УДК 340.132.8 Воронцова Н.Л.., кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства права ОБЩЕСТВЕНЫЙ КОНТРОЛЬ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ Необходимо начать с того, что в юридической науке не сложилось однозначного и ясного понятия контроля. В работах правоведов часто обсуждаются вопросы о системе контроля, органах контроля, его видах и формах. При этом объектом анализа в большей степени выступает государственный контроль. Рассмотрение понятия «общественный контроль» целесообразно начать с определения содержания терминов его составляющих – это общественный и контроль. При этом контроль выступает в данном сочетании как ключевая (функциональная) категория, а общественный как видовая категория. Контроль - это процесс наблюдения за чем-либо или кем-либо с целью проверки.1 Контроль в Большой советской энциклопедии определяется как проверка чего-либо, например выполнения законов, планов, решений.2 Согласно Энциклопедическому словарю конституционного права контроль – это вид деятельности, осуществляемый в целях организации выполнения законов и иных нормативных правовых актов, указаний вышестоящих органов, соблюдения дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан и т.д.3 Таким образом, из определений следует, что контроль, прежде всего, предполагает наличие объекта и субъекта. Термин «общественный контроль» указывает на источник его осуществления, то есть общественный предполагает исходящий, порождаемый обществом. При этом важной чертой данного способа контроля необходимо считать его коллективный или общий характер. В подтверждении этому можно привести различные варианты подобного применения термина «общественный»: общественное мнение, общественное движение, общественная организация. Однако необходимо понимать, что даже в условиях демократического государства есть правовые рамки, которые в определенных случаях могут 1 Толковый словарь русского языка / Под ред. Д.В. Дмитриева. - М.: ООО «Издательство Астрель»: «Издательство АСТ», 2003. С.864. 2 Большая советская энциклопедия. — М.: Советская энциклопедия. 1969—1978 // http: //dic.academic.ru/ 3 Энциклопедический словарь конституционного права. 2011. // http: //dic.academic.ru/ свести содержание понятия общественный до понятия контроль со стороны граждан. Речь идет о контроле над органами власти. Так, например, членом Общественной палаты Российской Федерации может быть только гражданин РФ, достигший возраста восемнадцати лет4. Из сказанного представляется возможным сделать вывод о необходимости отдельного выделения понятия «гражданский контроль» как более конкретного, исходящего из понятия «общественный контроль». Возможна и другая трактовка сущности гражданского контроля, характеризующаяся более широким подходом, основанным на необходимости рассмотреть понятие гражданского контроля в качестве общественного явления. С этой позиции А.А. Гончаров определяет гражданский контроль как общественное явление, направленное на совершенствование права, государственного управления и обеспечение справедливости, при котором общественность определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, контролирует и корректирует процесс её реализации, участвует в решении всех общественно значимых вопросов на всех уровнях и имеет реальную возможность влиять на эти решения.5 Цель общественного контроля - обеспечивать работу закона, заставить органы власти ответственно и компетентно исполнять функции и полномочия. На основании вышесказанного следует заключить, что общественный контроль возможно рассматривать: во-первых, как общественное явление; во-вторых, как вид деятельности; в-третьих, средство контроля за соблюдением законности. По мнению А.В. Новикова контроль над государственными органами также выступает как: функция управления государственной службой; элемент административно-правового регулирования государственной службы, средство получения информации об эффективности работы государственных органов; механизм самоорганизации кадровой системы, проявления саморегулирования, самоконтроля, самовоспитания чиновникауправленца; сложное социально-психологическое явление, существенно влияющее на поведение, на формирование в коллективе органа власти здоровой морально-психологической атмосферы; процесс проверки фактически произведенных расходов на предмет их достаточности с точки зрения заявленных социальных целей.6 Перечень механизмов осуществления общественного контроля был утвержден Правительством РФ в 2005 году в Концепции административной П.1 Ст.7 Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (в ред. от 23.07.2013 г.) // Российская газета. 2005. 7 апреля. 5 Гончаров А.А. Понятие и сущность гражданского контроля // Управление общественными и экономическими системами. - 2011. - № 2. 6 Новиков А.В. Функция контроля в системе государственной службы / Государственная служба России: проблемы становления и развития. Материалы методологического семинара. М., 2001. С. 122. 4 реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. В перечень были включены: - раскрытие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; - проведение публичных обсуждений подготавливаемых решений; - проведение общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти; - включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных решений, затрагивающих права и законные интересы граждан; - создание и деятельность при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества; - определение рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости. Правовая основа общественного контроля, в первую очередь, заложена в нормах Конституции РФ (ст.3), где речь идет о народе как единственном источнике власти. Более подробную регламентацию данная идея нашла в части 1 статьи 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Не следует обходить вниманием и статью 33, которая посвящена праву граждан обращаться лично, а также направлять коллективные или индивидуальные обращения в органы власти. На сегодняшний день заметна активизация законодателя в направлении правового оформления общественного контроля. При этом данная тенденция прослеживается и на уровне субъектов Российской Федерации. Так в субъектах РФ действуют законы о региональных общественных палатах и иных институциональных формах общественного контроля. Подобные законы были приняты в Московской области (2009г.), в Республики Коми (2006г.), Удмуртской Республике (2006г.), Республике Башкортостан (2009г.) и других регионах. Активно развивается институт молодежных общественных палат. Действуют ведомственные положения об общественных советах при органах исполнительной власти, научноконсультативных или научно-методических советах. На муниципальном уровне существуют положения об общественных палатах, общественных советах муниципальных районов, городских округов и т.п. В качестве примеров муниципального нормативного правового акта можно привести Постановление Главы города Сочи № 3000 от 07 октября 2005 г. «Об утверждении Положения «Об Общественной палате города Сочи»7. Стоит отметить тот факт, что в декабре 2011 года был принят Закон Пермского края «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае». В такой ситуации представляется особенно важным установление 7 http:// op-sochi.ru/ единых правовых рамок общественного контроля на федеральном уровне. Речь идет о необходимости скорейшего принятия Федерального закона «Об общественном контроле в Российской Федерации», проект которого обсуждается с 2012 года. Целью проекта является создание правовой основы общественного контроля с помощью структурообразующего нормативного правового акта, устанавливающего базовые правила его организации и осуществления: систему, принципы, правовую природу, задачи и основные формы общественного контроля, функции и полномочия его основных институтов. Вступление в силу проекта спровоцирует цепочку изменений в действующее законодательство и необходимость разработки и принятия новых нормативно-правовых актов. Кроме того, после принятия ФЗ «Об общественном контроле в Российской Федерации» возникнет необходимость появления федеральных законов об общественном контроле в отдельных сферах, об отдельных формах общественного контроля, а также необходимость привести региональное законодательство в соответствие с федеральным. На данный момент ждет окончательного одобрения в Государственной Думе проект закона «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Рассматривая правовую основу общественного контроля, созданную на федеральном уровне, целесообразно вести речь о двух группах источников. Первую группу составляют нормативно-правовые акты, которые, как и Конституция России, имеют одной из задач закрепить основы демократии. К этой группе следует отнести Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»8; Федеральный закон «О системе 9 государственной службы РФ» ; Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»10; Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращения граждан РФ»11, Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» 12, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»13, Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о Гл. 4 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в ред. от 9 ноября 2009 г.) // Российская газета. 1996. 4 декабря. 9 Ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 2 июля 2013 г.) // СЗ РФ. 2003. № 22. ст. 2063. 10 Ст.4 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 22 октября 2013 г.) // Российская газета. 2007. 7 марта. 11 Российская газета. 2006. 5 мая. 12 Российская газета. 2006. 29 июля. 13 Российская газета. 2003. 8 октября. 8 деятельности государственных органов и органов местного 14 самоуправления» и другие. Втору группу составляют Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»15, Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»16, предметом регулирования которых непосредственно является общественный контроль, его формы. Помимо указанных законов также следует привести ФЗ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»17 и ФЗ от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»18. Эти источники права предусматривают возможность общественного экологического контроля. В статье 50 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»19 также закреплена возможность осуществления общественного контроля в отношении полиции. Этот контроль осуществляется наряду с государственным контролем и прокурорским надзором. В указанной статье говорится о том, что граждане Российской Федерации и общественные объединения осуществляют общественный контроль за деятельностью полиции в соответствии с федеральным законом. Данный контроль осуществляют непосредственно граждане, общественные объединения, а также Общественная палата Российской Федерации, общественные наблюдательные комиссии и, общественные советы, формируемые при МВД России и его территориальных органах. Среди основных форм такого контроля выделяются следующие: проведение гражданских форумов, слушаний и иных мероприятий; выдача заключений о нарушениях законодательства Российской Федерации; проведение экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов; приглашение руководителей МВД России на пленарные заседания Общественной палаты; направление членов Общественной палаты для участия в заседаниях коллегии МВД России; направление запросов Общественной палаты в МВД России по вопросам деятельности полиции. Новой группой субъектов, наделенных правом осуществления общественного контроля за деятельностью полиции, выступают общественные советы при МВД России и его территориальных органах.20 Российская газета. 2009. 13 февраля. Российская газета. 2005. 7 апреля. 16 Российская газета. 2008. 18 июня. 17 Российская газета. 2002. 12 января. 18 Российская газета. 1995. 30 ноября. 19 Российская газета. 2011. 8 февраля. 20 См.: Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» // Российская газета. 2011. 27 мая. 14 15 На сегодняшний день существует ряд проблем, тормозящих переход общественного контроля на новый качественный уровень. Особо актуальными представляются: гражданское самосознание, уровень взаимодействия негосударственных структур и органов государственной власти, уровень влияния институтов гражданского общества на власть, качество нормативно-правовой базы. Итак, актуальность создания законодательства об общественном контроле обусловлена необходимостью, во-первых, содействовать вовлечению общественности в процессы модернизации страны, во-вторых, обеспечить максимальную открытость государства для гражданского участия, в-третьих, повысить уровень защищенности общественных интересов и прав граждан в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в-четвертых, стимулировать повышение взаимного доверия между властью и обществом, в-пятых, консолидировать общество на конституционных принципах верховенства права, народовластия и приоритета прав человека за счет широкого вовлечения граждан в процессы принятия, исполнения и корректирования управленческих решений. Анализ развития общественного контроля в зарубежных государствах показывает, что существуют различные формы прямого способа его осуществления. При этом опыт демонстрирует, что только прозрачность деятельности власти и неукоснительно наступающая ответственность могут побудить государственных и муниципальных служащих устоять от многочисленных соблазнов и искушений, заставить их обеспечивать работу закона. Именно прозрачность и ответственность принуждает чиновников корректировать свои действия и работать эффективнее, повышая компетентность.