоставление населению государственного жилья снимает для его получателей проблемы несовершенства информации и монополизма частных домовладельцев. Государственные программы строительства нового жилья и модернизации старого, осуществление государством эксплуатации жилищного фонда создают условия для учета внешних эффектов при принятии решений о размерах вложений в ремонт и сооружение зданий и для предупреждения появления отрицательных внешних эффектов вследствие отсутствия или ненадлежащего текущего ремонта домов. Рассмотрим влияние предложения государственного жилья на спрос и предложение жилья внаем в частном секторе. В качестве иллюстрации воспользуемся рис. 5.1. На нем по оси абсцисс измеряется количество жилищ, являющихся объектом предложения для сдачи внаем и объектом спроса. Для простоты абстрагируемся от различий в площади и качестве жилья и за единицу примем жилье усредненного размера и качества. По оси ординат измеряется средняя плата за наем одного жилища. Линия D0 является кривой спроса на жилье в частном секторе в зависимости от платы за его наем. Линия SS характеризует объем предложения частного жилья для сдачи внаем в краткосрочной перспективе. Размеры предложения на рынке жилья в течение небольших периодов времени мало чувствительны к рыночным изменениям размеров платы за наем. Предложение характеризуется низкой эластичностью по цене. Это означает высокий угол наклона линии SS к оси абсцисс. Линия SL показывает объем предложения жилья в более длительной перспективе. Здесь предложение уже становится более зависимым от уровня платы за наем. Поэтому линия SL имеет меньший угол наклона к оси абсцисс. Равновесие на рынке частного жилья, сдаваемого внаем, между предложением жилья и 106 спросом на него достигается в точке А при размере платы за наем, равной р 0, и объеме предлагаемого жилья q0. Допустим, что государство реализовало программу обеспечения жильем малоимущих, построив для этого qs новых жилищ. Предположим, что все лица, получившие это жилье, ранее снимали жилье в частном секторе. В этом случае спрос на жилье в частном секторе сократится. На рис. 5.1 кривая спроса займет положение D1. Сокращение спроса повлечет снижение цен на частное жилье. При этом объем предложения жилья внаем на частном рынке в краткосрочной перспективе мало сократится. Новое рыночное равновесие будет достигнуто в точке В при размере платы за наем, равной р 1, и объеме предложения q1; при этом q0 – q1 меньше qs. В краткосрочной перспективе в выигрыше от реализации государственной жилищной программы оказываются и те, кто переехал в государственное жилье, и те, кто продолжает снимать жилье на частном рынке, так как размеры платы за наем снижаются. Рис. 5.1. Влияние предложения государственного жилья на спрос и предложение жилья в частном секторе В длительной перспективе произойдет более значительное сокращение объема предложения частного жилья внаем. Поскольку плата за наем сократилась, уменьшится прибыльность вложений средств в строительство нового жилья, капитальный ремонт и модернизацию старого с целью последующей сдачи его внаем. Это приведет к сокращению масштабов строительства и модернизации жилья за счет частных инвестиций и к выбытию с рынка части жилья, которое его владельцы посчитают более выгодным переоборудовать под нежилые помещения и сдавать их под офисы, склады, магазины. Уменьшение объема предложения жилья внаем изменит параметры рыночного равновесия. Оно теперь будет достигаться в точке С при количестве жилья, сдаваемого внаем, равном q2, и величине платы за наем р2. Наниматели на рынке частного жилья по прежнему остаются в выигрыше по сравнению с временем до реализации государственной программы, но размер их выигрыша, равный р 0 – р2, окажется меньшим, чем сразу после реализации программы. Итак, реализация государственных программ строительства жилья приносит выгоду и тем, кто получает это жилье, и другим нанимателям, потому что создает давление на цены на частном рынке жилья в сторону их понижения. Но по мере обеспечения населения жильем, отвечающим некоторым минимальным требованиям к уровню его качества, и по мере роста общего благосостояния населения у граждан появляется неудовлетворенность качеством предлагаемого им социального жилья. Бюрократические процедуры распределения жилищного фонда игнорируют индивидуальные запросы семей. Социальное жилье предоставляется по принципу "бери, что дают, или не получишь ничего". Возможности выбора для нанимателей минимальны. Повсеместно распространенной практикой работы соответствующих государственных агентств является предоставление лицам, имеющим право на получение социального жилья, двух – четырех вариантов на выбор. Информация о других имеющихся вариантах и получение возможности выбора из них требуют теневой оплаты. 5.3.3. Регулирование платы за наем жилья 107 Во многих европейских странах регулирование размеров платы за снимаемое жилье было важнейшей характеристикой рынка жилья вплоть до 80-х гг. XX в. Государство устанавливало размеры платы за наем социального жилья и предельные размеры платы за наем жилья у частных собственников. Меры по контролю за ценами на рынке частного жилья, сдаваемого внаем, начали применяться в европейских странах в годы Первой мировой войны. Это делалось с целью недопущения инфляционного роста цен на жилье в военное время и ухудшения материального положения семей со средними и низкими доходами, вынужденными тратить все большую часть своих доходов на оплату снимаемого жилья. В годы Первой мировой войны государственный контроль осуществлялся не только за ценами на рынке жилья, но и за ценами на продовольствие и товары первой необходимости. После войны регулирование цен на товары было отменено, но регулирование размеров платы за наем жилья сохранялось в европейских странах на протяжении многих десятилетий. Такое регулирование рассматривалось в качестве средства обеспечения доступности жилья для населения с разным уровнем дохода и способа перераспределения доходов от владельцев жилья в пользу его нанимателей. Эта политика вдохновлялась представлениями о чрезмерных доходах домовладельцев, пользующихся элементами монопольной власти над нанимателями и их недостаточной информированностью, а также требованиями предоставить возможность семьям с низкими доходами снять нормальное жилье по справедливой цене. Рассмотрим влияние политики ограничения предельных размеров платы за наем жилья в частном секторе на размеры предложения жилья. Проиллюстрируем возникающие следствия с помощью рис. 5.2. Как и на рис. 5.1, здесь по оси абсцисс измеряется количество жилищ, являющихся объектом предложения для сдачи внаем и объектом спроса. По оси ординат – средняя плата за наем одного жилища. Линия D является кривой спроса на жилье в зависимости от платы за его наем. Линия SS характеризует объем предложения частного жилья для сдачи внаем в краткосрочной перспективе, линия SL – в более длительной. Рис. 5.2. Последствия ограничения размера платы за наем жилья В случае, если рынок частного жилья, сдаваемого внаем, не регулируется государством, то равновесие между объемом предложения жилья и спроса на него достигается в точке А при размере платы за наем, равной р0, и объеме предлагаемого жилья – q0. Регулирование государством размера платы за наем жилья осуществляется форме ограничения ее максимального размера. Если такой устанавливаемый предел выше величины р0, то он не окажет никакого влияния на рынок жилья. Объемы жилья, сдаваемого внаем и плата за него не изменятся. Допустим теперь, что государство устанавливает максимальный размер платы за наем жилья на уровне р1 – ниже равновесной величины р0. В этом случае объем предложения уменьшится: часть домовладельцев откажется сдавать свое жилье внаем по установленной цене и предпочтет использовать его для сдачи внаем под офис, склад или в каких-то других целях. Но общий объем сдаваемого жилья уменьшится незначительно – с q0 до q1 поскольку предложение жилья малоэластично по цене в краткосрочный период. На рис. 5.2 результат введения регулируемой платы за жилье р 1 предстает как 108 перемещение из точки А в точку В. Между тем при такой величине платы за жилье размеры спроса на него возрастут, достигнув величины q2. На рис. 5.2 это соответствует перемещению из точки А в точку С. Таким образом, возникает разрыв между спросом и предложением, равный q2 – q1. Если плата за наем жилья удерживается государством на уровне p1, то в долгосрочной перспективе размеры предложения жилья будут продолжать уменьшаться. Сократится объем нового строительства, а часть домовладельцев предпочтет переоборудовать жилые помещения для их использования в других целях, либо просто законсервируют или забросят принадлежащие им здания, посчитав их эксплуатацию при существующих ценах невыгодной. На рис. 5.2 это предстает как перемещение в точку Е. При этом объем предложения жилья на рынке сократится до величины q3. Установление предельного уровня платы за жилье ниже равновесного значения приведет в конечном счете к заметному уменьшению количества сдаваемого жилья – с величины q0 до q3 При этом размер дефицита жилья достигнет объема, равного q2 – q3. От ограничения размера платы за наем жилья выиграют те, кто уже его снимает. Они будут платить меньшую сумму за то же самое жилье. Ограничение платы соответственно уменьшит доход домовладельцев. Как следствие, они станут тратить меньше средств на ремонт принадлежащих им зданий и квартир. Дефицит предлагаемого жилья по сравнению со спросом создаст сложности для тех, кто ищет жилье: молодых семей, людей, желающих разъехаться, семей с большим числом детей, приезжих и т.д. Им придется тратить больше времени на поиск дома или квартиры или отказаться от своих намерений снять жилье. Дефицит на рынке частного жилья увеличит спрос на социальное жилье, выражающийся в размере очереди лиц, ждущих возможности получить жилье внаем у государства. Следствиями всего этого будет перенаселенность жилых помещений, а часть людей может остаться бездомной. Размеры очереди будут различаться для разных территорий. Все это порождает проблемы с точки зрения социальной справедливости распределения жилья. Дефицит жилья сократит также мобильность рабочей силы. Люди, ищущие работу, будут воздерживаться от переезда в другой населенный пункт из-за сложностей с получением жилья. Превышение спроса над предложением частного и социального жилья порождает условия для развития теневого рынка сдачи жилья внаем. При фактическом объеме предложения, равном q3, рыночная цена на жилье в частном секторе при отсутствии ее регулирования составила бы р 3. Частные домовладельцы будут согласны сдать жилье внаем новым нанимателям при условии, что они получат от нанимателей доплату в теневой форме, без документального оформления, либо будут устанавливать косвенные платежи, например, плату за ключи или невозвращаемый гарантийный залог и т.п. Размеры этих дополнительных платежей будут находиться в пределах величины, равной р 3 – p1. Некоторые из постоянных нанимателей жилья займутся теневой сдачей части снимаемых ими помещений, взимая за них плату, превышающую р1, и присваивая в качестве своего дохода величину такого превышения. Освобождая жилье, прежние наниматели будут требовать платы с желающих его снять в качестве компенсации за уступку им этого помещения. В большинстве случаев, когда государство решает, что некоторые группы населения заслуживают поддержки, такая поддержка оказывается за счет государственных средств, т.е. за счет всех налогоплательщиков. В случае же, когда государство, желая обеспечить доступность жилья для населения с невысокими доходами, регулирует размеры платы за жилье, сдаваемое внаем частными домовладельцами, оно перекладывает на них экономическое бремя своей заботы о низкодоходных группах населения, либо порождает своими действиями теневой рынок, цены на котором оказываются выше, чем до начала регулирования. В итоге, хотя политика ограничения размеров платы за жилье осуществляется в интересах нанимателей жилья и приносит им поначалу выигрыш, в последующем она приводит к негативным экономическим последствиям для многих нанимателей и к нарушениям принципов социальной справедливости. Наращивание размеров строительства социального жилья и размеров государственного сектора в жилищном хозяйстве способно ослаблять эти проблемы, но не разрешает их полностью. 5.3.4. Государственное финансирование жилищного хозяйства В странах с рыночной экономикой применяются разнообразные формы государственного финансирования жилищного хозяйства: ■ предоставление кредитов и гарантий по кредитам на приобретение жилья; ■ субсидирование уплаты процентов по кредитам на приобретение жилья; 109 ■ ■ ■ ■ ■ предоставление налоговых льгот покупателям жилья; финансирование программ модернизации микрорайонов; финансирование жилищно-эксплуатационных организаций; субсидии домовладельцам, сдающим жилье внаем; субсидии нанимателям жилья. Кредиты и гарантии по кредитам на покупку жилья. Такого рода гарантии и кредиты предоставляются государством лицам с невысокими или нестабильными доходами, поскольку эти категории граждан обычно дискриминируются на рынке частных кредитов. Субсидии на уплату процентов по жилищным кредитам. Данные субсидии могут предоставляться государством лицам с низкими доходами для стимулирования приобретения ими собственного жилья. Налоговые льготы покупателям жилья. Распространенной формой государственного финансирования развития жилищного хозяйства является предоставление налоговых льгот лицам, инвестирующим средства в новостройки, в покупку ненового жилья, и в частности тем, кто приобретает в собственность жилье, снимаемое у государства. Льготы могут представлять собой разрешение на вычет из налогооблагаемого дохода затрат на приобретение жилья или на выплату процентов за взятый кредит на покупку жилья. Могут устанавливаться некоторые пределы таких вычетов, как правило, в виде определенного максимального процента от дохода. С экономической точки зрения оправданность установления подобных налоговых льгот не очевидна. Стимулирование приобретения собственного жилья может иметь следствием перераспределение инвестиций в пользу жилищного строительства за счет других секторов экономики, где использование средств было бы более эффективным при одинаковых условиях налогообложения. Данная политика уязвима и с точки зрения социальной справедливости. Обычно предельный размер налоговых льгот устанавливается в виде плоской ставки – некоторой предельной доли дохода, не зависящей от размеров налогооблагаемого дохода. Если при этом шкала ставок подоходного налога является прогрессивной, т.е. увеличивается по мере роста дохода, то предоставление налоговых льгот собственникам жилья усиливает неравенство в распределении доходов. Поясним это на примере. Рассмотрим двух граждан, имеющих годовой доход соответственно 100 тыс. у.е. и 30 тыс. у.е. Допустим, что ставка подоходного налога составляет для первого 25%, а для второго – 15%. При отсутствии налоговых льгот первый заплатил бы подоходный налог в размере 25 тыс. у.е., а второй – 4,5 тыс. у.е. Оставшиеся в их распоряжении суммы доходов соотносились бы как 2,94 : 1. Пусть предельный размер вычета из налогооблагаемого дохода суммы платежей по кредиту за жилье составляет 30%. Предположим, что в обоих случаях фактические платежи за кредит как раз и составили 30% от дохода, т.е. первое лицо заплатило 30 тыс. у.е., а второе – 9 тыс. у.е. После вычета этих расходов суммы налогооблагаемого дохода составят соответственно 70 тыс. у.е. и 21 тыс. у.е. Теперь первый гражданин заплатит в качестве налога (70 х 0,25) = 17,5 тыс. у.е., а второй – (21 х 0,15) = 3,15 тыс. у.е. Доход, который остался в их собственности после вычета налогов, составит 82,5 тыс. у.е. и 26,85 тыс. у.е. соответственно. Эти суммы соотносятся как 3,07 : 1. Таким образом, выигрыш лица с более высокими доходами оказался больше и в абсолютном, и в относительном выражениях. Возникает вопрос, почему же во многих странах существуют такие налоговые льготы, а в некоторых странах (в частности, в Великобритании в 1980-е–1990-е гг.) проводилась активная политика стимулирования приватизации жилья путем выкупа жилых помещений, снимаемого в государственном секторе. Ответ нужно искать не в факторах экономического или социально-культурного порядка, а в политических интересах. Такая политика преследует цели расширения электоральной базы для проводящего ее правительства и ослабления экономической и соответственно политической силы местных органов власти, владеющих значительным жилищным фондом и распоряжающихся соответствующими финансовыми ресурсами. Финансирование программ модернизации микрорайонов. Государство инициирует разработку и реализацию программ модернизации микрорайонов, превращающихся в трущобы, не поддающиеся улучшению за счет индивидуальных усилий домовладельцев. Такие программы предусматривают инвестиции государства в реконструкцию и в новое строительство, в благоустройство территории, а также привлечение частных инвестиций. Государство становится организатором коллективных 110 действий домовладельцев и выступает гарантом того, что инвестиции каждого из них в отдельности не обесценятся из-за бездействия остальных. Финансирование жилищно-эксплуатационных организаций. Если размеры платы за наем жилья в государственном секторе устанавливаются государством на слишком низком уровне, не обеспечивающем покрытие расходов на эксплуатацию зданий, то государство должно финансировать деятельность жилищно-эксплуатационных организаций, осуществляющих техническое обслуживание зданий, уборку лестниц и коридоров, текущий ремонт помещений и инженерного оборудования. Именно так обстоит дело в нашей стране. Финансирование жилищно-эксплуатационных организаций осуществляется за счет бюджетных средств в форме сметного финансирования или в форме размещения заказов (контрактации). Сметное финансирование используется для ресурсного обеспечения деятельности государственных жилищно-эксплуатационных учреждений. Бюджетные ассигнования выделяются на основании утвержденной сметы доходов и расходов. Смета расходов рассчитывается на основе нормативов затрат по статьям экономической классификации расходов на выполнение различных видов работ по эксплуатации зданий. Эти нормативы обычно устанавливаются в расчете на квадратный метр обслуживаемой площади. В доходы зачисляется плата нанимателей за жилье, а разница покрывается из средств бюджета. Принципы сметного финансирования, его преимущества и недостатки аналогичны тем, которые применяются для финансирования государственных организаций в других отраслях социальной сферы и которые достаточно подробно рассматривались в предыдущих главах. Размещение заказов (контрактация). Государство формирует заказ на услуги по эксплуатации объектов государственного жилищного фонда. Заказ включает виды и объемы жилищноэксплуатационных работ, которые должны быть выполнены в течение года или нескольких лет для обеспечения сохранности государственного жилья и нормальных условий проживания в нем. Далее государство предлагает организациям, осуществляющим эксплуатацию государственного жилищного фонда или готовым этим заняться, принять участие в конкурсе на выполнение заказа. С организацией, предложившей наименьшую цену, заключается контракт, выполнение которого оплачивается за счет бюджетных средств. Плата нанимателей жилья также перечисляется данной организации. Размеры платы за наем устанавливаются государством. Эта форма финансирования обладает серьезными преимуществами перед сметным финансированием, так как стимулирует развитие конкуренции поставщиков жилищноэксплуатационных услуг и повышение экономической эффективности их деятельности. Но ее применение требует затрат на сбор и анализ детальной информации о состоянии жилищного фонда и затратах на его эксплуатацию, на формирование параметров заказа на жилищно-эксплуатационное обслуживание, на контроль за его выполнением. Субсидии домовладельцам, сдающим жилье внаем. Некоторые государства, например, Германия, США, Франция предоставляют субсидии домовладельцам, строящим новое жилье и сдающим его лицам с низкими доходами. Государство выплачивает домовладельцу субсидию, покрывающую часть стоимости работ при проведении реконструкции зданий, и ежегодную субсидию, чтобы покрыть разницу между получаемой от жильцов квартирной платой и фактическими расходами на выплату процентов по кредиту, взятому на строительство/реконструкцию дома и на его эксплуатацию. Государство контролирует размер платы жильцов, с тем чтобы он был ниже рыночного уровня. Она устанавливается либо в виде определенного процента от доходов семьи, либо в виде величины, которую нужно было бы платить, если бы строительство данного жилья велось за кредиты с минимальным процентом. Субсидии нанимателям жилья. К числу форм прямого субсидирования государством нанимателей жилья относятся квартирные сертификаты и жилищные ваучеры. Они предоставляются лицам с низкими доходами для оплаты части затрат по найму жилья. Квартирные сертификаты могут быть использованы для найма ненового жилья. Семья, получившая сертификат, вправе самостоятельно выбирать жилище на рынке частного жилья, сдаваемого внаем. Но выбор семьи ограничивается: снимаемое жилье должно удовлетворять минимальным стандартам размера и качества. Семья не может платить домовладельцу сумму, превышающую определенную государством величину платы за стандартное жилье для семьи данного размера с низким доходом. 111 Стоимость квартирного сертификата рассчитывается как разница между платой за снимаемое жилье и величиной, равной определенной доле семейного дохода. Например, в США, где применялись такие квартирные сертификаты, эта доля составляла 30%. Получатели сертификата передают его домовладельцу в счет общей оплаты и добавляют остальное из своих средств. Жилищные ваучеры предоставляются с минимальными ограничениями на выбор жилья их получателями. Требуется лишь, чтобы семья занимала жилище, удовлетворяющее минимальным стандартам размеров и качества. Получатель ваучера может его использовать при найме любого жилья, удовлетворяющего этим стандартам. Стоимость ваучера рассчитывается как разница между рыночной платой за наем жилья и определенным процентом от дохода семьи. Рассмотрим влияние субсидий нанимателям на спрос и предложение на рынке частного жилья, сдаваемого внаем. Проиллюстрируем возникающие следствия с помощью рис. 5.3. Здесь по оси абсцисс измеряется количество жилищ, являющихся объектом предложения для сдачи внаем лицам с низкими доходами и объектами спроса на такое жилье. По оси ординат – средняя плата за наем одного жилища. Линия D0 является кривой спроса на жилье в зависимости от платы за его наем. Линия SS характеризует объем предложения частного жилья для сдачи внаем в краткосрочной перспективе, линия SL – в более длительной. Рассмотрим ситуацию, когда государство предоставляет жилищные сертификаты всем семьям с низкими доходами, спрос и предложение жилья для которых характеризуются на рис. 5.3 вышеуказанными линиями. Пусть стоимость сертификата равна ps. После получения сертификатов линия спроса лиц с низкими доходами сдвинется на рис. 5.3 вверх и займет положение D1. Увеличение спроса стимулирует рост предложения жилья, но он в краткосрочном периоде будет небольшим вследствие низкой эластичности предложения по цене. Новое рыночное равновесие будет достигнуто в точке В при размере платы за наем, равной р1 и объеме предложения q1. Рис. 5.3. Влияние субсидирования потребителей на рынок частного жилья, сдаваемого внаем В длительной перспективе объем предложения частного жилья внаем увеличится более значительно. Поскольку плата за наем выросла, увеличится прибыльность инвестиций в строительство нового жилья, капитальный ремонт и модернизацию старого. Это приведет к росту масштабов нового строительства, а также к уменьшению выбытия жилья с рынка, поскольку домовладельцы будут вкладывать больше средств в ремонт, чтобы продлить сроки эксплуатации своих зданий. Возможно, что объектом перестройки станут и некоторые нежилые помещения, которые будут превращаться в пригодные для проживания. Увеличение объема предложения жилья внаем изменит параметры рыночного равновесия. Оно теперь будет достигаться в точке С при количестве жилья, сдаваемого внаем, равном q2, и величине платы за наем р2. В итоге размеры платы за жилье увеличатся с р0 до р2. Но те наниматели, которые получили жилищные сертификаты, будут тратить меньше своих собственных средств: их затраты составят (р2 - ps) < р0. При этом объем сдаваемого жилья вырастет с q0 до q2. Государственное предоставление жилья, регулирование цен на рынке жилья, предоставление налоговых льгот и субсидий домовладельцам и нанимателям жилья являются различными формами 112 государственного участия в жилищном хозяйстве с целью реализации требований социальной справедливости и преодоления изъянов, присущих рыночным отношениям в жилищном хозяйстве. Анализ показывает, что лучше всего эти задачи решает предоставление субсидий домовладельцам и нанимателям жилья, увязанных с уровнем дохода их получателей. Но для того чтобы механизм субсидирования функционировал результативно, необходимо наличие системы органов, которые занимаются проверкой доходов лиц, претендующих на получение субсидий, и распределяют субсидии. Отсутствие такой системы повлияло на выбор европейских государств, сделанный в период после Первой мировой войны в пользу применения мер по контролю за ценами на рынке жилья и реализации государственных программ строительства жилья и создания государственного сектора в жилищном хозяйстве. К 80-м гг. XX в. продолжение такой политики стало расцениваться как нерациональное, а административные издержки внедрения механизмов субсидирования потребителей жилья – как вполне приемлемые. В последние десятилетия ряд стран с развитой рыночной экономикой (Великобритания, Дания, Канада, Норвегия, США, Франция) отдают приоритет применению субсидий покупателям и нанимателям жилья с низкими доходами. 5.4. Организация жилищного хозяйства в России и пути его реформирования 5.4.1. Жилищное хозяйство в советском обществе Организация жилищного хозяйства в нашей стране находится в переходном состоянии от административно интегрированной государственной системы обеспечения жильем и его эксплуатации к смешанной системе с преимущественно рыночным распределением жилья и рыночным предоставлением жилищно-эксплуатационных услуг, но с участием государства. В период социализма основная часть объектов жилищного фонда находилась в собственности государства. Жилье предоставлялась гражданам внаем, как правило, без ограничения срока найма. Строительство части жилья осуществлялось за счет прямых ассигнований из бюджета, и это жилье распределялось органами власти между нуждающимися в улучшении жилищных условий. Распределение производилось в порядке очереди. Право на улучшение условий проживания и соответственно на включение в очередь имели семьи, на каждого члена которых приходилось менее определенного количества метров жилой площади. Долгое время в качестве такого нижнего предела использовалась величина, равная 5 кв. м на человека. Другая часть жилья строилась за счет средств государственных предприятий и организаций и распределялась среди их работников. Такое жилье именовалось ведомственным. Его распределение также производилось в порядке очереди, но критерии, которым должны были удовлетворять очередники, были менее жесткими, и устанавливались предприятиями самостоятельно. Ведомственное жилье могло предоставляться внаем как без ограничения срока, так и лишь на время работы в данной организации. Помимо общих очередей существовали специальные очереди для инвалидов, участников войны и т.д. Квартиросъемщики могли совершить обмен занимаемого жилья, но такой обмен требовал разрешения государственных органов. Часть населения, проживающего в сельской местности, строила дома за свой счет, и они находились в личной собственности. Горожане имели возможность вступить в жилищно-строительный кооператив и стать владельцами квартиры за свои деньги. Размеры платы за наем жилищ (квартплаты) были установлены в СССР в 1928 г. и не пересматривались в течение десятилетий. Цены на коммунальные услуги были зафиксированы на очень низком уровне. В результате к началу 1990-х гг. платежи населения покрывали всего лишь 4% фактических затрат на эксплуатацию жилищного фонда. Квартплата превратилась в сбор за проживание, никак не связанный с реальными эксплуатационными расходами. Затраты на эксплуатацию жилищного фонда возмещались за счет бюджетов и средств государственных предприятий, имевших жилье на своем балансе. Доля расходов на оплату жилищных и коммунальных услуг составляла в бюджете домохозяйств в среднем 2%. Совокупные расходы государственного бюджета, средств предприятий и граждан на жилищно-коммунальное хозяйство достигли к началу 1990-х гг. 7,5% ВВП. Жилищное хозяйство представляло собой административно-интегрированную систему. Эксплуатацию государственного жилого фонда осуществляли государственные предприятия жилищнокоммунального хозяйства, административно подчиненные органам управления жилищнокоммунального хозяйства, и ведомственные организации жилищно-коммунального хозяйства, 113 подчиненные соответствующим отраслевым ведомствам. Государственные органы управления жилищно-коммунальным хозяйством сочетали функции распределения жилья и административного управления предприятиями, осуществляющими его эксплуатацию. Каждое предприятие занимало монопольное положение по отношению к закрепленным за ним объектам жилищного фонда. Дома, принадлежащие жилищно-строительным кооперативам, также обслуживались государственными жилищно-эксгогуатационными предприятиями, и права членов кооперативов здесь почти ничем не отличались от прав квартиросъемщиков в государственном жилищном фонде. У жилишноэксплуатационньгх предприятий отсутствовала экономическая заинтересованность в повышении качества предоставляемых услуг и в эффективном использовании ресурсов. Потребители имели две возможности воздействовать на поставщиков услуг: жаловаться в органы управления жилищнокоммунальным хозяйством либо осуществлять оплату нужных услуг в теневой форме. Вследствие монополизма поставщиков услуг и общности их интересов с интересами органов управления оба указанных пути не гарантировали обеспечение потребителей услугами надлежащего качества. 5.4.2. Реформирование жилищного хозяйства в 1990-е гг. С началом перехода к рыночной экономике стали осуществляться институциональные преобразования в жилищном хозяйстве. В 1991 г. был принят Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР", а в 1992 г. – Закон РСФСР "Об основах федеральной жилищной политики". Изменения касались прежде всего прав собственности на жилье. Государственный жилищный фонд, находившийся в ведении местных органов власти, стал муниципальной собственностью. Большая часть ведомственного жилья, принадлежавшего государственным предприятиям, была передана в муниципальную собственность. Была разрешена бесплатная приватизация жилья, занимаемого квартиросъемщиками. Это преследовало цели обеспечения политической поддержки населением курса экономических реформ и создания условий для быстрого развития рыночных отношений в жилищном хозяйстве. В результате таких институциональных преобразований структура владения жилищным фондом сильно изменилась (табл. 5.3). Если в 1990 г. в частной собственности находилось 33% общей площади жилищного фонда, то в 2000 г. – 65%. Доля государственного ведомственного жилья сократилась с 42% в 1990 г. до 6% в 2000 г. Т а б л и ц а 5.3 Распределение общей площади жилищ в России по формам собственности, % Виды жилищного фонда Частный В том числе в собственности граждан Государственный Муниципальный Смешанной формы собственности ВСЕГО 1990 г. 1995 г. 33 26 42 25 0 100 2000 г. 53 44 10 30 7 100 65 58 6 27 2 100 Источник: Российский статистический ежегодник. 2001. М.: Госкомстат России, 2001. С. 200. В короткие сроки возник рынок купли-продажи новостроек, получивший наименование первичного рынка жилья, и рынок купли-продажи квартир в эксплуатируемых домах, который именуется вторичным рынком жилья. К концу 1990-х гг. в крупных городах России ежегодно заключались сделки с 1,5–2% квартир, принадлежащих частным собственникам. При этом рынок сдачи внаем частного жилья не получил заметного развития в легальных формах и существует по преимуществу в теневых формах. Это объясняется стремлением граждан уклониться от налогообложения и слабостью контроля государства за использованием жилья в целях извлечения дохода. Сокращение в переходный период бюджетных доходов и реальных доходов населения повлекли значительное сокращение объемов жилищного строительства (табл. 5.4). Тем не менее средняя обеспеченность населения жильем выросла с 13,4 кв. м на человека в 1990 г. до 19,3 кв. м в 2000 г. Политика государства была направлена на поддержку финансирования самим населением улучшения своих жилищных условий. Были введены льготы по подоходному налогу для граждан, инвестирующих собственные средства в строительство или приобретение жилья, и граждан, продающих свое жилье на 114 вторичном рынке жилья с целью последующего изменения жилищных условий. В результате произошли серьезные структурные изменения в источниках финансирования новостроек: доля индивидуальных застройщиков в общей площади построенного жилья в 2000 г. составила 42%. Вместе с тем строительство осуществляется почти полностью за счет прямых инвестиций. Долгосрочное кредитование граждан на приобретение жилья пока не получило серьезного развития. Т а б л и ц а 5.4 Показатели жилищного строительства и обеспеченности населения жильем в России Жилищный фонд, млн. кв. м Общая площадь жилья на одного жителя, кв. м Ввод в действие жилых домов, млн. кв. м Число семей, стоявших на учете на получение жилья, млн. Число семей, получивших жилье, млн. 1980 г. 1861 13,4 59,4 ... ... 1990 г. 2425 16,4 61,7 9,7 1,3 1995 г. 2649 18,1 41,0 7,7 0,7 2000 г. 2779 19,3 30,3 5,4 0,3 Источник: Российский статистический ежегодник. 2001. М.: Госкомстат России, 2001. С. 200, 202, 439. Государство сохранило обязательства по отношению к лицам, включенным органами власти и местного самоуправления в очередь на улучшение жилищных условий. Но в качестве приоритетной формы государственного финансирования жилищного строительства стало рассматриваться предоставление безвозмездных субсидий гражданам на приобретение жилья. Субсидии выделяются в зависимости от уровня семейных доходов и степени нуждаемости в улучшении жилищных условий. За последнее десятилетие общее число очередников сократилось с 9,7 млн. в 1990 г. до 5,4 млн. в 2000 г. Правда, частично это сокращение произошло за счет упразднения очередей на предприятиях, передавших свой жилищный фонд в муниципальную собственность. Вследствие сокращения объемов нового строительства темпы продвижения очереди уменьшились. За указанный период доля семейочередников, ежегодно получающих жилье, в общем числе семей, стоящих в очереди, снизилась с 13 до 4%. Проблема необеспеченности населения жильем, отвечающим существующим представлениям о нормальных жилищных условиях, стоит весьма остро. В общих квартирах в 1998 г. проживало 4 млн. человек, в общежитиях – 5,8 млн. В 2000 г. 14% жилья в городах не имело водопровода, 16% – канализации, 25% – горячего водоснабжения; 2% жилья было признано ветхим или аварийным и требующим сноса. Число семей, стоящих в очереди на улучшение жилищных условий, составляло в 2000 г. 11 % общего количества семей. В мае 1997 г. указом президента России была принята Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации (далее – Концепция). Она предусматривала осуществление в течение семи лет перехода от бюджетного финансирования организаций, предоставляющих жилищнокоммунальные услуги, к оплате этих услуг потребителями в полном объеме при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей. Устранение ситуации наличия двух плательщиков за жилищно-коммунальные услуги (государство и население) и превращение потребителя жилищнокоммунальных услуг в единственного субъекта, осуществляющего оплату предоставляемых ему услуг, рассматривалось как необходимое средство развития конкуренции поставщиков услуг в жилищном хозяйстве и в конечном счете повышения его эффективности. Была введена система федеральных стандартов перехода к новому порядку оплаты жилья и коммунальных услуг: 1) федеральный стандарт социальной нормы площади жилья. Этот стандарт составляет 18 кв. м общей площади жилья на одного члена семьи из трех и более человек, 42 кв. м – на семью из двух человек и 33 кв. м – на одиноко проживающего человека; 2) федеральный стандарт уровня платежей граждан. Этот стандарт определяется в процентах от стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг (содержание и ремонт жилья, включая капитальный, теплоснабжение, водоснабжение, канализация, газоснабжение, электроснабжение) в среднем по всем видам этих услуг. На 1997 г. указанный стандарт был установлен в размере 35%, на 2000 г. - 70%, на 2003 г. -100%; 3) федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе. Этот стандарт рассчитывается исходя из 115 социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг. На 1997 г. указанный стандарт составлял 16%, на 2000 г. - 20%, на 2003 г. – 25%; 4) федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья в месяц, устанавливаемый дифференцированно по регионам России с учетом инфляции. Одновременно была создана система предоставления субсидий гражданам с низкими доходами для оплаты жилищно-коммунальных услуг в пределах социальной нормы жилья и норматива потребляемых коммунальных услуг. В 1999 г. такие субсидии получали 2,5 млн. человек. Кроме того был введен институт государственного и муниципального жилищного фонда социального использования. Это жилье предоставляется по договору социального найма гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий. Размеры платы за жилье, предоставленное по договору социального найма, ниже, чем в обычном случае найма государственного и муниципального жилья. Доля населения в возмещении расходов на жилищно-коммунальные услуги стала расти, но не такими быстрыми темпами, как предусматривалось Концепцией. В 1999 г. эта доля составила 56%, в том числе по оплате жилья – 31%, коммунальных услуг – 60%. Доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в доходах населения составила в 2000 г. 4,6%. Важнейшим направлением проводимой реформы является разделение покупателей и поставщиков жилищно-эксплуатационных услуг и создание конкурентной среды в обслуживании жилищного фонда. Происходит организационное разделение заказчиков и подрядчиков. Создаются муниципальные службы заказчика и товарищества собственников жилья. Последние представляют собой объединения собственников жилья (товарищества) в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума). На службы заказчика возлагается ответственность за формирование муниципального заказа на обслуживание объектов жилищного фонда. В тех домах, где жильцы создали товарищество собственников жилья, оно выступает в роли заказчика услуг по эксплуатации этих домов. Выполнение заказа осуществляется на основе договоров, заключаемых с жилищно-эксплуатационными и ремонтными организациями, которые обеспечивают работы по техническому и санитарному содержанию жилья, его ремонту и модернизации. Службы заказчика и товарищества собственников жилья вправе заключать договоры с организациями любой формы собственности. Общее количество организаций, предоставляющих жилищно-эксплуатационные и коммунальные услуги, в 1999 г. превысило 52 тыс. Жилая площадь, обслуживание которой производится организациями, отобранными на конкурсной основе, составляла в 1999 г. уже 20% общего объема жилой площади, обслуживаемой на договорной основе. Проведение конкурсов на выполнение заказов услуг по эксплуатации жилья сопровождалось снижением стоимости услуг до 15–20%. Вместе с тем имеются значительные трудности во внедрении рыночных отношений в жилищное хозяйство. Медленно идет процесс создания товариществ собственников жилья: в 1999 г. их было всего лишь 3200. Владельцы квартир не проявляют инициативы в их создании, расценивая издержки по организации коллективных действий как слишком высокие, а большинство местных органов власти не приветствует создание таких товариществ. Службы заказчика жилищно-коммунальных услуг сформировались как бюджетные учреждения с закрепленными объектами жилищного фонда. Они не выступают в роли субъектов, предоставляющих услуги владельцам жилья по управлению жилищным фондом и конкурирующих друг с другом за право обслуживания домов. Незначительна конкуренция и между поставщиками жилищно-эксплуатационных услуг. Муниципальные службы заказчика предпочитают заключать договоры со "своими" муниципальными жилищно-эксплуатационными организациями, с которыми их объединяют развитые сети неформальных социальных связей. Финансовые потоки непрозрачны, а конкурсы нередко имитируются. Победителями конкурсов, в полном соответствии с правилами их проведения, становятся организации, предложившие выполнить заказ за наименьшую сумму. Но при этом отсутствуют механизмы достоверного определения потребности в расходах на обслуживание разнородных объектов жилищного фонда. Предложенная победителем сумма оказывается слабо увязанной с необходимыми затратами на выполнение всех требуемых видов работ. Фактические объемы работ и распределение средств становятся предметом неформальных договоренностей между руководителями местных органов власти, службы заказчика и жилищно-эксплуатационного предприятия. Таким образом, социальные сети и клановые отношения трансформируют внедряемые механизмы финансирования жилищного хозяйства. 116 5.4.3. Направления дальнейших преобразований Задачи реформирования жилищного хозяйства на перспективу до 2010 г. были определены в "Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу", одобренных Правительством Российской Федерации в июне 2000 г. В качестве ключевых направлений дальнейших преобразований в жилищном хозяйстве можно выделить следующие. 1. Завершение перехода к полной оплате жилищно-коммунальных услуг их потребителями и ликвидации бюджетного финансирования организаций, предоставляющих эти услуги. При этом максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе уменьшена по сравнению с Концепцией – до 20% в течение всего предстоящего десятилетия. 2. Перевод бюджетного финансирования организаций жилищного хозяйства в субсидии гражданам. В увязке с увеличением доли населения в оплате жилищно-коммунальных услуг бюджетные ассигнования должны перераспределяться в пользу адресной поддержки семей в зависимости от уровня их дохода. Бюджетные ассигнования поставщикам услуг могут сохраниться лишь в порядке финансирования льгот, предоставляемых определенным категориям граждан по оплате жилищнокоммунальных услуг. 3. Повышение эффективности программ субсидирования приобретения гражданами жилья. Это предполагает применение единых принципов предоставления жилищных субсидий, четкую увязку их размеров с уровнем семейного дохода, обеспечение прозрачности распределения средств в рамках программ жилищного субсидирования. 4. Развитие системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования. Государство с помощью мер макроэкономического и налогового регулирования будет добиваться формирования экономических условий, стимулирующих кредиторов и заемщиков участвовать в жилищном кредитовании. 5. Стимулирование создания товариществ собственников жилья, которые рассматриваются в качестве действенного института защиты прав индивидуальных собственников на участие в вопросах управления комплексами недвижимости и развития рыночных отношений в жилищном хозяйстве. Для решения этой задачи будут осуществляться передача в общую долевую собственность домовладельцев в многоквартирных жилых домах мест общего использования и прилегающих земельных участков и предоставление в распоряжение товариществ всех бюджетных ассигнований, выделяемых на финансирование содержания соответствующего жилищного фонда. 6. Создание условий для развития конкуренции организаций, предоставляющих услуги по управлению жилищным фондом, и конкуренции поставщиков жилищно-эксплуатационных услуг. В качестве внедряемой государством схемы организации обслуживания жилищного фонда избрана такая, в которой собственники жилья, в том числе муниципалитеты, или их объединения (товарищества собственников жилья) выбирают управляющую компанию, которая берет на себя обязанности организовать обслуживание жилищного фонда. Управляющая компания в свою очередь выступает в роли покупателя жилищно-эксплуатационных услуг у специализирующихся на их предоставлении организаций либо самостоятельно обслуживает жилой фонд. Задачей государственной политики является содействие становлению муниципальных управляющих компаний и развитию конкуренции между ними, а также развитию конкуренции организаций – поставщиков жилищно-эксплуатационных услуг. Это будет обеспечиваться как устранением сохраняющихся институциональных препятствий для участия частных организаций в конкурсах на выполнение заказов муниципалитетов по обслуживанию жилищного фонда, так и приватизацией муниципальных предприятий, работающих в сфере управления и обслуживания жилищного фонда. Контрольные вопросы 1. Какая взаимосвязь существует между недостаточностью доходов части семей для покупки или найма жилья по рыночным ценам и участием государства в регулировании и предоставлении жилья и жилищноэксплуатационных услуг: а) в советской экономике; б) в рыночной экономике? 2. Правильно ли, что государственная политика должна быть направлена в большей мере на те группы населения, которые тратят на жилье относительно большую долю своих доходов? 117 3. Сравните преимущества и недостатки прямого финансирования производителей жилищно-эксплуатационных услуг государством и предоставления государственных субсидий домохозяйствам. 4. Каковы экономические следствия политики государственного регулирования уровня арендной платы за жилье? 5. Почему приватизация жилищного фонда в нашей стране была бесплатной? 6. Каковы преимущества товариществ собственников жилья перед муниципальными службами заказчика? 7. Каковы достоинства и недостатки современной системы финансирования жилищного хозяйства в России? Литература Основная Жилищная экономика: Пер. с англ. / Под ред. Г. Поляковского. М.: Дело, 1996. Социальная политика в постсоциалистическом обществе: Задачи, противоречия, механизмы. М.: Наука, 2001. Гл. 10. С. 445–469. Barr N. The Economics of the Welfare State. 2nd ed. Stanford: Stanford University Press, 1993. P. 378-426. Le Grand J., Propper C., Robinson R. The Economics of Social Problems. 3rd ed. L.: Macmillan, 1992. P. 91-116. Дополнительная Бузырев В.В., Чекалин B.C. Экономика жилищной сферы: Учебное пособие. М.: ИНФРА-М, 2001. Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России 1991-1997. М.: ИЭППП, 1998. Гл. 17. Housing. The Essential Foundations / Ed. by P. Balchin, M. Rhoden. L.; N. Y.: Routledge, 1998. Strategies for Housing and Social Integration in Cities. Paris: OECD, 1996. ГЛАВА 6. СОЦИАЛЬНОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ 6.1. Организация социального обслуживания Под социальным обслуживанием понимается система организаций и лиц, обеспечивающих поддержание жизнедеятельности людей, которые не способны удовлетворять свои повседневные потребности без посторонней помощи. В качестве синонима понятия "социальное обслуживание" часто используется понятие "социальная помощь". К категориям людей, которые нуждаются в социальной помощи, относятся: ■ дети; ■ люди преклонного возраста; ■ инвалиды; ■ тяжелобольные; ■ люди, находящиеся в состоянии сильной депрессии; ■ бездомные. В любом обществе есть люди, которые испытывают трудности в обслуживании самих себя или не способны это делать, и поэтому нуждаются в помощи со стороны других лиц. Маленькие дети требуют постоянного внимания и помощи со стороны взрослых. Как правило, они получают их от своих родителей, родственников, соседей. Но во многих случаях семьи обращаются к услугам посторонних лиц для присмотра за детьми в течение нескольких часов или для их обслуживания в течение более длительных периодов времени. В постоянной помощи со стороны других лиц нуждаются дети, оставшиеся без попечения родителей. Часть людей преклонного возраста имеет проблемы с физическим функционированием или психическим здоровьем, и вероятность появления таких проблем увеличивается с возрастом. Среди старых людей, инвалидов, хронически больных есть те, кто не способен к самообслуживанию и требует помощи со стороны других людей*. Многие люди, оказавшиеся в такой ситуации, получают необходимую им помощь от членов своих семей и родственников. Хотя в ряде стран, прежде всего в странах Запада, большая часть старых людей не живет со своими детьми и внуками, они получают от своих родных значительную помощь, когда они в ней нуждаются. В ряде случаев за престарелыми ухаживают друзья, соседи**. В тех же случаях, когда престарелые, инвалиды и тяжелобольные люди, требующие ухода, не имеют родственников или знакомых, готовых оказать им безвозмездную помощь, 118 они нуждаются в обслуживании сторонними людьми или специальными организациями вне своего дома. * Неспособность удовлетворять определенные потребности вследствие физических недостатков, травм, перенесенных заболеваний может быть относительной, иметь конкретно исторический, социально обусловленный характер. С точки зрения социальной концепции ограниченной способности людей, инвалиды предстают не как индивидуальные жертвы стечения обстоятельств, а как коллективные жертвы невнимательного общества. Барьеры, окружающие людей, лишенных возможности ходить (отсутствие лифтов и подъемников, пандусов, узкие двери и т.д.), являются очевидными примерами социальных причин неспособности таких лиц самостоятельно обеспечивать себя продуктами, пользоваться услугами прачечных, парикмахерских и т.д. Именно подобные барьеры ограничивают людей с функциональными повреждениями и недостатками, а не повреждения сами по себе. ** Можно было бы предположить, что сторонние люди поступают так потому, что рассчитывают на унаследование их доходов. Однако исследования в западных странах свидетельствуют, что подобные соображения не являются серьезным мотивом для оказания помощи (Finch J., Wallis L. Inheritance, Care Baigains and Elderly People's Relationships with the Children // Health and Community Care: UK and International Perspectives / Ed. by D. Challis, B. Davies, K. Traske. Aldershot: Gower, 1994). Лица, пережившие сильные стрессовые ситуации (жертвы насилия, люди, потерявшие своих близких, и др.) или живущие в постоянных стрессовых условиях (несовершеннолетние в семьях алкоголиков и т.п.), алкоголики, наркоманы часто нуждаются в психотерапевтической помощи, без которой они не могут самостоятельно выйти из депрессивного состояния, обрести утраченный смысл своей жизни. Люди, не имеющие жилья и достаточных доходов, чтобы снять жилое помещение, не способны без содействия других лиц обрести защищенное от угроз безопасности и здоровью место для ночлега и отдыха. Различные виды деятельности, относимые к социальной помощи (в дальнейшем они будут называться видами социального обслуживания), можно подразделить на три большие группы: ■ социальный уход; ■ социальная реабилитация; ■ социальный приют. Под социальным уходом* понимается деятельность, направленная на удовлетворение повседневных потребностей, связанных с воспроизводством жизнедеятельности людей, которые ограничены в возможности самостоятельного удовлетворения этих потребностей вследствие возраста, врожденных физических и/или умственных недостатков, заболеваний и травм. * За рубежом для обозначения соответствующих видов услуг используется термин "social саге". Такая деятельность может осуществляться в трех формах: 1) на дому; 2) в стационарных условиях; 3) в стационарах дневного пребывания. При обслуживании на дому люди преклонного возраста, инвалиды, тяжелобольные получают нужную им помощь непосредственно в своем жилище. Такое обслуживание может включать: покупку и доставку продуктов и лекарств, приготовление пищи, уборку, стирку, сдачу в ремонт обуви и одежды, смену нательного и постельного белья, проведение гигиенических процедур и т.п. Видом социального ухода на дому являются также услуги по присмотру за малолетними детьми во время отсутствия их родителей. Обслуживание в стационарных условиях предполагает, что дети и взрослые, требующие помощи, помещаются в специальные места для постоянного пребывания, где им и предоставляются необходимые услуги. В стационары переводятся дети-инвалиды, оставшиеся без попечения родителей, а также те, нуждающиеся в уходе люди, которые проживают в одиночестве и либо имеют когнитивные нарушения (задержки в умственном развитии, слабоумие и пр.), либо не в состоянии самостоятельно передвигаться и т.п. Обслуживание в стационарах дневного пребывания (дневных стационарах) осуществляется путем предоставления услуг вне дома в течение части дневного времени. Примерами таких стационаров дневного пребывания являются ясли и детские сады, группы дневного пребывания престарелых людей в центрах социального обслуживания, лечебно-спортивные центры для умственно отсталых, алкоголиков, наркоманов. Социальная реабилитация включает экстренную психотерапевтическую помощь (телефоны доверия), психологические консультации, социально-психологический тренинг, а также содействие в 119 получении юридических консультаций, помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве. Эти услуги могут предоставляться в организациях социального обслуживания, а гражданам пожилого возраста и инвалидам – на дому. Под социальным приютом понимаются организация проживания детей, оставшихся без попечения родителей, а также предоставление помещений для длительного или кратковременного пребывания людям, не имеющим крова. В нашей стране в последнее десятилетие вышеуказанные виды услуг включают в понятие "социальная работа". Но содержание этого понятия трактуется более широко: оно охватывает также иные виды деятельности, направленные на разрешение различных социальных проблем (семейные проблемы, неравноправие женщин, миграция, девиантное поведение и т.д.). Социальным обслуживанием занимаются разнообразные организации. Среди них можно выделить три типа организаций, различающихся по уровню специализации. 1. Многопрофильные организации социального обслуживания, осуществляющие широкий спектр видов деятельности, связанных с социальным уходом, реабилитацией, приютом. Примером таких организаций являются центры социального обслуживания, существующие в нашей стране и других странах. 2. Специализированные организации, деятельность которых связана с определенной категорией получателей помощи и с определенной формой социального обслуживания. Примерами таких организаций являются: центры социальной помощи на дому, дома-интернаты для детей с физическими недостатками, детские дома и интернаты для умственно отсталых детей, дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, службы защиты детей, подвергающихся насилию, приюты для детей и подростков, дома ночного пребывания и т.п. 3. Организации, сочетающие социальное обслуживание с иными видами деятельности (медицинской, образовательной, культурной). Например, гериартрические госпитали, существующие в Австралии и Японии и занимающиеся медицинским и социальным обслуживанием старых людей. Другим примером сочетания этих видов деятельности являются дома сестринского ухода, в которые помещаются люди, требующие длительного ухода после перенесенных заболеваний, травм, хирургических вмешательств и т.п. Некоторые виды социального обслуживания трудно четко разграничить с медицинским обслуживанием, зачастую в практической деятельности эти виды помощи переплетаются. Для обозначения таких видов деятельности применяется термин "медико-социальная помощь ". Примерами организаций, сочетающих социальное обслуживание и образовательную деятельность, служат ясли, детские сады, школы-интернаты и детские дома. Разделение таких организаций смешанного типа между разными отраслями социальной сферы является конвенциональным. Так, в нашей стране ясли, детские сады и школы-интернаты относятся к образовательным организациям, а детские дома – к организациям социальной зашиты. 6.2. Особенности экономических отношений в социальном обслуживании 6.2.1. Особенности отношений обмена в социальном обслуживании Ряд видов социального обслуживания полностью или частично оплачивается государством и благотворителями. Отдельные виды социального обслуживания, как например социальный приют, в принципе не могут осуществляться за счет оплаты самими потребителями или их родными предоставляемых им услуг. В то же время многие виды услуг по уходу, реабилитации предоставляются за плату со стороны потребителей либо их родственников и друзей. Чтобы прояснить особенности экономического устройства сферы социального обслуживания и причины участия государства и благотворителей в организации и финансировании этих услуг, начнем, как и при анализе других отраслей социальной сферы, с рассмотрения простейшего случая экономического взаимодействия производителей и покупателей. Первые предлагают услуги по уходу и реабилитации на возмездной основе, а вторые принимают решения об их выборе для себя или своих близких по приемлемым ценам. Недостаток информации. По общему правилу, для того чтобы сделать рациональный выбор, покупатель должен представлять себе, какие свойства предлагаемых ему благ характеризуют их потребительское качество, и быть в состоянии определить производителей, предлагающих услуги с 120 лучшим соотношением качества и цены. Если покупатель обнаружил, что оплаченные им услуги оказались низкого качества, он должен иметь возможность воздействовать на производителя, заставляя его улучшить качество или снизить цену, либо найти альтернативного поставщика услуг. Однако для многих видов социального обслуживания эти условия не выполняются. Для того чтобы получить информацию о качестве предлагаемых услуг по уходу или социальной реабилитации, необходимо узнать мнение людей, пользовавшихся ранее услугами, предоставляемыми разными частными лицами и организациями, а лучше всего воспользоваться в пробном порядке услугами разных производителей и затем решить для себя, чьи услуги наиболее приемлемы. Но престарелому человеку или инвалиду, в особенности если он одинокий, слишком сложно или просто невозможно длительное время заниматься поисками возможных поставщиков таких услуг, опрашивать их клиентов и собирать рекомендации. Если у нуждающегося человека есть близкие, то именно они могли бы заняться сбором информации о предлагаемых услугах. Однако если престарелый человек, инвалид или его близкие испытывают нужду в привлечении посторонней помощи, то скорее всего это означает, что в данный момент именно близкие люди ухаживают за ним, и они вместе с ним хотят уменьшить это бремя. Но, ухаживая за нуждающимся, его близкие также ограничены в возможностях досконально изучить альтернативы предлагаемых услуг. Возможности применения метода пробного обслуживания здесь тоже весьма ограничены. Услуги по уходу предполагают установление личностных взаимоотношений между человеком, требующим ухода, и тем, кто ухаживает. Если такие отношения сложились, то покупатель, руководствуясь принципом "от добра добра не ищут", может посчитать слишком рискованным прерывать контракт с данным социальным работником, чтобы попробовать другого. Если же замена происходит, то потом возврат к услугам понравившегося работника может оказаться невозможным, либо потому, что тот будет уже занят, либо потому, что после отказа, пусть даже временного, от его услуг уже не удастся восстановить прежних неформальных отношений. Проблема получения информации о возможных поставщиках услуг приобретает особую остроту в случаях, когда необходим уход в стационарных условиях. Весьма сложно определить качество обслуживания, предлагаемого стационарным учреждением, не проведя в нем хотя бы нескольких дней. Добиваться улучшения качества обслуживания, если что-то не вполне удовлетворяет, или требовать снижения цены может оказаться безрезультатным, если это не сопровождается реальной угрозой обратиться в другой стационар. Но если человек попал в тот или иной стационар, то ему трудно решиться покинуть его без изучения других вариантов. Получается своего рода замкнутый круг. Приняв решение о том, услугами какого стационара воспользоваться, потом уже сложно его изменить. А первоначальное решение принимается на основе несовершенной информации. Проблемы получения нужной информации существуют и в случае нужды в услугах по социальной реабилитации. Ни сам человек, находящийся в состоянии депрессии, ни его близкие не могут достоверно оценить качество различных предложений о реабилитационных услугах потому, что зачастую нет времени на поиск и сравнение вариантов, или потому, что человек впервые оказывается в таком состоянии и прошлый опыт его самого и его друзей мало чем может помочь. Наконец, после обращения к какому-то специалисту за психологической помощью попытка найти кого-то другого может показаться человеку уже не нужной, так как он вообще разочаруется в таких услугах. Все эти обстоятельства ослабляют давление покупателей на производителей, побуждающее последних предлагать услуги с лучшим соотношением цены и качества. Это создает возможности для производителей эксплуатировать своих клиентов. Нерациональность выбора. Даже если бы люди, нуждающиеся в социальном обслуживании, обладали совершенной информацией о возможных вариантах, некоторые из клиентов не смогли бы использовать эту информацию для рационального выбора. Речь идет о людях, имеющих проблемы с психикой или обладающих ограниченными способностями к обучению. Впрочем, проблема ограниченной возможности клиента сравнить варианты и определить лучший из них преодолевается, если решения за этих людей принимают родственники или друзья. Влияние внешних эффектов. Вопросы ухода, реабилитации, приюта, необходимого одним людям, могут выступать предметом обеспокоенности для других людей, не являющихся их близкими. Речь идет о тех людях, которые испытывают стресс, моральные муки от того, что другой человек, нуждающийся в помощи, ее не получает или получает недостаточно. В такой ситуации предоставление или улучшение 121 качества соответствующих услуг принесет эффект не только самому нуждающемуся в этих услугах человеку (индивидуальный эффект), но и лицам, которые были обеспокоены этой ситуацией (внешний эффект). Принимая решение об объеме покупаемых услуг, потребители, естественно, не принимают во внимание подобные внешние эффекты. Если бы последние учитывались при определении объема оказываемых услуг, то он оказался бы большим. Но чтобы обеспечить влияние таких внешних эффектов на принятие решения о размерах социальной помощи, нужны коллективные действия тех субъектов, которых заботит состояние конкретного нуждающегося человека. Они должны объединиться и в порядке благотворительности помочь нуждающемуся лицу оплатить нужные услуги. Однако практическая организация таких коллективных действий связана со значительными индивидуальными издержками для каждого из потенциальных благотворителей. В итоге подобные коллективные действия могут предприниматься в исключительном порядке. 6.2.2. Влияние социальных ценностей Распределение бремени социального обслуживания между нуждающимися лицами, их близкими и другими членами общества выступает предметом социальных ценностных оценок. Представления о родственном долге, а также сила родственных связей (родственных социальных сетей) являются факторами, определяющими размеры нагрузки по уходу за нуждающимися на их близких и соответственно масштабы спроса на такие услуги, предоставляемые сторонними лицами. Уход за престарелыми и инвалидами рассматривается в одних странах, например в исламском мире и в государствах юга Европы, как долг родных или членов местного сообщества. В других европейских странах на родственников и друзей тех людей, которым нужен уход, такая моральная ответственность возлагается в меньшей мере, и денежный спрос на социальное обслуживание выше. Но практически повсеместно производится оценка с позиций социальной справедливости распределения издержек социального обслуживания, которые несут нуждающиеся или их семьи, имеющие разный уровень дохода. Понятия справедливости в применении к социальному обслуживанию могут выражаться в требовании того, чтобы каждый нуждающийся в уходе, приюте имел возможность получать по крайней мере некоторый минимум таких услуг вне зависимости от его социального статуса и материального положения. Справедливость может пониматься и как право человека на социальное обслуживание в соответствии с его нуждами, то есть право на равное обслуживание при равной потребности и право на сравнительно больший объем услуг при большей в них потребности. Во многих обществах справедливость связывается с понятием равнодоступности. Оно означает, что каждый должен иметь одинаковые издержки доступа к социальному обслуживанию при одинаковой нужде в нем. Причем в издержки должны включаться не только финансовые затраты, но и все другие приносимые жертвы и упущенные возможности. Требования, порождаемые такими представлениями о социальной справедливости, как правило, невыполнимы, если услуги будут оказываться на основе их покупки самими потребителями или их близкими. Если бы нужные людям услуги по уходу приобретались исключительно за счет самих потребителей или за счет их близких, то для лиц с низкими доходами зачастую было бы слишком трудно оплатить соответствующие услуги в том количестве, которое в обществе признается минимально необходимым. Различия в покупательной способности семей порождают различия в количестве и качестве покупаемых услуг при сходных потребностях. Поэтому бремя ухода за престарелыми и инвалидами окажется неодинаковым для семей с разным уровнем доходов. Бедные будут вынуждены тратить больше своих собственных сил на уход за родственниками, чем богатые. Оценка такого положения дел как несправедливого порождает требования к обществу перераспределить это бремя. 6.2.3. Участие государства в социальном обслуживании Представления о социальной справедливости и изъяны экономических отношений обмена в применении к рассматриваемым социальным услугам выступают причинами, заставляющими государство принимать участие в осуществлении социального обслуживания. Как и в других отраслях социальной сферы, такое участие государства включает выполнение следующих трех функций: 1) предоставление искомых услуг; 2) финансирование; 3) регулирование. 122 Предоставление социальных услуг. Участие государства в предоставлении социальных услуг призвано обеспечить реализацию принципов социальной справедливости и разрешить проблемы недостаточной информации и нерациональности потребительского выбора. Повсеместно государством созданы учреждения для оказания определенных видов социальных услуг определенным категориям нуждающихся в них. Как правило, в государственных учреждениях социальное обслуживание осуществляется бесплатно или за плату, лишь частично возмещающую расходы. Состав обслуживаемых категорий и видов услуг различается в разных странах. Общим принципом является предоставление государством услуг для лиц с низкими доходами, детей-сирот и детей-инвалидов, бездомных. Государственные учреждения являются некоммерческими организациями, деятельность которых контролируется и направляется административными методами. У них отсутствует интерес к извлечению прибыли, побуждающий частных производителей получать выгоду от несовершенства информации у клиентов и нерациональности их выбора. Вместе с тем у государственных учреждений есть иные интересы, побуждающие их пользоваться своими преимуществами в ущерб интересам клиентов. Зачастую обслуживание в государственных учреждениях организовано так, как это удобно их персоналу, а не так, как этого требуют интересы клиентов. Проблемы несовершенства информации у клиентов и высоких издержек смены поставщика не разрешаются автоматически благодаря тому, что поставщиками услуг являются государственные учреждения, а не частные коммерческие организации. Решение этих проблем требует создания эффективных институтов давления клиентов на персонал государственных учреждений (механизмы подачи и рассмотрения жалоб, участия в оплате услуг и т.п.) и неслабеющих усилий государства и гражданского общества по поддержанию этих институтов. Финансирование. Государственное финансирование социального обслуживания служит реализации требований социальной справедливости и решению проблемы учета внешних эффектов. Получателями финансовых средств могут выступать не только государственные, но и частные производители услуг. Благодаря государственному финансированию обеспечивается предоставление социальных услуг малоимущим и выравнивание доступности этих услуг для разных групп населения. Государственное финансирование производится за счет налоговых поступлений. Использование налоговых доходов в качестве источника финансирования социального обслуживания является средством перераспределения издержек этого обслуживания между членами общества. Вследствие государственного финансирования эти издержки не ложатся полностью на самих получателей услуг и на ухаживающих за ними родных и друзей. Выделение субсидий производителям социальных услуг может быть инструментом учета внешних эффектов социального обслуживания и увеличения его объемов по сравнению с ситуацией, когда такое обслуживание предоставляется исключительно за счет потребителей и их семей. Государство, взимая налоги и финансируя за их счет производителей социальных услуг, снимает проблему организации коллективных действий всех тех лиц, кого заботит оказание должной помощи нуждающимся. Уплата налогов может рассматриваться членами общества, в частности, как передача государству ответственности за обеспечение нуждающихся. Правда, так происходит лишь в некоторых странах, например в Северной Европе. В других странах государственное финансирование социального обслуживания дополняется развитой частной благотворительностью. Регулирование. Государство регулирует деятельность частных производителей социальных услуг. Это выражается в контроле за условиями оказания услуг, предъявлении требований к уровню квалификации работников, оказывающих те или иные услуги, и т.п. В частности, государство лицензирует и инспектирует деятельность по социальному обслуживанию, осуществляемую частными организациями и лицами, чтобы обеспечить соответствие предоставляемых услуг стандартам безопасности и качества. 6.3. Формы организации социального обслуживания Говоря выше о формах участия государства в предоставлении социальных услуг, мы включали в понятие государства все уровни организации власти и местного самоуправления. Особенностью социального обслуживания является то, что оно осуществляется главным образом муниципальными организациями. 123 Уход за нуждающимися на дому обычно организуется органом местного самоуправления. В западных странах для обозначения этой формы организации социального обслуживания используют понятие "общинное обслуживание" (community care). Органы местного самоуправления создают специальные службы по уходу на дому или нанимают по контрактам медицинских сестер и социальных работников. При этом деятельность таких служб и социальных работников включает не только само обслуживание престарелых и инвалидов. Оказывается содействие лицам, добровольно ухаживающим за своими родственниками, друзьями, соседями. Эти услуги для обслуживающих включают консультации, психологическую помощь, помогающую им справиться с неизбежным нервным напряжением, а также временную подмену, для того чтобы дать им возможность отдохнуть. Уход на дому, помимо муниципальных организаций, осуществляют частнопрактикующие медицинские сестры и социальные работники, а также благотворительные организации. Обслуживание в стационарах длительного и дневного пребывания, предоставление услуг по социальной реабилитации осуществляются муниципальными и государственными учреждениями, негосударственными благотворительными и коммерческими организациями. Примером последних являются частные стационары социального обслуживания в Великобритании. Это, как правило, классические семейные предприятия, создаваемые медицинским работником вместе с супругой(м) в доме, специально купленном ими для этих целей за счет ипотечного кредита. Приюты для сирот, бездомных, одиноких престарелых обычно являются муниципальными, но создаются также и частными организациями. В Австралии, Великобритании, Швеции и в других западных странах расширяется сеть частных домов, в которые могут переехать для жительства пожилые люди с умеренной инвалидностью и небольшими ограничениями способности к самообслуживанию. Люди, переселяющиеся в эти дома, оплачивают проживание в них. Степень вовлеченности государства в предоставление социальных услуг Распределение издержек по уходу между семьями и государством существенно зависит от социально-культурных факторов и развитости семейных связей. Страны с развитой рыночной экономикой могут быть разбиты на четыре группы, различающиеся по ценностным представлениям об ответственности за социальное обслуживание престарелых людей и по отражающему эти представления уровню развития систем социального обслуживания* (см. табл. 6.1). * Millar J., Warman A. Defining Family Obligations in Europe // The Family, the State and Social Policy: Report to the Joseph Rowntree Foundation. York, 1996. Т а б л и ц а 6.1 Показатели социального обслуживания в отдельных странах Группы стран Население старше 65 Доля лиц старше 65 лет, Доля лиц старше 65 лет, лет как доля населения получающих уход на дому, в получающих уход в в возрасте 1 5–64 лет, общей численности населения стационарных условиях, в 1990 г., % старше 65 лет общей численности населения старше 65 лет % год % год 1. Испания 19,8 1 1985 2,4 1988 Италия 21,6 1 1988 2,4 1988 Португалия 19,5 1 1992 2,0 1992 2. Австрия 22,4 3 1991 4,6 1988 Бельгия 22,4 6 1990 5,2 1991 Германия 21,7 3 1992 5,4 1992 Франция 20,8 7 1985 5,1 1992 Япония 17,1 1 1990 6,4 1990 3. Великобритания 24,0 7 1992 5,1 1990 Ирландия 18,4 3 1990 5,0 1991 США 19,1 4 1990 5,2 1990 4. Дания 22,7 22 1990 5,4 1992 Нидерланды 19,1 8 1990 9,1 1990 Норвегия 25,2 16 1992 6,5 1992 Финляндия 19,7 24 1990 7,0 1991 Швеция 27,6 16 1991 5,3 1990 124 Источник: Family, Market and Community. Equity and Efficiency in Social Policy // Social Policy Studies. N 27. Paris: OECD, 1997. P. 26, 192. Первая группа – страны Южной Европы: Испания, Италия, Португалия. Они имеют относительно меньшую долю старшего населения и развитые структуры семейных связей. Уход за престарелыми и инвалидами считается долгом их родных. Обязательства родственников предоставлять друг другу материальную помощь и уход закреплены законодательно. Это обусловливает невысокий спрос на социальное обслуживание, осуществляемое сторонними лицами. Например, в Италии уход на дому предоставляется муниципалитетами только для тех инвалидов и престарелых, у которых низкие доходы и в то же время нет близких родственников, способных за ними ухаживать. Вторая группа: Австрия, Бельгия, Германия, Греция, Люксембург, Франция, Япония. В этих странах также сильно развиты ценностные представления об обязанности каждого поколения поддерживать своих родителей, и такие обязательства закреплены законодательно. Однако предоставление длительного ухода либо включается в программы обязательного социального страхования, либо его стоимость может быть оплачена из средств муниципалитетов, если индивид сам не в состоянии покрыть такие расходы. Третью группу составляют Великобритания, Ирландия, США. В этих странах закон не возлагает на родственников обязательства обеспечить или оплатить уход за родителями. Уход лицам с низкими доходами предоставляется за счет государства. Немощные престарелые люди и инвалиды направляются в дома сестринского ухода после проверки уровня их доходов. Остальные должны сами оплачивать услуги по уходу. Другие члены семьи могут чувствовать себя морально обязанными покрыть часть этих расходов. Четвертая группа включает скандинавские страны и Нидерланды. Они характеризуются высокой долей старых людей в общей численности населения, экономической независимостью друг от друга родителей и взрослых детей и универсальным государственным обеспечением социальными услугами престарелых и инвалидов. Социальные услуги оказываются всем, кто испытывает нужду в такой помощи, и соответствующие обязательства государства четко сформулированы. Хотя в этих странах взрослые дети, в особенности дочери, ухаживают за родителями, престарелые люди рассматривают доступ к общественным услугам как их право, не зависящее от семейной ситуации. В то же время содействие родных расценивается как дополнительная помощь, предоставляемая по их доброй воле. Экономические условия предоставления социальных услуг государством Государство предоставляет социальные услуги нуждающимся бесплатно или по низким ценам. Широко распространенным условием получения этих услуг является проверка нуждаемости: государство предоставляет социальное обслуживание тем, кто не может рассчитывать на помощь близких людей и не способен самостоятельно оплатить требуемый ему уход. Источниками финансирования государственного социального обслуживания являются бюджетные ассигнования, а в некоторых странах – и средства социального страхования. Так, в Австрии и Германии в середине 1990-х гг. программы обязательного социального страхования были расширены и теперь включают страхование длительного ухода в стационарных условиях в случае тяжелых заболеваний, наступления инвалидности, а также возрастных изменений. В недавнем прошлом стационарное социальное обслуживание за счет государства можно было получить лишь в государственных (муниципальных) учреждениях. Только состоятельные люди могли воспользоваться частными стационарами социального обслуживания, оплачивая пребывание там из своих средств. В последние два десятилетия в некоторых странах, в частности в Великобритании, государство разрешило престарелым людям, имеющим очень ограниченные личные средства, обращаться в частные стационары, и стало возмещать расходы частных стационаров по уходу за такими категориями граждан. Формы государственного финансирования социального обслуживания Основным способом государственного финансирования социального обслуживания является выделение средств непосредственно организациям, осуществляющим это обслуживание. Бюджетное финансирование государственных (муниципальных) учреждений осуществляется, как правило, по смете 125 доходов и расходов. Форма сметного финансирования является универсальной для отраслей социальной сферы, ее преимущества и недостатки были детально рассмотрены в предыдущих главах. Бюджетное финансирование негосударственных организаций, а также финансирование поставщиков социальных услуг за счет средств социального страхования осуществляются в формах, аналогичных методам оплаты медицинской помощи (см. раздел 2.5). Финансирование государством производителей социальных услуг порождает проблемы учета запросов тех людей, кому оказывается помощь. Какая бы форма государственного финансирования не применялась, состав конкретных услуг, которые организации-поставщики предоставляют своим клиентам, определяется самими работниками этих организаций. Они по своему усмотрению оценивают нужды клиентов, и такая оценка далеко не всегда соответствует запросам престарелых и инвалидов. Услуги, предоставляемые муниципальными учреждениями, обычно ограничены по составу и маловариабельны. Услуги по уходу на дому охватывают строго определенные часы, предоставляются нередко только в утреннее время. Они часто не отвечают реальным нуждам людей, например, в получении помощи ночью либо в выходные дни. Слишком много средств тратится на предоставление относительно простых услуг, а тем людям, кто нуждается в более сложных услугах, трудно получить адекватную помощь. Оказание различных видов услуг основывается на жестком разделении труда между работниками. Получатели же услуг предпочитают иметь дело с одним социальным работником, а не со многими людьми, каждый из которых специализируется на оказании определенного вида услуг. Предпочтительная для инвалидов модель ухода за ними на дому предполагает, что у инвалида есть персональный помощник, который нанимается и инструктируется самим инвалидом и прямо ему подотчетен. Но реализация такой модели требует применения иных форм финансирования. Альтернативным способом государственного финансирования социального обслуживания является предоставление средств для оплаты услуг самим людям, нуждающимся в уходе, или лицам, действующим в их интересах. Это может происходить в следующих формах: ■ выделение средств социальному менеджеру, осуществляющему в интересах клиента закупку социальных услуг у их поставщиков; ■ субсидирование (выдача ваучеров) лицам, нуждающимся в социальных услугах для их самостоятельной оплаты. Социальные менеджеры или потребители выбирают поставщиков и нужные им услуги и расплачиваются за них. Обе эти формы финансирования предполагают разграничение фигур покупателей и производителей социальных услуг. В роли покупателей выступают либо социальный менеджер, либо сам потребитель. Производители социальных услуг должны конкурировать друг с другом за клиентов и демонстрировать им или лицам, представляющим их интересы (социальным менеджерам), что их услуги отвечают запросам клиентов и имеют приемлемые цены. Данные формы финансирования создают благоприятные возможности для повышения эффективности социального обслуживания. Но для реализации этих возможностей необходимо иметь достаточное количество реально действующих или потенциальных поставщиков, а социальные менеджеры должны правильно интерпретировать запросы клиентов. Вместе с тем использование таких механизмов финансирования может породить проблемы с реализацией требований социальной справедливости, в частности требования предоставлять уход в соответствии с нуждами. Если размеры средств, которые получает социальный менеджер на каждого конкретного клиента, или стоимость ваучеров, выданных клиентам, усреднены и не отражают различий в состоянии и соответственно в нуждах клиентов, то у поставщиков появится стремление к "снятию сливок" – к обслуживанию в первую очередь тех клиентов, которые нуждаются в относительно несложных услугах, и к уклонению от обслуживания других. В такой ситуации те, кто больше других нуждаются в социальных услугах, могут, наоборот, получить меньше. Средствами преодоления этой проблемы являются дифференциация размеров субсидий (стоимости ваучеров), а также введение механизма доплат со стороны клиентов за услуги, цена которых превышает стоимость ваучера. Но и в том, и в другом случаях система финансирования усложняется, она потребует создания сложной системы контроля, ее введение и функционирование будут весьма затратными. В числе форм государственного финансирования социального обслуживания следует упомянуть также выделение субсидий или предоставление льгот по оплате коммунальных и других услуг людям, добровольно осуществляющим уход за своими близкими на дому. Наряду с вышеуказанными формами прямого государственного финансирования социального обслуживания применяется и косвенное финансирование. Например, предоставляются налоговые 126 льготы и налоговые кредиты лицам, осуществляющим уход за престарелыми и инвалидами на дому. Пути повышения эффективности социального обслуживания В странах с рыночной экономикой ведется поиск путей повышения эффективности функционирования систем социального обслуживания. Принципиальный подход к определению целей государственной политики в области социального обслуживания, принятый в настоящее время повсеместно в западных странах, состоит в следующем: старые люди, в том числе нуждающиеся в обслуживании, должны по мере возможности быть способными по-прежнему жить в своих собственных жилищах. В тех случаях, когда состояние здоровья не позволяет им этого, они должны иметь возможность жить и получать уход в стационарных условиях, близких к их прежней общине в социальном и географическом смыслах. Такой подход основывается и на социальных ценностных представлениях, и на экономических оценках: затраты на социальное обслуживание на дому меньше, чем на обслуживание в стационарных условиях. На рис. 6.1 иллюстрируется экономическое содержание данного подхода. Пусть по оси абсцисс измеряется уровень зависимости престарелых людей от посторонней помощи для осуществления жизнедеятельности, а по оси ординат – предельные издержки оказания помощи людям в выполнении повседневных действий, необходимых для их жизнедеятельности. На рисунке представлены функции, характеризующие связь величины предельных издержек с уровнем зависимости престарелых людей от посторонней помощи для трех разных форм оказания помощи: 1) уход на дому; 2) социальное обслуживание в стационарных условиях; 3) медико-социальное обслуживание в медицинских стационарах. Чем выше уровень такой зависимости, тем больше предельные издержки по оказанию необходимой помощи. На рисунке видно, что лицам с уровнем зависимости от нуля до А эффективнее оказывать надомные услуги. Для тех людей, оценка уровня зависимости которых находится в пределах от А до В, наиболее эффективным будет оказание социальных услуг в стационарных условиях. Наконец, престарелых с уровнем зависимости, превышающим В, правильнее помещать в медицинские стационары. С точки зрения вышеуказанного подхода в существующих системах социального обслуживания слишком много средств используется для поддержки стационарного обслуживания и неоправданно мало для ухода на дому и, следовательно, для поддержки возможностей людей жить дома. Используя рис. 6.1, этот вывод можно проиллюстрировать следующим образом: часть лиц, уровень зависимости которых от посторонней помощи меньше А, помещается в стационары, что менее эффективно, чем предоставлять им услуги по уходу на дому. В реальности многие нуждающиеся в обслуживании могли бы жить дома, если бы предоставление услуг было более гибким. Рис. 6.1. Выбор форм социального обслуживания В ряде стран с развитой рыночной экономикой, в частности в Австралии, Великобритании, Японии, в последние два десятилетия сфера социального обслуживания подвергается реформированию. Наиболее интересные нововведения в организации финансирования социального обслуживания были 127 реализованы в ходе реформы, проводившейся в Великобритании в 1990-е гг. Точно так же, как и при реформировании национальной системы здравоохранения (см. раздел 2.4.2), реформа социального обслуживания состояла во введении квазирынка. Было осуществлено организационно-функциональное разделение покупателей и поставщиков социальных услуг, и были созданы условия для конкуренции поставщиков. С 1993 г. местные органы социального обслуживания перестали отвечать за работу муниципальных организаций социального обслуживания и стали нести ответственность только за определение потребностей населения в социальных услугах и за покупку (контрактацию) нужных услуг у поставщиков. В роли последних могли выступать и государственные, и частные организации, как некоммерческие, так и коммерческие. Проводилась политика стимулирования участия частных поставщиков в оказании услуг, финансируемых государством. Разделение покупателей и поставщиков социальных услуг сопровождалось введением фигуры социального менеджера, на которого возлагается ответственность за определение набора (пакета) социальных услуг, заказываемых для каждого нуждающегося лица. Этот пакет может включать либо стационарное обслуживание, либо комбинацию услуг по уходу на дому и в дневных стационарах. При формировании подобного пакета социальный менеджер должен сравнивать стоимость и характеристики услуг, предлагаемых разными поставщиками, в том числе представляющими частный коммерческий и частный некоммерческий секторы. Проведению реформы предшествовала серия демонстрационных проектов в городе Кент в течение 1970–1980-х гг., которая показала, что социальные менеджеры, в особенности если они имеют свои собственные бюджеты и заключают контракты с поставщиками, могут добиваться более эффективного использования ресурсов и обеспечивать предоставление социальных услуг, лучших по качеству и более соответствующих нуждам престарелых и инвалидов. В экспериментах выявилось, что благодаря деятельности социальных менеджеров немощные старые люди, находившиеся на грани перевода в стационарные учреждения, получали возможность оставаться у себя дома и получать уход на дому со средними затратами, составляющими менее двух третей от расходов по обслуживанию в стационарном учреждении. С 1996 г. местные власти получили право выделять субсидии непосредственно лицам, нуждающимся в уходе, для самостоятельной оплаты социальных услуг, вместо того чтобы предоставлять им услуги по усмотрению социальных работников муниципалитетов. Правда, предельный возраст лиц, которым могли предоставляться такие субсидии, был ограничен 65 годами. Это обосновывалось увеличением с возрастом риска нерационального выбора. Против широкого использования прямых субсидий потребителям выступали социальные работники, потому что это нововведение угрожало сохранению сложившейся практики предоставления услуг по усмотрению самих социальных работников. Следует отметить, что, как и при введении квазирынка в систему медицинского обслуживания, успехи в развитии конкуренции производителей и в повышении благодаря этому эффективности использования ресурсов оказались в английской системе социального обслуживания весьма скромными. С приходом к власти лейбористского правительства в 1998 г. политика развития квазирынка была свернута, но разграничение покупателей и производителей услуг сохранено, и приоритет с тех пор отдается развитию совместного планирования предоставляемых услуг и укреплению доверия, то есть развитию социальных сетей сотрудничества. 6.4. Система социального обслуживания в России Демографические и социально-экономические процессы, динамика состояния здоровья населения нашей страны обусловливают рост численности людей, нуждающихся в уходе и социальной реабилитации. Для России, как и для других европейских стран, характерно постепенное повышение доли людей старших возрастов в общей численности населения. Лица пенсионного возраста (мужчины в возрасте 60 лет и старше, женщины в возрасте 55 лет и старше) составляли в 1959 г. 11,8% населения, в 1979 г. – 16,3%, в 2000 г. – уже 20,7%. Численность граждан в возрасте 80 лет и старше достигла почти 3 млн. Одновременно увеличивается число инвалидов: за период 1990–2000 гг. оно выросло в 2,4 раза и достигло в 2000 г. 10,6 млн. Правда, столь значительный рост численности лиц, признанных инвалидами, отчасти объясняется экономическими причинами: многие люди сумели добиться признания себя инвалидами, для того чтобы иметь возможность получать пособия и пользоваться различными льготами, сравнительная экономическая значимость которых выросла в условиях низких пенсий и высокого уровня безработицы. Вместе с тем увеличение числа инвалидов отражает и реальное ухудшение состояния здоровья населения. Так, численность детей-инвалидов в возрасте до 16 лет 128 выросла за период с 1990 по 2000 г. в 4,4 раза. Среди престарелых и инвалидов в 2000 г. 1,1 млн. были зарегистрированы в качестве нуждающихся в уходе на дому. Количество выявляемых ежегодно детей, оставшихся без попечения родителей, выросло за последние десять лет в 2,5 раза. В 2000 г. 482 тыс. таких детей находились на воспитании в семьях под опекой или на усыновлении, а 180 тыс. – в интернатных учреждениях. Основу российской системы социального обслуживания составляют муниципальные многопрофильные центры социального обслуживания. В 2000 г. функционировало 1744 таких центра. Они имеют отделения социальной помощи на дому и отделения срочной социальной помощи, предоставляющие питание, одежду, обувь, ночлег. В 57% центров есть специальные отделения дневного пребывания (однодневные стационары), рассчитанные на 27 тыс. мест, в 24% центров – отделения временного проживания (приюты), рассчитанные на 9 тыс. мест. Кроме предоставления услуг центры социального обслуживания занимаются распределением материальной помощи. Помимо центров социального обслуживания имеются и другие виды многопрофильных учреждений: центры социальной помощи семье и детям, дома милосердия. К числу специализированных муниципальных организаций социального обслуживания относятся: отделения социальной помощи на дому, службы социального обслуживания инвалидов, социальнореабилитационные центры для несовершеннолетних, социальные приюты (социальные гостиницы) для бездомных и для несовершеннолетних, социально-оздоровительные центры для граждан пожилого возраста и инвалидов, реабилитационные центры для лиц с ограниченными возможностями, центры психолого-педагогической помощи, службы экстренной психологической помощи по телефону. В 2000 г. количество отделений социальной помощи на дому составило 11,4 тыс., в них работало 199 тыс. человек, оказывавших услуги по уходу более чем одному миллиону престарелых и инвалидов. Государственными учреждениями социального обслуживания являются центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, детские, психоневрологические и специальные дома-интернаты, общежития для лиц с ограниченными возможностями. В 2000 г. в стране работало 254 дома ребенка, 1244 детских дома, 156 домов-интернатов для детей, 1420 школ-интернатов для детей с ограниченными возможностями, 157 учреждений для детей-инвалидов; в них проживали 375 тыс. детей (табл. 6.2). В систему социального обслуживания входят также негосударственные благотворительные организации. Т а б л и ц а 6.2 Показатели системы социального обслуживания в России 1990 г. 1995 г. 2000 г. 129 Дома ребенка В них детей, тыс. В том числе сироты, оставшиеся без попечения родителей, тыс. 265 18,5 4,3 252 18,3 10,5 254 19,3 14,1 Детские дома В них детей, тыс. 564 42,4 820 55,4 1244 72,3 Дома- интернаты для детей В них детей, тыс. 160 36,0 159 31,0 156 29,3 Школы-интернаты общего типа для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей В них детей, тыс. 161 29,3 151 28,0 157 26,5 Школы-интернаты для детей с ограниченными возможностями здоровья В них детей, тыс. 1494 242,1 1473 199,5 1420 198,2 Учреждения для детей-инвалидов В них детей, тыс. 160 36 159 31 156 29 Учреждения для престарелых и инвалидов В них проживающих, тыс. 726 212 871 202 1033 205 Численность инвалидов, всего тыс. 4338 7139 10597 Источники: Российский статистический ежегодник. 2001. М.: Госкомстат России, 2001. С. 212; Здравоохранение в России. Стат. сборник. М.: Госкомстат России, 2001.С. 176. Условия предоставления социальных услуг определены Федеральными законами "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (1995 г.) и "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (1995 г.). Услуги муниципальных и государственных учреждений по уходу и социальной реабилитации предоставляются бесплатно следующим категориям граждан: ■ гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, – если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для региона, в котором они проживают; ■ гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в семьях, среднедушевой доход которых ниже прожиточного минимума, установленного для данного региона; ■ гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов; ■ несовершеннолетним детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Социальные услуги на условиях частичной оплаты оказываются: ■ гражданам пожилого возраста, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, и получающим пенсию, в том числе с учетом надбавок на уход, в размере от 100 до 150% прожиточного минимума, установленного для данного региона; ■ гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в семьях, среднедушевой доход которых составляет от 100 до 150% прожиточного минимума, установленного для данного региона. Остальным категориям граждан пожилого возраста и инвалидов социальные услуги оказываются на условиях полной оплаты. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления утверждают перечень заболеваний инвалидов, при которых они имеют право на льготное обслуживание. Размеры платы за социальное обслуживание устанавливаются органами местного самоуправления. Социальное обслуживание в стационарных условиях является по общему правилу бесплатным. Однако в ряде субъектов Российской Федерации установлено правило, что лица, проживающие в стационарах, должны отчислять определенную часть пенсии в счет оплаты 130 предоставляемых услуг и питания. Источниками государственного финансирования социального обслуживания являются средства региональных и местных бюджетов. Государственная статистика приводит данные о бюджетных расходах в целом на социальную политику и не вычленяет в них затраты на финансирование учреждений социального обслуживания и на выплату пособий и субсидий. По имеющимся оценкам, бюджетные ассигнования на содержание сети учреждений социального обслуживания составляют 0,2% ВВП. В деятельности системы социального обслуживания в нашей стране имеются проблемы, требующие решения. Надомное обслуживание престарелых и инвалидов включает узкий перечень предоставляемых услуг и рассчитан на людей с умеренной неспособностью к самообслуживанию. При более серьезных физических и психических недостатках людей предпочитают направлять в стационарные учреждения. В результате доля лиц, находящихся на постоянном постельном режиме, в общей численности проживающих в стационарах для взрослых, составляла, по данным за 1998 г., лишь 36%. А уход за людьми в стационарных условиях обходится государству дороже, чем уход на дому. Условия проживания в стационаре и предоставляемое обслуживание невысокого качества и очень часто унижают достоинство людей, вынужденных находиться в таких стационарных учреждениях. Финансирование социального обслуживания ориентировано на воспроизводство сложившейся сети государственных и муниципальных учреждений и структуры их расходов. Сметный порядок предоставления бюджетных ассигнований не создает у этих учреждений стимулов к поиску путей повышения эффективности использования ресурсов. Выделение и расходование бюджетных средств являются непрозрачными для получателей услуг. Привлечение негосударственных организаций к оказанию социальных услуг, финансируемых государством, носит ограниченный и, как правило, эпизодический характер. Механизм контрактирования социальных услуг на основе конкурсов с участием государственных, муниципальных и негосударственных организаций почти не применяется. Сотрудничество органов исполнительной власти и местного самоуправления с благотворительными и религиозными организациями в организации предоставления социальных услуг развито слабо и то по преимуществу в крупных городах. Согласно "Основным направлениям социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу", одобренных Правительством Российской Федерации в июне 2000 г., в сфере социального обслуживания приоритетными задачами являются расширение возможностей граждан выбирать производителей услуг и диверсификация форм предоставления подобных услуг на основе активного привлечения негосударственного сектора. Решение этих задач потребует: 1) перейти от сметного порядка государственного финансирования учреждений социального обслуживания к финансированию за согласованные объемы оказываемых услуг; 2) использовать конкурсный порядок распределения государственного (муниципального) заказа на оказание социальных услуг и обеспечить равенство прав на участие в конкурсах для государственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги; 3) в перспективе внедрить систему выбора и оплаты социальных услуг самими их потребителями за счет средств, перечисляемых им государством на индивидуальные социальные счета; предоставить потребителям право выбирать услуги в пределах определенного перечня у любых государственных (муниципальных) и негосударственных организаций, имеющих лицензию на их предоставление; 4) развивать формы соединения ресурсов государства с частными благотворительными ресурсами в обеспечении социального обслуживания нуждающихся; 5) обеспечить прозрачность при распределении бюджетных ассигнований и средств благотворительных организаций; 6) создать систему оценки качества предоставления социальных услуг государственными (муниципальными) и негосударственными организациями и систему оценки эффективности расходования бюджетных средств в социальном обслуживании. Реализация этих мер будет стимулировать повышение качества предоставляемых услуг и структурные изменения в системе социального обслуживания, в частности замещение относительно более затратного стационарного обслуживания менее затратным предоставлением услуг в дневных стационарах и на дому. 131 Контрольные вопросы 1. Измерение результатов социального обслуживания представляется чрезвычайно сложным. Означает ли это бессмысленность постановки вопроса о сопоставлении затрат и результатов в этой сфере? 2. Какие представления о социальной справедливости обусловливают участие государства в финансировании и предоставлении социальных услуг? 3. Согласны ли вы с утверждением, что лучший для государства способ исправления неравенства в получении социальных услуг – не вмешиваться в предоставление таких услуг, а перераспределять доходы в пользу неимущих? Аргументируйте свою позицию. 4. Сравните преимущества и недостатки государственных учреждений и негосударственных благотворительных организаций в предоставлении социальных услуг престарелым, инвалидам и др. 5. В какой мере элементы рыночного механизма приемлемы для использования в общественной системе социального обслуживания? Есть ли существенная разница в этом отношении между стационарным социальным обслуживанием и обслуживанием на дому? Литература Основная Пантелеева Т.С., Червякова ГА. Экономические основы социальной работы. М: Владос, 1999. Le Grand J., Propper C., Robinson R. The Economics of Social Problems. 3rd ed. L.: Macmillan, 1992. P. 117-133. Дополнительная Основы социальной работы: Учебник / Отв. ред. П.Д. Павленок. М.: ИНФРА-М, 1998. Flinn R., Pickard S., Williams G. Contracts and the Quasi-market in Community Health Services // Journal of Social Policy. 1995. Vol. 24. N 4. P. 529-550. Kobayashi R. Developing Health and Long Term Care for a More Aged Society // Family, Market and Community. Equity and Efficiency in Social Policy / Social Policy Studies. N 27. Paris: OECD, 1997. P. 189-205. Social policy / Ed. by J. Baldock, N. Manning, S. Miller, S. Vickerstaff. Oxford, N. Y.: Oxford University Press, 1999. P. 344-376. ГЛАВА 7. СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ 7.1. Понятие социального страхования Понятие "социальное страхование" имеет два значения: широкое и узкое. Социальное страхование в широком понимании представляет собой систему институтов (организаций и правил), обеспечивающих компенсацию или минимизацию последствий изменения материального положения работающих и иных категорий граждан вследствие потери работы, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, а также наступления старости. Социальное страхование – это страхование от рисков наступления событий, связанных с изменениями физического состояния и социального положения граждан, обусловливающих ухудшение материального положения их самих и членов их семей. Видами страховых рисков, являющихся предметом социального страхования, выступают: ■ необходимость получения медицинской помощи; ■ временная нетрудоспособность; ■ трудовое увечье и профессиональное заболевание; ■ материнство; ■ инвалидность; ■ наступление старости; ■ потеря кормильца; ■ потеря работы; ■ смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи, находящихся на его иждивении. В определение социального страхования за рубежом обычно включают не только характеристики 132 страхуемых рисков, но и указание на обязательность такого страхования для определенных категорий граждан и работодателей и/или на участие государства в его организации. Социальное страхование рассматривается в качестве альтернативы частному страхованию. В нашей стране понятие социальное страхование часто используется с уточняющей характеристикой: обязательное социальное страхование. Мы будем далее иметь в виду под социальным страхованием обязательное социальное страхование, если иное не оговаривается особо. Социальное страхование риска возникновения необходимости в получении медицинской помощи называется обязательным медицинским страхованием. Оно рассматривалось в главе 2 данного пособия. Социальное страхование потери доходов вследствие наступления старости, инвалидности, потери кормильца осуществляется в рамках системы пенсионного обеспечения. Она будет отдельно рассматриваться в главе 8. Предметом дальнейшего обсуждения в настоящей главе является социальное страхование в узком понимании, которое охватывает следующие виды страховых рисков: ■ временная нетрудоспособность; ■ трудовое увечье и профессиональное заболевание; ■ материнство; ■ потеря работы; ■ смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи, находящихся на его иждивении. Социальное страхование с организационно-технологической точки зрения предстает как осуществление определенными категориями лиц (страхователями) обязательных взносов, которые аккумулируются страховщиками и служат источником выплат застрахованным лицам страхового возмещения при наступлении страховых случаев (событий), являющихся реализацией страховых рисков. Субъектами социального страхования являются страхователи, страховщики, застрахованные лица. Страхователями в системе социального страхования выступают организации, а также граждане, обязанные уплачивать страховые взносы. Страхователями могут также выступать органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. Страховщиками являются организации, создаваемые для обеспечения прав застрахованных лиц по социальному страхованию при наступлении страховых случаев. Застрахованными в системах социального страхования обычно являются: 1) граждане, работающие по трудовым договорам; 2) лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой; 3) иные категории граждан, определяемые законом. 7.2. Причины существования социального страхования Для того чтобы понять причины, породившие институт социального страхования, необходимо задаться вопросом, может ли частное страхование обеспечить удовлетворение потребностей граждан в страховании вышеуказанных рисков? Частное страхование рисков потери доходов вследствие временной нетрудоспособности, безработицы и старости было распространено до 30-х гг. XX в. во многих европейских странах, в США и Канаде. С 1930-х гг. страхование этих рисков стало рассматриваться в качестве первейшей обязанности государства. Рассмотрим ситуацию, когда индивиды самостоятельно страхуются от рисков, связанных с потерей дохода вследствие временной нетрудоспособности, трудового увечья и профессионального заболевания. У рынка частного страхования существует целый ряд изъянов, вследствие которых он не обеспечивает страхование всех тех, кто хотел бы платить за страховку, или обеспечивает слишком низкий уровень страхового возмещения. Социальные риски. Понятие социального риска обозначает непрогнозируемые социальноэкономические изменения, которые оказывают влияние на общество в целом. Видами социальных рисков являются, например, инфляция, финансовые кризисы, падение совокупного спроса. Они оказывают воздействие сразу на всех членов общества. Частное страхование предусматривает формирование на основе добровольных страховых взносов страхового пула, из которого выплачиваются страховые возмещения при наступлении страховых случаев. Механизм частного страхования нормально функционирует, и страховщики оказываются в состоянии обеспечивать страховое возмещение, если вероятности предъявления разными 133 застрахованными лицами требований к получению страхового возмещения не связаны друг с другом. В ситуации социального риска частный страховщик не может сформировать за счет страховых взносов страховой пул, достаточный для удовлетворения возникающих требований получения страхового возмещения, потому что все или значительная часть его застрахованных одновременно сталкиваются с наступлением тех же самых страховых случаев. Инфляция оказывает воздействие на всех членов общества и влечет снижение реальных доходов у множества лиц. Падение совокупного спроса вызывает массовую безработицу и значительно увеличивает число лиц, нуждающихся в компенсации потерянных доходов. По этой причине частные страховщики не в состоянии обеспечивать, например, индексацию в соответствии с фактическим темпом инфляции размеров пособий по временной нетрудоспособности . Ухудшающий отбор. Проблема ухудшающего отбора возникает, когда страховщики находят для себя слишком сложным проводить различие между лицами с низким и высоким риском наступления страхового случая и соответственно дифференцировать размер страховых взносов. Если стоимость страховки отражает средний уровень риска, то лица с высоким риском будут покупать такие страховки чаще, чем лица с низким уровнем риска. Часть лиц с низким уровнем риска не купит страховку, цена которой рассчитана на основе оценки среднего уровня риска, поскольку такая цена будет выше того, что они были бы согласны заплатить, принимая во внимание их собственный низкий риск наступления соответствующих страховых случаев. Как следствие, отношение лиц с высоким уровнем к лицам с низким уровнем риска будет расти, что заставит страховщиков увеличивать цену страховки (размер страховых взносов). Соответственно больше лиц с низким уровнем риска не купят страховку. Конечным результатом будет положение, в котором число застрахованных будет меньше, чем в ситуации, когда страховщики были бы способны различать лиц с разным уровнем риска и назначать им разную цену страхования. Моральный риск. У индивида, купившего страховку, появляется моральное искушение сократить свои усилия по избежанию наступления страхового случая, покрываемого страховкой. Например, не очень заботиться об укреплении своего здоровья и предотвращении наступления случаев временной нетрудоспособности. Реализация морального риска в поведении застрахованных ведет к увеличению размеров выплат, которые осуществляет страховщик. Это в свою очередь ведет к росту страховых взносов, а с ростом размеров взносов сокращается количество лиц, желающих купить страховки. Поэтому, как и в случае ухудшающего отбора, размеры и охват страхованием оказываются недостаточными: некоторые лица не смогут приобрести страховки по предлагаемым ценам. Социально-культурные факторы. В любом обществе существуют представления о нуждах и заслугах, в соответствии с которыми должно осуществляться распределение доходов. Рыночный механизм распределяет доходы на основании иных принципов, отличных от соображений социальной справедливости, представлений о распределении по заслугам и т.п. Поэтому частное страхование, функционирующее на основе рыночного механизма, не может обеспечивать реализацию ценностных представлений о должном распределении между членами общества компенсаций лишения дохода из-за потери работы, временной нетрудоспособности, производственной травмы и т.д. Реализация требований социальной справедливости является задачей государственного участия в организации страхования рассматриваемых рисков. Изъяны отношений частного страхования и требования социальной справедливости обусловливают участие государства в организации страхования рисков, связанных с потерей дохода вследствие потери работы, временной нетрудоспособности, материнства и др. Участие государства выражается прежде всего в превращении такого страхования в обязательное для лиц, работающих по найму, и для некоторых других категорий населения. 7.3. Принципы организации социального страхования Социальное страхование обеспечивает страховое возмещение застрахованным гражданам при наступлении определенных страховых случаев. Страховое возмещение осуществляется за счет обязательных страховых взносов, уплачиваемых страхователями и аккумулируемых страховщиками. Организация системы социального страхования может предусматривать выделение нескольких видов социального страхования, которые различаются по страхуемым рискам, составу застрахованных, 134 страхователей, страховщиков. Например, страхование от безработицы нередко выделяется в самостоятельный вид социального страхования. В некоторых странах, в частности в Австрии, Германии, Франции, страховщики в системе социального страхования осуществляют страхование не только рисков, относящихся к социальному страхованию в узком смысле (рисков временной нетрудоспособности, трудовых увечий и профессиональных заболеваний и т.д.), но и одновременно риска появления необходимости в получении медицинской помощи. Социальное страхование потери доходов во время болезни при этом сочетается в рамках единой организационной системы со страхованием расходов на лечение. В отдельных случаях государство берет на себя возмещение последствий реализации определенных рисков, осуществляя это в рамках системы социального обеспечения. Например, выплачивая пособия по временной нетрудоспособности за счет бюджетных средств, не прибегая к сбору страховых взносов и организации страхового фонда. Страховые взносы. Взносы в систему социального страхования платят работодатели или совместно работодатели и работники, обычно на паритетных началах. Размер взносов устанавливается государством, как правило, в виде однозначно определенных ставок, исчисленных как процентные пункты к величине оплаты труда. В некоторых странах, например, в Германии, размер страховых взносов устанавливается самими страховщиками, но государство фиксирует минимальный уровень взносов. Имеются два основополагающих принципа, которые учитываются при исчислении размера взносов в систему социального страхования: ■ принцип эквивалентности (размер взносов за каждое застрахованное лицо должен соответствовать риску наступления страховых случаев для данного лица); ■ принцип солидарности (взносы, уплачиваемые за застрахованных лиц с более высокими доходами, должны быть больше, чем взносы за лиц с меньшими доходами; иными словами, состоятельные лица частично несут бремя социального страхования менее состоятельных – "богатый платит за бедного"). Взносы в систему социального страхования могут устанавливаться в процентных пунктах к размеру оплаты труда по плоской или по регрессивной шкале. При использовании плоской шкалы страхователи платят взносы за каждого застрахованного в виде одинакового процента к размеру оплаты его труда. В этом случае преимущество отдается принципу солидарности. Применение регрессивной шкалы означает, что ставка взносов, исчисленная в процентных пунктах, уменьшается по мере роста размера оплаты труда. В некоторых странах ограничивается верхний предел сумм оплаты труда, с которых платятся страховые взносы. С величины, превышающей этот верхний предел, страховые взносы не взимаются, т.е. ставка взносов является нулевой. Регрессивная шкала отражает влияние принципа эквивалентности. Взносы в систему социального страхования могут дифференцироваться в зависимости от профессиональной принадлежности застрахованных, то есть устанавливаться разными для работников различных отраслей, отражая разницу в рисках временной нетрудоспособности, трудового увечья и профессионального заболевания, инвалидности. Однако размер страховых взносов в существующих системах социального страхования не зависит от оценки риска наступления страховых случаев для конкретных предприятий и работников. В этой связи часто предлагается установить прямую зависимость размера взносов от частоты наступления страховых случаев. Снижать страховые отчисления, если процент заболеваемости и потери трудоспособности на предприятии ниже среднего в отрасли, и увеличивать отчисления в противном случае. Такой порядок уплаты взносов создал бы экономические стимулы для работодателей к улучшению условий труда и безопасности на рабочих местах, а для работников – к более ответственному отношению к состоянию своего здоровья и выполнению правил техники безопасности. Подобный порядок апробировался в голландской системе социального страхования по болезни, но в итоге был отменен. Решение об отмене было обусловлено сложностью отделения причин заболеваний и несчастных случаев, связанных с условиями труда на каждом конкретном предприятии, от других факторов, не имеющих никакого отношения к данному предприятию. Страховщики. Страховщиками в системе социального страхования могут выступать: специализированный государственный фонд, осуществляющий страхование всех категорий 135 застрахованных от рисков, являющихся предметом социального страхования или его конкретного вида; несколько государственных фондов, осуществляющих страхование разных категорий граждан от различных рисков, являющихся предметом социального страхования; негосударственные страховые фонды или компании. Государство осуществляет регулирование деятельности всей системы социального страхования и контролирует деятельность страховщиков. Субъекты социального страхования через своих представителей участвуют в органах управления системы социального страхования (в правлениях страховых фондов и др.). Как правило, такое участие осуществляется на паритетной основе. Источники финансирования страховых выплат. Системы социального страхования (в узком понимании) обычно являются распределительными. Основным источником страховых средств в этих системах являются текущие взносы страхователей, перечисляемые страховщикам. К концу периода вся сумма перечисленных взносов за вычетом части, попавшей в резервы, должна быть выплачена в качестве возмещения тем застрахованным, для кого страховые события произошли в этом году или в предшествующий период времени. Финансовая система социального страхования является, как правило, автономной. Бюджеты страховых фондов обычно отделены от бюджета государства. Вместе с тем государство гарантирует соблюдение прав застрахованных лиц на защиту от соответствующих видов страховых рисков и исполнение обязательств по социальному страхованию независимо от финансового положения страховщиков. Во многих странах взносы страхователей дополняются государственными субсидиями страховым фондам. Страховые возмещения. Важной характеристикой социального страхования, как, впрочем, страхования вообще, отличающей его от социального обеспечения, является то, что застрахованное лицо или его наследники имеют право получить страховое возмещение при условии регулярной уплаты взносов и после доказательства того, что страховой случай действительно произошел. Обычно никакие другие условия не предусматриваются. Возмещение выплачивается по факту наступления страхового случая и не обусловливается материальным положением застрахованного. То есть не проводится никакой проверки наличия у застрахованного средств к существованию и того, в какой мере застрахованное лицо или его семья нуждается в сумме страхового возмещения. Напротив, система социального обеспечения ориентирована на предоставление пособий лицам с низкими доходами и предполагает проверку нуждаемости получателей пособий. Виды и размеры страхового возмещения в системах социального страхования в мире отличаются значительным разнообразием, поскольку определяются множеством конкретных исторических обстоятельств политического, экономического, социально-организационного, социально-культурного и даже организационно-технологического характера. В качестве примера имеющихся различий могут служить условия выплаты пособий в случае временной нетрудоспособности. В одних странах, в частности в России, система социального страхования предусматривает выплату таких пособий начиная с первого дня временной нетрудоспособности, вызванной заболеванием застрахованного. Во многих странах Западной Европы социальное страхование по болезни предусматривает два или три неоплачиваемых дня выжидания (каренц-дни). В разных схемах эти первые дни заболевания оплачиваются либо за счет работодателя, либо не оплачиваются вообще, а компенсация утраченной заработной платы за счет средств социального страхования происходит лишь по истечении этих двух или трех дней. Цель введения каренц-дней состоит в том, чтобы предотвратить однодневные прогулы. Существующие в настоящее время в мире разнообразные системы социального страхования при всех страновых особенностях имеют важное общее свойство: высокую устойчивость в отношении институциональных изменений. Будучи созданными, такие системы медленно поддаются преобразованиям. Это связано не только с политическими факторами, но и с тем, что организация социального страхования в каждой отдельной стране, как правило, имеет глубокие исторические корни и высокую степень соответствия традициям, обычаям и привычкам населения. 7.4. Организация социального страхования в России и перспективы его реформирования В нашей стране система социального страхования в узком понимании, являющемся предметом 136 рассмотрения в данной главе, охватывает следующие виды страховых рисков: ■ временная нетрудоспособность; ■ трудовое увечье и профессиональное заболевание; ■ материнство; ■ смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи, находящихся на его иждивении. Принципы организации социального страхования в широком его понимании установлены Федеральным законом "Об основах обязательного социального страхования" (1999 г.). Принципы организации социального страхования в узком понимании определяются целым рядом законодательных актов. Застрахованными в системе социального страхования являются работающие граждане. Право на получение пособий и компенсаций в ряде случаев имеют также члены семей работающих. Это касается получения пособий на погребение и компенсаций расходов на санаторно-курортное лечение, семейный отдых и путевок в летние оздоровительные лагеря. Страхователями выступают работодатели и лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой. Страховщиком в системе социального страхования является государственный страховой фонд – Фонд социального страхования Российской Федерации. Средства системы социального страхования формируются за счет части социального налога, уплачиваемого работодателями. Применяется регрессивная шкала начисления социального налога. Общий размер социального налога составляет с 2001 г. 35,6% размера оплаты труда, не превышающего 100 тыс. руб. на работника в год; из них четыре процентных пункта предназначается для социального страхования. При более высоких размерах оплаты труда ставка социального налога последовательно снижается вплоть до 2%. Система социального страхования обеспечивает выплату следующих видов пособий и компенсаций: ■ пособие по временной нетрудоспособности; ■ пособие в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием; ■ пособие по беременности и родам; ■ единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; ■ единовременное пособие при рождении ребенка; ■ ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет; ■ пособие по уходу за ребенком-инвалидом; ■ социальное пособие на погребение; ■ компенсация расходов на оплату путевок на санаторно-курортное лечение работников и членов их семей; ■ компенсация расходов на оздоровление работников и членов их семей. В 1990-е гг. в России существовала также система социального страхования от потери работы. Страховщиком выступал Государственный фонд занятости населения Российской Федерации, страхователями – работодатели, осуществлявшие обязательные страховые взносы в размере 1,5% величины фонда оплаты труда. Из этих средств выплачивались пособия лицам, зарегистрировавшимся в качестве безработных, а также финансировалось их переобучение, создание новых рабочих мест и т.п. С 2001 г. функции выплаты пособий по безработице и реализации других мер по сокращению безработицы были переданы органам системы социального обеспечения, а источником их финансирования стали бюджетные ассигнования. Такое решение было продиктовано стремлением снизить размер совокупного налогообложения фонда заработной платы, а также неудовлетворительной оценкой практики расходования средств, аккумулируемых в Фонде занятости, в частности многочисленными фактами реализации неэффективных программ переобучения безработных, нецелевого использования средств и злоупотреблений. Организация управления средствами социального страхования Российская система социального страхования сложилась в советское время, а существующую форму организации приобрела на рубеже 1990–1991 гг., когда управление этой системой было передано от профсоюзов специально созданному государственному фонду социального страхования. В настоящее время Фонд социального страхования Российской Федерации (далее – ФСС) является финансовокредитным учреждением при правительстве России. Денежные средства фонда не входят в состав 137 бюджетов России и других фондов и изъятию не подлежат. Бюджетным кодексом ФСС отнесен к числу государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Средства ФСС находятся в федеральной государственной собственности. До 1998 г. управление средствами государственного социального страхования осуществлялось по территориально-отраслевому принципу. ФСС имел в своем составе региональные отделения и центральные отраслевые отделения для ряда отраслей. В 1998 г. территориально-отраслевой принцип сменился территориальным. Каждое региональное отделение ФСС является исполнительным органом фонда, который осуществляет оперативное управление средствами социального страхования и переданными ФСС санаторно-курортными учреждениями на территории субъекта Российской Федерации. Средства ФСС формируются за счет обязательных страховых взносов работодателей – организаций и граждан, а также целевых ассигнований из федерального бюджета. До 2001 г. размер страховых взносов составлял 5,4% величины начисленного фонда оплаты труда. Страховые взносы собирались самим Фондом социального страхования. С 2001 г. взносы на социальное страхование и обязательное медицинское страхование были заменены социальным налогом. Его сбор осуществляют налоговые органы, которые затем перечисляют собранные суммы в ФСС. Особенностью государственного социального страхования в Российской Федерации является то, что исполнение обязательств по выплате застрахованным социальных пособий и компенсаций осуществляется самими страхователями. Они выплачивают застрахованным пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам, по уходу за ребенком и т.д. Эти расходы страхователя засчитываются в счет уплаты социального налога. То есть применяется зачетная схема уплаты социального налога. Страхователь перечисляет только сумму превышения начисленного социального налога над величиной произведенных расходов. Если же, наоборот, сумм, подлежащих уплате в качестве социального налога, недостаточно для выплаты пособий застрахованным, то работодатель обращается в ФСС за субвенцией. Таким образом, основную работу по назначению и выплате пособий осуществляет работодатель, а ФСС и его отделения фактически выполняют организационные и финансово-контрольные функции. Вместе с тем средства страхователей с численностью работающих до 300 человек, предназначенные для обеспечения санаторно-курортным обслуживанием застрахованных и членов их семей, централизуются в исполнительных органах фонда и распределяются уже ими. Функциональные направления расходования средств в системе социального страхования Сложившиеся направления использования средств ФСС являются функционально неоднородными. Первую группу составляют расходы, имеющие ясно выраженную страховую природу, выплата пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам. Их доля в расходах на социальное страхование в 2000 г. составляла 54,9%. Пособие по временной нетрудоспособности назначается работнику в случае заболевания (травмы), трудового увечья или профессионального заболевания, карантина, протезирования по медицинским показаниям, при необходимости ухода за больным членом семьи, при санаторно-курортном лечении, если отпуска работника недостаточно для лечения и проезда в санаторий и обратно. Основанием выплаты пособия является больничный лист, выдаваемый учреждениями здравоохранения. Пособие выплачивается в процентах к заработку работника, зависящих от продолжительности непрерывного трудового стажа: 60% – если непрерывный трудовой стаж составляет менее пяти лет; 80% – работникам, имеющим от пяти до восьми лет стажа; 100% – свыше восьми лет непрерывного стажа. С 2001 г. устанавливаются ограничения на предельный размер пособий по временной нетрудоспособности. В 2001 г. он составил 85 минимальных размеров оплаты труда. В 2002 г. ограничения в выплате по больничному листу были определены в абсолютном выражении: не свыше 11700 руб. Пособие по беременности иродам предоставляется всем занятым женщинам за период отпуска по беременности и родам продолжительностью 140–180 календарных дней в размере среднего заработка по месту работы. Вторую группу образуют расходы на выплату пособий, которые представляют собой скорее формы социального обеспечения, чем страховые возмещения. Это пособия: женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; при рождении ребенка; по уходу за 138 ребенком до достижения им возраста полутора лет; по уходу за ребенком-инвалидом; на погребение. Размеры этих пособий не зависят от трудового стажа и размера утраченного заработка застрахованных. Доля этой группы расходов составляла в 2000 г. 6,8% бюджета ФСС. Единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности (до двенадцати недель) выплачивается в сумме минимального размера оплаты труда. Единовременное пособие при рождении ребенка выплачивается одному из родителей либо лицу, его заменяющему, в размере пятнадцатикратного минимального размера оплаты труда. Ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет выплачивается матерям или другим лицам (отцам, усыновителям, бабушкам, дедушкам, другим родственникам или опекунам), фактически осуществляющим уход за ребенком, подлежащим государственному социальному страхованию, в размере двух минимальных размеров оплаты труда. Пособие по уходу за ребенком-инвалидом предоставляется в форме оплаты четырех дополнительных выходных дней ежемесячно одному из работающих родителей (опекуну, попечителю) ребенка-инвалида до достижения им возраста 18 лет. Оплата каждого из этих дополнительных выходных дней производится в размере среднего дневного заработка работающего родителя. Пособие на погребение выплачивается за счет средств социального страхования в случае смерти работника или несовершеннолетнего члена его семьи. Его размер отличается в разных субъектах Российской Федерации, но не может превышать десяти минимальных размеров оплаты труда. Пособие на погребение неработающим выплачивается за счет бюджетных средств органами системы социального обеспечения. Третья группа расходов – финансирование санаторно-курортного лечения и оздоровления. Согласно действующему законодательству средства социального страхования, остающиеся после выплаты установленных видов пособий, могут направляться на следующие цели: ■ санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей (полная или частичная оплата путевок в санатории, пансионаты, дома отдыха и проезда к месту лечения и отдыха и обратно); ■ содержание санаториев-профилакториев; ■ содержание санаторных и оздоровительных лагерей для детей и юношества; ■ оплату лечебного (диетического) питания; ■ финансирование мероприятий по внешкольному обслуживанию детей, включая финансирование детско-юношеских спортивных школ, оплату стоимости детских новогодних подарков. Доля расходов этой группы достигла в 2000 г. 33,6%. За счет средств социального страхования было оплачено 2,7 млн. путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работающих (42 путевки на 1000 работающих), и 6,8 млн. путевок в детские оздоровительные лагеря (27 путевок на 1000 человек, не достигших трудоспособного возраста). Лишь небольшая часть расходов третьей группы связана с возмещением затрат на реабилитацию граждан, нуждающихся в санаторно-курортном лечении по медицинским показаниям после перенесенного заболевания, а также пострадавших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. По данным за 1997 г., эта часть составила лишь 10% всей суммы расходов на санаторно-курортное лечение и оздоровление застрахованных и членов их семей. В основной же своей части эти расходы не обусловлены наступлением страхового случая, а носят профилактическую направленность и служат сокращению риска заболеваемости в будущем. С 2000 г. в деятельности ФСС появилось новое направление – социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Оно введено в соответствии с федеральным законом "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (1998 г.). Страховой тариф по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний устанавливается дифференцированно по отраслям в зависимости от классов профессионального риска и в 2001 г. составлял в среднем 1,06% величины оплаты труда. В табл. 7.1 и 7.2 представлены некоторые показатели деятельности ФСС в период 1994–2000 гг. Т а б л и ц а 7.1 Поступление и расходование средств Фонда социального страхования Российской Федерации, млрд. руб. (2000 г. – млн. руб., если не указано иное) 1994 г. 1997 г. 2000 г. 139 Остаток средств на начало года Поступление средств В том числе: страховые взносы средства федерального бюджета 382 7459 1611 31516 12095 86581 6891 - 28270 212 83656 580 Расходование средств 6630 30385 69995 Структура расходования средств, % выплата пособий, всего санаторно-курортное обслуживание оздоровление детей осуществление социального страхования другое 69,2 18,3 8,1 3,6 0,8 74,3 17,0 4,6 3,1 1,0 61,7 22,9 10,7 3,9 0,8 Источники: Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сборник. М.: Госкомстат России, 1999. С. 186; Госкомстат России. Сведения о поступлении и расходовании средств государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов за январь-декабрь 2000 г. С. 7; Фонд социального страхования Российской Федерации. Основные показатели финансово-экономической деятельности. М., 2001. С. 16,21. Т а б л и ц а 7.2 Показатели деятельности Фонда социального страхования Российской Федерации в 1996–2000 гг. Показатели Количество оплаченных дней временной нетрудоспособности на 100 работающих 1996 г. 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 814 830 727 727 764 Размер среднедневного пособия по временной нетрудоспособности как доля средней дневной заработной платы, % 88 87 81 73 78 Количество оплаченных дней по беременности и родам на 100 работающих женщин 265 248 241 219 227 Размер среднедневного пособия по беременности и родам как доля средней дневной заработной платы, % 60 60 61 57 60 Количество выплат пособий при рождении ребенка, млн. 1,2 1,2 1,1 1,1 1,1 Количество выплат пособий по уходу за ребенком до 1,5 лет, млн. 12,1 11,6 10,5 10,0 11,0 Количество оплаченных дней по уходу за детьмиинвалидами, млн. 1,5 1,6 1,7 1,7 1,7 Количество выплат пособий на погребение, тыс. 258 210 186 189 220 Источник: Фонд социального страхования Российской Федерации. Основные показатели финансовоэкономической деятельности. М., 2001. С. 6. Проблемы социального страхования и возможные пути их решения Центральное место в системе пособий, выплачиваемых за счет средств социального страхования, занимают пособия по временной нетрудоспособности. Существующая схема выплаты этих пособий предусматривает, что размер пособия зависит от длительности непрерывного трудового стажа застрахованного и его заработка. Если, например, специалист с восьмилетним опытом работы в одной организации потратил на поиски новой работы более 21 дня, то пособие по временной 140 нетрудоспособности для него уменьшается со 100 до 60% заработка. Привязка размера пособия к величине непрерывного трудового стажа унаследована от нашего социалистического прошлого. Это было обусловлено политикой закрепления рабочей силы на предприятиях и сокращения ее текучести. Анахронизм такого принципа является общепризнанным. Другой очевидный недостаток существующей схемы: размер пособия не зависит от длительности заболевания. Работник, имеющий непрерывный трудовой стаж свыше восьми лет, получает пособие по временной нетрудоспособности, равное величине его заработной платы. Такая схема экономически не заинтересовывает работающих заботиться о состоянии своего здоровья и ответственно относиться к лечению заболеваний и стимулирует злоупотребления в использовании таких пособий. Существует практика теневых сделок между работниками и врачами: больничные листы выписываются за определенную плату. По данным, которые официально приводит ФСС, от 2 до 5% больничных листов являются "необоснованно выданными". По оценкам экспертов, эта доля значительно выше: 20–25% больничных листов по всем случаям амбулаторного краткосрочного лечения. Пособие за все дни временной нетрудоспособности выплачивается за счет средств социального страхования. Работодатель, заплатив социальный налог, далее уже не участвует в финансировании расходов на оплату пособий. Это никак не стимулирует работодателя к улучшению условий труда наемных работников, к проведению мероприятий, сокращающих заболеваемость. Российское правительство в течение нескольких последних лет пыталось провести через Государственную Думу разные варианты проекта федерального закона "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности, в связи с материнством и на случай смерти". Эти варианты предусматривали, в частности, исключение от одного до трех первых дней болезни из числа дней, за которые выплачивается пособие. При рассмотрении в Государственной Думе соответствующие законопроекты либо отвергались, либо дополнялись множеством предложений, направленных не на ограничение, а на расширение гарантий в системе обязательного социального страхования. Преодоление недостатков существующей схемы оплаты пособий по временной нетрудоспособности требует: ■ дифференциации размеров пособий по временной нетрудоспособности в зависимости от количества дней болезни; ■ исключения первых дней заболевания из числа оплачиваемых за счет средств обязательного социального страхования; ■ возложения на работодателя обязанности частичной оплаты пособий, помимо его взносов на социальное страхование. Часть пособий, выплачиваемых из средств социального страхования, как отмечалось выше, представляют собой формы социального обеспечения населению, а не виды страховых возмещений. В перспективе предоставление таких пособий должно быть либо передано в систему социального обеспечения, либо осуществляться на основе страховых принципов. Последнее означает, что размеры пособий, выплачиваемых застрахованным за счет средств социального страхования, должны зависеть от продолжительности страхового стажа и размера уплаченных страховых взносов. Разные направления расходования средств социального страхования характеризуются разной мерой определенности социальных гарантий. Размеры пособий и условия их предоставления являются однозначно определенными. Что же касается санаторно-курортного лечения и оздоровления, то здесь ситуация принципиально иная. Часть существующих здесь гарантий установлена для вполне определенных категорий населения: право на бесплатное санаторно-курортное лечение имеют граждане, перенесшие острый инфаркт миокарда, операции по поводу аортокоронарного шунтирования, аневризмы сердца, язвенной болезни желудка, двенадцатиперстной кишки и удаления желчного пузыря; работающие инвалиды; лица, пострадавшие вследствие чернобыльской аварии; ветераны Великой Отечественной войны. В последние годы предоставлялось 30–40 тыс. таких путевок ежегодно. Для других категорий работающих граждан условия получения ими и их детьми льготных путевок в санатории, профилактории и оздоровительные лагеря не являются четко определенными. Они прежде всего зависят от финансовых возможностей предприятий, а там, где такие возможности имеются, – от решений, принимаемых профсоюзными комитетами. Нечеткость ряда гарантий, предоставляемых в рамках системы социального страхования, является обратной стороной неравенства возможностей пользования соответствующими выгодами системы социального страхования для разных категорий работающих. Эти черты системы социального 141 страхования обусловлены историческими особенностями ее формирования в советский период. Оно было подчинено решению задач социалистической индустриализации. Еще в начале 1930-х гг. произошел отказ от принципа эквивалентности гарантий, предоставляемых работающим гражданам, для которых предусмотрены эквивалентные условия оплаты страховых взносов. Этот принцип был заменен принципом первоочередного обслуживания рабочих крупных предприятий приоритетных отраслей. Для них устанавливались в два-три раза более высокие нормы обеспечения путевками в дома отдыха и санаторно-курортные учреждения, создавалась сеть соответствующих ведомственных учреждений. Дифференциация возможностей пользования льготами за счет системы социального страхования была заложена именно тогда и поддерживалась все последующие годы. Такая дифференциация существует и сейчас. 1. Предприятия, сохранившие свои профилактории и дома отдыха, могут направлять часть выплачиваемых ими страховых взносов на финансирование содержания этих учреждений. Те же предприятия, у которых таких объектов нет, вынуждены большую долю взносов перечислять в "общий котел" системы социального страхования. Работающие на этих предприятиях имеют в итоге меньшие возможности воспользоваться выгодами системы социального страхования. 2. Предприятия, экономическое положение которых относительно более благоприятно, отчисляют на социальное страхование в абсолютном выражении в расчете на одного работника больше, чем предприятия, испытывающие трудности с выплатой заработной платы. Первые, имея большие доходы, имеют возможность направить на оздоровление своих работников больше средств в абсолютном и относительном выражении. 3. Реальная практика направления работающих на санаторно-курортное лечение дает основания считать, что получателями бесплатных или дотируемых путевок становятся совсем не те, кто больше в них нуждается по медицинским показаниям. Получают путевки чаще те лица, которые имеют более высокий статус в организации. Возможности получения путевок зависят от экономического положения предприятий и доходов граждан. Таким образом, лица с доходами выше среднего имеют больше возможностей получить льготные путевки. В результате до недавнего времени существовало значительное социальное неравенство в получении субсидий на санаторно-курортное лечение и оздоровление. По данным выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств, проводимого Госкомстатом России*, основными получателями дотаций и льгот из всех источников на оплату отдыха являются представители 20%-й группы домохозяйств с наивысшими доходами: их доля в общем числе получателей таких дотаций и льгот составила в 2000 г. 45%, а средний размер субсидий, полученных представителями данной группы, был в три раза выше, чем у представителей 20%-й группы с наименьшими доходами. * Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сборник. М.: Госкомстат России, 2001. С.166-167. С 2001 г. в связи с сокращением размера обязательных взносов в систему социального страхования с 5,4 до 4% размера оплаты труда законом о бюджете ФСС устанавливаются ограничения на максимальный размер компенсаций расходов на полную или частичную оплату стоимости путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление для работников и членов их семей. В 2002 г. он составил 420 руб. на одного человека в сутки не более чем за 24 дня пребывания в здравнице. Оплата путевок на долечивание в санаторно-курортных учреждениях непосредственно после стационарного лечения производилась в полном размере. Эти ограничения, возможно, ослабят существовавшую дифференциацию, но не устранят функциональной неоднородности системы социального страхования. Фактическая дифференциация возможностей разных категорий работающих в получении компенсаций за счет средств социального страхования отражает, с одной стороны, сохранение действия фундаментального принципа распределения жизненных благ в коммунистическом обществе, сформулированного А. Зиновьевым: "Каждому – по его социальному положению"*. С развитием рыночной экономики и демократии этот фактор дифференциации возможностей в системе социального страхования должен ослабевать. С другой стороны, дифференциация таких возможностей отражает сосуществование в рамках сложившейся системы социального страхования элементов двух разных систем. * Зиновьев А. Коммунизм как реальность. М.: Центрполиграф, 1994. С. 194. Элементы первой системы (ее можно назвать общим социальным страхованием) – это единые для 142 всех работающих и достаточно четко определенные социальные гарантии: выплата установленных пособий и оплата долечивания в санаторно-курортных учреждениях после определенных заболеваний. Элементы второй системы (ее можно назвать системой коллективного или корпоративного страхования) – это оплата санаторно-курортного обслуживания и оздоровления, не связанного с только что перенесенным заболеванием, а зависящего главным образом от экономических возможностей предприятия, где работает застрахованный. То есть фактически от остатков средств у работодателя на субсчете по производству социально-страховых расходов. В течение квартала работодатель вправе сам использовать эти средства для выплаты пособий. В конце отчетного периода он может часть остатков по согласованию с региональным отделением ФСС потратить на приобретение санаторно-курортных путевок. Институциональная неразграниченность двух разных компонентов составляет внутреннее противоречие существующей системы социального страхования. Сохранение такого положения не соответствует принципам организации социального страхования в рыночной экономике. Те предприятия, которые имеют более высокие доходы и вносят в систему социального страхования больше средств, фактически имеют право на большие социальные гарантии. Если они пользуются большими гарантиями за счет взносов других, то трудно признать такое положение дел социально справедливым. Если же взносы тех, кто получает больше благ, примерно соответствуют стоимости этих благ, то такое соответствие должно быть институционализировано. Разрешением проблемы дифференциации реальных возможностей застрахованных в существующей системе социального страхования является институциональное оформление и разграничение двух ее компонентов. Общее социальное страхование должно предусматривать единый для всех застрахованных тариф взносов, единый перечень пособий и льгот и однозначные условия их получения. В тех случаях, когда пособия (льготы) устанавливаются для определенных категорий населения, критерии отнесения к этим категориям должны быть однозначными. В частности, необходимо перейти к адресному финансированию детского отдыха преимущественно для домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума. Общее социальное страхование реализуется в системе обязательного социального страхования. Коллективное (корпоративное) социальное страхование должно предусматривать для работающих возможность самостоятельно устанавливать более высокий уровень своих социальных гарантий посредством уплаты дополнительных страховых взносов по сравнению с взносами на общее социальное страхование. Предметом корпоративного социального страхования может выступать оплата: ■ первых дней заболевания (каренц-дней); ■ разницы между величиной пособия по временной нетрудоспособности, гарантированного в системе обязательного социального страхования, и расчетной величиной пособия при 100%-й компенсации утраченного заработка; ■ санаторно-курортного лечения в тех случаях, когда возмещение таких расходов предусмотрено в системе обязательного социального страхования лишь частично либо вообще не предусмотрено; ■ оздоровления/отдыха застрахованных и членов их семей; ■ дополнительных пособий при рождении и по уходу за ребенком; ■ повышенных компенсаций в связи с потерей трудоспособности. Договоры корпоративного социального страхования могут включать также предоставление дополнительных медицинских услуг и лекарственного обеспечения по сравнению с программой обязательного медицинского страхования. В этом случае корпоративное страхование становится, по сути, медико-социальным страхованием. Институционализация корпоративного социального страхования может быть осуществлена в двух вариантах: 1) корпоративное социальное страхование реализуется как добровольное страхование; размер взносов, направления использования собираемых средств, состав и условия получения выплат определяются договорами коллективного страхования, заключаемыми на предприятии между профсоюзом, администрацией и страховщиком; 2) корпоративное социальное страхование является обязательным для работодателя, но выбор страховщика, определение размеров страховых взносов, состава возмещаемых рисков, перечня и размеров выплат производятся на договорной основе; государство определяет некоторые границы указанных параметров (минимальные и максимальные размеры страховых взносов, пособий). 143 Первый вариант означает институционализацию добровольного социального страхования наряду с системой обязательного социального страхования. Второй вариант предполагает формирование особой системы страхования, сочетающей элементы обязательности и добровольности. Это представляется менее предпочтительным, поскольку введение системы социального страхования, являющейся, с одной стороны, обязательной, а с другой – допускающей значительное пространство для добровольных решений при сохранении основной обязательной системы социального страхования, потребует значительных издержек по разработке соответствующей нормативной базы, обеспечению контроля за ее выполнением и регулированию функционирования всей системы. Возможность и целесообразность объединения существующих систем обязательного медицинского страхования и социального страхования и создания единой системы обязательного медико-социального страхования были предметом обсуждения в главе 2. Контрольные вопросы 1. Почему временная нетрудоспособность, полученная вследствие автомобильной аварии, является страховым случаем в системе обязательного социального страхования, а временная невозможность пользоваться своим автомобилем из-за его повреждения в аварии – нет? 2. Могут ли отдельные виды страхового возмещения в системе социального страхования увеличивать вероятность наступления соответствующих страховых случаев? 3. Почему взносы на социальное страхование устанавливаются в виде доли величины оплаты труда? 4. Каковы достоинства современной системы социального страхования в России? 5. Чьим интересам отвечает сохранение функционально неоднородных направлений расходов Фонда социального страхования Российской Федерации? 6. Какие проблемы могут возникнуть при введении корпоративного социального страхования? Литература Основная Бабич А.М., Егоров Е.Н., Жильцов Е.Н. Экономика социального страхования. М.: ТЕИС, 1998. Ваrr N. The Economics of the Welfare State. 2nd ed. Stanford: Stanford University Press, 1993. P. 111-131, 188-207. Дополнительная Колосницын И., Смирнов С. Финансовые социальные обязательства государства на современном этапе // Реформирование некоторых отраслей социальной сферы России. М.: ИЭПП, 1999. С. 9–76. Развитие социального страхования в России. Роль Фонда социального страхования в социальной защите граждан. М.: Российский фонд социальных реформ: Фонд социального страхования Российской Федерации, 2001. Рынок труда и социальная политика в Центральной и Восточной Европе. Переходный период и дальнейшее развитие / Под ред. Н. Барра: Пер. с англ. М.: ИКЦ "ДИС", 1997. С. 259-302. Якушев Л.П. Социальная защита. М.: Редакция журнала "ПЕНСИЯ", 1998. ГЛАВА 8. ПЕНСИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 8.1. Институты пенсионного обеспечения Пенсионное обеспечение является системой институтов, направленных на минимизацию последствий изменения материального положения работающих и иных категорий граждан вследствие наступления старости, инвалидности, потери кормильца. Пенсионное обеспечение представляет собой систему организаций (пенсионных фондов, страховых компаний), осуществляющих аккумулирование средств, вносимых индивидами, и выплату за их счет пенсий определенным категориям лиц. Системы институтов, регулирующих способы такой деятельности, называются пенсионными системами. Различают три типа категорий лиц, которые могут быть получателями пенсий: 1) лица, достигшие определенного возраста, не позволяющего им осуществлять трудовую деятельность с прежней интенсивностью; 2) лица, которые в силу врожденных или приобретенных вследствие травм и болезней физических 144 или психических недостатков ограничены в возможностях участия в трудовой деятельности; 3) лица, потерявшие кормильцев (вдовы, дети, лишившиеся родителей, и др.). Основаниями для пенсионного обеспечения являются: достижение соответствующего пенсионного возраста, наступление инвалидности, а для нетрудоспособных членов семьи кормильца – его смерть. Основанием для пенсионного обеспечения отдельных категорий работающих является длительное выполнение определенной профессиональной деятельности. Пенсионное обеспечение инвалидов и лиц, лишившихся кормильца, выполняет функции страхования рисков потери доходов вследствие инвалидности и смерти близких людей. Пенсионное обеспечение граждан по старости является страхованием в смысле предоставления защиты против риска потери дохода вследствие полной или частичной утраты способности к трудовой деятельности из-за наступления старости. Но экономический механизм осуществления такой защиты отличается от классического механизма страхования. Поэтому чаще используется понятие "пенсионное обеспечение" и реже – "пенсионное страхование". Пенсионное обеспечение выполняет функцию сглаживания доходов людей в течение их жизни. С точки зрения индивида, пенсионная система обеспечивает перераспределение его потребления во времени. Участвуя в пенсионной системе, внося взносы в пенсионный фонд, индивид потребляет сегодня меньше, чем он производит, для того чтобы иметь возможность потреблять в будущем, когда он перестанет работать. В принципе индивид может перенести свое потребление во времени только двумя способами: либо делать запасы существующей продукции, либо приобрести права на потребление будущей продукции. Пенсионное обеспечение является механизмом обмена существующих экономических благ, произведенных индивидом, на его требования к экономическим благам, которые будут произведены в будущем. Есть два способа осуществления такого обмена сегодняшних благ на будущие. Первый способ состоит в регулярном (еженедельном, ежемесячном) сбережении индивидом части своего дохода и формировании таким путем денежной суммы, которую индивид использует в будущем, после прекращения им работы, для покупки благ, которые будут производиться в то время людьми младше его. Второй способ состоит в получении индивидом обещаний, что в будущем, после прекращения им работы, он будет получать экономические блага, производимые другими людьми. Такие обещания могут исходить от его детей, берущих на себя ответственность за обеспечение престарелых родителей, или от государства. Первый способ реализуется в накопительных пенсионных системах. Они обеспечивают аккумулирование сбережений индивида и выплату на основе этих средств пенсий индивиду после достижения пенсионного возраста. Накопительные пенсионные системы организуются специализированными пенсионными фондами или страховыми компаниями. Индивиды заключают договор с пенсионным фондом (страховой компанией) и регулярно осуществляют пенсионные взносы. Пенсионный фонд (страховая компания) использует полученные средства для инвестиций в различные финансовые активы, доходы от которых зачисляются на индивидуальные счета участников накопительной системы. В накопительной пенсионной системе право на получение пенсий появляется у индивида лишь по прошествии довольно длительного времени, требующегося для накопления суммы, достаточной для осуществления регулярных пенсионных выплат на уровне не ниже минимально допустимого в данном обществе. Когда у индивида появляется право на получение пенсии, и он прекращает работу, его пенсионные средства складываются из накопленных сумм его взносов и сумм начисленных процентов и дивидендов, полученных за счет этих накопленных взносов. Это составляет некоторую фиксированную величину средств – паушальную сумму, которая конвертируется в аннуитет – регулярно выплачиваемый доход, являющийся пенсией. Накопительная пенсионная система служит, таким образом, механизмом аккумулирования денег, которые будут обменены на экономические блага в будущем. Накопительные системы любого вида характеризуются наличием значительных финансовых резервов, за счет которых выплачиваются пенсии, и тем, что индивид не может получить в форме пенсий больше суммы внесенных взносов и начисленных на эти взносы процентов и доходов. Индивид и его поколение ограничены в получении пенсий размерами своих собственных сбережений. Распределительные пенсионные системы обеспечивают выплату пенсий индивидам, достигшим пенсионного возраста, за счет средств, вносимых в систему лицами, не достигшими пенсионного возраста. Такая система может быть организована только государством. Оно предоставляет гражданам гарантии пенсионного обеспечения и выполняет свои обязательства, не прибегая к аккумулированию 145 взносов граждан, а облагая налогом работающее население и направляя поступления от этого налога на выплату пенсий лицам, достигшим пенсионного возраста. С точки зрения работающего индивида, его права на получение в будущем пенсии основываются в распределительной системе на обещании государства выплачивать пенсию при условии, что индивид осуществляет платежи в пенсионную систему в течение своей деятельности. С точки зрения государства, распределительная пенсионная система предстает как взимание налога с одной части населения и перераспределение полученного дохода в пользу другой части населения. Важной характеристикой распределительной пенсионной системы является коэффициент зависимости – отношение численности лиц, получающих пенсии из этой системы, к численности лиц, платящих взносы в систему. Это показатель числа пенсионеров, которых содержит один работающий. 8.2. Особенности отношений частного пенсионного обеспечения Рассмотрим ситуацию, когда индивиды самостоятельно принимают решение об участии в пенсионной системе, выбираемой ими из числа накопительных систем, предлагаемых частными страховыми компаниями. В отличие от других видов частного страхования (медицинского страхования или страхования рисков потери дохода вследствие временной нетрудоспособности, трудового увечья и профессионального заболевания), частному пенсионному обеспечению не присущи такие изъяны, как ухудшающий отбор и моральный риск. Но частное пенсионное обеспечение не позволяет справляться с социальными рисками. Невозможность страхования социальных рисков. Страховщики в любых видах страхования в состоянии обеспечивать страховое возмещение, если вероятность предъявления каждым отдельным застрахованным требования к получению страхового возмещения не связана с вероятностью предъявления такого требования другими застрахованными. Между тем существуют так называемые социальные риски, с которыми могут одновременно столкнуться все или многие застрахованные. Инфляция и финансовые кризисы являются примерами социальных рисков. Вероятностное распределение инфляции в разные периоды времени в будущем невозможно определить. Непрогнозируемая инфляция может обесценить сделанные пенсионные накопления сразу у всех участников пенсионной системы. В отличие от обычного страхования, в такой ситуации нет возможности осуществить выплату страхового обеспечения тем застрахованным, у кого наступил страховой случай, за счет средств тех застрахованных, у кого такой случай не наступил. В какой мере защиту против инфляции можно найти, приобретая активы, стоимость которых не падает вследствие инфляции? Это возможно лишь в том случае, если существуют активы, реальный процент дохода по которым не будет зависеть от инфляции. На практике таких активов не существует. Поэтому, если к частным страховщикам предъявляются требования, чтобы они осуществляли индексацию пенсий в соответствии с фактической инфляцией, то страховщики должны будут увеличивать размеры одновременно всех выплачиваемых пенсий при росте инфляции. Многие частные страховщики окажутся не в состоянии это сделать и обеспечить адекватное индексирование выплат в соответствии с инфляцией, если реальная инфляция оказалась выше прогнозируемой при заключении договоров пенсионного страхования и определении размеров пенсионных взносов. Следовательно, инфляция является нестрахуемым риском. Участники накопительной пенсионной системы не могут здесь солидарно страховать друг друга. Подобная проблема возникает при наступлении финансовых кризисов, вследствие чего могут резко обесцениться активы, в которые страховщик разместил собираемые им взносы. У страховщика может оказаться недостаточно средств для выполнения своих обязательств перед участниками предложенной им системы пенсионного страхования. Острота проблемы обесценения активов вследствие финансовых кризисов может быть ослаблена за счет перестрахования, когда страховщик страхует свои собственные активы у другого страховщика. Но механизмы частного перестрахования также будут подвержены влиянию социальных рисков. Защиту пенсионных фондов и размеров выплачиваемых пенсий против обесценивающего влияния инфляции и финансовых кризисов может предоставить лишь государство. Только оно в состоянии гарантировать выполнение страховых обязательств в подобных ситуациях, поскольку государство может увеличить налогообложение работающего населения и за счет дополнительных сумм налоговых поступлений индексировать выплачиваемые пенсии в соответствии с фактической инфляцией или 146 восстановить обесцененные активы, служащие источником пенсионных выплат. Инфляция не может быть предметом страхования. Поэтому государственная защита пенсионного обеспечения против обесценивающего влияния инфляции не является институтом страхования, а выступает институтом налогового перераспределения доходов. Роль представлений о социальной справедливости. Частное пенсионное обеспечение не удовлетворяет в полной мере существующим в современных обществах представлениям о социальной справедливости. Они состоят в том, что каждый член общества должен иметь возможность потреблять некоторый минимальный набор благ вне зависимости от его социального положения и дохода. Частное пенсионное обеспечение в принципе способно выполнить эти требования, но при следующем условии. Все члены общества должны рационально оценивать риски потери дохода вследствие наступления старости или возможной инвалидности и осуществлять взносы в пенсионную систему в размерах, достаточных для того, чтобы получать в будущем пенсии, обеспечивающие указанный минимальный уровень потребления. В реальности люди, в особенности в молодом возрасте, склонны недооценивать риски потери дохода вследствие старости и инвалидности и откладывать принятие решения об участии в частной пенсионной системе. Люди с низкими доходами могут посчитать неприемлемым для себя осуществление пенсионных взносов в сколь-нибудь значительных размерах, потому что это снижает их текущий низкий уровень потребления. В результате, когда наступает нетрудоспособность вследствие старости или инвалидности, часть членов общества может оказаться без источников доходов, достаточных для обеспечения некоторого минимального уровня потребления. Поэтому предоставление пенсий в некотором минимальном размере людям, которые не имели возможности или упустили возможность осуществления пенсионных сбережений, рассматривается в современных обществах как обязанность государства. 8.3. Формы организации пенсионного обеспечения 8.3.1. Государственные и частные пенсионные системы В подавляющем большинстве стран существуют государственные пенсионные системы. Как правило, они являются либо распределительными, либо сочетают распределительные и накопительные компоненты. Использование государством возможностей налогообложения текущих доходов в целях преодоления недостатков частного пенсионного обеспечения означает применение распределительной системы пенсионного обеспечения. Таким образом, участие государства в пенсионном обеспечении неизбежно влечет либо использование распределительной системы в качестве основной, либо сочетание элементов распределительной системы с той или иной формой накопительной системы. Типичная распределительная пенсионная система предусматривает, что взносы в нее вносятся в обязательном порядке работниками и/или работодателями. В ряде стран, например в Германии, Канаде, США, Японии, взносы платят поровну работники и работодатели. В других странах взносы полностью или в большей части платят работодатели. Размер взносов устанавливается в виде фиксированного процента к заработной плате и составляет в разных странах от 5 до 27%. В большинстве государственных распределительных систем установлен верхний предел индивидуального заработка, выше которого пенсионные взносы не взимаются. Это связано с тем, что в распределительных системах ограничивается максимальный размер выплачиваемых пенсий. Лица, имеющие высокие доходы, оказались бы дискриминированными, внося в пенсионную систему непропорционально много взносов по сравнению с пенсией, которую они будут получать. Средства пенсионной системы формируются фактически путем налогообложения фонда оплаты труда работающих. За счет этих средств осуществляется выплата пенсий неработающим. В некоторых странах, например в Дании, базовая государственная пенсионная система финансируется за счет бюджета, то есть общего налогообложения, а не за счет взносов, имеющих характер налога на фонд оплаты труда. Возраст выхода на пенсию в странах с развитой рыночной экономикой колеблется от 60 лет (Франция, Япония) до 65 лет (Великобритания, Германия, Канада, США, Швеция) для мужчин и от 57 лет (Италия) до 66 лет (США) для женщин. В России пенсионный возраст равен 60 годам для мужчин и 55 годам для женщин. Величина пенсий в распределительных системах обычно зависит от размера заработной платы и 147 трудового стажа. В этом отношении распределительные системы схожи с частными накопительными системами, реализуемыми фирмами и отраслями. Но в распределительных системах нет жесткой увязки величины пенсий с размерами заработной платы, которую в прошлом получал индивид. Распределительная система включает предоставление пенсий, размеры которых не обусловлены величиной произведенных в систему взносов самим индивидом или за него работодателями. В некоторых странах, например в Дании, Ирландии, государственная распределительная система гарантирует выплату пенсий в фиксированном размере, не зависящем от уровня прежнего заработка пенсионера. Такие государственные пенсии получили наименование социальных пенсий. Государственная распределительная пенсионная система может обслуживаться специально создаваемым государственным пенсионным фондом, в котором аккумулируются пенсионные взносы, или государственными органами социальной защиты, финансируемыми из государственного бюджета, в который поступают пенсионные взносы наряду с другими доходами. Почти все государственные пенсионные системы до 1980-х гг. были распределительными. Исключения составляли пенсионные системы в Сингапуре, Швеции и Японии. При этом государственные распределительные системы, как правило, дополняются накопительными пенсионными системами, которые могут быть как государственными, так и частными. Участие в государственных пенсионных системах является обычно обязательным для всех работающих граждан. Частные пенсионные системы могут быть двух типов. Первый тип _ это профессиональные накопительные пенсионные системы, организуемые для работающих в определенных отраслях, корпорациях, фирмах. Они основаны на взносах работников этих отраслей и/или работодателей. Пенсионное обеспечение осуществляют частные пенсионные фонды, создаваемые работодателями или отраслевыми ассоциациями работодателей. Участие в частных накопительных системах в отдельных странах, например в Австралии, Дании, Франции, является обязательным для всех работающих. В Великобритании, Германии, Нидерландах, США, Японии профессиональные пенсионные системы охватывают более 40% работающих. Второй тип частных пенсионных систем – это накопительные системы, основанные на добровольных личных взносах граждан. Пенсионные фонды и страховые компании, которые организуют частные пенсионные системы, осуществляют инвестирование пенсионных взносов в уставные фонды коммерческих организаций, государственные ценные бумаги, в объекты недвижимости. Исследования Европейской федерации пенсионного обеспечения показывают, что наибольший доход пенсионным фондам (более 60%) приносят инвестиции в акции акционерных обществ. Во многих странах государство ограничивает направления инвестиций пенсионных фондов, стремясь диверсифицировать их инвестиционные портфели и таким образом уменьшить риск банкротства и потери участниками фонда сделанных пенсионных накоплений. Обычно ограничивается размер (доля) средств, которые могут быть инвестированы в компанию, являющуюся учредителем пенсионного фонда. Могут устанавливаться верхние пределы доли средств, вкладываемых в недвижимость или в акции одной организации. В некоторых странах фонды обязывают вкладывать в государственные ценные бумаги не менее определенной доли своих средств, например, в Бельгии – не менее 15%. В Чили частные пенсионные фонды должны вложить не менее двух третей своих средств в облигации с фиксированной доходностью. Ограничения могут преследовать также цели стимулирования инвестиций в национальную экономику, запрещая пенсионным фондам инвестировать средства за рубежом или ограничивая предельные размеры таких вложений. Помимо указанных ограничений государство устанавливает и контролирует выполнение требований к рекламе услуг пенсионных фондов, ведению индивидуальных счетов участников фондов, учету взносов и накопленных сумм, информированию участников, выплате пенсий, квалификации специалистов, занимающихся инвестированием средств фондов, и др. В странах с развитой рыночной экономикой сочетание обязательных государственных распределительных и накопительных систем и дополнительных частных накопительных систем обеспечивает в среднем высокий коэффициент замещения доходов. Этот показатель характеризует отношение пенсионных выплат к предпенсионному доходу работников. В Великобритании, Германии, Нидерландах, Франции, Швеции коэффицент замещения доходов находится в пределах от 60 до 75%. В том числе для государственных пенсионных систем он составляет 40–55%, для частных – 10–25%. В большинстве других странах с развитой рыночной экономикой коэффициент замещения доходов равен 50–55%. 148 8.3.2. Накопительные пенсионные схемы Накопительные пенсионные системы могут иметь различные формы, реализующие разные схемы внесения взносов и выплаты пенсий. Такие схемы именуются накопительными пенсионными схемами. Их можно разделить на две большие группы: 1) накопительные схемы с фиксированными взносами; 2) накопительные схемы с фиксированными выплатами. Схемы первого типа предусматривают, что ставка взносов лиц, участвующих в накопительной пенсионной системе, является фиксированной, и таким образом, размер индивидуальной пенсии определяется величиной паушальной суммы, накопленной в течение тех лет, когда индивид работал и осуществлял платежи в пенсионную систему. Индивид при этом несет два вида рисков: во-первых, непрогнозируемых изменений в норме дохода от пенсионных активов в течение периода его трудовой деятельности; во-вторых, непрогнозируемой инфляции в период после прекращения индивидом своей трудовой деятельности. В накопительных пенсионных схемах второго типа – схемах с фиксированными выплатами – зависимость размера пенсий от суммы внесенных взносов не прямая. Размер получаемой пенсии определяется величиной оплаты труда индивида в последний год или последние несколько лет его работы и длительностью его трудовой деятельности. Например: размер пенсии равен одной восьмидесятой части среднемесячной зарплаты индивида в последний год работы, умноженной на число лет работы, но не свыше сорока лет. То есть максимальный размер пенсии может составить половину его заработной платы перед уходом на пенсию. Таким образом, размер пенсии является индексированной заработной платой перед выходом на пенсию. Такие пенсионные схемы реализуются обычно для работников отдельных фирм или отраслей и относятся к категории профессиональных пенсионных систем. Фирма гарантирует работнику регулярную выплату определенных сумм после прекращения им своей работы. Фирма или отрасль создает пенсионный фонд, в котором накапливаются пенсионные взносы, осуществляемые работодателями, взявшими на себя обязательства выплачивать пенсии. В такой накопительной пенсионной схеме фирма или отрасль несет риск непрогнозируемых изменений в норме дохода от пенсионных активов. Среди накопительных пенсионных схем более распространенными являются схемы с фиксированными выплатами. На них, например, в США приходится 53% всех участников частных накопительных схем и 66% активов частных пенсионных фондов, в Канаде – соответственно 86 и 87%, в Австралии – 48 и 62%. Вместе с тем накопительные схемы с фиксированными взносами рассматриваются в последнее время как более перспективные. 8.3.3. Сравнительные преимущества и недостатки распределительных и накопительных пенсионных систем Распределительные пенсионные системы лишены главного ограничения накопительных систем, связанного с тем, что выплаты, получаемые каждым поколением, должны соответствовать их собственным взносам. При использовании распределительных схем появляется принципиальная возможность для каждого последующего поколения получать в качестве пенсий больше доходов в реальном выражении, чем они внесли в пенсионную систему ранее в качестве платежей. Это возможно при устойчивом техническом прогрессе, обусловливающем рост эффективности экономики, и устойчивом повышении численности населения. Распределительные схемы имеют три основных преимущества перед накопительными: во-первых, они способны защитить пенсионные выплаты от обесценивающего влияния инфляции; во-вторых, они в принципе позволяют увеличивать реальную стоимость пенсий в соответствии с экономическим ростом; в-третьих, право индивида на получение пенсии может быть сформировано достаточно быстро, поскольку пенсии выплачиваются не из средств внесенных ранее взносов, а за счет нынешних платежей работающих граждан. Но наряду с этими несомненными достоинствами у распределительных систем есть и серьезные недостатки. Они чувствительны к любым изменениям в возрастной структуре населения, которые увеличивают значение коэффициента зависимости (числа пенсионеров, приходящихся на одного работающего). Рост продолжительности жизни и сокращение рождаемости ведут к увеличению этого 149 показателя и, таким образом, к усилению нагрузки на каждого работающего по содержанию лиц пенсионного возраста. Серьезные колебания в рождаемости также могут иметь аналогичные последствия. С увеличением коэффициента зависимости распределительные системы сталкиваются с необходимостью либо сокращения размера пенсий, либо увеличения пенсионного возраста, либо увеличения размера пенсионных взносов. Реализация любой из этих мер связана с серьезными политическими издержками, а рост налогообложения фонда заработной платы работающих будет стимулировать сокрытие доходов. Другой важный недостаток распределительных систем состоит в том, что они делают пенсионеров зависимыми от будущих поколений. Впрочем, такая зависимость существует и в накопительных системах, ибо и те, и другие не обеспечивают формирование запасов экономических благ, которые могут быть потреблены в будущем, а являются механизмами обмена существующих экономических благ, произведенных индивидом, на его требования к экономическим благам, которые будут произведены в будущем. Недостатки накопительных схем являются зеркальным отражением преимуществ распределительных схем. Если рассматривать влияние инфляции, то следует различать пенсионные средства на этапе их аккумулирования и на этапе их использования для осуществления выплат. Накопительные схемы в принципе позволяют справляться с обесценивающим влиянием инфляции на пенсионные сбережения на этапе их формирования, а также с обесценивающим влиянием на выплачиваемые пенсии прогнозируемой инфляции. Но накопительные системы не позволяют справиться с проблемами, порождаемыми непрогнозируемыми темпами инфляции в период выплаты пенсий за счет накопленных ранее средств. При накопительных схемах индивид формирует в течение времени своей трудовой деятельности сумму, которую он обменивает на аннуитет после выхода на пенсию. Проблема состоит в том, что размер этого аннуитета в реальном выражении зависит не только от величины накопленной паушальной суммы, но и от реальной ставки процента страховой компании, равной разнице между номинальной ставкой, установленной страховой компанией к величине паушальной суммы, и фактическим темпом инфляции. Если инфляция прогнозируется правильно, то номинальная ставка процента и соответственно аннуитет могут быть установлены таким образом, чтобы сгладить влияние инфляции. Но если фактические темпы инфляции оказываются выше, чем ожидалось, то накопительная система не позволяет индексировать пенсионные выплаты в соответствии с фактической инфляцией. Нужно, однако, заметить, что возможности пенсионных систем справляться с инфляционным влиянием в меньшей мере определяются различиями применяемых методов формирования и выплаты пенсионных средств, нежели тем обстоятельством, что во многих случаях только государство может гарантировать индексирование банковских счетов. Накопительные схемы могут преодолеть воздействие инфляции в том случае, если их активы индексируются государством. Недостатком накопительных пенсионных схем является то, что они не позволяют существенно увеличить реальную стоимость пенсий в соответствии с темпами экономического роста в период после выхода граждан на пенсию. Еще одним недостатком является длительный срок, который требуется для возникновения у гражданина права на получение пенсии, поскольку необходимо много лет, чтобы накопить паушальную сумму, достаточную для формирования аннуитета, позволяющего индивиду получать достойную пенсию. В противовес этим недостаткам накопительные схемы имеют значительное преимущество, состоящее в том, что они обеспечивают аккумулирование средств, достаточных для выполнения всех ранее сделанных обязательств по выплате пенсий. Но накопительные системы не обеспечивают качественно лучшей защиты от демографических изменений по сравнению с распределительными системами. Повторим еще раз: с точки зрения индивида накопительная пенсионная система, действительно, позволяет переместить его потребление во времени вперед. Но для общества в целом возможности перемещения своего потребления во времени минимальны и состоят лишь в осуществлении долговременных запасов произведенной продукции. С точки зрения общества в целом и распределительные, и накопительные пенсионные системы выполняют функцию разделения произведенного продукта между работающими и пенсионерами. Демографические изменения, выражающиеся в уменьшении доли населения в трудоспособном возрасте в общей численности населения, сокращают возможности перераспределения производимого продукта от работающих в пользу неработающих безотносительно к используемой системе пенсионного обеспечения. Различия между накопительными и распределительными системами связаны здесь с тем, что накопительные системы осуществляют разделение производимого продукта между работающими и пенсионерами с 150 большей экономической предсказуемостью и с меньшими политическими издержками. Накопительные пенсионные системы способны повысить совокупную норму сбережений в экономике. Впрочем, наличие прямой причинно-следственной связи между введением накопительной пенсионной системы или расширением ее масштабов и совокупной нормой сбережений пока не получило однозначного практического подтверждения. 8.3.4. Направления реформирования пенсионных систем В последние два десятилетия в странах с развитой рыночной экономикой происходит реформирование пенсионных систем. Необходимость реформ вызвана устойчивой тенденцией роста доли населения пенсионного возраста и соответственно увеличения нагрузки на работающее население по содержанию нетрудоспособных. В большинстве стран с развитой рыночной экономикой в середине 1990-х гг. коэффициент зависимости находился в пределах от 0,17 до 0,25, то есть на одного работающего приходилось четыре-пять пенсионеров. К 2005 г. это соотношение достигнет 1:2,5 в Западной Европе и 1: 3,5 в США. В 2020 г. значение коэффициента зависимости увеличится до 0,280,43, а в 2050 г. - до 0,38-0,60. При использовании распределительных систем растут государственные расходы на пенсионное обеспечение. В настоящее время они составляют в странах с развитой рыночной экономикой в среднем 9% ВВП. Согласно прогнозам необходимые расходы на пенсионное обеспечение неработающих в первые десятилетия XXI в. могут достичь от 14 до 20% ВВП. Затраты на поддержание приемлемого уровня жизни пенсионеров становятся слишком большими для государства. Высокая нагрузка на экономику увеличивающихся государственных расходов на пенсионное обеспечение рассматривается в качестве фактора, ограничивающего экономический рост. Государственным распределительным пенсионным системам присуща ориентация на сокращение различий в доходах пенсионеров по сравнению с различиями доходов работающих. Эта ориентация нередко оборачивается уравнительностью, стимулирует социальное иждивенчество и ослабляет склонность к сбережениям. Все это также оказывает сдерживающее влияние на экономический рост. Решение этих проблем во многих странах связывается с реформированием сложившихся пенсионных систем. В качестве магистрального направления реформ рассматривается достижение сбалансированного функционирования трех уровней пенсионных систем: 1) распределительной системы, предусматривающей обязательное участие всех работающих и предоставляющей пенсии нетрудоспособным престарелым лицам в размерах, достаточных для обеспечения определенного минимального уровня потребления; 2) накопительной системы, предусматривающей обязательное участие в ней всех работающих; 3) накопительной системы, участие в которой является добровольным для граждан. Первый уровень – государственная распределительная система – легче всего решает задачу перераспределения доходов между разными поколениями и между представителями каждого поколения. Эта система обеспечивает некоторый минимальный уровень пенсий. Второй уровень – обязательная накопительная система – обеспечивает дополнительный доход пенсионерам, величина которого зависит от размеров их пенсионных взносов в период работы. Третий уровень – добровольная накопительная система предоставляет возможность желающим накопить еще большие средства для получения более высокой пенсии. Трехуровневая пенсионная система в целом более надежно страхует от многих рисков, с которыми сталкиваются пожилые люди, в особенности от рисков, связанных с неопределенностью будущей экономической ситуации и финансовых возможностей государства. Это достигается за счет диверсификации систем формирования пенсионных средств и управления их использованием (государственная и частная системы), диверсификации источников финансирования (оплата труда и доходы на капитал) и инвестиционных стратегий, используемых пенсионными фондами, организующими обязательные и добровольные накопительные системы. В некоторых странах все эти три системы предполагается вычленить в рамках государственной пенсионной системы, управляться они будут государственными организациями. В других странах вторая и/или третья системы должны будут управляться частными пенсионными фондами или страховыми компаниями. В ряде стран с развитой рыночной экономикой реализуются меры по поэтапному сокращению масштабов государственной распределительной системы и перераспределению обязательных пенсионных взносов в пользу обязательной накопительной системы. Особое внимание в мире привлекла радикальная пенсионная реформа, проведенная в начале 1980-х 151 гг. в Чили. Реформа состояла в переходе от распределительной пенсионной системы к обязательной накопительной системе с фиксированными взносами. Новая система является обязательной для работников определенных отраслей и охватывает более половины общего числа занятых в экономике. Эта система является частной – ее субъектами выступают конкурирующие друг с другом частные пенсионные фонды. Государство жестко контролирует их деятельность, чтобы предотвратить возможность мошенничества или осуществления слишком рискованных инвестиций. Государство гарантирует участникам системы минимальную доходность на накапливаемые ими суммы взносов, а также выплату пенсий в некотором минимальном размере безотносительно к величине накопленной индивидуальной паушальной суммы, в том числе и в случае банкротства или ликвидации частного пенсионного фонда. За прошедшее время новая система продемонстрировала жизнеспособность и возможность приносить высокие доходы на аккумулируемые пенсионные активы. Она оказала позитивное влияние на развитие рынка капитала. Вместе с тем радикальная замена государственной пенсионной системы на частную, т.е. приватизация пенсионного обеспечения, оказалась возможной лишь в условиях диктаторского политического режима. Другие страны Латинской Америки – Аргентина, Боливия, Колумбия, Мексика, Перу приступили в 1990-х гг. к внедрению частных пенсионных систем, построенных по образцу чилийской. Но преобразования там были не столь радикальны: работникам предоставляется право выбора между старой, государственной и новой, приватизированной системами и даже право возвращения к старой системе. Масштабы охвата работающих новыми системами также гораздо скромнее. Страны с переходной экономикой столкнулись с демографическими проблемами, подобными тем, что существуют в государствах с развитой рыночной экономикой. Рост числа лиц пенсионного возраста, приходящихся на занятых в экономике, усложняет выполнение государством гарантий пенсионного обеспечения. А высокие ставки пенсионных взносов к фонду оплаты труда в сочетании со слабостью государственного контроля за выполнением требований законодательства, регулирующего экономическую деятельность, влекут уклонение в значительных масштабах от уплаты пенсионных взносов, осуществление экономической деятельности в неформальном секторе и усиливают проблему недостаточности доходов государственных распределительных пенсионных систем для выплаты пенсий в социально приемлемых размерах. Поэтому страны с переходной экономикой начали подготовку и проведение реформы своих государственных распределительных пенсионных систем. В Венгрии с 1998 г. практически начато внедрение трехуровневой смешанной пенсионной системы. В Казахстане, Латвии, Польше, России курс на создание трехуровневых смешанных пенсионных систем рассматривается в качестве основного направления намечаемых реформ. В Венгрии, Польше, России, Румынии, Чехии возникли частные добровольные накопительные пенсионные системы. В Чехии в частных накопительных пенсионных системах уже участвует примерно 20% работников. В ходе реформ предполагается постепенно увеличить сроки выхода на пенсию и сблизить эти сроки для мужчин и женщин. 8.4. Организация пенсионного обеспечения в России 8.4.1. Характеристика пенсионной системы, существовавшей до 2002 г. В нашей стране функционирует государственная пенсионная система. До недавнего времени она была построена по принципам распределительной пенсионной системы. Средства государственной пенсионной системы формировались за счет страховых взносов работодателей и ассигнований из федерального бюджета. Размер страховых взносов работодателей был равен 28% величины фонда оплаты труда. До 2001 г. обязательные пенсионные взносы осуществляли также и работающие граждане в размере, равном 1% получаемого ими дохода. С 2001 г. вместо страховых взносов введен единый социальный налог, который платят работодатели. Ставка налога в части, направляемой в государственную пенсионную систему, составляет 28% размера оплаты труда, если он не превышает 100 тыс. руб. в год. С более высоких сумм социальный налог взимается по регрессивной шкале. Указанные средства аккумулировались в Пенсионном фонде Российской Федерации, который производил из них выплату пенсий. Ранее действовавшая система предусматривала три типа пенсий: ■ трудовые; ■ социальные; 152 ■ пенсии военнослужащим и членам их семей. Основным видом пенсий была трудовая пенсия по старости: доля ее получателей среди всех пенсионеров составляла 75% в 2000 г. По общему правилу она устанавливалась пожизненно: мужчинам – по достижении 60 лет и при общем трудовом стаже не менее 25 лет; женщинам – по достижении 55 лет и при общем трудовом стаже не менее 20 лет. Величина трудовой пенсии по общему правилу определялась в размере 55% заработка и сверх того 1% заработка за каждый полный год общего трудового стажа, превышающего требуемый для назначения пенсии, но не более двадцати лет. Минимальный размер пенсии по старости устанавливался ежегодно на основе величины прожиточного минимума. В связи с ростом заработной платы в стране пенсии по старости подлежали регулярному увеличению. К категории трудовых пенсий относились также пенсии за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца. Пенсия за выслугу лет устанавливалась лицам, занимавшимся длительной подземной или другой работой с особо вредными и тяжелыми условиями труда, а также иными определенными видами профессиональной деятельности в течение определенного срока, как правило, 20 или 25 лет. Пенсии по инвалидности назначались при наступлении инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального или общего заболевания, военной травмы или заболевания, полученного во время военной службы. Размер пенсий дифференцировался в зависимости от группы инвалидности и определялся в процентах к заработку, либо в размере, равном минимальному размеру пенсии. Пенсии по случаю потери кормильца получали нетрудоспособные члены семьи умершего, состоявшие на его иждивении. Социальная пенсия устанавливалась инвалидам, в том числе инвалидам с детства, и ряду других категорий граждан в размерах 1/2, 2/3 или одной минимальной пенсии по старости. Выплата пенсий за выслугу лет военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, их семьям, а также социальных пенсий осуществлялась Пенсионным фондом за счет ассигнований из федерального бюджета. Основные показатели пенсионного обеспечения в нашей стране представлены в табл. 8.1–8.3. Т а б л и ц а 8.1 Основные показатели пенсионного обеспечения в России 1990 г. 1995 г. 2000 г. 153 Численность пенсионеров, состоящих на учете в органах социальной защиты населения на конец года, тыс. человек 32848 37083 38411 Численность занятых в экономике, приходящаяся на одного пенсионера, человек 2,32 1,80 1,68 Минимальный размер месячной пенсии по старости с учетом компенсации, тыс. руб. (2000 г. – руб.) 0,07 89,6 427,8 Соотношение минимальной месячной пенсии по старости (с учетом компенсации) и минимальной оплаты труда, % 100,0 210,8 396,8 Средний размер назначенных месячных пенсий с учетом компенсации, тыс. руб. (2000 г. – руб.) 0,1 188,1 694,3 Величина прожиточного минимума пенсионера, тыс. руб. (2000 г. – руб.) ... 186,2 909,0 Соотношение среднего размера назначенных месячных пенсий с учетом компенсации, %: с величиной прожиточного минимума пенсионера со средним размером начисленной заработной платы ... 33,7 101,0 39,8 76,4 31,2 Реальный размер назначенных месячных пенсий с учетом компенсации как доля показателя предыдущего года, % 112,6 80,5 128,0 – – 73709 4,8 379259 5,4 Поступление страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации: всего, млрд. руб. (2000 г. – млн. руб.) как доля ВВП, % Источник: Российский статистический ежегодник. 2001. М.: Госкомстат России, 2001. С. 197. Т а б л и ц а 8.2 Численность пенсионеров и размеры получаемых пенсий, 2000 г. Источники финансирования Все пенсионеры (на конец года) В том числе получающие пенсии: по старости по инвалидности по случаю потери кормильца за выслугу лет социальные Пенсионный фонд России Пенсионный фонд России Пенсионный фонд России федеральный бюджет федеральный бюджет Численность пенсионеров, на конец года, тыс. 38411 Средний размер назначенных пенсий, руб. 823,4 28813 4822 2116 674 1986 894,0 698,5 501,5 673,7 395,3 Источник: Российский статистический ежегодник. 2001. М.: Госкомстат России, 2001. С. 197. Т а б л и ц а 8. 3 Основные показатели системы негосударственного пенсионного обеспечения в России 1996 г. 2000 г. Всего негосударственных пенсионных фондов 254 294 Численность участников, тыс. человек 1675,9 3341,1 Численность получателей негосударственных пенсий: всего, тыс. человек 155,9 281,0 как доля общей численности пенсионеров, состоящих на учете в органах социальной защиты населения, % 0,4 0,7 154 Источники: данные Министерства труда и социального развития Россиийской Федерации, Госкомстата России. 8.4.2. Причины реформирования государственной пенсионной системы Затяжной экономический спад, продолжавшийся в течение 1990-х гг., привел к обесценению реальных размеров начисленных пенсий и сокращению дифференциации между максимальной и минимальной пенсиями. Несмотря на принимаемые меры по увеличению размеров пенсий, средний размер назначенных пенсий оставался на уровне ниже прожиточного минимума пенсионера. Вместе с тем даже эти пенсии обеспечивали существенное снижение риска бедности среди пенсионеров по сравнению с другими группами населения. Доля пенсионеров среди бедных была ниже, чем доля пенсионеров в общей численности населения. В прошедшее десятилетие была ослаблена связь между размером назначаемой пенсии и величиной предыдущих заработков и уплаченных за работника страховых взносов. Это, в свою очередь, существенно ослабило заинтересованность работников и работодателей в уплате пенсионных взносов. На протяжении 1990-х гг. увеличивалась нагрузка на работающее население по содержанию неработающих. Это было обусловлено причинами как экономическими (сокращение численности занятых), так и демографическими (старение населения). В 1990-е гг. дополнительной причиной увеличения социальной нагрузки явился рост числа пенсионеров, получающих разнообразные льготные пенсии. Предоставление льготных пенсий, т.е. выплата пенсий ранее достижения общего пенсионного возраста, экономически оправдано для лиц, имевших неблагоприятные условия труда (шахтеры, рабочие горнодобывающих, металлургических и химических предприятий, атомной промышленности и т.д.). Но из числа лиц, имеющих по действующему законодательству право на льготное пенсионное обеспечение, лишь около двух третей действительно работают в неблагоприятных условиях. Действие долговременных тенденций позволяет прогнозировать рост населения в трудоспособном возрасте до 2006 г., что будет способствовать увеличению притока рабочей силы на рынок труда. В этот период на пенсию будет выходить относительно малочисленное поколение родившихся во время войны и сразу после ее окончания. Таким образом, нагрузка лиц пенсионного возраста на население будет снижаться. По данным Госкомстата России, на 1000 человек в трудоспособном возрасте в 1998 г. приходилось 711 иждивенцев, в том числе 356 лиц старше пенсионного возраста, а в 2006 г. эти показатели составят 586 и 335 человек соответственно. Однако после 2006 г. будет наблюдаться ускорение процесса демографического старения населения, что потребует увеличения затрат на социальные программы. Согласно прогнозу Госкомстата России к 2015 г. на 1000 человек трудоспособного возраста будет приходиться уже 427 человек в возрасте старше трудоспособного. Эти тенденции накладываются на возрастную структуру населения с высокой долей старших возрастов в трудоспособном населении: к 2015 г. около трети трудоспособного населения будет находиться в возрасте от 45 лет и выше. Если существовавшая пенсионная система оставалась бы в будущем без изменений, то в долгосрочной перспективе произошло бы серьезное ухудшение ее финансового состояния вследствие постепенного старения населения России и дальнейшего роста соотношения между численностью пенсионеров и экономически активного населения. 8.4.3. Новая пенсионная система Цели, задачи и способы пенсионной реформы в Российской Федерации интенсивно разрабатывались в 1997–2001 гг. В декабре 2001 г. были приняты федеральные законы, реформирующие пенсионную систему: ■ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"; ■ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"; ■ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". В июле 2002 г. был принят закон "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации". Цель реформы состоит в обеспечении текущей финансовой устойчивости пенсионной системы, повышении реального размера пенсий и предотвращении кризиса пенсионной системы в связи со старением населения. В новой государственной пенсионной системе изменен состав выплачиваемых пенсий. 155 Предусмотрены следующие виды пенсий: ■ пенсии по государственному пенсионному обеспечению: пенсия за выслугу лет, пенсия по старости, пенсия по инвалидности, социальная пенсия; ■ трудовые пенсии: трудовая пенсия по старости, трудовая пенсия по инвалидности, трудовая пенсия по случаю потери кормильца. Рассмотрим подробнее каждый из этих видов. Пенсия за выслугу лет назначается: федеральным государственным служащим, имеющим стаж государственной службы не менее 15 лет, при увольнении с федеральной государственной службы по ряду оснований. Эта пенсия устанавливается дополнительно к трудовой пенсии по старости (инвалидности) и выплачивается одновременно с ней; военнослужащим (сотрудникам правоохранительных органов), имеющим определенный стаж службы. Пенсия по старости назначается гражданам, пострадавшим в результате радиационных или техногенных катастроф, по достижении возраста 55 лет для мужчин и 50 лет для женщин. Пенсия по инвалидности назначается: военнослужащим (сотрудникам правоохранительных органов); участникам Великой Отечественной войны; гражданам, пострадавшим в результате радиационных или техногенных катастроф, признанных инвалидами. Размер пенсий по инвалидности дифференцируется в зависимости от группы инвалидности и устанавливается в процентах к базовой части трудовой пенсии. Социальная пенсия назначается нетрудоспособным гражданам: инвалидам, детям, потерявшим одного или обоих родителей, не имевших права на получение трудовой пенсии, мужчинам по достижении 65 лет и женщинам – 60 лет, не имеющим права на получение трудовой пенсии, и др. Размер социальной пенсии по общему правилу устанавливается равным размеру базовой части трудовой пенсии. Пенсия по случаю потери кормильца назначается нетрудоспособным членам семей погибших военнослужащих. Ее размер определяется в процентах к базовой части трудовой пенсии. Трудовая пенсия по старости и трудовая пенсия по инвалидности состоят из следующих компонентов: 1) базовой части; 2) страховой части; 3) накопительной части. Трудовая пенсия по случаю потери кормильца включает два компонента: 1) базовую часть; 2) страховую часть. Новая государственная пенсионная система, обеспечивающая выплату трудовых пенсий, является трехуровневой. Первый уровень – государственная распределительная пенсионная система, обеспечивающая выплату гарантированной государством базовой трудовой пенсии фиксированного размера. Второй уровень – государственная распределительная пенсионная система, обеспечивающая выплату страховой части трудовых пенсий. Третий уровень – государственная накопительная пенсионная система, обеспечивающая выплату накопительной части трудовых пенсий. Второй и третий уровни организационно включены в систему обязательного пенсионного страхования. Застрахованными в этой системе являются: работающие по договорам, лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой, члены крестьянских (фермерских) хозяйств и некоторые другие категории граждан. Страхователями являются организации, индивидуальные предприниматели и физические лица, производящие выплаты физическим лицам. Эти страхователи страхуют работающих у них лиц, платя за них страховые взносы. Лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой, члены 156 крестьянских (фермерских) хозяйств выступают страхователями и застрахованными в одном лице – они страхуют сами себя. Страховщиком по обязательному пенсионному страхованию является Пенсионный фонд Российской Федерации (далее – Пенсионный фонд). Трудовая пенсия застрахованным устанавливается пожизненно. Право на трудовую пенсию по старости имеют мужчины по достижении возраста 60 лет и женщины – 55 лет при наличии не менее пяти лет страхового стажа. Страховой стаж включает периоды работы, за которые уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд. Ряду категорий лиц трудовая пенсия по старости назначается ранее вышеуказанных сроков. К числу таких категорий относятся лица, имеющие особые условия труда: проработавшие определенное время на подземных работах, на работах с вредными условиями труда, в горячих цехах, на транспорте, на лесозаготовках, в полевых условиях и т.п. Раньше могут выйти на пенсию, например, женщины, родившие пять и более детей и воспитавшие их до восьми лет, определенные категории инвалидов, лица, длительно работавшие на Крайнем Севере, и др. Трудовая пенсия по инвалидности устанавливается независимо от продолжительности страхового стажа застрахованного лица в случае наступления инвалидности при наличии ограничения способности к трудовой деятельности, определяемой по медицинским показаниям. Право на трудовую пенсию по случаю потери кормильца имеют нетрудоспособные члены семьи умершего кормильца, состоявшие на его иждивении при наличии у него страхового стажа. Базовая часть трудовой пенсии по старости устанавливается в одинаковом размере для всех застрахованных. Ее величина на начало 2002 г. составила 450 руб. Для лиц, достигших возраста 80 лет, базовая часть трудовой пенсии по старости была установлена в сумме 900 руб. в месяц. Базовая часть трудовой пенсии индексируется с учетом инфляции. Средства для выплаты базовой части трудовых пенсий выделяются из федерального бюджета. Источником этих средств является часть социального налога в размере 14% величины оплаты труда из общей ставки 28%, направляемой на пенсионное обеспечение. Источником выплаты второй – страховой части трудовых пенсий выступают страховые взносы на финансирование страховой части трудовой пенсии. Эти взносы являются частью социального налога или иных обязательных платежей, которые выплачиваются работодателями или индивидуальными предпринимателями в бюджет Пенсионного фонда. Для лиц 1967 г. рождения и моложе размер этих взносов установлен равным 8 процентным пунктам из общей ставки социального налога в 28 процентных пунктов, направляемых на пенсионное обеспечение. Для лиц более старшего возраста размер этих взносов выше, но соответственно ниже размер взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии. Суммы взносов учитываются на индивидуальных лицевых счетах застрахованных лиц, но используются для текущих выплат пенсий лицам пенсионного возраста. Размер страховой части трудовой пенсии, выплачиваемой застрахованным, определяется величиной расчетного пенсионного капитала для каждого застрахованного работающего лица. Расчетный пенсионный капитал представляет собой учитываемую определенным образом общую сумму страховых взносов на финансирование страховой части трудовой пенсии, поступивших за застрахованное лицо и учтенных на его индивидуальном лицевом счете в период его работы. Таким образом, устанавливается тесная связь между размером пенсии и прошлыми заработками пенсионеров, а также величиной страховых взносов, уплаченных за них в Пенсионный фонд в период трудовой деятельности. Страховая часть трудовой пенсии, которую получает застрахованный, регулярно индексируется с учетом инфляции. Источниками выплаты накопительной части трудовой пенсии являются страховые взносы на финансирование накопительной части трудовой пенсии и доходы от инвестиций, произведенных за счет этих взносов. Указанные взносы являются частью социального налога или иных обязательных платежей, которые выплачиваются работодателями или индивидуальными предпринимателями в бюджет Пенсионного фонда. Для лиц 1967 г. рождения и моложе размер этих взносов установлен равным 6 процентным пунктам из общей ставки социального налога в 28 процентных пунктов, направляемых на пенсионное обеспечение. В последующие годы отчисления социального налога в накопительную систему предполагается поэтапно увеличить до 9–10 процентных пунктов. При этом отчисления социального налога в распределительную пенсионную систему будут снижаться на величину отчислений в накопительную систему. Страховые взносы на финансирование накопительной части трудовой пенсии учитываются в специальной части индивидуального лицевого счета. Эти взносы направляются в накопительную 157 систему. Ее образуют Пенсионный фонд, специализированный депозитарий и управляющие компании (с 2004 г.). Застрахованное лицо вправе самостоятельно выбирать управляющую компанию, в доверительное управление которой будет направляться часть социального налога, предназначенная для пенсионных накоплений. Управляющие компании будут осуществлять инвестирование средств пенсионных накоплений. Доходы от инвестиций будут учитываться в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных в Пенсионном фонде. Назначение накопительной части трудовых пенсий в системе обязательного пенсионного страхования будет производиться на основе суммы пенсионных накоплений застрахованного лица, учтенных в специальной части его индивидуального лицевого счета по состоянию на день, с которого ему назначается накопительная часть трудовой пенсии. Размер накопительной части трудовой пенсии ежегодно индексируется с учетом дополнительных пенсионных накоплений за период, истекший со дня назначения этой части пенсии. Один раз в три года производится также перерасчет размера накопительной части трудовой пенсии с учетом суммы дополнительных пенсионных накоплений за период, истекший со дня назначения этой части пенсии. Внедрение механизмов накопительного финансирования пенсий для работающего населения преследует цель повысить финансовую устойчивость всей пенсионной системы. Помимо государственных накопительных пенсионных фондов продолжит действовать и частное пенсионное обеспечение, включающее прежде всего профессиональные пенсионные системы, управляемые негосударственными пенсионными фондами. Государство будет поддерживать развитие частных накопительных пенсионных систем, но после финансового кризиса 1998 г. потребуется длительное время для восстановления доверия граждан к сбережению своих средств в частных финансовых организациях. Поэтому частные пенсионные системы не смогут играть ощутимой роли в пенсионном обеспечении населения в обозримой перспективе. Контрольные вопросы 1. Какая связь существует между развитием пенсионного обеспечения и ростом частных сбережений? 2. Обладают ли частные пенсионные схемы преимуществами по сравнению с государственными? 3. Почему государственные пенсионные системы являются распределительными и реже включают накопительные подсистемы? 4. Каковы достоинства и недостатки современной пенсионной системы в России? 5. Проанализируйте экономические, социально-культурные и политические последствия: а) сокращения в пенсионной системе доли распределительной подсистемы и увеличения доли накопительной подсистемы; б) увеличения возраста выхода на пенсию. Литература Основная Мировой опыт реформирования пенсионных систем: концептуальные подходы и практические действия / Отв. ред. Л.С. Дегтярь. М.: Эпикон, 1999. Пенсионная реформа / Министерство труда и социального развития Российской Федерации и др. М.: Просвещение, 2002. Реформирование пенсионной системы России / Дмитриев М., Помазкин Д., Синявская О., Столяров А. // Реформирование некоторых отраслей социальной сферы России. М.: ИЭПП, 1999. С. 77–140. Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора: Пер. с англ. М.: Изд-во Московского университета, 1997. С. 308–328. Ваrr N. The Economics of the Welfare State. 2nd ed. Stanford: Stanford University Press, 1993. P. 208-238. Дополнительная Институциональная инфраструктура пенсионной реформы в России / Астапович А.З., Бирмингхем У., Григорьев Л.М. и др. М.: Бюро экономического анализа, 1998. Соловьев А. К. Финансовая система государственного пенсионного страхования в России. М.: Финансы и статистика, 2001. Шохин А.Н. Пенсионная система России: современное состояние, проблемы реформирования. М.: ГУ ВШЭ, 158 1996. Якушев Л.П. Социальная защита. М.: Редакция журнала "ПЕНСИЯ", 1998. Chand S., Jaeger A. Ageing Population and Public Pensions Schemes / International Monetary Fund. Washington D.C.: International Monetary Fund, 1996 (Occasional Paper N 147). ГЛАВА 9. ФОРМЫ ОРГАНИЗАЦИЙ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ 9.1. Выбор форм организаций для предоставления услуг, финансируемых государством Общая характеристика экономики социальной сферы, данная в первой главе, включала указание на преимущественное участие некоммерческих организаций в предоставлении населению медицинских, образовательных, культурных, социальных услуг. Но далее, при рассмотрении особенностей экономического устройства отдельных отраслей социальной сферы, внимание концентрировалось лишь на различиях между организациями разных форм собственности. Экономические различия между коммерческими и некоммерческими организациями и разными их формами более детально не обсуждались. Это было оправдано тем, что особенности экономических отношений в отдельных частях социальной сферы проявляются прежде всего в специфике изъянов экономических отношений обмена и в специфике роли государства и применяемых механизмов финансирования поставщиков услуг. Что же касается форм организаций, действующих в этих отраслях, то здесь межотраслевые различия не столь существенны. Поэтому анализ экономических особенностей организаций в социальной сфере целесообразнее провести, рассматривая ее в целом. Экономическая форма организации – это система прав и ограничений, которыми обладает организация в принятии экономических решений. Двумя разными типами экономических форм являются коммерческая организация и некоммерческая организация. Напомним различия между ними. Коммерческими являются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Они самостоятельно определяют направления деятельности, изменяют структуру производимых товаров и услуг, распределяют получаемую прибыль между своими учредителями (участниками). Некоммерческие организации не делают извлечение прибыли целью своей деятельности и не вправе распределять полученную прибыль между учредителями (участниками). Зададимся теперь вопросом, в чем состоит экономический смысл различий между коммерческими и некоммерческими организациями при предоставлении услуг, финансируемых государством? Для преодоления изъянов рыночных отношений в социальной сфере и реализации требований социальной справедливости государство берет на себя ответственность за оказание населению определенных видов услуг. Государство организует их предоставление, создавая для этого специализированные государственные организации и финансируя их деятельность, либо выступая в роли покупателя услуг, заключающего контракты с организациями разных форм собственности. Какие экономические формы организаций и в каких случаях государство должно выбирать? Чем обусловливается целесообразность использования коммерческих или некоммерческих организаций для предоставления услуг, финансируемых государством? И имеют ли здесь значение различия между разными формами коммерческих и некоммерческих организаций? Для ответа на поставленные вопросы рассмотрим сначала общую схему отношений между государством, производителями (поставщиками) и потребителями услуг. Государство, взяв на себя ответственность за обеспечение определенными услугами потребителей, формулирует некоторые требования к характеристикам необходимых услуг (качество, объемы услуг, порядок их предоставления). Требования государства должны, с одной стороны, отражать запросы и ожидания потребителей. С другой стороны, они не сводятся исключительно к запросам и ожиданиям самих потребителей, поскольку могут основываться на более полной информации, учитывать внешние эффекты, представления о социальной справедливости, идеологические и политические факторы, а также ресурсные ограничения. Государство поручает поставщикам предоставление услуг, отвечающих сформулированным требованиям. Но поскольку услуги оказываются потребителям, то государство в лице своих органов, как правило, будет обладать неполной информацией в отношении того, какие услуги производитель оказал в действительности и как они соотносятся с запросами и ожиданиями потребителей. То есть возникает ситуация информационной асимметрии между государством и производителями услуг. Такая конфигурация отношений описывается в экономической теории как агентские отношения: 159 принципал (государство) поручает другому субъекту – агенту (им выступает поставщик) выполнение некоторых функций, но не может непосредственно наблюдать за их исполнением и обладает неполной информацией в отношении того, какие действия агент совершил или какие он должен был совершить. При этом агент обладает определенной самостоятельностью в принятии решений о расходовании средств и предоставлении услуг. Агентским отношениям присущ ряд особенностей, учет которых имеет принципиальное значение .для целей нашего анализа. 1. Деятельность агента может отклониться от требований и ожиданий принципала. Их интересы совсем не обязательно совпадают, агент имеет возможность действовать разным образом, а принципал не в состоянии всегда и сразу определить, что именно делает агент и как это соответствует задачам, поставленным принципалом перед агентом. 2. Получение информации, позволяющей судить о степени соответствия деятельности агента требованиям принципала, и контроль за деятельностью агента требуют издержек. Рис. 9.1. Движущие силы, побуждающие агентов к выполнению требований принципала Какие силы могут предотвратить отклонение деятельности агента от требований и ожиданий принципала и побуждать к их выполнению? Можно выделить пять главных типов таких движущих сил, разграничив их по типам субъектов, от которых они исходят (см. рис. 9.1): 1) давление принципала; 2) давление конкурентов, выполняющих или способных выполнять аналогичные функции; 3) давление потребителей; 4) давление гражданского общества; 5) внутренняя мотивация агента. Давление принципала – это его действия по стимулированию и принуждению агента к выполнению требований, установленных принципалом. Сила давления принципала зависит от: ■ уровня спецификации (т.е. четкости и детальности) требований принципала к деятельности агента; ■ степени контролируемости действий агента – возможностей принципала оценивать степень соответствия между его требованиями к агенту и реальными действиями агента; ■ интенсивности применения принципалом процедур контроля за агентом; ■ характера стимулов, которые принципал предлагает агенту для выполнения своих требований; ■ наличия и характера санкций к агенту за неудовлетворительное выполнение требований принципала; ■ строгости соблюдения самим принципалом установленных им обязательств в отношении агента и строгости применения предусмотренных санкций. Давление конкурентов – это действия субъектов, выполняющих или способных выполнять агентские функции для принципала, которые направлены на сохранение или перераспределение в свою пользу доходов, получаемых от контрактов с принципалом. С экономической точки зрения конкурентное давление на агента выражается в том, что другие агенты выполняют или предлагают принципалу выполнить искомые функции с меньшими издержками или с более высокой результативностью. Это 160 заставляет каждого агента заботиться о выполнении требований принципала и повышении эффективности своей деятельности. Давление потребителей – действия с помощью доступных потребителям средств по принуждению агента к предоставлению им услуг, отвечающих запросам и ожиданиям потребителей. Сила давления потребителей на агента зависит от их возможности: ■ обращаться к принципалу с жалобами на агента (а также от практики рассмотрения таких жалоб); ■ выбирать агента, который организует предоставление требуемых услуг потребителям; ■ непосредственно влиять на доходы агента; например, если потребитель (клиент) частично сам оплачивает услуги агента, то он экономически может принудить агента заботиться о соответствии качества и объема оказываемых услуг запросам клиента. Давление гражданского общества – это действия локальных сообществ, благотворительных и правозащитных организаций, средств массовой информации и т.д., которые направлены на привлечение внимания к проблемам, создаваемым неудовлетворительной деятельностью агента и иных поставщиков, и на побуждение государства к реализации мер по решению этих проблем. Нужно заметить, что такое давление на поставщиков является весьма сильным в странах с развитой демократией, оно начинает формироваться в странах Центральной и Восточной Европы, но пока мало ощутимо в постсоветских государствах. Внутренняя мотивация агента определяется интересами руководителей организации и внутренней культурой, существующей в организации. Руководители организации могут ориентироваться на подчинение своих действий увеличению дохода (экономическая мотивация), должностному росту (административная мотивация), достижению профессионального удовлетворения и творческого самовыражения, ценностным представлениям о должном, об общественном благе, о социальной справедливости и т.д. Обратимся теперь к характеристике требований, предъявляемых государством-принципалом к поставщику-агенту. Исходным для выбора экономической формы организации, с которой целесообразнее иметь дело, становится вопрос о возможности четкого выражения этих требований, или, другими словами, об уровне их спецификации (см. рис. 9.2). Рис. 9.2. Условия предпочтительности экономических форм поставщиков услуг, финансируемых государством Допустим, что требования государства характеризуются высоким уровнем определенности (спецификации). Это означает, что они могут быть исчерпывающим образом выражены в количественных показателях или в форме ясных, не допускающих двоякого толкования, описаний качественных характеристик услуг и порядка их оказания для разных категорий потребителей при разных условиях. Формами однозначно определенных требований выступают стандарты качества, инструкции об условиях и процедурах оказания услуг и т.д. Примерами таких ситуаций в социальной сфере являются обслуживание государственного жилого фонда, организация переливания крови. 161 Если уровень спецификации требований принципала к деятельности агента высок, то они могут быть адекватно отражены в условиях контракта, заключаемого с поставщиком. В таких условиях обычные контрактные отношения между принципалом и агентом и обычный контроль за соблюдением условий контракта достаточны для того, чтобы обеспечить выполнение требований, предъявляемых к соответствующим услугам. Основным типом поставщика при этом может выступать коммерческая организация. Ее преобладающей мотивацией будет экономическая – ориентация на извлечение прибыли. Но вследствие четкости условий контракта издержки контроля за его выполнением будут не слишком высоки; отклонение от условий контракта будет несложно выявить. Поэтому стремление производителя к извлечению прибыли скорее материализуется не в отклонениях от требований и ожиданий принципала, а в повышении эффективности выполняемой деятельности. В свою очередь, давление конкурентов и давление потребителей способны стать дополнительными силами, побуждающими поставщика к неукоснительному выполнению контрактных условий, к предоставлению услуг, отвечающих запросам и ожиданиям потребителей, и к росту эффективности функционирования всей системы обслуживания. Рассмотрим теперь ситуацию, когда уровень спецификации требований принципала невысок, то есть требования и ожидания принципала в отношении деятельности агента либо не могут быть выражены в виде однозначных требований к характеристикам предоставляемых услуг, либо получение такого описания слишком дорого. Многие виды услуг, предоставляемых в социальной сфере, сложны по содержанию, разнородны, с трудом или вообще не поддаются стандартизации. Потребности в этих услугах также разнородны и зачастую индивидуализированы. Поэтому характеристики требуемых услуг нельзя полностью предусмотреть и однозначно сформулировать в контракте с поставщиком. В таких условиях у поставщика появляется возможность использовать в своих интересах и в ущерб интересам государства и потребителей преимущества того, что требования к его деятельности недостаточно четко определены в контракте. Если поставщик является коммерческой организацией и взаимодействует с принципалом на контрактной основе, то он может извлекать экономическую выгоду, отклоняясь в своей деятельности от ожиданий и государства, и потребителей – изменяя структуру и ухудшая качество финансируемой государством деятельности. Возможности противодействия таким отклонениям за счет давления конкурентов и потребителей существуют, но могут оказаться ограниченными, если отношения между поставщиками и потребителями характеризуются информационной асимметрией, что как раз типично для отраслей социальной сферы. Тогда, даже конкурируя друг с другом, производители могут извлекать выгоду в ущерб интересам потребителей. Чтобы этого избежать, нужно ограничить возможности и ослабить само стремление поставщика видоизменять свою деятельность ради извлечения большей прибыли. Это можно пытаться сделать, оказывая давление на поставщика через неформальные социальные связи, увещевая и побуждая его действовать в интересах государства и потребителей. Но если такое давление воздействует исключительно на ценностные установки поставщика, то оно чаще всего будет малорезультативным. Для устойчивого ослабления или ограничения экономической мотивации к извлечению прибыли любыми средствами нужно применять формальные институты. Таким институтом является статус некоммерческой организации. Он предусматривает ограничение на распределение прибыли организации. Прибыль не может быть распределена между владельцами организации или ее персоналом, а должна быть направлена на развитие деятельности организации. Статус некоммерческой организации предусматривает также ограничения на виды осуществляемой деятельности. Если коммерческая организация вправе заниматься любыми видами деятельности, которые приносят ей прибыль и не требуют получения специальной лицензии, то в учредительных документах некоммерческой организации должны быть указаны конкретные цели ее основной деятельности, отличные от извлечения прибыли. Обычно существуют и ограничения на другие, неосновные виды деятельности. Они устанавливаются, чтобы предотвратить возможное отклонение деятельности некоммерческой организации в пользу более выгодных занятий в ущерб основной деятельности, отвечающей целям ее создания. Ограничение на распределение прибыли некоммерческой организации, как правило, дополняется формальными или неформальными ограничениями на оплату труда ее персонала. Такие ограничения могут задаваться в государственных некоммерческих организациях посредством прямого регулирования размеров затрат на оплату труда и размеров оплаты труда разных категорий работающих. Ограничения могут быть и неформальными. Рыночная экономика предоставляет информацию о нормальном уровне оплаты труда различных категорий работников. Если в той или иной 162 некоммерческой организации заработная плата работников начинает существенно и систематически превышать уровень оплаты труда работников аналогичных по профилю и масштабам деятельности организаций, это расценивается как признак возможного нарушения организацией запрета на распределение прибыли. Деятельность организации может тогда стать предметом более тщательного контроля, и к ней могут быть применены уже и формальные санкции, вплоть до лишения некоммерческого статуса. Итак, если требования принципала не могут быть четко определены в контракте, то целесообразно использовать в качестве поставщика искомых услуг некоммерческую организацию. Статус некоммерческой организации ослабляет экономическую мотивацию поставщика к извлечению прибыли и отклонению от ожиданий принципала и ограничивает возможности такого отклонения. Достаточно ли только таких ограничений? Это зависит прежде всего от силы давления потребителей, гражданского общества и силы конкурентного давления. Рассмотрим ситуацию, когда давление потребителей на поставщика – некоммерческую организацию является или может стать сильным. Это достигается, когда потребители частично оплачивают предоставляемые услуги или тем более когда оплачивают их полностью – за счет выданных им ваучеров. Давление потребителей будет сильным, если у них есть возможность выбора поставщика и наличествует давление на поставщика со стороны его конкурентов. При ограничении возможности выбора потребителей и слабом конкурентном давлении или его отсутствии сильное давление потребителей и гражданского общества может тем не менее иметь место, если существует эффективно действующий механизм рассмотрения жалоб потребителей и реагирования на них. Создание такого механизма и контроль за соблюдением его правил является делом государства. Примем также, что не поддающиеся четкому определению требования государства к поставщику сводимы к запросам и ожиданиям потребителей. Примерами предоставления услуг, характеризующихся указанными признаками, могут служить концертная деятельность, уход за престарелыми и инвалидами. В такого рода ситуации принципалу для реализации своих требований и ожиданий достаточно использования контрактных отношений с некоммерческой организацией, которая по отношению к принципалу и потребителям выступает независимым экономическим агентом, имеющим ограничения на распределение прибыли и на виды осуществляемой деятельности. Экономическую форму организации, обладающей такими характеристиками, можно назвать некоммерческим предприятием. Обратимся теперь к ситуации, когда имеется или может быть обеспечено сильное давление потребителей, но требования государства к поставщику в части, не поддающейся четкому определению, не сводимы к запросам и ожиданиям потребителей. Требования государства к поставщику будут не тождественны требованиям совокупности потребителей услуг, если имеют место внешние эффекты оказания таких услуг или информационная асимметрия между поставщиком и потребителями. Такие ситуации широко распространены в здравоохранении, образовании, сфере культуры. В данной ситуации должны быть усилены институты, ограничивающие экономический интерес поставщика и уменьшающие возможность отклонения его деятельности от ожиданий принципала. Это достигается институционализацией представительства интересов государства внутри самой организации. Ее исполнительные органы должны быть ограничены в правах самостоятельного принятия экономических решений. В организации должен иметься коллегиальный орган (правление, попечительский совет и т.п.), в составе которого есть лица, представляющие государство и, возможно, потребителей, но не работающие в самой организации и не получающие вознаграждения за свое участие в работе этого коллегиального органа. Данный орган должен осуществлять функцию контроля за соответствием деятельности организации тем ожиданиям, которые на нее возлагают ее учредители и потребители ее услуг. Для этого он должен быть наделен правами принятия определенных экономических решений. Например, рассмотрения годовых планов финансовой деятельности организации и утверждения отчетов об их выполнении, обсуждения финансовых результатов деятельности организации за более короткие промежутки времени (полугодие, квартал), принятия решений о соответствии уставным целям организации тех или иных видов неосновной деятельности, приносящих доход, и т.п. Таким образом, поставщиком должна выступать некоммерческая организация с распределенным правом принятия экономических решений – между ее исполнительным органом, коллегиальным органом управления и, возможно, учредителем, если им выступает государство. Эту экономическую форму организации можно назвать общественно контролируемой (публичной) некоммерческой 163 организацией. Финансирование государством деятельности такой организации может строиться как на контрактной основе, так и на основе нормативов затрат, установленных в расчете на одного обслуживаемого (подушевые нормативы) или на результирующие показатели ее работы. Рассмотрим, наконец, ситуацию, когда требования государства не могут быть однозначно сформулированы в контракте, возможности организации сильного давления со стороны потребителей либо отсутствуют, либо с точки зрения государства такое давление нецелесообразно. Примерами подобных ситуаций являются санитарно-эпидемиологический надзор, оказание медицинской помощи военнослужащим, обучение детей в сельских школах, архивная деятельность. В этом случае поставщик оказывается мало зависим от потребителей. Следовательно, для того чтобы его деятельность не отклонялась от требований и ожиданий государства, он должен быть сильно зависим от государства в принятии экономических решений. Здесь нужен полный контроль государства за распределением предоставленных средств. Это означает применение административного контроля за тем, какие виды деятельности осуществляются, каковы источники доходов организации и направления расходов. Такая экономическая форма является административно контролируемой некоммерческой организацией (учреждением). Она работает по административным заданиям (командам) государства. Для финансирования такой организации наиболее адекватен метод сметного финансирования. Зададимся теперь таким вопросом: что произойдет, если для предоставления некоторых услуг государство будет использовать организацию, контроль за деятельностью которой сильнее необходимого? Например, административно контролируемую некоммерческую организацию вместо общественно контролируемой. Форма общественно контролируемой некоммерческой организации адекватна ситуации, когда имеется или может быть обеспечено сильное давление потребителей. Если же в такой ситуации применяется административно контролируемая организация, то избыточные ограничения деятельности организации, ее зависимость от административных команд обернутся ослаблением ее мотивации к адекватному учету запросов и ожиданий непосредственных потребителей и ограниченностью ее возможностей гибко реагировать на изменение этих запросов и ожиданий. Недостаточная чувствительность организации к давлению потребителей будет препятствовать росту эффективности ее деятельности. Итак, при выборе форм организаций для предоставления услуг, финансируемых государством, ключевыми являются различия между четырьмя экономическими формами организаций: 1) коммерческая организация; 2) некоммерческое предприятие; 3) общественно контролируемая некоммерческая организация; 4) административно контролируемая некоммерческая организация. Эта типология форм организаций построена по признаку широты прав принятия экономических решений. Между выделенными экономическими формами организаций и конкретными формами организаций, предусмотренными законодательством, существует вполне определенное соответствие (см. табл. 9.1). Установленные законами формы организаций именуются правовыми формами организаций, или организационно-правовыми формами. Рассмотрим теперь подробнее реальные правовые формы, в которых создаются коммерческие и некоммерческие организации. Т а б л и ц а 9.1 Соответствие экономических и правовых форм организаций Экономические формы организаций Коммерческие организации Некоммерческие предприятия Правовые формы организаций Хозяйственные товарищества и общества. Производственные кооперативы. Унитарные предприятия Общественные и религиозные организации. Некоммерческие партнерства. Учреждения, фонды и автономные некоммерческие организации, в числе учредителей которых нет органов государственной власти или местного самоуправления 164 Общественно контролируемые некоммерческие организации Административно контролируемые некоммерческие организации Фонды и автономные некоммерческие организации, в числе учредителей которых состоят органы государственной власти или местного самоуправления, а правомочия принятия экономических решений распределены между исполнительным органом и попечительским советом или высшим коллегиальным органом управления Учреждения 9.2. Формы коммерческих организаций Главными признаками, определяющими различия между формами коммерческих организаций, являются: 1) имущественные права учредителей (участников) организации; 2) состав и число учредителей организации. Перечень форм коммерческих организаций, существующих в нашей стране, определен в Гражданском кодексе Российской Федерации. Этот перечень включает ■ хозяйственные товарищества: полное товарищество, товарищество на вере (коммандитное товарищество); ■ хозяйственные общества: общество с ограниченной ответственностью, общество с дополнительной ответственностью; акционерные общества: закрытое акционерное общество, открытое акционерное общество; ■ производственный кооператив; ■ унитарное предприятие. Рассмотрим ключевые особенности этих форм. Хозяйственные товарищества и общества имеют уставный капитал, образованный за счет разделенных на доли вкладов учредителей (участников). Имущество, созданное за счет вкладов учредителей (участников), а также произведенное и приобретенное хозяйственным товариществом или обществом в процессе его деятельности, принадлежит ему на праве собственности. Полное товарищество – это организация, участники которой (полные товарищи) в соответствии с заключенным между ними договором образуют складочный капитал и занимаются предпринимательской деятельностью от имени товарищества, неся ответственность по его обязательствам принадлежащим им имуществом. Участниками полных товариществ могут быть индивидуальные предприниматели и/или коммерческие организации. Управление деятельностью полного товарищества осуществляется по общему согласию всех участников. Прибыль и убытки распределяются пропорционально долям участников в складочном капитале. Участники полного товарищества солидарно несут субсидиарную ответственность своим имуществом по обязательствам товарищества. Товариществом на вере (коммандитным товариществом) является организация, в которой наряду с участниками, осуществляющими от имени товарищества предпринимательскую деятельность и отвечающими по обязательствам товарищества своим имуществом (полными товарищами), имеется один или несколько участников – вкладчиков (коммандитистов). Последние несут риск убытков, связанных с деятельностью товарищества, в пределах сумм внесенных ими вкладов и не принимают участия в осуществлении товариществом предпринимательской деятельности. Полными товарищами в товариществах на вере могут быть индивидуальные предприниматели и коммерческие организации. Вкладчиками в товариществах на вере могут быть граждане и юридические лица за исключением, по общему правилу, государственных органов и органов местного самоуправления. Распределение прибыли осуществляется пропорционально долям участников в складочном капитале. Участниками хозяйственных обществ могут быть граждане и юридические лица за исключением, по общему правилу, государственных органов и органов местного самоуправления. Обществом с ограниченной ответственностью является учрежденная одним или несколькими 165 лицами организация, уставный капитал которой разделен на доли определенных учредительными документами размеров. Число участников общества не должно быть более пятидесяти. Участники общества с ограниченной ответственностью не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, только в пределах стоимости внесенных ими вкладов. Распределение прибыли осуществляется пропорционально долям участников в уставном капитале. Общество с дополнительной ответственностью – это хозяйственное общество, учрежденное одним или несколькими лицами, уставный капитал которого разделен на доли определенных учредительными документами размеров. Участники общества с дополнительной ответственностью солидарно несут субсидиарную ответственность по его обязательствам своим имуществом в одинаковом для всех кратном размере к стоимости их вкладов, определяемом учредительными документами общества. Распределение прибыли осуществляется пропорционально долям участников в уставном капитале. Акционерным является общество, уставный капитал которого разделен на определенное число акций. Участники акционерного общества (акционеры) не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций. Распределение прибыли между участниками осуществляется пропорционально количеству принадлежащих им акций. Закрытым акционерным обществом является общество, акции которого распределяются только среди его учредителей или иного заранее определенного круга лиц. Число акционеров закрытого общества не должно превышать пятидесяти. В открытом акционерном обществе его участники могут отчуждать принадлежащие им акции без согласия других акционеров. Эта организация вправе проводить открытую подписку на выпускаемые ею акции и их свободную продажу на условиях, устанавливаемых законом и иными правовыми актами. Производственный кооператив (артель) – это добровольное объединение граждан на основе членства для совместной хозяйственной деятельности, основанной на их личном участии и объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Участниками производственного кооператива могут выступать и юридические лица. Число членов кооператива не должно быть менее пяти. Члены производственного кооператива несут по его обязательствам субсидиарную ответственность в размерах и в порядке, предусмотренных уставом. Прибыль кооператива распределяется между его членами в соответствии с их личным участием, размером паевого взноса, а между членами кооператива, не принимающими личного трудового участия в деятельности кооператива, соответственно размеру их паевого взноса. По решению общего собрания членов кооператива часть прибыли кооператива может распределяться между его наемными работниками. Унитарным предприятием является коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарного предприятия могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. В отличие от других форм коммерческих организаций, унитарное предприятие не может осуществлять любые виды деятельности, не запрещенные законом. Оно ограничено целями и предметом деятельности, указываемыми в его уставе. Унитарное предприятие не вправе продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог его имущество, находящееся в собственности учредителя. Учредитель осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью имущества предприятия. Разновидностью унитарного предприятия является казенное предприятие. Оно может быть создано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Казенное предприятие еще более ограничено в своих правах по сравнению с унитарным предприятием. Оно осуществляет хозяйственную деятельность в соответствии с уставными целями, заданиями собственника и назначением имущества. 9.3. Формы некоммерческих организаций Различия между формами некоммерческих организаций определяются в российском законодательстве более широким набором признаков по сравнению с коммерческими организациями. К числу этих признаков относятся: ■ характер целей деятельности организации; ■ имущественные права учредителей (участников) организации; ■ состав учредителей организации; ■ наличие или отсутствие членства в организации. 166 Запрет на распределение прибыли и направленность деятельности не на цели извлечения прибыли являются конституирующими для всех форм некоммерческих организаций. Эти определения построены по принципу противопоставления признакам коммерческих организаций. Вместе с тем законодательство в странах с рыночной экономикой обычно содержит и позитивные характеристики возможных целей создания и деятельности некоммерческих организаций. В европейском и американском законодательствах проводится различие между тремя типами целей, для достижения которых могут создаваться некоммерческие организации: принесение пользы обществу, обеспечение общественных интересов; принесение пользы своим членам, обеспечение взаимной выгоды; религиозные цели. К числу целей или направлений деятельности, которые рассматриваются в качестве приносящих пользу обществу (общественно полезных), обычно относят следующие: здравоохранение, образование, наука, культура, искусство, просветительство, помощь бедным и подвергающимся дискриминации, защита окружающей среды, прав человека и др. Организации, цели создания которых связаны с обеспечением интересов главным образом своих членов, – это профессиональные союзы и общества, ассоциации предпринимателей, торговые ассоциации и палаты, клубы, ассоциации ветеранов и т.п. Согласно российскому законодательству (Федеральный закон "О некоммерческих организациях", 1996 г.) некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественной пользы. Перечень форм некоммерческих организаций, существующих в нашей стране, определен в Гражданском кодексе Российской Федерации и в Федеральном законе "О некоммерческих организациях". Такими формами являются: ■ потребительский кооператив; ■ общественная или религиозная организация (объединение); ■ некоммерческое партнерство; ■ фонд; ■ автономная некоммерческая организация; ■ учреждение; ■ государственная корпорация; ■ объединение юридических лиц (ассоциация, союз). Перечень форм некоммерческих организаций не является закрытым и может дополняться федеральными законами. Потребительский кооператив представляет собой добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников. Создание потребительского кооператива осуществляется путем объединения имущественных паевых взносов его членов. Члены потребительского кооператива солидарно несут субсидиарную ответственность по его обязательствам. Общественные и религиозные организации являются добровольными объединениями граждан на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей. Члены общественных и религиозных организаций не сохраняют прав на передаваемое этим организациям имущество, в том числе на членские взносы. Они не отвечают по обязательствам общественных и религиозных организаций, в которых участвуют в качестве их членов, а указанные организации не отвечают по обязательствам своих членов. Некоммерческое партнерство – это организация, созданная для содействия ее членам в достижении целей, не связанных с извлечением прибыли. Имущество, переданное некоммерческому партнерству его членами, является собственностью партнерства. Члены некоммерческого партнерства не отвечают по его обязательствам, а некоммерческое партнерство не отвечает по обязательствам своих членов. Главная особенность этой формы по сравнению с другими формами некоммерческих организаций состоит в том, что при выходе члена из партнерства или ликвидации организации бывший член может получить часть ее имущества в пределах стоимости имущества, внесенного им при создании партнерства. 167 Понятие "фонд" используется в нашей стране в различных значениях. Фонд как форма некоммерческой организации создается на основе добровольных имущественных взносов и преследует социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Фонд не имеет членства, и учредители утрачивают все права на переданное фонду имущество. Оно после создания фонда принадлежит самому фонду. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей. В фонде обязательно должен быть создан попечительский совет, осуществляющий надзор за его деятельностью, принятием другими органами фонда решений и обеспечением их исполнения, использованием средств фонда, соблюдением фондом законодательства. Попечительский совет фонда осуществляет свою деятельность на общественных началах. Автономная некоммерческая организация учреждается гражданами и/или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Эта организация не имеет членства. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. Вместе с тем учредители осуществляют надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации в порядке, предусмотренном ее учредительными документами. При этом автономная некоммерческая организация должна иметь коллегиальный высший орган управления. Формы фонда и автономной некоммерческой организации очень близки. Различие состоит в целях создания и в порядке управления. Автономная некоммерческая организация создается с целью предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права и т.д. Ее функциональная роль – производство услуг в указанных сферах. Цели создания фонда формулируются в законодательстве как более общие – социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Функциональная роль фондов в странах с рыночной экономикой состоит в том, чтобы аккумулировать денежные средства и распределять их, предоставляя субсидии, гранты, пособия и т.п. Правда, в российском законодательстве такая роль фондов четко не сформулирована. Учреждение представляет собой некоммерческую организацию, находящуюся в собственности своего учредителя. Учреждения соответственно могут быть государственными, муниципальными и частными. Собственник полностью или частично финансирует учреждение и несет субсидиарную ответственность по его обязательствам. Учреждение использует закрепленное за ним имущество в соответствии с целями его создания, заданиями собственника и назначением имущества. Таким образом, учреждение менее самостоятельно, чем некоммерческие организации других форм. Государственной корпорацией является не имеющая членства некоммерческая организация, созданная на основании федерального закона федеральным органом власти для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Имущество, переданное государственной корпорации при ее создании, становится ее собственностью. Государство не отвечает по обязательствам государственной корпорации. Нужно отметить, что это своего рода "эксклюзивная форма" юридического лица. Она была введена специально для создания пока лишь единственной организации – Агентства по реструктуризации кредитных организаций. Объединения юридических лиц создаются для координации предпринимательской деятельности своих членов, а также представления и защиты их общих интересов. Эти организации не вправе заниматься деятельностью, приносящей прибыль. При обсуждении форм некоммерческих организаций отдельного рассмотрения требуют благотворительные организации. Это особый вид некоммерческих организаций, которые могут создаваться в формах общественной организации, фонда или учреждения. Деятельность таких организаций регулируется Федеральным законом "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (1995 г.). Закон предъявляет к благотворительным организациям более жесткие требования, чем к прочим некоммерческим организациям, но тем самым создает предпосылки для предоставления им государством дополнительных преимуществ, в частности налоговых льгот. Благотворительной деятельностью называется добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим 168 лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Негосударственная некоммерческая организация, создаваемая для осуществления благотворительной деятельности, регистрируется как благотворительная организация. Она должна иметь коллегиальный высший орган управления, члены которого выполняют свои обязанности безвозмездно. Имеется целый ряд ограничений на использование имущества благотворительных организаций: 1) не допускается участие благотворительной организации в хозяйственных обществах с другими лицами; 2) на оплату труда административно-управленческого персонала организация может затрачивать не более 20% общей суммы средств, расходуемых ею за финансовый год; 3) на финансирование благотворительных программ должно быть использовано не менее 80% поступивших за финансовый год доходов от внереализационных операций, поступлений от учрежденных благотворительной организацией хозяйственных обществ и доходов от разрешенной законом предпринимательской деятельности; 4) не менее 80% суммы каждого благотворительного пожертвования должно быть израсходовано организацией на ее основные цели в срок не более года с момента получения данного пожертвования, если сам жертвователь не оговорил иного порядка расходования переданных им средств; 5) учредитель благотворительной организации не может приобрести у нее или продать ей какие-либо товары либо услуги на условиях, более выгодных, чем в сделках с другими лицами; 6) благотворительные организации не имеют права использовать свои средства для поддержки политических партий, движений, групп и кампаний. Закон устанавливает требования к прозрачности деятельности благотворительной организации: сведения о размерах и структуре ее доходов, имущества, расходов, оплате труда ее работников не могут составлять коммерческую тайну; информация об осуществляемой деятельности должна быть доступна для общественности. Рассматривая формы некоммерческих организаций, следует обратить внимание на то, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации используется понятие " бюджетное учреждение"'. В качестве такового понимается организация, созданная органами государственной власти или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научнотехнических и т.п. функций, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда. Бюджетными учреждениями признаются также организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления и не имеющие статуса федерального казенного предприятия. Таким образом, все государственные и муниципальные учреждения являются бюджетными учреждениями. Бюджетный кодекс требует, чтобы финансирование деятельности бюджетного учреждения из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда производилось на основе сметы доходов и расходов, в которой должны быть отражены все виды доходов учреждения. Использование бюджетных средств учреждением также должно производиться в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. За учреждениями сохраняется право самостоятельно расходовать лишь средства, полученные за счет внебюджетных источников. Таким образом, бюджетное учреждение означает не особую правовую форму организации, а характеризует экономическую форму организации. Если использовать приведенную в разделе 9.1 типологию экономических форм, то бюджетное учреждение следует квалифицировать как административно контролируемую некоммерческую организацию. Как было показано в разделе 9.1, для предоставления населению различных видов услуг, ответственность за которые взяло на себя государство, необходимо использовать организации, имеющие разные экономические формы. Заметим, что в настоящее время имеются две правовые формы, в которых могут быть созданы государственные некоммерческие организации: это государственная корпорация и учреждение. Государственная корпорация может быть использована лишь для создания единичных федеральных организаций. Государственное (муниципальное) учреждение относится к типу административно контролируемой некоммерческой организации. В настоящее время отсутствует правовая форма государственной некоммерческой организации, которая может быть отнесена к типу общественно контролируемой некоммерческой организации. Необходимость наличия такой правовой формы определяется тем, что форма учреждения во многих случаях неадекватна условиям предоставления государством услуг в социальной сфере. Многие 169 государственные организации действуют в условиях, когда потребители могут или могли бы выбирать поставщиков услуг, когда имеется или возможна конкуренция между поставщиками социальных услуг и, следовательно, имеются альтернативные варианты расходования государственных средств для обеспечения социальных гарантий. В таких ситуациях государству целесообразно создавать условия для усиления давления потребителей и развития конкурентного давления на поставщиков. Для этого, как правило, целесообразно переходить от сметного финансирования содержания учреждений к закупке за счет бюджета конкретных услуг для населения. Реализация принципа "деньги следуют за потребителем", с одной стороны, расширяет возможности потребителя влиять на качество социальных услуг, а с другой – побуждает поставщиков заботиться о рациональном использовании имеющихся ресурсов. Однако для организаций, находящихся в таких ситуациях, их нынешняя организационно-правовая форма учреждения не позволяет применить методы финансирования, реализующие этот принцип. Ограниченность прав учреждения в принятии хозяйственных решений становится здесь фактором, сужающим возможности гибко реагировать на изменение условий оказания услуг и запросов потребителей. Административный контроль государства за деятельностью учреждений не обеспечивает достаточного давления на учреждения к повышению эффективности своей деятельности в условиях, когда эта эффективность зависит от адекватности учета неоднородных и меняющихся со временем потребностей непосредственных получателей услуг. Это обусловливает необходимость создания новой организационно-правовой формы, которая бы имела характеристики общественно контролируемой некоммерческой организации (см. раздел 9.1). Искомая форма организации должна отвечать следующим требованиям: ■ основная цель деятельности не связана с извлечением прибыли; предмет и цели деятельности определяются в уставе; ■ допускается создание организации как одним, так и несколькими учредителями, например, совместно региональным и муниципальным органом, либо муниципальным органом и юридическим лицом (что не допускается ни для учреждения, ни для унитарного предприятия); ■ учредители наделяют организацию имуществом, которое сохраняется в их собственности; прямых заданий собственников переданного имущества не предусматривается; ■ ключевую роль в управлении организацией играет коллективный орган (наблюдательный совет), формируемый учредителями с привлечением общественности; он контролирует направления и масштабы деятельности организации, утверждает ее финансовый план; ■ финансирование деятельности организации со стороны учредителей и других покупателей в системе общественного финансирования социальных услуг осуществляется на основе договоров; ■ прибыль направляется на развитие основной деятельности организации и не может быть распределена в пользу учредителей. Такая форма организации обеспечивает большую ее автономность по отношению к учредителю, чем в случае организации, созданной в форме учреждения. Но при этом используется механизм контроля, осуществляемого наблюдательным советом, назначаемым учредителем. Введение новой организационно-правовой формы позволит обеспечить эффективное функционирование основной части государственных и муниципальных организаций социальной сферы. Вместе с тем для целого ряда организаций, таких, как военные госпитали, санитарноэпидемиологические станции, сельские школы, многие сельские участковые и районные больницы, клубы и музеи, дома ребенка, интернаты и т.п., целесообразно сохранение статуса учреждения, поскольку здесь принципиально важно обеспечить административный контроль государства за расходованием средств, выделяемых на предоставление соответствующих видов услуг. 9.4. Роль негосударственных некоммерческих организаций в социальной сфере 9.4.1. Третий сектор экономики Причины существования третьего сектора Негосударственные (частные) некоммерческие организации составляют третий сектор экономики и соответственно социальной сферы, занимающий промежуточное положение между первым – государственным сектором и вторым – частным коммерческим сектором. Причины существования 170 третьего сектора не могут быть сведены к какому-то одному фактору. Одной из причин создания частных некоммерческих организаций является рассмотрение этих организаций в качестве средства преодоления изъянов рынка без обращения к государству. Так, в ситуациях информационной асимметрии между производителем и потребителем, когда первый имеет возможность предоставлять потребителю ненужные, некачественные или наносящие вред здоровью услуги, некоммерческая организация может рассматриваться потребителями в качестве поставщика услуг, который заслуживает больше доверия, чем коммерческая организация. Поскольку некоммерческая организация не имеет своей целью извлечение прибыли, то она с меньшей вероятностью воспользуется преимуществами информационной асимметрии в ущерб интересам потребителей. Другим фактором, порождающим потребность в деятельности частных некоммерческих организаций, является сочетание изъянов рынка с изъянами в деятельности государства. Недостатки, присущие экономическим отношениям обмена между производителями и потребителями медицинских, социальных, образовательных, культурных услуг, обусловливают неудовлетворительность объемов, качества и доступности ряда видов услуг с точки зрения эффективности использования ресурсов и существующих в обществе представлений о социальной справедливости. Участие государства в предоставлении соответствующих услуг призвано исправить эти недостатки рыночного механизма. Но действия государства по решению таких задач небезупречны и могут оказаться недостаточными. Вследствие бюджетных и политических ограничений, неизбежной ориентации действий политиков на мнение и запросы большинства, сложных бюрократических процедур государство может не справляться с решением некоторых проблем и в частности не обеспечивать определенные виды деятельности, отвечающие интересам меньшинства населения. Поэтому для реализации своих интересов группы граждан создают негосударственные некоммерческие организации, занимающиеся нужной им деятельностью. Ограничения на распределение дохода и на структуру деятельности служат средствами предотвращения коммерциализации деятельности этих организаций и их отклонения от ожиданий учредителей. Частные некоммерческие организации нередко более активны в тех сферах, где необходимо исправление недостатков рыночного механизма, но государство еще не мобилизовало нужные для этого финансовые, кадровые и организационные ресурсы. Негосударственные некоммерческие организации являются более гибкими в своей деятельности, более инновативными, чем государственные учреждения, и потому могут с большей эффективностью предоставлять соответствующие услуги. Нередко они предлагают новые и более экономичные подходы к решению социальных проблем. Экономия достигается также и за счет безвозмездной работы добровольцев. Все это обусловливает целесообразность использования во многих случаях негосударственных некоммерческих организаций в качестве поставщиков услуг, финансирование которых осуществляется государством. В ряде случаев именно негосударственные некоммерческие организации могут организовать политическую поддержку, необходимую для инициации государственных действий. И наоборот, в отдельных случаях самому государству становится нужной деятельность частных некоммерческих организаций. Например, если идеологические или политические причины удерживают государство от прямого участия в решении некоторых социальных проблем. Следует также иметь в виду, что негосударственные некоммерческие организации выступают не только производителями экономических благ, но и выполняют важные координационные функции в социальном и политическом пространствах. Они часто служат как "организационные площадки" социального и политического взаимодействия, как "узлы" социальных сетей, связывающих членов разных социальных групп и эти группы между собой. Размеры третьего сектора Третий сектор является заметной составляющей экономики. В разных странах на его долю приходится от 1 до 7% общей численности работающих и от 1 до 6,5% ВВП (см. табл. 9.2). Большая часть негосударственных некоммерческих организаций осуществляет свою деятельность в социальной сфере, на нее и сферу науки приходится от 65 до 94% совокупных расходов в третьем секторе. Т а б л и ц а 9.2 Показатели деятельности негосударственных некоммерческих организаций в отдельных странах в 1990 г. 171 Великобритания Венгрия Германия Италия (1991 г.) США Франция Швеция (1992 г.) Япония Доля общей численности занятых в экономике, % 4,0 0,8 3,7 1,8 6,9 4,2 2,5 2,5 Расходы, % ВВП 4,8 1,3 3,6 2,0 6,4 3,3 4,0 3,2 0,2 0,01 1,2 0,3 3,4 0,5 0,1 0,9 0,6 2,0 1,0 0,4 0,3 0,1 0,7 0,02 0,8 0,4 0,3 0,5 0,5 0,4 0,2 0,0 0,6 1,5 0,2 0,2 1,0 0,8 0,6 0,2 0,4 0,6 1,1 0,4 0,4 1,3 0,04 0,01 В том числе по отраслям: здравоохранение социальное обслуживание образование и наука культура и рекреация жилищная сфера Источник: Salamon L., Helmut К. et al. The Emerging Sector, a Statistical Supplement. Baltimore: The John Hopkins Institute for Policy Studies, 1996. Расходы организаций третьего сектора в нашей стране составили в 1998 г. по данным государственной статистики 107,4 млрд. руб., или 4% ВВП. Число зарегистрированных негосударственных некоммерческих организаций превысило на начало 2000 г. 274 тыс., в том числе количество общественных и религиозных организаций составило 144 тыс., фондов – 17 тыс. По имеющимся оценкам, из них активно действовали примерно 43 тыс.*, а остальные фактически прекратили свое существование, но не были ликвидированы юридически. Численность лиц, вовлеченных в деятельность организаций третьего сектора на платной основе и безвозмездно, по оценкам превышает 2,4 млн. * Доклад о состоянии некоммерческого сектора в России и его вкладе в социально-экономическое развитие страны / Центр развития демократии и прав человека. М., 2000. 9.4.2. Особенности экономической деятельности некоммерческих организаций До 1995 г. экономическая деятельность некоммерческих организаций в России никак не ограничивалась. Многие организации стали в качестве источника доходов развивать экономическую деятельность, не связанную с основными декларированными целями организаций. В основном это были торгово-посреднические операции. Отсутствие регулирования экономической деятельности некоммерческих организаций вызвало также и злоупотребления. Под прикрытием благотворительных организаций, пользующихся налоговыми льготами, развертывалась масштабная предпринимательская деятельность, доходы от которой в очень малой степени служили для реализации основных целей организаций, определенных в их учредительных документах. Наибольшую известность с этой стороны получили такие организации, как Национальный фонд спорта, Фонд инвалидов войны в Афганистане, Фонд строительства храма Христа Спасителя. Самым впечатляющим примером служит деятельность Национального фонда спорта. Получив индивидуальные таможенные льготы, этот фонд в 1994–1995 гг. был крупнейшим импортером алкогольной продукции, обеспечивая около 80% ее импорта в Россию. В Гражданском кодексе (1995 г.) и Федеральном законе "О некоммерческих организациях" (1996 г.) были установлены ограничения на предпринимательскую деятельность, выполняемую некоммерческими организациями. Предпринимательской деятельностью, согласно Гражданскому кодексу, является деятельность юридических лиц и граждан, осуществляемая на свой риск и направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. По определению некоммерческой организации предпринимательская деятельность не может быть ее основной деятельностью. В качестве основной может выступать один или несколько видов деятельности, процесс или результат осуществления которых реализует цели, предусмотренные учредительными документами некоммерческой организации. Цели некоммерческой организации, которые записываются в ее учредительных документах, не могут содержать указания на извлечение прибыли. Цели должны быть сформулированы 172 в неэкономических терминах, раскрывающих содержание предполагаемой деятельности. Основная деятельность некоммерческой организации может предусматривать оказание услуг, производство и реализацию товаров на возмездной основе. Но платные формы основной деятельности некоммерческой организации, осуществляемые в соответствии с ее уставом, не могут рассматриваться в качестве предпринимательской деятельности. Для некоммерческой организации предпринимательской является деятельность, приносящая ей доход, но прямо не обеспечивающая достижение целей организации. Гражданский кодекс определяет, что некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Согласно Федеральному закону "О некоммерческих организациях" разрешенная для таких организаций предпринимательская деятельность может включать: ■ приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания организации; ■ участие в хозяйственных обществах и товариществах на вере в качестве вкладчика; ■ приобретение и реализация долей, паев, ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав. Рассмотрим эти компоненты подробнее. Приносящие прибыль производство и продажа товаров, выполнение работ и оказание услуг могут считаться отвечающими целям создания некоммерческой организации в случаях, если производимые товары, выполняемые работы, оказываемые услуги отвечают одному из следующих условий: ■ способствуют распространению и потреблению результатов основной деятельности; в качестве примеров можно указать: питание пациентов клиник, учащихся образовательных учреждений, работу буфетов и кафе в театрально-зрелищных организациях, изготовление и продажу музеями, учебными заведениями и т.п. буклетов, сувениров с соответствующей символикой; ■ являются аналогичными по назначению тем, которые используются в основной деятельности; примером может служить создание в театре декораций для спектаклей и пошив театральных костюмов; это необходимо для основной деятельности театра (постановки и показа спектаклей), вместе с тем декорации, костюмы могут также создаваться в театре для продажи другим организациям для использования в театральной или театрально-концертной деятельности; ■ при производстве товаров, выполнении работ, оказании услуг используются технологии и оборудование, применяемые в основной деятельности. Некоммерческие организации могут получать доходы от распределения прибыли коммерческих организаций, учредителями которых они являются. Некоммерческим организациям разрешено выступать в роли учредителей (участников) хозяйственных обществ и товариществ на вере. Но для некоторых форм некоммерческих организаций установлены более жесткие ограничения. Так, некоммерческие организации, созданные в форме фонда или объединения юридических лиц (ассоциации или союза), не могут быть участниками хозяйственных товариществ. Напомним, что в хозяйственных товариществах на вере есть два типа участников: полные товарищи и вкладчики. Некоммерческим организациям разрешено участвовать в хозяйственных товариществах на вере лишь в одной роли – в качестве вкладчиков. Некоммерческая организация вправе приобретать и продавать доли в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью и обществ с дополнительной ответственностью. Некоммерческая организация может приобретать и продавать акции акционерных обществ. Помимо сделок с акциями и долями в уставных капиталах, некоммерческая организация вправе получать доходы в результате покупки и продажи облигаций, векселей, депозитных сберегательных сертификатов, других видов ценных бумаг. Некоммерческая организация может извлекать прибыль в результате приобретения и передачи прав на пользование, распоряжение, владение имуществом. Например, путем покупки и продажи движимого и недвижимого имущества, передачи имущества в аренду, предоставления оборудования в лизинг и т.п. Некоммерческая организация может приобретать и продавать права на результаты интеллектуальной деятельности, права на использование товарных знаков. В реальной структуре поступлений денежных средств негосударственных некоммерческих организаций поступления от предоставления услуг населению за плату составили в 1998 г. 29%, а доходы от предпринимательской деятельности – около 40% (см. табл. 9.3). Т а б л и ц а 9.3 Структура денежных средств негосударственных некоммерческих организаций в России в 1998 г. 173 Членские и вступительные взносы Спонсорские Поступления Поступления Прочие пожертвова- из бюджета от платных поступления ния, гумании внебюдуслуг тарная жетных населению помощь фондов Всего Поступило денежных средств, млрд. руб. 13,5 12,8 6,7 31,9 44,0 108,9 Поступило денежных средств, % 12,4 11,8 6,1 29,3 40,4 100,0 Источник: данные Госкомстата России. 9.4.3. Формы взаимодействия государства и организаций третьего сектора В целом ряде случаев частные некоммерческие организации способны действовать успешнее и экономичнее, чем государственные учреждения. Это убедительно показывают исследования, проводившиеся во многих странах. Частные некоммерческие организации имеют существенные преимущества перед государственными и муниципальными учреждениями в тех случаях, когда имеется возможность привлечь к работе добровольцев, когда решаемая задача требует нестандартных подходов или когда предоставление услуг должно быть очень индивидуализированным. Такие ситуации широко распространены в социальной сфере. Поэтому сотрудничество органов государственной власти и местного самоуправления с некоммерческими организациями способно служить важным фактором повышения эффективности использования средств, в особенности выделяемых на социальные нужды. Такое сотрудничество может осуществляться различными способами. Их можно разделить на три группы: 1) взаимное информирование и координация деятельности; 2) участие негосударственных некоммерческих организаций в реализации государственных и муниципальных программ; 3) стимулирование государством развития деятельности негосударственных некоммерческих организаций. Взаимное информирование и координация деятельности. Основой для сотрудничества является взаимное информирование органами исполнительной власти и органами местного самоуправления и представителями некоммерческих организаций о планируемых и реализуемых ими мероприятиях в социальной сфере. Координация деятельности может обеспечиваться путем привлечения представителей некоммерческих организаций к обсуждению: проектов документов, определяющих цели и задачи социальной политики государства и муниципальных образований; проектов государственных и муниципальных программ и хода их реализации; проектов нормативных актов, регулирующих отношения, затрагивающие сферы деятельности и интересы негосударственных некоммерческих организаций. Смысл активного привлечения некоммерческих организаций к обсуждению, разработке проектов нормативных актов и проектов государственных и муниципальных программ и их координации с программами, самостоятельно осуществляемыми этими организациями, состоит в следующем. Открывается возможность для появления нетрадиционных решений социальных проблем, предложений по более рациональному и эффективному использованию ресурсов и государства, и некоммерческого сектора, а также для установления и укрепления обратной связи между государством и гражданским обществом, что является необходимым условием обеспечения социально-политической стабильности. Участие частных некоммерческих организаций в реализации государственных и муниципальных программ. Здесь можно выделить два главных механизма сотрудничества: 1) участие некоммерческих организаций в реализации государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; 2) поддержка проектов и программ некоммерческих организаций, обеспечивающих достижение 174 целей государственных и муниципальных программ. Предоставление социальных услуг населению в нашей стране в течение длительного времени выполнялось государственными учреждениями. В последние годы этим стали заниматься и негосударственные некоммерческие организации. В условиях рыночной экономики обязательства государства по обеспечению социальных гарантий и бюджетное финансирование предоставления соответствующих услуг совсем не тождественны необходимости использования только государственных и муниципальных учреждений для предоставления этих услуг. Негосударственные некоммерческие организации вправе участвовать в конкурсах на размещение государственных и муниципальных заказов на равных основаниях с государственными организациями и коммерческими организациями. Как свидетельствует зарубежный опыт, благотворительные организации во многих случаях гораздо лучше справляются с предоставлением таких социальных услуг, как уход за престарелыми и инвалидами, помощь бездомным, лечение от алкоголизма и наркомании, предоставление социальнопсихологической помощи, социальная реабилитация и др. Государство, местные органы власти сохраняют ответственность за финансирование социально значимых услуг, но заключают контракты на их предоставление с независимыми некоммерческими организациями. Естественно, на конкурсной основе. Как правило, это обеспечивает лучшее удовлетворение запросов потребителей и меньшие затраты. В странах с рыночной экономикой поступления средств от государства составляют значительную часть финансовых средств негосударственных некоммерческих организаций – от 20 до 70% в разных странах (см. табл. 9.4). В России эта доля гораздо скромнее – всего 6% по данным за 1998 г. Т а б л и ц а 9.4 Структура поступлений денежных средств в негосударственные некоммерческие организации в отдельных странах, % Страны Великобритания, 1990 г. Венгрия, 1990 г. Германия, 1990 г. Россия, 1998 г. США, 1990 г. Франция, 1990 г. Швеция, 1992 г. Япония, 1990 г. Поступления от государственных организаций 39,8 23,3 68,2 6,1 39,8 59,4 26,6 38,3 Частные пожертвования Частные платежи Всего 12,1 19,7 3,9 11,8 12,1 7,1 9,4 1,3 48,1 57,0 27,9 82,1 48,1 33,5 64,0 60,4 100 100 100 100 100 100 100 100 Источники: Salamon L., Helmut К. et al. The Emerging Sector: a Statistical Supplement; данные Госкомстата России. Обсуждая формы участия негосударственных некоммерческих организаций в реализации государственных социальных программ, следует обратить внимание на то, что ответственность государства в социальной сфере и цели государственной социальной политики далеко не всегда могут быть сформулированы в виде однозначных перечней и объемов товаров, работ, услуг, которые становятся предметом размещаемого социального заказа. Решение задач социальной реабилитации и профилактики социальных проблем, развития культуры, содействия инновациям в образовании очень трудно, а то и просто бессмысленно пытаться детализировать в виде конкретных мероприятий, если не опираться на предложения, проекты, программы тех, кто этими задачами готов непосредственно заниматься. Задачи социальной политики и мероприятия, поддерживаемые государством в указанных областях, не могут и не должны определяться исключительно представлениями работников государственного аппарата, сколь бы образованными они ни были. Здесь необходима организация конкурсного отбора проектов и программ, отвечающих задачам социальной политики государства и предлагающих конкретные пути их решения. Отобранные проекты включаются в качестве составных частей в соответствующую государственную (муниципальную) программу и получают необходимую поддержку. С авторами отобранных проектов заключаются контракты на их реализацию. В данном 175 случае предметом контракта будут служить мероприятия, предложенные самими исполнителями и отобранные в результате конкурса. Финансирование органами государственной власти и местного самоуправления проектов и программ некоммерческих организаций может быть полным или частичным. Во втором случае средства могут предоставляться, например, при условии, что определенная часть (половина, треть) расходов по проекту будет покрыта из внебюджетных источников. Или, например, бюджетные средства предоставляются лишь для покрытия определенных видов расходов по проекту. Важно только, чтобы условия финансирования были четко сформулированы заранее и указаны в информации о проведении конкурса. В нашей стране уже накоплен опыт разработки и реализации государственных программ, использующих такой механизм. Стимулирование государством развития и деятельности некоммерческих организаций. Такое стимулирование может осуществляться в следующих формах: ■ предоставление некоммерческим организациям налоговых льгот; ■ предоставление налоговых льгот лицам, оказывающим материальную поддержку организациям некоммерческого сектора; ■ предоставление некоммерческим организациям льгот неналогового характера (по аренде помещений и т.п.); ■ субсидирование деятельности и развития некоммерческих организаций; ■ безвозмездная передача государственного или муниципального имущества (зданий, сооружений, технических средств и т.п.) в собственность некоммерческим организациям; ■ предоставление льготных кредитов; ■ информационная, консультационная помощь и другие формы поддержки. Предоставление налоговых льгот является наиболее часто используемой формой государственной поддержки некоммерческих организаций в странах с развитой рыночной экономикой. Налоговые льготы предоставляются в качестве компенсации за ограничения в деятельности некоммерческих организаций и ее прозрачность. В нашей стране налоговая политика слабо стимулировала развитие третьего сектора. Предприятиям, перечисляющим средства на благотворительные цели, до 2002 г. было разрешено уменьшать сумму облагаемой налогом прибыли на величину соответствующих пожертвований, но не более чем на 3% общего ее размера. Льгота по налогу на прибыль в размере 5% предусматривалась для пожертвований творческим союзам и благотворительным фондам, созданным для помощи в преодолении последствий аварии на Чернобыльской атомной электростанции. Но с 2002 г. эти льготы были отменены. Льготы самим некоммерческим организациям предоставлялись в зависимости от их отраслевой принадлежности и источников их финансирования. Наибольшие налоговые льготы существуют для организаций инвалидов и религиозных объединений. Значительные налоговые льготы предоставлены организациям народного образования и культуры. При этом государственные некоммерческие организации имеют больше налоговых льгот, чем организации третьего сектора. С точки зрения российского государства какое-либо расширение налоговых льгот некоммерческим организациям в нынешних условиях не оправдано, поскольку слишком высоки издержки налаживания эффективного контроля за финансовой деятельностью организаций, которые будут пользоваться льготами. В итоге поступления в бюджет уменьшатся, а выгоды достанутся не клиентам некоммерческих организаций, а предпринимателям, действующим под прикрытием таких организаций. В последние годы правительство проводило политику сокращения налоговых льгот, в том числе негосударственным некоммерческим организациям. В настоящее время для частных некоммерческих организаций установлены следующие налоговые льготы. Не учитываются при расчете величины налогооблагаемой прибыли и не подлежат налогообложению: 1) гранты, полученные организациями; 2) целевые поступления на содержание некоммерческих организаций и ведение ими уставной деятельности, поступившие безвозмездно от других организаций и (или) физических лиц, в том числе: собранные в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях вступительные взносы, членские взносы, пожертвования и др., имущество, переходящее некоммерческим организациям по завещанию в порядке наследования, 176 суммы бюджетного финансирования, выделяемые на осуществление уставной деятельности некоммерческих организаций, средства, полученные в рамках благотворительной деятельности, совокупный вклад учредителей негосударственных пенсионных фондов, пенсионные взносы в негосударственные пенсионные фонды, использованные по целевому назначению поступления от собственников созданным ими учреждениям; 3) расходы общественных организаций инвалидов, а также учреждений, единственными собственниками имущества которых являются общественные организации инвалидов. Не облагаются налогом на добавленную стоимость: 1) медицинские услуги; 2) услуги по проведению некоммерческими образовательными организациями учебнопроизводственного (по направлениям основного и дополнительного образования, указанным в лицензии) или воспитательного процесса, за исключением консультационных услуг, а также услуг по сдаче в аренду помещений; 3) услуги по содержанию детей в дошкольных учреждениях; 4) услуги учреждений культуры; 5) работы (услуги) по производству кинопродукции, реализация прав на использование (включая прокат и показ) кинопродукции, получившей удостоверение национального фильма; 6) предметы религиозного назначения и услуги, реализуемые религиозными организациями; 7) товары и услуги, реализуемые общественными организациями инвалидов, среди членов которых инвалиды составляют не менее 80%, и их учреждениями, созданными для достижения образовательных, культурных, лечебно-оздоровительных, физкультурно-спортивных, научных, информационных и иных социальных целей; 8) услуги по предоставлению в пользование жилых помещений в жилищном фонде всех форм собственности. По пониженной ставке 10% (основная ставка – 20%) производится налогообложение реализации: 1) периодических печатных изданий (за исключением периодических печатных изданий рекламного или эротического характера), редакционных и издательских услуг, связанных с их производством, услуг по размещению в них рекламы и информационных сообщений; 2) учебной и научной книжной продукции, редакционных и издательских услуг, связанных с их производством. От платы за землю освобождены: 1) учреждения здравоохранения, образования, финансируемые за счет средств соответствующих бюджетов либо за счет средств профсоюзов; 2) детские оздоровительные учреждения; 3) организации физической культуры и спорта, туризма; 4) учреждения культуры; 5) религиозные объединения, на земле которых находятся используемые ими здания, охраняемые государством как памятники истории, культуры и архитектуры. Не облагается налогом имущество: 1) используемое исключительно для нужд образования и культуры; 2) национально-культурных обществ; 3) религиозных организаций; 4) общественных организаций инвалидов; 5) жилищно-строительных, дачно-строительных и гаражных кооперативов, садоводческих товариществ, общественных объединений, если они не осуществляют предпринимательскую деятельность. Существенные налоговые льготы предоставлены в отдельных субъектах Российской Федерации некоторым видам некоммерческих организаций. Как правило, это общественные объединения инвалидов, ветеранов войны и труда, молодежные общественные объединения и благотворительные организации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления устанавливают льготы по федеральным налогам в части, подлежащей зачислению в региональные и местные бюджеты, а также льготы по региональным и местным налогам. При этом часто вводятся дополнительные требования к деятельности организаций, имеющих право на льготы. Например, запрещение заниматься предпринимательской деятельностью. Или прохождение 177 процедуры сертификации – оценки деятельности организации уполномоченным на это государственным или квазигосударственным органом. Так, в Москве налоговые льготы предоставляются лишь тем благотворительным организациям, которым городской совет по благотворительности, созданный мэрией, присвоил специальный статус "благотворительной организации в городе Москве". Существует представление, что только путем сертификации организаций, претендующих на льготы, можно предотвратить недобросовестное использование таких льгот в интересах не благотворительной деятельности, а извлечения предпринимательских доходов. При этом обычно ссылаются на опыт США и Великобритании. В США решение о предоставлении некоммерческой корпорации статуса благотворительной организации, дающего право на налоговые льготы, принимается в индивидуальном порядке органами федеральной службы внутреннего налогообложения доходов. В Великобритании организация может получить статус благотворительной только по решению государственной Комиссии по благотворительности. Оценивая практику стран с развитой рыночной экономикой и демократией, нужно иметь в виду, что работа подобных органов опирается на устоявшиеся традиции, накопленный опыт прецедентов, правовую культуру, эффективную систему бухгалтерского учета и аудита. Деятельность этих органов находится под пристальным контролем средств массовой информации, общественности, политических партий. Условия переходного периода в России кардинально отличаются от условий, в которых работают сертифицирующие органы в других странах. При неразвитости демократических и рыночных институтов реализация подобного подхода к предоставлению налоговых льгот создает условия для коррупции. Большую роль в развитии некоммерческого сектора и в решении с его помощью социальных проблем регионов способны играть не только налоговые, но также и неналоговые льготы. В частности, льготы по оплате услуг связи и коммунальных услуг. Возможно освобождение таких организаций от арендной платы за помещения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Поддержка функционирования и развития некоммерческих организаций может осуществляться и в форме предоставления им субсидий, которые не обусловливаются заключением договора на реализацию тех или иных программ, выполнение работ, а предоставляются на осуществление и совершенствование уставной деятельности данных организаций. Субсидии могут предоставляться для покрытия, например, следующих видов расходов: ■ приобретение, тиражирование и распространение информационных материалов и печатной продукции; ■ расходы на услуги связи и доступ к электронным информационным сетям; ■ приобретение компьютеров, оргтехники, других видов оборудования. Такие формы субсидий предусмотрены Федеральным законом "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" и некоторыми аналогичными законами субъектов Российской Федерации. Контрольные вопросы 1. Какая из форм некоммерческих организаций обеспечивает для учредителя наибольшие возможности контроля за ее деятельностью? А какая – наименьшие? 2. Каковы основные способы влияния учредителя на деятельность автономной некоммерческой организации? 3. В некоммерческих организациях каких форм создание попечительского совета: а) необходимо; б) возможно? 4. В осуществлении каких видов деятельности в социальной сфере негосударственные некоммерческие организации могут обладать преимуществами по сравнению с государственными? Приведите примеры. 5. Государство может предоставлять благотворительным организациям налоговые льготы или равные права с государственными организациями на получение государственного финансирования. От каких факторов зависит предпочтительность первого или второго? Что правильнее делать в российских условиях? Литература Основная Государство и негосударственные некоммерческие организации: формы поддержки и сотрудничества. М.: 178 Сигналъ, 1997. Комментарии к Федеральным законам "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" и "О некоммерческих организациях". М.: АИА-Принт, 1996. Коммерческая и некоммерческая деятельность в социальной сфере / Шейман И.М., Якобсон Л.И., Демидова Л.С. и др. М.: Наука, 1995. Дополнительная Алексеева О. Третий сектор, или благотворительность для "чайников". М: BBS PMP, 1997. Гаврилова Н.М., Пономаренко Е.В. Третий сектор: механизм некоммерческого хозяйствования. М., 1999. Правовой статус некоммерческих организаций в России. Практическое пособие. М., 1996. The Nonprofit Sector: a Research Handbook / Ed. by W.W. Powell. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1987. Weisbrod B.A. The Nonprofit Economy. Cambridge, Mass, Harvard University Press, 1988. Содержание ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................................................................................................. 3 Глава 1. ПРЕДМЕТ ЭКОНОМИКИ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ ........................................................................................................... 4 1.1. Вводная характеристика отраслей социальной сферы ............................................................................................................. 4 1.2. Историческая эволюция отраслей социальной сферы .............................................................................................................. 6 1.3. Особенности предмета экономики социальной сферы ........................................................................................................... 11 1.4. Организации и секторы социальной сферы ............................................................................................................................. 14 Контрольные вопросы ...................................................................................................................................................................... 15 Литература ......................................................................................................................................................................................... 15 Глава 2. ЗДРАВООХРАНЕНИЕ .......................................................................................................................................................... 16 2.1. Организация здравоохранения .................................................................................................................................................. 16 2.2. Особенности экономических отношений в здравоохранении ............................................................................................... 17 2.2.1. Особенности отношений обмена в медицинском обслуживании ................................................................................... 17 2.2.2. Медицинское страхование ................................................................................................................................................. 19 2.2.3. Здравоохранение и социальная справедливость .............................................................................................................. 21 2.3. Роль государства в организации здравоохранения ................................................................................................................. 22 2.4. Системы финансирования здравоохранения ........................................................................................................................... 23 2.4.1. Основные типы систем финансирования здравоохранения ............................................................................................ 23 2.4.2. Реформирование систем финансирования здравоохранения в 1980–1990-е гг. ............................................................ 27 2.5. Формы оплаты медицинских услуг .......................................................................................................................................... 30 2.5.1. Методы оплаты амбулаторно-поликлинической помощи............................................................................................... 30 2.5.2. Методы оплаты стационарной помощи ............................................................................................................................ 32 2.5.3. Формы участия населения в оплате медицинских услуг ................................................................................................. 35 2.6. Организация здравоохранения в России .................................................................................................................................. 36 2.6.1. Принципы организации советской системы здравоохранения ....................................................................................... 36 2.6.2. Введение системы обязательного медицинского страхования ....................................................................................... 38 2.6.3. Главные экономические проблемы российского здравоохранения ............................................................................... 41 2.6.4. Направления необходимых преобразований .................................................................................................................... 44 Контрольные вопросы ...................................................................................................................................................................... 47 Литература ......................................................................................................................................................................................... 47 Глава 3. ОБРАЗОВАНИЕ ..................................................................................................................................................................... 47 3.1. Организация образования ......................................................................................................................................................... 47 3.2. Особенности экономических отношений в сфере образования ............................................................................................. 49 3.2.1. Особенности отношений обмена в сфере образования ................................................................................................... 49 3.2.2. Образование и социальная справедливость ...................................................................................................................... 53 3.3. Роль государства в сфере образования .................................................................................................................................... 53 3.4. Формы финансирования образовательной деятельности ....................................................................................................... 55 3.5. Российская система образования и пути ее реформирования ................................................................................................ 60 3.5.1. Современное состояние российской системы образования ............................................................................................ 60 3.5.2. Направления необходимых организационно-экономических преобразований ............................................................ 65 Контрольные вопросы ...................................................................................................................................................................... 69 Литература ......................................................................................................................................................................................... 69 Глава 4. СФЕРА КУЛЬТУРЫ .............................................................................................................................................................. 69 4.1. Понятие и состав сферы культуры ........................................................................................................................................... 69 4.2. Особенности экономических отношений в сфере культуры ................................................................................................. 71 4.2.1. Многообразие экономических механизмов деятельности в сфере культуры ............................................................... 71 4.2.2. Причины государственного финансирования деятельности в сфере культуры ............................................................ 72 4.3. Роль государства в сфере культуры ......................................................................................................................................... 78 179 4.4. Финансирование деятельности в сфере культуры .................................................................................................................. 80 4.4.1. Государственная и частная поддержка культурной деятельности ................................................................................. 80 4.4.2. Организация государственного финансирования сферы культуры ............................................................................... 81 4.4.3. Формы государственного финансирования культурной деятельности.......................................................................... 84 4.4.4. Особенности финансирования отраслей индустрии культуры ....................................................................................... 91 4.5. Сфера культуры в России и политика государства ................................................................................................................. 92 4.5.1. Состояние сферы культуры в России ................................................................................................................................ 92 4.5.2. Финансирование сферы культуры ..................................................................................................................................... 95 4.5.3. Необходимые институциональные изменения ................................................................................................................. 99 Контрольные вопросы ...................................................................................................................................................................... 99 Литература ....................................................................................................................................................................................... 100 Глава 5. ЖИЛИЩНОЕ ХОЗЯЙСТВО ............................................................................................................................................... 100 5.1. Организация жилищного хозяйства ....................................................................................................................................... 100 5.1.1. Понятие жилищного хозяйства ........................................................................................................................................ 100 5.1.2. Объекты и субъекты экономических отношений в жилищном хозяйстве .................................................................. 101 5.2. Особенности экономических отношений в сфере жилищного хозяйства .......................................................................... 102 5.2.1. Особенности отношений обмена в жилищном хозяйстве ............................................................................................. 102 5.2.2. Социальная справедливость в обеспечении жильем ..................................................................................................... 105 5.3. Формы участия государства в жилищном хозяйстве ............................................................................................................ 105 5.3.1. Установление стандартов ................................................................................................................................................. 106 5.3.2. Предоставление государственного жилья ...................................................................................................................... 106 5.3.3. Регулирование платы за наем жилья ............................................................................................................................... 107 5.3.4. Государственное финансирование жилищного хозяйства ............................................................................................ 109 5.4. Организация жилищного хозяйства в России и пути его реформирования ....................................................................... 113 5.4.1. Жилищное хозяйство в советском обществе .................................................................................................................. 113 5.4.2. Реформирование жилищного хозяйства в 1990-е гг. ..................................................................................................... 114 5.4.3. Направления дальнейших преобразований .................................................................................................................... 117 Контрольные вопросы .................................................................................................................................................................... 117 Литература ....................................................................................................................................................................................... 118 Глава 6. СОЦИАЛЬНОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ .................................................................................................................................. 118 6.1. Организация социального обслуживания .............................................................................................................................. 118 6.2. Особенности экономических отношений в социальном обслуживании ............................................................................. 120 6.2.1. Особенности отношений обмена в социальном обслуживании ................................................................................... 120 6.2.2. Влияние социальных ценностей ...................................................................................................................................... 122 6.2.3. Участие государства в социальном обслуживании ........................................................................................................ 122 6.3. Формы организации социального обслуживания ................................................................................................................. 123 6.4. Система социального обслуживания в России ...................................................................................................................... 128 Контрольные вопросы .................................................................................................................................................................... 132 Литература ....................................................................................................................................................................................... 132 Глава 7. СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ ...................................................................................................................................... 132 7.1. Понятие социального страхования ......................................................................................................................................... 132 7.2. Причины существования социального страхования ............................................................................................................. 133 7.3. Принципы организации социального страхования ............................................................................................................... 134 7.4. Организация социального страхования в России и перспективы его реформирования .................................................... 136 Контрольные вопросы .................................................................................................................................................................... 144 Литература ....................................................................................................................................................................................... 144 Глава 8. ПЕНСИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ...................................................................................................................................... 144 8.1. Институты пенсионного обеспечения .................................................................................................................................... 144 8.2. Особенности отношений частного пенсионного обеспечения ............................................................................................ 146 8.3. Формы организации пенсионного обеспечения .................................................................................................................... 147 8.3.1. Государственные и частные пенсионные системы ........................................................................................................ 147 8.3.2. Накопительные пенсионные схемы ................................................................................................................................. 149 8.3.3. Сравнительные преимущества и недостатки распределительных и накопительных пенсионных систем ............... 149 8.3.4. Направления реформирования пенсионных систем ...................................................................................................... 151 8.4. Организация пенсионного обеспечения в России ................................................................................................................. 152 8.4.1. Характеристика пенсионной системы, существовавшей до 2002 г. ............................................................................. 152 8.4.2. Причины реформирования государственной пенсионной системы ............................................................................. 155 8.4.3. Новая пенсионная система ............................................................................................................................................... 155 Контрольные вопросы .................................................................................................................................................................... 158 Литература ....................................................................................................................................................................................... 158 Глава 9. ФОРМЫ ОРГАНИЗАЦИЙ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ .................................................................................................... 159 9.1. Выбор форм организаций для предоставления услуг, финансируемых государством ..................................................... 159 9.2. Формы коммерческих организаций ........................................................................................................................................ 165 9.3. Формы некоммерческих организаций .................................................................................................................................... 166 9.4. Роль негосударственных некоммерческих организаций в социальной сфере ................................................................... 170 9.4.1. Третий сектор экономики ................................................................................................................................................. 170 180 9.4.2. Особенности экономической деятельности некоммерческих организаций ................................................................ 172 9.4.3. Формы взаимодействия государства и организаций третьего сектора ........................................................................ 174 Контрольные вопросы .................................................................................................................................................................... 178 Литература ....................................................................................................................................................................................... 178 Ш 65 Шишкин С.В. Экономика социальной сферы: Учебное пособие. – М.: ГУ ВШЭ, 2003. – 367 с. – (Учебники Высшей школы экономики). ISBN 5-7598-0193-7 Учебное пособие содержит систематическое описание экономического устройства целого комплекса отраслей социальной сферы (здравоохранение, образование, культура, жилищное хозяйство, социальное обслуживание, социальное страхование, пенсионное обеспечение). Обсуждаются ключевые особенности экономических отношений в этих сферах деятельности, причины участия государства в их регулировании, рассматриваются применяемые в мире модели организации и финансирования этих отраслей, а также формы оплаты предоставляемых услуг. Большое внимание уделено особенностям организации отраслей социальной сферы в нашей стране, их экономическим проблемам, проводимым и намечаемым реформам. Для студентов экономических вузов и факультетов, обучающихся по специальностям "Государственное и муниципальное управление", "Государственные и муниципальные финансы" и "Социальная работа". Может использоваться в отраслевых вузах, готовящих экономистов и организаторов отраслей социальной сферы и в системе переподготовки государственных служащих. УДК 338.46 ББК 65.9(2)49 Учебное издание Серия "Учебники Высшей школы экономики" Шишкин Сергей Владимирович Экономика социальной сферы Зав. редакцией Е.А. Рязанцева Редакторы Е.В. Антонова, Е.А. Рязанцева Художественный редактор A.M. Павлов Корректор Е.Е. Андреева Компьютерная верстка О.А. Корытько Графика Н.Е. Павлова ЛР № 020832 от 15 октября 1993 г. Подписи», печать 13.01.2003г. Бумага офсетная № 1. Формат 70х100 1/16. Гарнитура Таймс. Печать офсетная. Усл. печ. л. 29,6. Уч.-изд. л. 22,17. Тираж 3000 экз. Заказ № 1002. Изд. № 221. ГУ ВШЭ 125319, Москва, Кочновский проезд, 3 Тел.: (095) 134-16-41; 134-08-77 Факс: (095) 134-08-31 Отпечатано с готовых диапозитивов на Книжной фабрике № 1 МПТР России. 144003, г. Электросталь Московской обл., ул. Тевосяна, 25. Тел. /095/ 917-91-41 e-mail: knigist@mail.ru 181
