влияние кризиса на финансирование региональных социальных

ВЛИЯНИЕ КРИЗИСА НА ФИНАНСИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ
СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ
Чернякова М.М.
Сибирский институт управления – филиал РАНХиГС,
г. Новосибирск
Сложность и масштабы решения задач экономического кризиса в России
сопряжены с немалыми издержками и потерями для народа. Этот этап
сопровождается значительным ростом дифференциации доходов и имущества
населения, поляризацией общества на фоне растущей криминализации
экономики и социальной жизни. Бремя кризиса и экономических реформ легло
в основном на обедневшие слои населения. [1]
Социальные проблемы не могут быть быстро решены при отсутствии
достаточных финансовых ресурсов и возможности в кратчайшие сроки
обеспечить существенный рост производства. При отсутствии комплексного
подхода и без увязки с реальными возможностями государственного бюджета
эффективная реализация социальной политики невозможна.
Для решения задач социальной политики необходима мобилизация
государственных внебюджетных фондов социального назначения на основе
более четкого разграничения их функций в системе обязательного социального
страхования, коренного улучшения механизма учета страхователей, системы
сбора страховых взносов, развитие принципов частичной самоокупаемости и
самофинансирования, развитие системы добровольного или накопительного
страхования.
В последние годы социальная роль государства оказалась сильно
ослабленной: из поля зрения и контроля выпали важнейшие социальные
процессы. В результате экономический кризис сильнее всего ударил по
социальной сфере. Здесь возникли острейшие ситуации, угрожающие
национальной безопасности страны: поляризация и деградация социальной
структуры, обеднение населения, падение и без того недопустимо низкой цены
труда, опасность массовой безработицы, глубокий кризис качества и образа
жизни.
Приоритетным направлением в политике доходов должно стать
повышение цены труда и реальной заработной платы, увеличение ее удельного
веса в доходах населения. Цена труда занижена в России не только по
сравнению с уровнем оплаты труда в странах с развитой рыночной экономикой,
но и по сравнению с фактической производительностью труда.
Повышение минимальных размеров заработной платы до величины
прожиточного минимума и значительный рост на этой основе цены труда
является важнейшей и наиболее актуальной социально-экономической задачей
российской экономики.
К числу важнейших задач регулирования социальных процессов
относятся предотвращение разрушения социальной сферы, сохранение
доступности социальных услуг, усиление вложений государства в человеческий
капитал.
Следует также выделить систему ограничений на коммерциализацию
образования и здравоохранения. Степень их коммерциализации требует тесной
увязки с политикой доходов, с координацией государственных и
негосударственных форм и методов социальной защиты населения.
С учетом ориентации на развитие рыночных отношений за государством
сохраняется функция установления минимума прав и социальных гарантий для
работников. Возрастает роль коллективного договора в определении
конкретных размеров тарифных ставок, окладов, премий, видов и систем
оплаты труда, применяемых на предприятии, а также соотношений в размерах
оплаты труда различных категорий персонала.
Финансирование социальных услуг осуществляется в основном
государственными и муниципальными органами власти. Расходы на
социальную сферу представляют важнейшую составную часть расходов
бюджетов всех уровней. Социальные расходы покрываются как за счёт общих,
так и за счет целевых, специальных налоговых поступлений в государственный
бюджет [2, 3].
В силу особой природы социальных услуг частный сектор не
заинтересован, как правило, финансировать социальные услуги общественного
сектора. Поэтому рост социальной сферы обусловлен увеличением объема
бюджетного финансирования, которое в свою очередь зависит от доходной
базы бюджета.
В России проблема соотношения налоговых поступлений и налогового
бремени юридических и физических лиц, с одной стороны, и объёма
бюджетных расходов на социальную сферу, с другой — оказалась еще более
острой, чем в странах с развитой рыночной экономикой. В современных
условиях социальный популизм стал серьезным фактором давления на
законодательную и исполнительную власть, которая вынуждена принимать ряд
социальных законов и постановлений, не имеющих реального финансового
обеспечения.
В последние годы произошло существенное уменьшение расходов на
фоне сокращения налоговых поступлений в связи с экономическим спадом
производства. Осуществлен процесс приватизации предприятий, оказывающих
некоторые виды услуг, ранее относящихся к государственному сектору,
например, услуги предприятий бытового обслуживания, некоторые услуги
учреждений культуры, спорта и т.д., а ряд других услуг, например, жилищнокоммунальные, находится в стадии реформирования. Однако дальнейшее
снижение государственных социальных расходов путем коммерциализации
многих социально-культурных услуг наталкивается на ограниченность
платежеспособного спроса большинства населения. Сворачивание социальной
сферы по мере сокращения бюджетных поступлений вызывает нарушение
процесса воспроизводства человеческого фактора.
В последнее время объективно нарастает процесс коммерциализации
услуг, который наталкивается на ограниченный платежеспособный спрос со
стороны потребителей услуг, а социальные гарантии превращаются в простую
декларацию.
За 2011 г. расходы бюджетов регионов выросли на 16 %, что намного
выше темпов роста в 2010 г. (на 6 % к 2009 г.), которые даже не перекрывали
инфляции. В 2011 г. основными приоритетами стали здравоохранение и
образование: по сравнению с докризисным 2008 г. они выросли на 30 %. [4]
Существенно меньше, на 15% к докризисному 2008 г., выросли
общегосударственные расходы (на содержание органов управления).
Двухлетний кризисный спад расходов на национальную экономику (в основном
это инвестиционные расходы) в 2011 г. был преодолен, а расходы на ЖКХ пока
еще ниже докризисных. Субсидирование ЖКХ из бюджетов вновь стало расти
с 2011 г., хотя и население все больше платит за жилищно-коммунальные
услуги. Ежегодное повышение тарифов на ЖКХ не приводит к снижению его
дотационности из-за неэффективности расходов локальных монополистов.
Новая тенденция 2011 г. – сокращение расходов на социальные выплаты
населению, которые быстро росли в кризисный период. Сокращение связано с
тем, что снизился уровень безработицы и выплаты пособий безработным,
завершается программа обеспечения жильем ветеранов Великой отечественной
войны и т.д. Однако расходы на социальную политику продолжают расти, хотя
и медленно.
Структура расходов бюджетов большинства регионов в 2011 г. сохранила
социальный характер: в 61 регионе из 83 суммарная доля расходов на
образование, здравоохранение, социальную политику, культуру, физкультуру и
спорт превышает среднюю по регионам РФ (59 %), а в Забайкальском крае,
Курганской области, республиках Тыва и Карелия достигает 71 %. Наименее
социально
ориентированы
бюджеты
Тюменской,
Сахалинской,
Калининградской областей, Чукотского, Ямало-Ненецкого, Ненецкого АО,
Приморского края и республики Татарстан, к ним в 2011 г. добавились
Белгородская область и Краснодарский край. В этих регионах социальные
расходы составляют около половины всех расходов бюджета, а в Тюменской
области – менее 40 %. Чаще всего это обусловлено приоритетностью для
региональных властей инвестиционных расходов, которые идут по статье
расходов на национальную экономику. В регионах Крайнего Севера
значительная часть бюджета расходуется на поддержку ЖКХ. [3]
Как правило, высокую долю инвестиционных расходов позволяют себе те
регионы, которые получают федеральные трансферты на эти цели или имеют
значительные собственные доходы. Так, слаборазвитая республика Алтай,
получив на 20 % больше федеральных трансфертов в 2011 г., потратила треть
собственного бюджета на реализацию программы развития рекреационной
зоны на реке Катунь и дорожное строительство, хотя ее социальная сфера давно
в упадке. Еще один пример: Краснодарский край в 2011 г. получил
федеральных трансфертов на 60 % больше, чем в 2010 г., и его бюджет стал
менее социально ориентированным (51 % всех расходов). При этом быстрее
всего в теплом южном крае выросли не только инвестиционные расходы на
национальную экономику (на 75 %), но и расходы на ЖКХ (на 66 %). Большой
приток средств из федерального бюджета всегда порождает коррупцию и
неэффективные траты.
Годовой рост расходов на здравоохранение в 2011 г. составил
фантастические 72 % (совместно с расходами территориальных фондов
медицинского страхования – 24 % к 2010 г.). Треть прироста финансирования
здравоохранения обеспечена федеральными трансфертами на программу
модернизации и укрепления материально-технической базы отрасли. Это
позитивный сдвиг, но вопрос в том, насколько эффективно расходовались
дополнительные средства. Российские СМИ второй год полны сообщениями о
коррупционных схемах закупок медицинской техники, завышенных ценах и
откатах. Закупленное оборудование нередко лежит в больницах и
поликлиниках за отсутствия специалистов или необходимости в нем. Там же,
где новое оборудование работает, растут проблемы с текущим
финансированием закупок расходных материалов, без которых работать
невозможно. Если расходы бюджетов регионов на стационарную медицинскую
помощь выросли за 2011 г. на 17 %, на скорую помощь – на 16 %, на
амбулаторную помощь – на 57 %, то на так называемые "другие вопросы в
области здравоохранения" (строительство высокотехнологичных центров,
закупки оборудования и многое другое) – в 3,3 раза. Осталось только дождаться
столь же быстрого улучшения медицинской помощи и здоровья населения.
При оценке динамики расходов на здравоохранение необходимо
суммировать расходы бюджетов регионов и территориальных фондов
медицинского страхования (ТФОМС). Региональные различия в динамике за
последние три года очень велики. Благодаря возросшим федеральным
трансфертам быстрее всего росли расходы на здравоохранение в областях с
пониженной бюджетной обеспеченностью (Псковская, Курская, Тамбовская,
Смоленская, Пензенская, Курганская, Камчатская и др.) и некоторых
республиках (Мордовия, Ингушетия), а также в Ямало-Ненецком АО.
Наихудшей динамикой отличались некоторые развитые регионы (Тюменская,
Свердловская области и Ханты-Мансийский АО), Московская область с ее
грузом долговых проблем, республика Чувашия и Вологодская область, в
которых не завершился кризисный спад экономики. Региональные различия
лишь отчасти обусловлены объективными факторами, важную роль играют и
приоритеты региональных властей. В целом, динамика последних лет
позволила немного сгладить региональные различия в душевых расходах на
здравоохранение, но они все равно очень велики – в 8 раз с корректировкой на
индекс бюджетных расходов (ИБР) Минфина.
Второй приоритет – образование, за 2011 г. расходы на него выросли на
19 % к 2010 г. За трехлетний период лидером роста была Ингушетия (более чем
в 2,4 раза). Эта республика до кризиса имела самые низкие душевые расходы на
образование, а в 2011 г. приблизилась к среднему уровню по стране. Более чем
в полтора раза выросли расходы на образование в Ямало-Ненецком АО,
республиках Коми и Адыгея, Камчатском крае. Искать управленческую логику
в этой динамике бесполезно, т.к. по душевым расходам на образование эти
регионы различаются в три раза – от самых высоких в Ямало-Ненецком АО до
пониженных в остальных регионах (с корректировкой на ИБР). Самые низкие
темпы роста расходов на образование за три года показал Пермский край (10
%), проводящий политику оптимизации сети школ и системы финансирования;
душевые расходы на образование в крае также ниже средних по стране. Рост
менее 20 % за три года имели Московская и Вологодская области, но это
связано с проблемами их бюджетов. В этой же группе республика Татарстан,
концентрирующая все бюджетные ресурсы на подготовку Универсиады в
ущерб социальному развитию. Низкие темпы роста в Ханты-Мансийском АО
обусловлены тем, что душевые расходы в округе и так почти вдвое выше
средних по стране (с корректировкой на ИБР). Региональная дифференциация
душевых расходов на образование составляет менее 6 раз (без учета Ненецкого
АО) с учетом ИБР и почти не меняется.
В 2011 г. изменилась динамика расходов регионов на социальную
политику (к этой статье бюджетных расходов относится вся социальная защита
населения). В период кризиса темпы роста расходов были очень высокими за
счет федеральных трансфертов, которые увеличились в 2009 г. на треть, а также
концентрации финансовых ресурсов бюджетов самих регионов на задачах
социальной поддержки населения. Острая стадия кризиса завершилась в 2009
г., но и в 2010 г. расходы на социальную политику росли теми же темпами.
Одна из причин – значительные затраты бюджетов на обеспечение жильем
ветеранов войны. Слом тренда произошел только в 2011 г., когда расходы на
социальную политику практически перестали расти, а выплаты социальных
пособий населению даже сократились.
В целом прослеживается такая связь: чем выше были темпы роста
расходов на социальную политику за 2008-2010 гг., тем сильнее эти расходы
сокращались в 2011 г. Наоборот, в регионах, где темпы роста в кризисные годы
были относительно невысокими, в 2011 г. рост расходов на социальную
политику чаще всего продолжался. Выпадающих из тренда регионов немного.
В 2011 г. сохранялся значительный рост расходов на социальную политику в
Еврейской АО, Магаданской, Курской областях, республике Саха-Якутия. В
Калининградской области и Чечне расходы на социальную политику в период
кризиса росли в два раза медленнее средней динамики по стране, но в 2011 г.
оба региона их существенно сократили. Это приоритеты региональных властей,
которые предпочитают тратить больше бюджетных средств либо на
инвестиционные цели (Калининградская область), либо, как в Чечне, на
поддержку ЖКХ (17 % расходов) и физкультуры и спорта (7 %). Расходы на
спорт обходятся бюджету Чечни в половину той суммы, которую он тратит на
социальную защиту населения или на здравоохранение. [4]
Смена тренда сопровождалась снижением доли расходов на социальную
политику и доли социальных пособий в расходах бюджетов почти всех
регионов. Минимальную долю расходов на социальную политику имеют
Белгородская, Калининградская, Тюменская, Магаданская, Сахалинская
области, республики Татарстан и Алтай, Ненецкий и Чукотский АО. В бюджете
Чукотки социальные пособия населению составляют 3 % всех расходов (в
среднем по регионам – 12 %). Заметно выше средней доля расходов на
социальную политику во многих регионах Поволжья, Северо-Запада и Центра,
а за Уралом – в Курганской и Омской областях. В результате максимальный
груз социальной поддержки населения несут вовсе не слаборазвитые
республики с высоким уровнем бедности, а среднеразвитые регионы, которые
медленнее выходят из кризисного спада и не получают столь значительных
трансфертов из федерального бюджета.
В целом состояние бюджетов регионов в 2011 г. было значительно более
благополучным, чем в предыдущие два года. Но есть и оборотная сторона этого
благополучия: вновь существенно выросли трансферты из федерального
бюджета, уменьшилась и без того низкая доля трансфертов, распределяемая по
прозрачным критериям. Еще одно позитивное изменение – расходы бюджетов
регионов стали более социально ориентированными, быстрее всего росли
инвестиции в человеческий капитал (в здравоохранение и образование). Однако
эффективность этих расходов, особенно в модернизацию технической базы
здравоохранения, очень низка.
Благодаря федеральной поддержке в большинстве регионов выросли
доходы бюджетов, что неизбежно привело и к росту расходов – в среднем на 6
% по всем субъектам РФ в 2009 г по сравнению с 2008 г. Только в 9-13
наиболее пострадавших от кризиса субъектов РФ расходы бюджета
сокращались или не росли.[5]
Динамика расходов на ЖКХ в целом по регионам сократилась на 5 %,
финансирование этой сферы уменьшилось в 42 % регионов. Особенно
существенно сжались расходы на ЖКХ в крупнейших агломерациях страны: в
Московской области – на 43 %, в С.-Петербурге – на 39 %, в Москве – на 17 %.
Именно на столицу страны приходится максимальный объем бюджетных
дотаций ЖКХ из-за медленного доведения уровня оплаты этих услуг
населением до 100 %. Кризис заставил это делать быстрее.
Расходы регионов на образование выросли на 8 %, что чуть выше
динамики роста всех расходов бюджетов (на 6 %). При этом в регионах с более
высокими темпами роста расходов бюджета расходы на образование чаще всего
росли медленнее, поскольку выделенные федеральными властями
дополнительные средства распределялись в основном на другие цели.
Наоборот, в регионах с сокращением расходов бюджета, обусловленным
сокращением доходной базы, расходы на образование поддерживались на
прежнем уровне или сокращались медленнее, поскольку они социально
значимые. Нарушили это правило только Иркутская, Архангельская и
Калининградская области, в последней это связано с ускоренной оптимизацией
сети школ и снижением расходов на их содержание.
Финансирование здравоохранения (включая физкультуру и спорт) в
целом по регионам не выросло, в отличие от всех расходов бюджетов. Однако
региональная картина очень пестрая: в Чечне расходы на эти цели выросли на
70 %, в Тверской области – на 40 %, в Дагестане – на 30 %, в то время как в
Ингушетии, несмотря на 40-процентный рост доходов ее бюджета, и без того
мизерное финансирование здравоохранения сократилось на 5 %. В
подавляющем большинстве регионов динамика расходов на здравоохранение
была хуже динамики всех расходов бюджета, т.е. эта отрасль финансировалась
как менее приоритетная.
Расходы бюджетов регионов на социальную политику в кризисный
период неизбежно возрастают. Социальная политика нацелена на поддержку
уязвимых групп населения, в данный раздел бюджетных расходов включаются
и выплаты пособий по безработице. В целом по регионам расходы на
социальную политику выросли на 30 %, а на выплату пособий – на 34 %, это
максимальная динамика по всем видам расходов бюджетов. Расходы на
социальную политику выросли практически во всех регионах, за исключением
Сахалинской, Тюменской областей и Ямало-Ненецкого АО. При этом выплаты
пособий почти во всех регионах растут быстрее, чем расходы на социальную
политику, на поддержку населения направляется все более значительная доля
расходов по этой статье. Исключением стали только Санкт-Петербург (еще
один пример неэффективности бюджетной политики властей города),
Рязанская, Магаданская и Сахалинская области. Резкое сокращение расходов на
социальную политику на Сахалине требует дополнительного анализа,
поскольку оно произошло на фоне значительного роста доходов (на 27 %) и
расходов (на 16 %) бюджета области. Особый случай – Ингушетия, расходы ее
бюджета на социальную политику даже немного сократились в объеме по
сравнению с 2008 г. (98 %), но при этом выплаты пособий выросли в 4,8 раз (с
229 млн. до 1104 млн. руб.).
Социальная политика направлена непосредственно на человека и
ориентирована на него, она обеспечивает формирование жизненного уровня
населения, воспроизводство человеческого капитала, оказание социальных
услуг, развитие социальной инфраструктуры. Ключевое значение для
социальной сферы имеет государственное финансирование.
Несмотря на большую проделанную работу, ситуация в социальной сфере
имеет ряд существенных проблем. Недостаточно эффективно решаются задачи
преодоления чрезмерной социальной поляризации общества, обеспечения
достойной оплаты труда и благополучной старости. Сохраняется проблема
доступности и качества для всего населения услуг образования,
здравоохранения и культуры. Остра проблема жилья.
Фактически кризис подтолкнул федеральные власти к пересмотру
приоритетов в социальной политике. Если кризис затянется и при этом, как
записано в проекте бюджета, федеральные перечисления регионам сократятся
на 20 %, субъекты РФ вряд ли смогут справиться со своими социальными
обязательствами. Сокращение финансирования этих обязательств может
привести к росту социальной напряженности в регионах. Более 85 % расходов
федерального бюджета в 2009-2011 гг., так или иначе, пошло на решение
социальных вопросов.
В результате экономического кризиса главная ставка в законе о
федеральном бюджете на 2009 г. и на плановый период 2010-2011 гг. была
сделана на улучшение качества жизни людей. Несмотря на то, что российская
экономика уже ощущает на себе последствия глобального кризиса, в бюджете
сохранены все планировавшиеся социальные обязательства. А многие
расходные статьи бюджета 2008-2010 гг. теперь прописаны более подробно.
В настоящее время вопрос о социальной политике остро стоит во многих
государствах, в России в эпоху перемен и преобразований он особенно
актуален. Социальная защита россиян в условиях кризиса - приоритетная
задача правительства, и, несмотря на сокращение бюджетных расходов. В
целом же, стратегическая цель России как социального государства остается,
невзирая на кризис, прежней - подтянуть отечественные социальные стандарты
до лучших европейских и мировых образцов.
Список литературы
1. Алексашенко, С. Кризис - 2008: пора ставить диагноз / С.Алексашенко
// Вопросы экономики. - 2008. - №11. - С. 25-28.
2. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2012 год и плановый
2013-2014 годов» от 30 ноября 2011 г. № 371-ФЗ. Режим доступа:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=133415.
3. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2011 год и на
плановый период 2012 и 2013 годов» от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ. Режим
доступа: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/291919/.
4. Зубаревич, Н.В. Мониторинг кризиса и посткризисного развития
регионов России. Режим доступа: http://atlas.socpol.ru/overviews/ social_sphere/kris.shtml.
5. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на
плановый период 2009 и 2010 годов» от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ. Режим
доступа: http://www.legis.ru/misc/doc/5120/.