Балашенко С.А. Судебная защита на благоприятную

С.А.Балашенко, Е.В. Лаевская
СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ПРАВА НА БЛАГОПРИЯТНУЮ
ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ:
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
В настоящее время становится все более очевидным, что глобальная
проблема охраны окружающей среды от загрязнения и деградации, проблема
выживания человека, не может быть успешно решена посредством
деятельности только государственных институтов. Одним из центральных
принципов
мирового устойчивого развития рассматривается частная
инициатива в защите права на благоприятную окружающую среду1.
Вместе с тем в документах международных влиятельных форумов, в
частности, международной конференции ООН по окружающей среде и
устойчивому развитию (Рио-де-Жанейро, 1992г.), в Стокгольмской
декларации, принятой на конференции ООН в 1972г, право человека на
здоровую и благоприятную жизнь в окружающей природной среде
провозглашено в числе важнейших гуманитарных прав человека2.
В современном международном праве можно выделить устойчивую
тенденцию не только собственно признания и закрепления права граждан на
благоприятную окружающую среду в качестве важнейшего естественного
права человека, но и стремление выработать эффективные правовые
механизмы защиты этого права.
Ярким подтверждением этому является Конвенция «О доступе к
информации, участии общественности в процессе принятия решений и
доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды»,
подписанная 25 июня 1998 г. министрами 36 стран- членов Европейской
экономической комиссии ООН в датском городе Орхус (далее – Орхусская
конвенция)3. Орхусская конвенция была утверждена Указом Президента
Республики Беларусь 14 декабря 1999г4, 30 октября 2001года, после того, как
конвенцию ратифицировали 16 государств, она вступила в силу.
Структуру конвенции определяют три основных элемента. Так, в
соответствии с пунктом 9 статьи 3: “В рамках соответствующих положений
настоящей Конвенции общественность обладает доступом к информации,
располагает возможностью участвовать в процессе принятия решений и
имеет доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды,
Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию, 14 июля 1992г.//Действующее
международное право в 3т./ Сост. Ю.М Колосов, Э.С Кривчикова.- М.: Изд-во Моск. Незавиисмого ин-та
международного права, 1997. т.3. – с 721-723.
2
Декларация Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде, 17 июня 1972г.//
Действующее международное право в 3т./ Сост. Ю.М Колосов, Э.С Кривчикова.- М.: Изд-во Моск.
Незавиисмого ин-та международного права, 1997. т.3. – с 682-687.
3
Конвенция о доступе к информации, участии общественности и доступе к правосудию по вопросам,
касающимся окружающей среды, 23-25 июня 1998г.//Издание ЕЭК ООН, Нью-Йорк. 1998.- 35с.
4
Об утверждении Конвенции о доступе к информации, участии общественности и доступе к правосудию по
вопросам, касающимся окружающей среды. Указ Президента Республики Беларусь от 14 декабря 1999г
№726.// Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000г., №1, 1/837.
1
без дискриминации по признаку гражданства национальной принадлежности
или местожительства…” Все три элемента необходимы как для реализации
права на благоприятную окружающую среду, однако особое значение, с
точки зрения защиты прав гражданина приобретает провозглашение
принципа доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей
среды.
В Орхусской конвенции этому принципу непосредственно посвящена
статья 9, в соответствии с которой «любое лицо должно иметь возможность
использовать административные и судебные процедуры в случае нарушения
экологических прав, а также иметь возможность в судебном порядке
оспаривать действия или бездействия государственных органов или
должностных лиц, которые нарушают положения законодательства,
относящиеся к окружающей среде».
Нельзя согласиться с утверждением о том, что понятие «доступ к
правосудию» является новым для правовой системы Республики Беларусь5.
Принцип доступа к правосудию реализован в международных документах,
которые имеют обязательную силу для Беларуси6, а также в Конституции
Республики Беларусь через определение права на судебную защиту: каждому
гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и
беспристрастным судом в определенные законом сроки,. С целью защиты
прав и свобод, чести и достоинства граждане в соответствии с законом
вправе взыскать в судебном порядке как имущественный вред, так и
материальное возмещение морального вреда (ст. 60)7.
Причем, как отмечает профессор Г.А. Василевич, Конституция
Республики Беларусь закрепляет в более широком плане, нежели
Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, право
на справедливое судебное разбирательство. По его мнению, если в ст. 6
Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод речь
идет о таком праве человека на судебное разбирательство "при определении
его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого
уголовного обвинения, предъявленного ему", то в ст. 60 Конституции
Республики Беларусь речь идет о праве каждого на защиту в судебном
порядке всех прав и свобод (включая экономические, социальные и
культурные)8.
Вместе с тем, в связи с утверждением Указом Президента Республики
Беларусь Орхусской конвенции особое значение приобретает возможность
реализации права гражданина на доступ к правосудию в целях защиты права
Макарова Т.И. Конституционные основы права на доступ к правосудию по вопросам, касающимся
окружающей среды// Веснiк Канстытуцыйнага Суда Реэспублiкi Беларусь. 2005.№4. с.96.
6
О присоединении Республики Беларусь к Конвенции о международном доступе к правосудию. Указ
Президента Республики Беларусь от 29 октября 1997г. №553// Собрание декретов, указов Президента и
постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. №31.ст. 987.
7
Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994г. с изм. И доп. От 24 нояб. 1996г., 17 окт. 2004г.//
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. №1. 1/0, 2004. №133. 1/6032.
8
Василевич Г.А. Акты конституционного суда Республики Беларусь по обеспечению доступа к правосудию
в контексте решений Европейского суда по правам человека. //Электронный ресурс «Консультант». Минск.
2006.
5
на благоприятную окружающую среду, одного из важнейших
конституционных прав гражданина (ст. 46 Конституции Республики
Беларусь).
В юридической научной литературе право на благоприятную
окружающую среду рассматривается как личное неимущественное право, а
благоприятная окружающая среда - как нематериальное благо9.
Такому пониманию сущности права на благоприятную окружающую
среду в немалой степени способствовали соответствующие тенденции в
развитии законодательства.
Так, в Законе от 26 ноября 1992г «Об охране окружающей среды»
обеспечение
права граждан на благоприятную для труда и отдыха
окружающую среду было закреплено в качестве одного из основных
принципов охраны окружающей среды10. Позднее, указанное право
гражданина в качестве одного из важнейших было отражено в Конституции
Республики Беларусь (статья 46), а также названо в числе основных
принципов Концепции государственной политики Республики Беларусь в
области охраны природы, утвержденной Постановлением Верховного Совета
Республики Беларусь от 6 сентября 1995г11.
В ст. 4 Закона Республики Беларусь от 17 июля 2002г "О внесении
изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь “Об охране
окружающей среды" в качестве основного принципа охраны окружающей
среды провозглашен принцип приоритета охраны жизни и здоровья граждан,
обеспечения права на благоприятную окружающую среду. Данный
нормативный правовой акт в ст.14 определил, что "право на благоприятную
окружающую среду принадлежит гражданину от рождения и подлежит
защите как личное неимущественное право, не связанное
с
имущественным,
в
порядке,
установленном законодательством
12
Республики Беларусь" .
Субъективное право на благоприятную окружающую среду выражается в
возможности физического лица существовать в благоприятной окружающей
среде, осуществлять право на благоприятную окружающую среду своими
собственными действиями, требовать от обязанных лиц соблюдения норм
права, обеспечивающих поддержание окружающей среды в благоприятном
для управомоченного лица состоянии, обратиться к соответствующим
государственным органам за защитой права в случае его нарушения либо
угрозы нарушения.
Лаевская Е.В. Защита права на благоприятную окружающую среду как элемент субъективного права.
//Проблемы развития юридической науки и совершенствования правоприменительной практики: сб.науч. тр.
Мн., 2005. с. 174; Макарова Т.И. Эколого-правовой статус граждан Республики Беларусь. Мн., 2004. 75-82;
Малеина М.Н Защита личных неимущественных прав советских граждан. М.,1991. с.35-43; Манкевич И. П.
Право на благоприятную окружающую среду (гражданско-правовые аспекты). Автореф. дис. … канд. юрид.
наук. Мн., 2002. 19с; Пешкова О.А. Ответственность и защита при причинении вреда неимущественным
правам и нематериальным благам граждан и юридических лиц. Волгоград, 1998. с.15; Эрделевский А.М
Компенсация морального вреда. М., 1996. с.44.
10
Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. №1. ст.1.
11
Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. №29. ст.382.
12
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. №85. 2/875.
9
Общепризнанным в литературе является положение о том, что,
признавая за гражданином субъективное право, законодательство
предоставляет управомоченному лицу и право на защиту, в том числе в
судебном порядке. Субъективное право, не обеспеченное от нарушения
необходимыми средствами защиты, является лишь «декларативным правом».
В этом случае, хотя оно и провозглашено в законе, но, не будучи
обеспеченно государственными правоохранительными мерами, оно может
быть рассчитано лишь на добровольное уважение его со стороны
неуправомоченных членов общества и приобретает в силу этого лишь
характер морально обеспеченного права, покоящегося лишь на
сознательности членов общества и авторитете государственной власти13.
Очевидно, что возможность использования судебной защиты права на
благоприятную окружающую среду зависит от закрепления в объективном
праве четких критериев, позволяющих управомоченному лицу давать оценку
окружающей среды
как благоприятной и требовать от других лиц
исполнения обязанностей поддержания среды в благоприятном состоянии
посредством соблюдения законодательства. В свою очередь, выявить
критерии оценки окружающей среды как благоприятной возможно только на
основе положений законодательства об охране окружающей среды.
В литературе подчеркивается, что благоприятная окружающая среда – в
первую очередь безопасная для здоровья с точки зрения ее нормативных
характеристик и стандартов14. Наряду с этим выделяют комплекс правовых
критериев для определения состояния окружающей среды как благоприятной
для человека: во-первых, критерий незагрязненности окружающей среды –
соответствие состояния среды установленным в законодательстве об охране
окружающей среды требованиям, нормативам, стандартам качества
окружающей среды; во-вторых, критерий неистощимости окружающей
среды - соответствие состояния среды установленным в законодательстве об
охране окружающей среды нормативам ресурсоемкости; в-третьих, критерий
удовлетворения эстетических потребностей человека и сохранения видового
разнообразия.15
На этой основе М.М Бринчук делает справедливый вывод о том, что
«окружающая среда является благоприятной, если ее состояние
соответствует установленным в законодательстве критериям, стандартам,
нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости
(неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и
эстетического богатства».
Данные критерии, стандарты, нормативы закреплены в законодательстве
об охране окружающей среды, поэтому нарушение императивных
требований законодательства об охране окружающей среды, является
Грибанов В.П Пределы осуществления и защиты гражданских прав. М. 1972. с. 153.
Васильева М.И. Проблемы защиты общественного интереса в экологическом праве. //Государство и
право. 1999. №8. с.51.
15
См. напр.: Шемшученко Ю.С Правовые проблемы экологии. Киев. 1989. с.22; Бринчук. М.М
Экологическое право (право окружающей среды). М. 1998. с.142-143.
13
14
основанием для судебной защиты права на благоприятную окружающую
среду.
Представляется, что данный доктринальный подход следует использовать
в судебной практике при рассмотрении исковых заявлений и жалоб в защиту
права на благоприятную окружающую среду. Подобные дела единичны в
судах Республики Беларусь в настоящее время, однако, существующая
весьма активная практика судов Российской Федерации и Украины по
рассмотрению так называемых экологических дел по инициативе граждан
убедительно свидетельствует о формировании устойчивой тенденции,
которая, безусловно, окажет влияние и на состояние дел в этом вопросе в
Беларуси16.
Анализ законодательства Республики Беларусь позволяет сделать вывод,
что судебная защита права на благоприятную окружающую среду может
осуществляться с использованием искового производства, посредством
предъявления иска в защиту права на благоприятную окружающую среду, и
иных обеспечивающих его прав - права на получение экологической
информации, на возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью
нарушениями
экологического
законодательства,
на
прекращение
экологически опасной деятельности, и производства по делам, возникающим
из административно-правовых отношений, посредством обжалования в
судебном порядке действий (бездействий) государственных органов и
должностных лиц, нарушающих право на благоприятную окружающую
среду17.
Исходя из сущности права на благоприятную окружающую среду как
личного неимущественного права, принимая во внимание положения статьи
11 Гражданского кодекса Республики Беларусь, в случае судебной защиты
данного права могут быть использованы, в частности, следующие способы
защиты: признание права, восстановления положения, существовавшего до
нарушения права, пресечение действий, нарушающих право или создающих
угрозу его нарушения, признание факта несоответствия законодательству
действий (бездействий) государственных органов и должностных лиц,
признание недействительным акта государственного органа или органа
местного управления и самоуправления, присуждение к исполнению
обязанностей, возмещение убытков, компенсация морального вреда18.
Таким образом, мы можем констатировать, что законодательство
Республики Беларусь предоставляет широкие возможности гражданину в
См. напр.: Васильева М. И Проблема защиты общественного интереса в гражданском праве.// Государство
и право. 1999. №8. с.49-62; Васильев С.В Доказывание и доказательства в делах о возмещении вреда,
причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздействием природной среды в гражданском процессе
Украины.// Государство и право. 2000. №10. с.79-84.; Васильева М.И, Яковлева О.А. особенности
компенсации морального вреда. Причиненного радиационным загрязнением окружающей природной среды
(по материалам судебного дела).// Государство и право. 1998.№3. с.38-42.
17
См. напр.: Васильева М.И Судебная защита экологических прав. М.: 1996. Лаевская Е.В Доступ к
правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Мн.: 2002. 140с.; Лаевская Е.В Судебная защита
права на благоприятную окружающую среду. Мн.: 2003. 62с.
18
Гражданский кодекс Республики Беларусь: Кодекс Республики Беларусь от 7 декабря 1998г.// Ведомости
Национального Собрания Республики Беларусь. 1999. №7-9. Ст.101.
16
области судебной защиты права на благоприятную окружающую среду
посредством закрепления внушительного перечня форм и способов защиты.
Вместе с тем, как показывает практика, в ряде случаев представляется
проблематичным реализовать свое право на благоприятную окружающую
среду посредством судебной защиты нарушенного права.
Так, в августе 2004г жители улицы Славинского обратились в суд
Московского района с жалобой на неправомерные действия Минского
городского исполнительного комитета, ущемляющие право граждан на
благоприятную окружающую среду.
Суть дела такова. Решениями Минского городского исполнительного
комитета от 15.05.2001г №575 и от 2.10.2003г №1683 ООО «Ареса-Сервис»
разрешено было проектирование группы жилых домов по ул. Славинского и
строительство жилого дома №1. В жалобе заявители указывали, что решения
Минского городского исполнительного комитета от 15.05.2001г №575 и от
2.10.2003г №1683 ООО «Ареса-Сервис» о разрешении проектирования
группы жилых домов по ул. Славинского и строительства жилого дома №1
не соответствовали действующему законодательству Республики Беларусь и
нарушали конституционное право на благоприятную окружающую среду по
ряду оснований.
В частности, при вынесении вышеназванных решений были не
соблюдены положения статьи 43 Закона Республики Беларусь «Об охране
окружающей среды», согласно которой объекты хозяйственной и иной
деятельности должны размещаться в населенных пунктах с учетом
требований в области охраны окружающей среды, а также санитарных,
противопожарных, строительных и иных требований законодательства
Республики Беларусь.
В соответствии с «Генеральным планом г. Минска с прилегающими
территориями в пределах перспективной городской черты», утвержденным
Указом Президента Республики Беларусь №165 от 23 апреля 2003г19.,
земельный участок, предоставленный обжалуемыми решениями Минского
городского исполнительного комитета ООО «Ареса-Сервис» для размещения
группы жилых домов находился в ландшафтно-рекреационной зоне
(кадастровый номер 86 ЛР-2) – парки со средними и низкими
рекреационными нагрузками.
Согласно п.9.1.4 действующих строительных норм Беларуси - СНБ
3.01.04-02 застройка территорий, предусмотренных в градостроительной
документации для развития системы ландшафтно-рекреационных территорий
запрещается.
Кроме того, на данной территории запрещалось строительство жилых
домов регламентами Плана функционального использования территории г.
Минска с режимами развития и застройки, утвержденного решением сессии
Минского городского совета №70 от 28.03.2001г) и Генерального плана г.
Минска, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь №165 от
19
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. №49. 1/4555.
23 апреля 2003г.
Участок земли, выделенный для строительства жилых домов ООО «АресаСервис» относился к водоохранной зоне Слепянской водной системы.
В соответствии с Временным положением о водоохранных зонах и
прибрежных полосах рек и водоемов г. Минска, утвержденным решением
Мингорисполкома №411 от 2 апреля 1994г территория водохранной зоны
может быть использована для целей отдыха и оздоровления населения,
создания парков, лугопарков, гидро-экологических и спортивнооздоровительных объектов рекреационного назначения. Очевидно, что
строительство жилых домов не удовлетворяет этим целям.
Обжалуемыми решениями Минского городского исполнительного
комитета, по мнению заявителей, также была нарушена статья 111 Кодекса
Республики Беларусь о земле20, согласно которой на землях общего
пользования, к которым относятся парки, разрешается возведение
капитальных строений и сооружений в
соответствии
с
целевым
назначением этих земель, а также временных строений и сооружений
облегченного типа (палатки, киоски и т.д.) без ущерба для целевого
назначения земель общего пользования. Строительство жилых домов не
согласуется с целевым назначением парков.
В жалобе подчеркивалось, что посредством принятия указанных решений
Минского городского исполнительного комитета с указанными нарушениями
законодательства Республики Беларусь нарушено их право на благоприятную
окружающую среду, так как в результате строительства будет уничтожена
часть Севастопольского парка, где отдыхают жители города.
Суд Московского района определением отказал в возбуждении дела в
связи с отсутствием права на обращение в суд, ссылаясь на ст. 122
Конституции Республики Беларусь и ст. 50 Закона Республики Беларусь «О
местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», указав, что
данная жалоба не подлежит рассмотрению в суде. Представляется, что
вынесение данного судебного определения не является безупречным.
Статья 122 Конституции Республики Беларусь закрепляет, что решения …
исполнительных органов, ограничивающие или нарушающие права,
свободы и законные интересы граждан могут быть обжалованы в судебном
порядке.
В соответствии со ст 13. Закона Республики Беларусь «Об охране
окружающей среды» право граждан на благоприятную окружающую среду
обеспечивается обжалованием
решений
и действий (бездействий)
государственных органов, организаций и должностных лиц, нарушающих
данное право.
На наш взгляд, упомянутая в определении суда статья 50 Закона
Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в
Кодекс Республики Беларусь о земле: Кодекс Республики Беларусь от 4 января 1999г. Изм. И доп.: Закон
от 8 мая 2002г.//Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. №2-3; 2002. №55.
20
Республике Беларусь»21 не определяет порядок обжалования неправомерных
решений соответствующих государственных органов, поэтому ссылку суда
на эту норму вряд ли можно признать оправданной. В ст.50 закона
констатируется,
что
решения
исполнительных
комитетов,
не
соответствующие законодательству Республики Беларусь, отменяются
соответствующими Советами, вышестоящими исполкомами и Президентом
Республики Беларусь. Этого положения никто из заявителей и не оспаривал.
В тоже время действия заявителей по обращению с жалобой в суд, на наш
взгляд, не противоречит ст. 49 Закона Республики Беларусь «О местном
управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», в которой прямо
говорится, решения …
исполнительных комитетов, ограничивающие
или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан могут
быть обжалованы в судебном порядке в соответствии с законодательством
Республики Беларусь.
В соответствии со ст. 353 ГПК Республики Беларусь гражданин вправе
обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями
(бездействием) государственных органов, иных юридических лиц, а
также
организаций, не являющихся юридическими лицами, и
должностных лиц ущемлены его права, кроме случаев, когда для разрешения
отдельных жалоб установлен иной, несудебный, порядок обжалования.
До обращения в суд граждане обжаловали упомянутые ранее решения
Минского городского исполнительного комитета в различные органы, в том
числе в Минский городской Совет депутатов.
В соответствии с п.1 Постановления Пленума Верховного Суда от 17
декабря 2002 г. № 10 «О применении судами процессуального
законодательства, регулирующего особенности рассмотрения жалоб на
ущемляющие права граждан действия
(бездействие) государственных
органов, юридических лиц, иных организаций и должностных лиц»
закреплено, что «в силу ст.60 Конституции Республики Беларусь
обжалование действий (бездействия), предусмотренных ст.353 ГПК, в
несудебном порядке не лишает права граждан на обращение в суд в случае
несогласия с принятым решением.
Хотелось бы также отметить, что вывод, сделанный в определении суда
Московского района, о том, что жалоба на решения Минского городского
исполнительного комитета не подлежит рассмотрению в судах, также не
соответствует п.3 Постановления Пленума Верховного Суда от 17 декабря
2002 г. № 10 «О применении судами процессуального законодательства,
регулирующего особенности рассмотрения жалоб на ущемляющие права
граждан действия (бездействие) государственных органов, юридических
лиц, иных организаций и должностных лиц» где прямо закрепляется, что, «к
субъектам, действия (бездействие) которых могут быть обжалованы в суд,
относятся республиканские органы государственного управления (Совет
О местном управлении и самоуправлении. Закон Республики Беларусь от 20 февраля 1991г. В ред. Закона
от 10 января 2000г.// Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №8. 2/137.
21
Министров Республики Беларусь, министерства, государственные комитеты,
комитеты при Совете Министров), местные исполнительные и
распорядительные органы, их управления, отделы, создаваемые этими
органами комиссии и другие органы местного управления, образуемые в
установленном
порядке
для
осуществления
исполнительной
и
распорядительной деятельности, государственные органы, не относящиеся к
республиканским органам государственного управления (например, Комитет
государственного контроля и его территориальные органы), коллегиальные
органы юридических лиц, а также иные организации, независимо от того,
являются ли они юридическими лицами».
Представляется также, что отказ в возбуждении гражданского дела по
рассматриваемой жалобе не согласуется с положениями ст. 9 Орхусской
конвенции, в соответствии с которой общественности должен быть
обеспечен доступ к судебным процедурам для оспаривания действий или
бездействий государственных органов, которые нарушают положения
национального законодательства, относящиеся к окружающей среде.
Справедливости ради следует отметить, что в результате активной
деятельности граждан, неоднократных обращений в государственные
органы, республиканской прокуратурой в феврале 2005г в Мингорисполком
направлено представление об устранении нарушений законодательства в
области охраны окружающей среды на территории Севастопольского сквера
по улице Славинского в
г. Минске. Соответствующие решения
Мингорисполкома были отменены, строительство на территории сквера на
тот период остановлено.
Статья опубликована:
Балашенко, С.А. Судебная защита права на благоприятную
окружающую среду: проблемы теории и практики / С.А.Балашенко,
Е.В.Лаевская // Судовы весник. 2006. - №4. – С. 34-37.