Общественные слушания как элемент механизма участия

Право.by, 2009. № 1. C. 88-92.
Общественные слушания
как элемент механизма участия общественности в принятии
экологически значимых решений: проблемы правового закрепления
Н.С. Губская
Аннотация. В статье на основе законодательства Республики Беларусь,
международных документов, ряда научных публикаций проанализированы
общественные слушания, предусмотренные процедурой Оценки воздействия на
окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в качестве
самостоятельной формы участия общественности в принятии экологически
значимых решений. Предложены дополнения в действующее законодательство
Республики Беларусь, которые, по мнению автора, создадут необходимые условия
для надлежащего учета общественного мнения при принятии экологически
значимых решений.
Введение. В соответствии с экологическим законодательством Республики
Беларусь участие общественности в принятии экологически значимых решений может
осуществляться в различных формах, к которым относятся общественные слушания,
предусмотренные процедурой Оценки воздействия на окружающую среду (далее
– ОВОС), общественная экологическая экспертиза, общественный экологический
контроль, предъявление иска о приостановлении либо прекращении
хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на
окружающую среду, либо создающей опасность причинения такого вреда в
будущем. Выявление, анализ и учет прямых, косвенных и иных последствий
воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной
деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее
осуществления осуществляется посредством проведения ОВОС. Исходя из того,
что ОВОС потенциально обладает большой гибкостью и специально
ориентирована на рассмотрение альтернативных вариантов, учет мнений
общественности, экспертов, заказчиков, иных субъектов, участвующих в
обсуждении, представляется необходимым проанализировать возможности
участия общественности на ранней стадии подготовки проекта, что будет
способствовать не формальному обеспечению участия общественности, а
надлежащему учету общественного мнения.
Неоднократно отмечалось, что важнейшим аспектом ОВОС является
участие населения района, где планируется реализация проекта, в принятии
решения о целесообразности его осуществления [1, с. 35; 2, с. 144-145; 3, с. 3738]. Вопросы участия общественности в процедуре ОВОС рассматривались в ряде
научных публикаций Т.И. Макаровой, Н.Н. Гришина, Е.А. Белокрыловой, Е. Е.
1
Вылегжаниной, И. О. Красновой. Следует отметить, что общественные слушания
признаются доступной формой участия граждан в принятии любых решений. Однако
в данном контексте речь пойдет об общественных слушаниях, предусмотренных
процедурой ОВОС, то есть уже включенных в механизм охраны окружающей среды,
что позволяет рассматривать их в качестве одного из этапов подготовки и принятия
экологически значимых решений.
Основная часть. В качестве одного из основных принципов проведения
ОВОС указана гласность, означающая право заинтересованных сторон на
непосредственное участие при принятии решений в процессе обсуждения
проекта. Реализация прав общественности на участие в обсуждении и принятии
экологически значимых решений признается одной из целей проведения ОВОС.
Консультации с общественностью четко демонстрируют, приводит ли проект к
возникновению социального противостояния и каким образом осуществить
проект с наименьшими потерями. Преимуществами привлечения общественности
при проведении ОВОС является возможность проведения сравнительного анализа
различных вариантов (как местонахождения, так и технологических вариантов).
Совместное принятие решения и надлежащий учет общественного мнения на
наиболее раннем этапе позволяет избегать острого противостояния, «мнение
общественности, полученное до разработки документации и, соответственно,
затрат на нее, выполнит роль “лакмусовой бумажки” отношения к проекту»[4, с.
105]. Кроме того, активная общественная позиция заставляет государственные
органы, лиц, заинтересованных в реализации хозяйственных проектов, строго
соблюдать экологическое законодательство.
Законами Республики Беларусь «Об охране окружающей среды»[5], «О
государственной экологической экспертизе»[6] заинтересованной общественности
предоставляется право участия в подготовке и обсуждении материалов ОВОС
путем проведения общественных слушаний. Это право обеспечивается
соответствующими обязанностями заказчика предоставить заинтересованным
гражданам и (или) общественным организациям (объединениям) необходимую
информацию и обеспечить их участие в подготовке и обсуждении материалов
оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной
деятельности. Подробно процедура проведения общественных слушаний
урегулирована в Инструкции о порядке проведения ОВОС планируемой
хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь (далее – Инструкция о
порядке проведения ОВОС) [7].
Общественность признается одним из обязательных субъектов оценки
воздействия, наряду с заказчиком, территориальными органами Министерства
природных ресурсов и охраны окружающей среды, местными исполнительными и
распорядительными органами. Инструкция о порядке проведения ОВОС не
определяет, кто именно относится в данном случае к общественности. Исходя из
общего понимания и положений статьи 18 Закона «О государственной
экологической экспертизе» под общественностью, участвующей в проведении
ОВОС следует понимать граждан и (или) общественные объединения,
обнаруживших заинтересованность в принятии экологически значимого решения.
Действующее законодательство напрямую устанавливает обязанность
заказчиков организовывать в установленном порядке проведение общественных
2
слушаний по проектным решениям планируемой хозяйственной и иной
деятельности
и
осуществлять
всестороннее
изучение
предложений
общественности о возможной реализации планируемой деятельности на
территории, где будет реализовано проектное решение планируемой
деятельности, а также обеспечивать участие общественности в проведении ОВОС
[7, ст. 19; 69]. Обязанность обеспечения своевременной, полной и достоверной
информацией, касающейся планируемой деятельности, состояния окружающей
среды и природных ресурсов на территории, где будет реализовано проектное
решение планируемой деятельности всех субъектов оценки воздействия также
лежит на заказчике. При необходимости заказчик вправе обратиться в местные
исполнительные и распорядительные органы, а также специально
уполномоченные на то государственные органы за содействием в проведении
общественных слушаний. Указанные обязанности заказчика являются гарантиями
права общественности на участие в принятии экологически значимого решения.
Общественные слушания проводятся на республиканском и местном
уровнях, преимущественно на территории, где будет реализовано проектное
решение планируемой деятельности. Процедура проведения общественных
слушаний регламентирована достаточно подробно и включает в себя следующие
этапы:
уведомление об общественных слушаниях;
ознакомление с заявлением о возможном воздействии на окружающую
среду, содержащим описание процедуры общественных слушаний изложенное в
понятной и доступной для субъектов оценки воздействия форме и другими
материалами;
собственно общественные слушания;
составление протокола общественных слушаний с приложением перечня
замечаний и предложений, поступивших от общественности при проведении
слушаний, с обоснованием их принятия или отклонения.
Уведомлению о начале процедуры общественных слушаний подлежат все
субъекты ОВОС. Оно должно содержать информацию о сроках, дате и месте
проведения собрания, где будут проводиться общественные слушания, а также о
месте, где общественность может ознакомиться с заявлением о возможном
воздействии на окружающую среду и другими материалами оценки воздействия, и
может осуществляться различными способами - публикация в средствах массовой
информации заявления о возможном воздействии на окружающую среду
планируемой
деятельности
и
других
проектных
предложений.
Предусматриваются и иные способы информирования - издание и
распространение информационных листков и бюллетеней, прямое уведомление
посредством почтовой рассылки и (или) с помощью электронной почты и
электронных информационных сетей. Опубликование Заявления о возможном
воздействии на окружающую среду признается обязательным требованием при
проведении общественных слушаний [8, с. 46].
Общественные слушания проводятся на основании обсуждения
представленного заказчиком или по его поручению разработчиком Заявления о
возможном воздействии на окружающую среду, составленное в соответствии с
требованиями, касающихся основных сведений о проектном решении и его
альтернативных вариантах, характеристику исходных природных условий и
3
потенциальных факторов воздействия планируемой деятельности на
окружающую среду с описанием связанных с ними возможных последствий, а
также другую информацию. Исследователями отмечается, что этот документ
должен содержать не только конечные результаты оценки, но и их научное
обоснование, исходящее из параметров проекта, состояния местной окружающей
среды [9, с. 34]. Содержание заявления о возможном воздействии на окружающую
среду должно создавать достаточную базу для обоснованного принятия решений
по поводу планируемой деятельности. Для целей размещения (публикации)
заявления о возможном воздействии на окружающую среду в средствах массовой
информации оно может быть подготовлено в сокращенном изложении. В
литературе обращается внимание, что предоставление заявления, которое должно
быть понятно неспециалисту, не исключает представления общественности
предварительного варианта материалов по ОВОС в полном объеме [10,с. 220].
Американские ученые, исходя из того, что общественные слушания предполагают
прямое участие населения в принятии экологически значимых решений,
предлагают предоставление общественности базовых сведений об обсуждаемом
объекте, что позволит ей полноценно участвовать в дискуссии [11, с. 94-95].
Доступ общественности для ознакомления с заявлением о возможном
воздействии на окружающую среду и другими материалами оценки воздействия
обеспечивается заказчиком как во время процедуры проведения общественных
слушаний, так и на других этапах проектной деятельности.
Все высказанные в ходе общественных слушаний замечания и предложения
по проектному решению планируемой деятельности, поступившие к заказчику
или разработчику, включаются в протокол общественных слушаний. Заказчик и
разработчик фиксируют, анализируют и оценивают замечания и предложения
участников общественных слушаний и по каждому замечанию и предложению
принимается аргументированное решение о его принятии или отклонении.
На наш взгляд, недостаточно четко урегулирована процедура учета
замечаний общественности в случае их расхождения с мнением заказчика. Так как
решение о принятии или отклонении мнения общественности принимается
заказчиком или разработчиком, то существует возможность игнорирования
замечаний, высказанных общественностью. В данном случае представляется
необходимым обязать заказчика предоставлять информацию о комментариях
общественности, какие из них были или не были учтены и по каким причинам, в
органы, проводящие экологическую экспертизу, а также заинтересованной
общественности, их высказавшей.
Протокол общественных слушаний вместе с перечнем замечаний и
предложений должен быть подготовлен участниками слушаний в течение 5
рабочих дней со дня их проведения. Немаловажным представляется требование о
приложении списка лиц, принявших участие в общественных слушаниях, что
является дополнительной гарантией обеспечения участия общественности.
Орхусская конвенцияо доступе к информации, участии общественности
в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся
окружающей среды (далее – Орхусская конвенция) определяет базовые принципы
для разработки процедуры общественного участия в принятии экологически
значимых решений по конкретным видам деятельности, которые являются
потенциально наиболее опасными для окружающей среды и здоровья человека,
4
включая строительство дорог, промышленность, добычу и переработку нефти и
газа, строительство атомных станций и др. [12]. В данном случае
регламентируется не процесс выдачи разрешения на осуществление конкретных
видов деятельности, а процедура участия общественности в таком процессе. В
Приложении I Орхусской конвенции содержится перечень планируемых видов
деятельности, в отношении которых может приниматься решение об их
целесообразности с участием общественности. Данный перечень не является
исчерпывающим. В соответствии с национальным законодательством положения
рассматриваемой статьи могут применяться в отношении видов деятельности, не
предусмотренных вышеуказанным приложением, но оказывающие значительное
воздействие на окружающую среду. Т. И. Макарова обращает внимание на то, что
Республика Беларусь воспользовалась рассматриваемым правом, закрепив в
законодательстве в качестве самостоятельной формы социальной активности
общественные слушания в рамках процедуры ОВОС, которая обязательна для
видов и объектов хозяйственной деятельности, определенных в Перечне,
дополняющем Инструкцию о порядке проведения ОВОС [13, с. 88]. В данном
случае участие общественности предусмотрено в отношении подготовки и
обсуждения материалов по оценке воздействия на окружающую среду
планируемой хозяйственной и иной деятельности. Следует отметить, что
Перечень видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, для которых
ОВОС и, соответственно, общественные слушания, проводится в обязательном
порядке, носит общий характер, в него включены виды и объекты, обладающие
большим потенциалом причинения вредного воздействия на окружающую среду.
Следовательно, процедуре ОВОС не подлежат виды и объекты намечаемой
хозяйственной и иной деятельности, не вошедшие в данный перечень, что
приводит к лишению общественности возможности именно на ранней стадии
выразить свое мнение путем проведения общественных слушаний и повлиять на
принятие экологически значимого решения. Однако это не лишает
общественность права воспользоваться иными возможностями в принятии
подобных решений, например, инициировать проведение общественной
экологической экспертизы, референдума, для которых подобного ограничения не
установлено.
Следует отметить, что законодательство, регулирующее общественные
слушания, разработано с учетом положений Орхусской конвенции.
Общественность привлекается на начальной стадии проекта, когда возможен
выбор любого варианта. Четко определены сроки проведения общественных
слушаний  не ранее чем через 30 дней со дня уведомления о начале процедуры
общественных слушаний, таким образом, соблюдается принцип разумности
сроков для участия, предписанный Орхусской конвенцией. Предусмотрено
ознакомление с материалами о возможном воздействии на окружающую среду как
во время процедуры проведения общественных слушаний, так и на других этапах
проектной деятельности. С нашей точки зрения, ОВОС является весьма
перспективным инструментом экологического планирования, особенно если она
внедряется и проводится с учетом мирового опыта.
В Республике Беларусь, несмотря на достаточную нормативную базу,
механизм общественных слушаний зачастую игнорируется. Опыт Минского
городского комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды в части
5
проведения государственной экологической экспертизы проектов АЗС,
размещаемых в г. Минске, показывает, что в составе проектно-сметной
документации заказчиком не представлялись материалы (протоколы)
общественных слушаний или общественной экологической экспертизы [14]. В
Республике Беларусь практика проведения общественных слушаний
незначительна. Публичные слушания по вопросу строительства каскада ГЭС на
реке Неман были проведены в 2001 году, в результате которых был выявлен ряд
негативных воздействий на окружающую среду [15].
Причины сложившейся ситуации могут быть разными. В литературе
определены сдерживающие факторы для обеспечения эффективного
взаимодействия в рамках процедуры ОВОС. К ним относятся недостаточный
уровень осведомленности, низкий уровень мотивации к участию в обсуждении
материалов,
касающихся
планируемой
деятельности,
недостаточно
проработанный регламент взаимодействия заинтересованных сторон в процессе
планирования, принятия решений и т. п. [16, с. 41]. Недостаточная
востребованность потенциальных преимуществ такой формы общественного
участия как общественные слушания может быть обусловлена разными
причинами, однако, в случае необходимости именно общественные слушания
создадут основу для выработки взаимоприемлемых решений по намечаемой
хозяйственной деятельности. Веским аргументом в пользу необходимости
проведения общественных слушаний является возможность использования
рассматриваемой формы при принятии экологически значимых решений на одном
из самых ранних этапов – планировании хозяйственной деятельности. На данном
этапе существуют наибольшие возможности для учета мнения общественности и
для внесения наиболее значительных изменений в проект, потому как на более
поздних стадиях совершение подобных действий может оказаться весьма
затруднительным и дорогостоящим. Становится очевидным, что пренебрежение
процедурами общественного участия отрицательно сказывается на качестве
проекта и может повлечь значительные трудности при его реализации.
Заключение. На основании проведенного анализа нормативных правовых
актов, ряда публикаций можно заключить, что участие общественности в
процедуре ОВОС посредством проведения общественных слушаний
регламентировано достаточно подробно и соответствует международным
требованиям. На наш взгляд, недостаточно четко урегулирован учет позиции
общественности в случае ее расхождения с решением заказчика. Так как решение
о принятии или отклонении позиции общественности принимается заказчиком
или разработчиком, то существует возможность игнорирования высказанных
замечаний. Таким образом, существует необходимость дополнить действующее
законодательство, в частности, Закон Республики Беларусь «О Государственной
экологической экспертизе» и Инструкцию о порядке проведения ОВОС,
положениями об обязательности учета позиции общественности, а также о том,
что в случае невозможности достижения согласия между заказчиком и
общественностью, окончательное решение принимает государственный орган,
проводящий государственную экологическую экспертизу. Общественность
следует уведомлять об окончательном решении в обязательном порядке.
6
7
Список цитированных источников
1. Вылегжанина, Е.Е. Международно-правовое развитие процедуры
воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду / Е.Е.
Вылегжанина // Экол. право. – 2005. – № 3. – С. 35–41.
2. Гончаров, В. Отныне будем строить с ОВОС / В. Гончаров // Беларус.
думка. – 2003. – № 3. – С. 144–147.
3. Гришин, Н.Н. Правовые проблемы участия общественности в оценке
воздействия на окружающую среду : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.06 / Н.Н.
Гришин. – М., 2000. –
4. Разбаш, О.А. К вопросу о правовом обеспечении оценки воздействия
на окружающую среду / А.Н. Горбачёв // Государство и право. – 1998. – № 7.
– С. 100–108.
5. Об охране окружающей среды: Закон Респ. Беларусь, 26 нояб.
1992 г., № 1982-III: в ред. Закона Респ. Беларусь от 17.07.2002 г. (с изм. и доп.:
Закон от 29 октября 2004 г.) // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. –
2002. – № 85.–2/875; 2004. – № 174.– 2/1068.
6. О государственной экологической экспертизе : Закон Респ. Беларусь,
18 июня 1993 г., № 2442-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 14.07.2000 г. //
Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО
«ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2008.
7. Об утверждении Инструкции о порядке проведения оценки
воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной
деятельности в Республике Беларусь и перечня видов и объектов
хозяйственной и иной деятельности, для которых оценка воздействия на
окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности
проводится в обязательном порядке : постановление М-ва природ. ресурсов и
охраны окружающей среды Респ. Беларусь, 17 июня 2005 г., № 30 // Нац.
реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2005. – № 110. – 8/12855.
8. Краснова, И.О. Оценка воздействия на окружающую среду и порядок
вынесения государственных решений: опыт США / И.О. Краснова // Экол.
право. – 2001. – № 2. – С. 43–47.
9. Ананских, Т.С. Социально-философские проблемы участия
общественности в процедурах ОВОС и экологической экспертизе / Т.С.
Ананских // Экол. экспертиза. – 2004. – № 1. – С. 31–35.
10. Экологическая экспертиза : учеб. пособие / В.К. Донченко [и др.] ;
под ред. В.М. Питулько. – М. : Академия, 2004. – 475 с.
11. Communication and public participation in environmental decision
making / ed. by S.P. Depoe, J.W. Delicath, M.-F. A. Elsenbeer. – Albany : State
Univ. of New York, 2004. – 312 p.
12. Орхусская конвенция : рук. по осуществлению / подгот.: С. Стек, С.
Кэйси-Лефковиц ; под ред. Е. Андроска. – Нью-Йорк ; Женева : ООН, 2000. –
297 с.
13. Макарова, Т.И. Законодательство Республики Беларусь в свете
Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе
8
принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся
окружающей среды (Орхусской) / Т.И. Макарова // Государство и право. –
2007. – № 1. – С. 83–91.
14. О мерах по защите конституционных прав и законных интересов
граждан в области охраны окружающей среды : решение Конституц. Суда
Респ. Беларусь, 26 авг. 2005 г., № П-141/2005 // Консультант Плюс : Беларусь.
Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО "ЮрСпектр", Нац. центр
правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2008.
15. Первые открытые публичные слушания по проблеме воздействия
человека на объекты природы. Тема : идея стр-ва каскада ГЭС на реке Неман
и возмож. негатив. последствия. – Гродно : [б. и.], 2001. – 15 с.
16. Марцуль, В.Н. Оценка воздействия на окружающую среду : учеб.
пособие / В.Н. Марцуль ; Белорус. гос. технол. ун-т. – Минск, 2006. – 284 с.
9