Дмитриев Ю. * Свобода в Законе о СМИ, отмена

ОТ ГЛАВНОГО РЕДАКТОРА
Ю. ДМИТРИЕВ,
доктор юридических наук, профессор
СВОБОДА В ЗАКОНЕ О СМИ, ОТМЕНА - В ЕГО ПОПРАВКЕ
В начале наступившего 2012 г. мы отмечаем двадцатилетний юбилей
действия в нашей стране Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991
г. № 2124-I «О средствах массовой информации».1 Разумеется, за столь
многолетнюю историю своего существования Закон претерпел
многочисленные поправки и изменения, но как нельзя лучше его юбилей
отметили авторы последних изменений и дополнений 2), результат внесения
которых можно определить перефразированным известным изречением:
"Свобода в Законе о СМИ, отмена её в поправках". В оригинале
характеристика законов Российской империи звучала так: "Свобода в
законе, отмена её – в оговорках" (В.И. Ленин).
Поскольку автор этих строк стал свидетелем разработки проекта
первоначального текста Закона и его прохождения через Верховный Совет
Российской Федерации, позволю себе высказать некоторые соображения в
развитие заявленного тезиса.
Статья 6-1. Государственная информационная система в области
средств массовой информации.
В целях предоставления физическим лицам, организациям, органам
государственной власти, органам местного самоуправления актуальной
информации о зарегистрированных средствах массовой информации, о
лицах,
осуществляющих
деятельность
в
области
средств
массовой
информации (учредителях, редакциях, главных редакторах, издателях,
вещателях, распространителях, информационных агентствах), обеспечения
получения от заинтересованных лиц и направления им документов,
предусмотренных настоящим Законом, в форме электронных документов с
Комментарий к Закону Российской Федерации «О средствах массовой информации».
Продолжение.
1
использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том
числе посредством обеспечения авторизованного доступа к подсистеме
«личный
кабинет»,
создаётся
и
функционирует
государственная
информационная система в области средств массовой информации.
Комментируемая статья внесена в ходе последующего дополнения
текста действующего акта Федеральным законом от 14 июня 2011 г. № 142ФЗ.2 Необходимо отметить, что уровень законодательной техники авторов
этой
поправки
значительно
уступает
первоначальной
редакции
комментируемого Закона. Они используют в тексте целый ряд терминов,
ранее в законодательстве не применявшихся и, требующих однозначного
понимания, а следовательно, дополнительного пояснения, что авторы сделать
не удосужились.
Комментируемая норма носит явный фискальный характер, но по
давней российской традиции (жестокость российских законов смягчается
хроническим их неисполнением), ответственность за неисполнение её
предписаний во всяком случае данным Законом не установлена.
Тем не
менее, попытаемся восполнить пробел в Законе собственным или доступным
комментарием.
Итак,
электронный
документ
-
это
информация,
зафиксированная на материальном носителе (магнитном диске, магнитной
ленте, лазерном диске или ином электронном носителе) в виде набора
символов, звукозаписи или изображения и предназначенная для передачи во
времени и пространстве с использованием средств вычислительной техники
и электросвязи с целью хранения и общественного использования. В свою
очередь, авторизованный доступ к информации - один из способов защиты
конфиденциальной
информации
на
пользовательском
уровне,
осуществляемый на рабочей станции пользователя от несанкционированного
доступа к ней.3
2
3
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 25. Ст. 3535.
См.: Свободная энциклопедия Википедия.
Что же касается личного кабинета - это составная часть сайта в сети
«Интернет»
(см.
комментарий
к
ст.
2),
подлежащая
обязательной
регистрации в форме e-mail, создаваемая для связи с сети с другими её
пользователями, сбора и передачи личной информации.
Создание государственной информационной системы в области
средств массовой информации осуществляется федеральным органом
исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской
Федерации, в соответствии с правилами, утверждёнными Правительством
Российской Федерации.
Такие правила на сегодняшний день не установлены, хотя поправки к
Закону официально вступили в силу.
Порядок функционирования государственной информационной системы
в области средств массовой информации, её структура и условия
предоставления
содержащейся
в
ней
информации
устанавливаются
Правительством Российской Федерации.
Постановление на сегодняшний день не принято, хотя норма Закона
действует.
Информация,
содержащаяся
в
государственной
информационной
системе в области средств массовой информации, в обязательном порядке
должна включать в себя:
1) сведения из реестра зарегистрированных средств массовой
информации;
2)
сведения
из
реестра
лицензий
на
телевизионное
вещание,
радиовещание;
3) сведения о законодательстве Российской Федерации о средствах
массовой информации;
4) иные установленные Правительством Российской Федерации
сведения в области средств массовой информации.
Комментируемая норма внесена в Закон всё тем же неудачным Законом
о поправках от 14 июня 2011 г. и несёт в себе целый ряд недостатков. Прежде
всего - это установленный ею открытый перечень сведений, требуемых от
учредителя СМИ. Во-первых, это прямое нарушение основополагающий
идеи, заложенной авторами в первоначальную редакцию настоящего Закона,
запрещающего
требовать
от
учредителя
какие-либо
дополнительные
сведения, характеризующие СМИ (см. комментарий к ст. 10). Во-вторых,
чрезмерное количество дополнительных сведений препятствует учреждению
СМИ и противоречит принципу свободы массовой информации (см.
комментарий к ст. 1). Ещё одним недостатком комментируемой нормы, на
наш взгляд, является отсутствие в п. 1 чёткого указания, о каком именно
реестре идёт речь:
учёта
печатных
или
электронных
СМИ, либо
электронного реестра, создаваемого в соответствии с ч. 1 настоящей статьи?
Также непонятно, о каких сведениях законодательства о СМИ идёт речь в п.
3 и кто их туда должен вносить? И наконец, нет ответа на вопрос о судьбе
СМИ, создаваемых в сети «Интернет»: надо ли сообщать сведения о них или
нет?
ГЛАВА
II.
ОРГАНИЗАЦИЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
СРЕДСТВ
МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
Статья 7. Учредитель
Учредителем (соучредителем) средства массовой информации может
быть гражданин, организация, государственный орган. Учредителем
(соучредителем) печатного средства массовой информации в соответствии
с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» может
быть орган местного самоуправления.
В
своей
первоначальной
редакции
комментируемая
норма
предусматривала широкий круг лиц, имеющих право учреждать СМИ, а
также неограниченный по формам набор этих СМИ. Прежде всего - это
физические лица, постоянно, как это следует из содержания ч. 2
комментируемой статьи, проживающие в Российской Федерации. Впервые в
нашей
стране
в
Законе,
регламентирующем
порядок
реализации
политического права физическими лицами, критерием допуска к этому праву
выступило не наличие у лица гражданства, а ценз оседлости. Это требование
значительно расширило круг физических лиц, имеющих право учредить
СМИ.
Второй
тип
учредителей
СМИ
-
это
юридические
лица.
В
комментируемой норме они первоначально были перечислены набором
терминов
«предприятия,
учреждения,
организации».
По
смыслу
действующего Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ)
это не совсем точный перечень. Однако ГК РФ, которым в юридический
оборот был введён термин "юридические лица", принят значительно позже
комментируемого Закона - 11 ноября 1994 г.4 В связи с этим Федеральным
законом от 22 августа 2004 г. из этого набора два первых понятия были
исключены.5 Таким образом, термин "организация", употреблённый в
действующей редакции комментируемой части ст. 7 Закона, можно
рассматривать как аналог понятия "юридическое лицо", тем более, что в ч.
данной статьи не уточняется, какие именно организации могут учреждать
СМИ.
Отдельно правом учредителя СМИ комментируемая норма наделяет
государственные органы. Данная формула также требует отдельного
пояснения. Напомним, что комментируемый Закон был принят ещё до
вступления в силу действующей Конституции. Поэтому такие понятия как
"орган государственной власти" и "орган местного самоуправления"
4
5
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 35. Ст. 3607.
появились несколько позже. Тем не менее, было необходимо подчеркнуть,
что эти органы также имеют право учреждать собственные СМИ в целях
сообщения гражданам страны, региона и населению муниципальных
образований официальной информации и новостей, касающихся собственно
деятельности этих органов. Но если государственный орган можно считать
аналогом органа государственной власти, то аналогом органа местного
самоуправления он быть не может, поскольку в соответствии со ст. 12
Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти.
Это
обстоятельство
вызвало
необходимость
внесения
в
комментируемый Закон дополнений, что и было сделано весьма запоздавшим
Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ,6 включившим в
комментируемую норму неудачную, на наш взгляд, формулировку в
отношении учреждения СМИ органами местного самоуправления. Вопервых, она содержит ссылку на Закон № 131-ФЗ, претерпевший
многочисленные изменения и не исключено, подлежащий полной замене. Вовторых, этим дополнением орган местного самоуправления наделяется
правом учреждать только печатные СМИ, что существенно ограничивает
возможности органов власти этого типа. В современных условиях органы
местного
самоуправления
телевизионные
каналы,
крупных
собственные
городов
теле-,
учреждают
радио-,
кабельные
видеопрограммы,
компьютерные сайты и т.п. По смыслу комментируемой нормы Закона
ничего подобного они делать не имеют право. Думается, что было бы
правильнее и точнее заменить в этой норме термин "государственный орган"
на общепринятый "орган публичной власти" и всё проблемы были бы
решены гораздо точнее и корректней.
Не может быть учредителем:
6
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236.
гражданин, не достигший восемнадцатилетнего возраста, либо
отбывающий наказание в местах лишения свободы по приговору суда, либо
душевнобольной, признанный судом недееспособным;
объединение
граждан,
предприятие,
учреждение,
организация,
деятельность которых запрещена по закону;
гражданин другого государства или лицо без гражданства, не
проживающее постоянно в Российской Федерации.
Вопрос о лишении отдельных физических и юридических лиц права
учреждать СМИ комментируемым Законом решён по принципу "ex offitzio" всё кроме, путём перечисления лиц, которые не могут быть учредителями
СМИ. В числе физических лиц прежде всего перечислены категории
граждан, недееспособных в силу российского закона. К таковым отнесены
несовершеннолетние граждане и душевнобольные, признанные таковыми
решением суда. Такие лица не в полной мере осознают смысл своих действий
и не несут за них ответственности в соответствии с законом. Разумеется, это
не исключает возможности учреждения СМИ для детей и подростков, но
делать это могут только совершеннолетние граждан.
Также к числу "лишенцев" права учреждать СМИ отнесены лица,
отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда. Как
отмечалось выше, свобода мысли и слова отнесена Конституцией России к
числу политических прав и свобод, которых лишаются в качестве
факультативного наказания лица, совершившие тяжкие и особо тяжкие
уголовно наказуемые преступления. С этим можно спорить, особенно в части
учреждения СМИ, освещающих жизнь и быт заключённых от имени самих
заключённых, но такова российская правовая традиция, доставшаяся нам в
наследство от предшествующего политического строя.
Зато в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства авторы
Закона пошли на беспрецедентный шаг, наделив постоянно проживающих в
России иностранцев и лиц без гражданства правом учреждать СМИ. Такое
либеральное решение нельзя не признать обоснованным.
Что же касается юридических лиц, которые не могут выступать
учредителями СМИ, то необходимо, прежде всего, отметить небрежность
авторов поправки к Закону от 22 августа 2004 г., которые изъяли
предприятия
и
учреждения
из
списка
учредителей
СМИ
в
ч.
1
комментируемой статьи, но сохранили их в списке ч. 2. Так или иначе, в
число организаций, лишённых этого права, помимо указанных юридических
лиц, созданных в форме организации, попали и объединения граждан,
независимо от формы их объединения и наличия юридической регистрации,
деятельность
которых
запрещена
по
закону.
Это
экстремистские,
террористические организации, запрещённые политические и религиозные
организации и т.п. Запрет этих организаций производится либо в силу
оснований,
предусмотренных
ст.
13
названного
выше
Закона
о
противодействии экстремистской деятельности (см. комментарий к ч. 1, 2 ст.
4), по решению суда, вносящего их в периодически обновляемый
Федеральный список экстремистских материалов, распространение которых
в России запрещено Законом.7 На территории Российской Федерации в
соответствии с Положение о порядке определения перечня организаций и
физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в
экстремистской деятельности, и доведения этого перечня до сведения
организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным
имуществом.8
Соучредители выступают в качестве учредителя совместно.
Как предусмотрено ч. 1 ст. 7 Закона (см. комментарий), учредителями
СМИ могут выступать физические и юридические лица как индивидуально,
так и совместно. Закон не ограничивает мотивов, по которым принимается
решение
о
совместных
организационные
или
их
иные
действиях:
причины.
материальные,
политические,
Взаимоотношения
между
См., напр.: Российская газета. 29 декабря 2011 г. N 294(5670). С. 14.
См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 января 2003 г. N
27//Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 4. Ст. 329.
7
8
соучредителями определяются учредительным договором и/или уставом
СМИ. Единственное условие их действий со стороны государства
установлено комментируемой нормой: эта деятельность должна быть
совместной. Иными словами, учредители обладают равными правами,
которыми их наделяет Закон, выполняют равные обязанности и несут равную
юридическую ответственность за свои действия (бездействие).
Статья 8. Регистрация средства массовой информации
Редакция
средства
массовой
информации
осуществляет
свою
деятельность после его регистрации, за исключением случаев освобождения
от регистрации, предусмотренных настоящим Законом.
Учредитель (соучредитель), журналист, издатель, распространитель это всё лица, осуществляющие свою деятельность независимо от наличия
или отсутствия конкретного СМИ. А вот редакция - это орган, создаваемые
исключительно для обеспечения издания конкретного СМИ и с ним
атрибутивно связанный. Редакция создаётся для издания конкретного СМИ и
прекращает свою деятельность после ликвидации СМИ, для которого она
создавалась. Случаи освобождения СМИ от регистрации определены ст. 12
настоящего Закона (см. комментарий).
Сайт в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"
может быть зарегистрирован как сетевое издание в соответствии с
настоящим Законом. Сайт в информационно-телекоммуникационной сети
"Интернет", не зарегистрированный в качестве средства массовой
информации, средством массовой информации не является.
Данная норма внесена в комментируемый Закон Федеральным законом
от 14 июня 2011 г. N 142-ФЗ. Механизм её реализации в настоящий момент
определён не полностью. Тем не менее, попытаемся дать ей адекватный
комментарий. Прежде всего, сайт – это создаваемая отдельно взятым лицом
(лицами) периодически обновляемая (не реже 1 раза в год) информационная
единица в сети
"Интернет", имеющая конкретное, зарегистрированное в установленном
законом порядке доменное имя9 и принадлежащая его обладателю. В том
случае, если сайт используется в качестве СМИ, он подлежит регистрации в
порядке, определённом ст. 6-1 настоящего Закона (см. комментарий). В этом
случае его правообладатель несёт юридическую ответственность в форме и
объёме, установленных настоящим Законом. Отсутствие регистрации, по
мнению Верховного Суда Российской Федерации, не лишает сайт и его
правообладателя возможности передачи и распространения информации.10
Однако его использование в качестве СМИ в соответствии с
настоящим Законом, не допускается, а его владелец по решению
Верховного Суда не должен быть привлечён "к ответственности за
изготовление
или
распространение
продукции
незарегистрированного
средства массовой информации". Зато владельцы незарегистрированного
СМИ
несут
уголовную,
административную,
гражданско-правовую
ответственность (напр.: ст. 242-1 УК РФ "Изготовление и оборот материалов
или
предметов
с
порнографическими
изображениями
несовершеннолетних".11
Заявление о регистрации средства массовой информации, продукция
которого предназначена для распространения преимущественно:
1) на всей территории Российской Федерации, за её пределами, на
территориях нескольких субъектов Российской Федерации, подаётся
Индивидуальные буквенно-цифровые адреса конкретного пользователя в сети
"Интернет", которые присваиваются в каждом государстве уполномоченными на то,
общественными объединениями, в России – это RU-senter (ЗФО "Региональный сетевой
информационный центр").
10
См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2010
г. N 16. О Практике применения судами Закона Российской Федерации "О средствах
массовой информации"//Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации". 2010. N 8.
11
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6453.
9
учредителем в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный
Правительством Российской Федерации;
Таким органом, регистрирующим СМИ, распространяемые на всей
территории Российской Федерации или её части, составляющей территорию
более одного субъекта Федерации в соответствии с Положением о
Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий
и массовых коммуникаций (Роскомнадзор), утверждённым Постановлением
Правительства Российской Федерации от 16 марта 2009 г. N 228, на
сегодняшний день является Роскомнадзор.12
2) на территории субъекта Российской Федерации, территории
муниципального образования, подаётся учредителем в территориальный
орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного
Правительством Российской Федерации.
На более "мелких" территориях: одного субъекта Федерации или
отдельных муниципальных образований - заявление о регистрации СМИ
подаётся в территориальный орган Роскомнадзора.
Учредителю или лицу, действующему по его уполномочию, высылается
или выдаётся уведомление о приёме такого заявления и необходимых
документов с указанием даты их поступления. Рассмотрение заявления о
регистрации
средства
массовой
информации
и
принятие
соответствующего решения осуществляются регистрирующим органом в
месячный срок с указанной даты.
Комментируемая норма содержит в себе два установления. Первое, она
определяет способ подачи заявления в регистрирующий орган. Субъектом,
обладающим этим правомочием, может выступить как учредитель, так и
лицо, действующее по его уполномочию. Закон не определяет конкретный
порядок оформления этого полномочия. Однако можно предположить
12
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 12. Ст. 1431
нотариальное оформление этого полномочия. Заявление подаётся лично или
по почте с приложением минимального набора документов, определённых ст.
10 настоящего Закона (см. комментарий). О получении пакета документов
регистрирующий орган, во избежание возможных споров, уведомляет лицо,
его подавшее письменно: лично в момент представления или по почте в
случае бесконтактного их получения.
Второе - определение максимального срока для рассмотрения и
принятия решения, продолжительностью в один месяц. В течение указанного
срока принимается положительное решение, подтверждаемое выдачей
свидетельства установленного образца (см. комментарий к след. ч. ст. 8). или
об отказе в регистрации по основаниям, установленным ст. 13 настоящего
Закона (см. комментарий).
Средство массовой информации считается зарегистрированным со
дня принятия регистрирующим органом решения о регистрации средства
массовой информации.
Дата регистрации СМИ является юридическим фактом, порождающим в
полном объёма весь набор прав, обязанностей и ответственности учредителя,
редакции, издателя и распространителя СМИ, установленный ст. 17, 59 и 60)
настоящего Закона (см. комментарий).
На основании решения о регистрации средства массовой информации
заявителю выдаётся свидетельство о регистрации средства массовой
информации. Свидетельство о регистрации средства массовой информации
оформляется на бланке, являющемся документом строгой отчётности и
защищённой
установленной
от
подделок
полиграфической
федеральным
органом
продукцией,
по
исполнительной
форме,
власти,
уполномоченным Правительством Российской Федерации.
Итак, как уже упоминалось выше (см. комментарий к ч. 3 настоящей
статьи), федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным
Правительством Российской Федерации осуществлять регистрацию СМИ на
сегодняшний
день
является
Роскомнадзор,
находящийся
в
ведении
Министерства связи и массовых коммуникаций
Российской Федерации и действующий до момента издания новым
Президентом страны указа о структуре органов исполнительной власти.
В соответствии с п. 5.4 Положения о нём, Роскомнадзор регистрирует
СМИ и выдаёт свидетельство об их регистрации на бланке установленного
им образца. Каждый бланк имеет индивидуальное буквенно-цифровое
обозначение (см. приложение). В свидетельстве фиксируются следующие,
сообщаемые учредителем, 7 групп сведений о СМИ (см. комментарий к ст.
10): наименование (название) издания, адрес редакции, примерная тематика и
(или) специализация издания, форма периодического распространения
(газета, журнал и др.), язык, территория распространения, учредитель
(соучредители). Данные подтверждаются подписями ответственных лиц
Роскомнадзора и гербовой печатью.
Регистрирующий орган ведёт реестр зарегистрированных средств
массовой информации в порядке, установленном федеральным органом
исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской
Федерации.
Роскомнадзор в соответствии с п. 5.2.2 Положения о нём формирует и
ведёт единые общероссийские реестры СМИ. Налицо разночтение между
нормой комментируемого Закона, определяющей реестр СМИ как единый и
единственный
перечень
СМИ,
и
Положением
о
Роскомнадзоре,
устанавливающим понятие "единые реестры". Очевидно, что на практике
возможно ведение нескольких реестров на СМИ каждого типа: отдельно на
бумажные и на каждый тип конвергируемого СМИ, а также наличие реестров
для регистрации региональных СМИ. Однако положение о Роскомнадзоре
это предположение не уточняет и форм реестров СМИ не устанавливает. Зато
индивидуальный порядковый номер каждого издания в реестре СМИ
указывается в нижней части Свидетельстве о его регистрации (см.
приложение).
На наш взгляд, недостаточная урегулированность этих вопросов создаёт
препятствия
для
реализации
конституционной
свободы
массовой
информации (ч. 5 ст. 29 Основного закона). Возможно, ответы на них будут
даны постановлением Правительства Российской Федерации, которое
должно быть издано в соответствии со ст. 6-1 настоящего Закона (см.
комментарий).
Информация, содержащаяся в реестре зарегистрированных средств
массовой информации, является открытой и доступной для ознакомления с
ней любых физических лиц, за исключением случаев, если доступ к такой
информации ограничен федеральным законом.
На практике доступ к информации о СМИ осуществляется на
"Интернет" сайте Роскомнадзора. В режиме поиска может быть задано
конкретное название СМИ или учредитель (соучредители) либо адрес
редакции, а также иные частичные или полные данные, включаемые в реестр
СМИ, и система в автоматическом режиме бесплатно "выдаст" возможный
набор необходимых данных. Что касается ограничений, установленный
комментируемой нормой на сведениях, доступ к которым ограничен в
соответствии
с федеральным законом,
то, очевидно, речь идёт о
персональных данных физических лиц - учредителей СМИ, сообщение
которых ограничено нормами одноимённого Федерального закона.
Сведения
о
конкретном
средстве
массовой
информации
предоставляются регистрирующим органом бесплатно в течении пяти дней
со дня получения заявления о предоставлении таких сведений.
Юридические или физические лица, не имеющие доступ в сеть
"Интернет", или нуждающиеся в документальном подтверждении сведений о
конкретном СМИ, скажем, на случай обращения в суд или иной
официальный орган, вправе направить лично или по почте в Роскомнадзор
или соответствующий его территориальный орган запрос и в течении пяти
дней бесплатно получить официальный ответ, содержащий сведения о
запрашиваемом СМИ. В указанный срок, на наш взгляд, входит только
чистое время работы самого регистрирующего органа без учёта времени
пересылки почтовых отправлений.
Сведения о конкретном средстве массовой информации направляются
в письменной форме или в форме электронного документа, подписанного
электронной подписью в соответствии с Федеральным законом от 6 апреля
2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи", в виде выписки из реестра
зарегистрированных средств массовой информации или справки об
отсутствии запрашиваемых сведений, которая выдаётся при отсутствии в
данном реестре сведений о конкретном средстве массовой информации.
Данная редакция нормы внесена в текст комментируемого Закона
Федеральным законом от 14 июня 2011 г. N 142-ФЗ и учитывает
современный порядок электронного документооборота. Итак, в соответствии
с комментируемой частью ст. 8 Закона ответ на запрос о конкретном СМИ
может быть дан заявителю в двух формах, очевидно, в зависимости от
способа его получения: в традицион- ной письменной форме на бумажном
носителе по почте или лично заявителю, а также в электронной форме через
сеть "Интернет". В последнем случае, учитывая официальный характер
направляемого документа, ответ должен быть удостоверен электронной
подписью.
Статья 5 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об
электронной подписи" вводит в практический оборот три вида электронных
подписей: простая электронная подпись, усиленная неквалифицированная
электронная
подпись.13
13
подпись
Учитывая,
и
усиленная
что
авторы
квалифицированная
указанной
выше
электронная
поправки
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 15. Ст. 2036.
в
комментируемый Закон, кроме ссылки на Закон об электронной подписи, не
сочли необходимым указать, подпись какого именно вида должен содержать
электронный ответ Роскомнадзора на запрос о СМИ, остаётся предположить
два варианта. Заявитель в своём запросе может указать, какую именно
подпись должен содержать электронный ответ на него, либо, при отсутствии
этого уточнения, Роскомнадзор действует в соответствии со ст. 4 Закона об
электронной подписи и заверяет все электронные ответы на запросы по
своему усмотрению.
Другое дело, что не только заявитель, но и сами суды, за исключением
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и нижестоящих
арбитражных судов, в которых порядок электронного документооборота
определён Законом,14 вряд ли осведомлены, электронной подписью какого
вида должен быть заверен ответ на запрос.
Учредитель сохраняет за собой право приступить к производству
средства массовой информации в течении одного года со дня выдачи
свидетельства о регистрации. В случае пропуска этого срока свидетельство
о
регистрации
средства
массовой
информации
признаётся
недействительным.
Комментируемая часть ст. 8 относится к числу норм, условия,
установленные которой, нельзя не признать разумными. На практике
возможно возникновение ситуации, когда те или иные не- добросовестные
учредители зарегистрировали СМИ с "брендовыми" названиями и не
приступили к фактическому их изданию, как это было, например, в начале
90-х годов XX века с газетой "Правда", до вступления в силу
комментируемого Закона исторически принадлежавшей КПСС. А после
перерегистрации партии КПРФ - преемник КПСС, не смогла воспользоваться
См.: ст. 75 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в ред.
Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 65-ФЗ//Собрание законодательства Российской
Федерации. 2011. N 15. Ст. 2038.
14
традиционным партийным изданием, по причине его учреждения иным
лицом.
Так вот, учредитель не обязан немедленно после регистрации в реестре
и получения свидетельства о регистрации СМИ приступить к его изданию.
Однако комментируемая норма устанавливает разумный, на наш взгляд, срок
в один год, то есть наименьшую
периодичность выпуска СМИ, установленную ст. 2 настоящего Закона,
для пребывания юридического права на издание конкретного СМИ в
"отложенном" состоянии. По истечении этого срока юридический факт
регистрации конкретного СМИ признаётся ничтожным и любое другое лицо
может стать добросовестным его учредителем.
Статья 9. Недопустимость повторной регистрации
Зарегистрированное средство массовой информации не может быть
повторно зарегистрировано в том же или ином регистрирующем органе.
Особенность системы российских федеральных органов исполнительной
власти состоит в том, что она устанавливается не законом, а периодически
обновляемыми указами Президента России. Кардинальное её обновление
производит каждый вновь избранный Президент Российской Федерации
после вступления в должность (с 2012 г. 1 раз в 6 лет), однако и в
последующем система не гарантирована от внесения текущих поправок,
переименований и изменений. В этой связи необходимо отметить, что
переименование регистрирующего СМИ органа или даже изменение его
организационно-правовой формы или статуса не требует обязательной
перерегистрации всех ранее зарегистрированных им СМИ. Более того, ст. 11
данного Закона устанавливает исчерпывающий перечень оснований для
перерегистрации СМИ (см. комментарий).
В
этой
связи
комментируемая
норма
устанавливает
правило
установления единственного юридического факта регистрации конкретного
СМИ, запрещающее повторную его регистрацию в том же или ином
регистрирующем органе. Одним из оснований подобного подхода, кроме
предупреждения возможных юридических споров, является установление
факта регистрации СМИ как товарного знака.15 Превращение СМИ в
товарный знак делает детали этого знака мало различимым для потребителя и
порождает большое количество споров. Дабы избежать или хотя бы
минимизировать их, и введена данная норма.
В случае установления судом факта повторной регистрации законной
признаётся первая по дате регистрация.
Тем не менее, нельзя полностью исключить возможность случайной или
намеренной ошибки при регистрации конкретного СМИ. На этот случай
Законом предусмотрен судебный порядок разрешения возможных споров. К
слову, в первоначальной редакции Закона авторы предусмотрели механизм
минимизации административного усмотрения. Любое действие учредителя,
распространителя, редакции, журналиста, регистрирующего СМИ органа
государственной власти и др. может быть обжаловано в суде. В данном
случае - факт повторной регистрации СМИ (см. комментарий к п. 4 ст. 15).
Закон из многих возможных аргументов в споре (приоритетов значимости
учредителя, массовости издания, тиража и др.) избрал наиболее объективный
- дату выдачи свидетельства о регистрации СМИ.
Статья 10. Заявление о регистрации
В заявлении о регистрации средства массовой информации должны
быть указаны:
Подробнее см.: Письмо Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств
массовой информации от 23 сентября 2003 г. N Ц/1-14-222 "О регистрации названий
средств массовой информации в качестве товарных знаков//Документ официально
опубликован не был.
15
1) сведения об учредителе (учредителях), обусловленные требованиями
настоящего Закона;
Следует заметить, что с точки зрения логики и последовательности
изложения, данная статья должна быть помещена между ст. 7 и 8 Закона,
поскольку автором заявления выступает учредитель СМИ, а сведения,
указываемые в свидетельстве о регистрации СМИ, в основном получены из
его заявления, то есть - из содержания комментируемой статьи.
Переходя к комментируемой норме, необходимо отметить, что в
соответствии со ст. 7 настоящего Закона учредителем (соучредителем) СМИ
может выступать, за редким исключением, любое физическое лицо, группа
лиц, юридическое лицо, орган публичной власти (см. комментарий).
В отношении физических лиц, Закон каких-либо специальных
требований,
"обусловленных
настоящим
Законом",
кроме
изъятий,
установленных частью 2 ст. 7 настоящего Закона, не устанавливает. Поэтому
при их определении необходимо руководствоваться общими требованиями к
сведениям о физических лицах, сообщаемым ими при вступлении в
юридические отношения. В стандартный их набор входят: фамилия, имя,
отчество, дата и место рождения, гражданство (для неграждан России - вид
на жительство), фактический почтовый адрес места жительства с индексом,
адрес регистрации с индексом, при наличии - адрес для направления
почтовой корреспонденции (абонентский ящик, e-mail), для оперативной
связи - телефон, мобильный телефон, факс, паспортные данные (номер, серия
паспорта, код подразделения). Очевидно, с появлением в будущем личного
кода, необходимость в сообщении значительной части этих сведения
отпадёт.
В отношении юридического лица также приходится руководствоваться
общими требованиями к сведениям о нём, предусмотренными действующим
законодательством: полное и сокращённое наименование, организационноправовая форма (по ГК РФ), где, когда и каким органом зарегистрировано,
банковские реквизиты, юридический и фактический адрес нахождения, ФИО
руководителя, сведения для связи: телефон, телекс, факс, e-mail.
2) наименование средства массовой информации;
В заявлении о регистрации СМИ указывается его название на языке
оригинала и на русском языке. Ограничений в выборе названий СМИ
относительно немного, но всё же они есть. Главное – это не повторяемость
названия. В том случае, если поданное для регистрации название СМИ
полностью повторяет название ранее зарегистрированного СМИ, то заявителю должно быть отказано на
основании п. 4 ст. 13 (см. комментарий). Также в регистрации может быть
отказано в том случае, если название СМИ подпадает под ограничения ст. 4
Закона
о
злоупотреблении
свободой
массовой
информации
(см.
комментарий). Иными словами, если название содержит нецензурные
выражения,
призывы
к
совершению
уголовно
наказуемых
деяний,
пропагандирует национальную рознь, терроризм, экстремизм и т.д. Однако
отказ по этим основаниям может быть обжалован в суде.
Представляет интерес проблема употребления в названии СМИ
наименований "Россия" и "Российская Федерация". Начиная с первых лет
существования нового суверенного государства - России, федеральная
власть, дабы внушить гражданам уважение к новому названию страны и
ограничить массовое его использование в названиях мелких коммерческих
структур, всячески ограничивала использование словосочетаний "Россия",
Российская
Федерация",
"федеральный".16
В
конечном
итоге,
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2010 г.
См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 1992 г. N
334//Документ официально опубликован не был; Собрание актов Президента и
Правительства Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 1460; Собрание законодательства
Российской Федерации. 1996. N 10. Ст. 965; Там же. 1996. N 51. Ст. 5816.
16
N 30 все эти ограничения были отменены.17 Отныне такое ограничение в
отношении названий СМИ не действует.
3) язык (языки);
Российская Федерация - многонациональная и многоконфессиональная
страна, на её территории проживает более 160 наций и народностей,
подавляющее большинство которых говорят на собственных языках и
наречиях. В этой связи, незадолго до появления комметируемого Закона, был
принят Закон Российской Федерации от 25 октября 1991 г. N 1807-I "О
языках народов Российской Федерации", ч. 2 ст. 20 которого содержала
предписание: "В средствах массовой информации субъектов Российской
Федерации используются: русский язык, государственные языки республик, а
также иные языки народов, проживающих на их территориях".18 Несколько
позже, нормы о языках народов России были закреплены в ст. 69
Конституции 1993 г., но в первоначальной редакции они были восприняты
положениями комментируемого Закона.
Несколько позже были принят Федеральный закон от 1 июня 2005 г. N
53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации", обязавший все
СМИ
общероссийского,
регионального
и
муниципального
уровней
использовать русский язык в своей деятельности, за исключением печатных
и конвергируемых СМИ _специально . созданных для осуществления теле-,
радио- вещания либо издания печатной продукции на языках народов
России.19
определить
Так или иначе, перечень языков продукции СМИ необходимо
изначально,
в
противном
случае,
изготовление
тиража,
программы и пр. на незаявленном языке потребуют перерегистрации СМИ
(см. комментарий к ч. 1 ст. 11).
См.: Там же. 2010. N 5. Ст. 537.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991.
N 50. Ст. 1740; Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3804.
19
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 23. Ст. 2199.
17
18
4) адрес редакции;
Редакция согласно ст. 2 Закона (см. комментарий) является главным
звеном СМИ и может в соответствии с ч. 3 ст. 19 Закона выступать
одновременно в качестве учредителя, издателя, распространителя и
собственника СМИ (см. комментарий). Следует отметить, что большинство
действующий в нашей стране федеральных, а особенно региональных и
муниципальных СМИ организованы по этому принципу. В этом случае адрес
редакции и самого СМИ совпадают. Однако многотиражные печатные
издания, вещательные корпорации и медиа-холдинги построены по другому
принципу, когда адреса регистрации юридического лица и редакции не
совпадают.
С практической точки зрения, указание в заявлении, а позже - в
свидетельстве о регистрации СМИ, адреса редакции позволяет осуществлять
с ней контакты по указанному адресу, а также направлять претензии и
исковые заявления.
5) форма периодического распространения массовой информации;
Форма распространения и форма СМИ не всегда совпадают. В
большинстве случаев, формой распространения периодического печатного
издания являются: газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание; а
также
радио-,
теле-,
видеопрограмма,
кинохроникальная
программа,
электронное издание, иная форма периодического распространения массовой
информации. Однако это не исключает сочетания, скажем, печатной и
электронной версий одного и того же издания, выпуска дополнительных
номеров сверх установленного свидетельством лимита, издание приложений,
выпуск
тематических
распространения
теле-,
массовой
радио-
программ
информации
могут
и
т.д.
не
Эти
иметь
формы
статуса
периодического распространения массовой информации, но не должны
нарушать
требований
законодательства.
настоящего
Закона
и
иного
действующего
6) предполагаемая территория распространения продукции;
Под
территорией
распространения
продукции
понимается
географическая единица, в основе определения границ которой лежит
политико-территориальное или административно-территориальное деление
Российской Федерации: вся территория страны, территории нескольких
субъектов
Федерации,
одного
субъекта
Федерации,
нескольких
муниципальных образований или одного муниципального образования.
Закон
не
содержит
каких-либо
ограничений
в
выборе
территории
распространения СМИ, право её определения целиком принадлежит
учредителю СМИ. Указание конкретной территории распространения СМИ
необходимо для выбора конкретного органа регистрации СМИ. Более того,
сам термин "предполагаемая" означает отсутствие запретов на частичное
распространение СМИ на иных территориях и даже за пределами Российской
Федерации. Другое дело, что выход за пределы страны требует согласования
порядка распространения с законодательством иного государства, а
периодический выход за пределы территории, указанной в свидетельстве о
регистрации СМИ, в пределах страны требует его перерегистрации СМИ в
соответствии с ч. 1 ст. 11 Закона (см. комментарий).
7) примерная тематика и (или) специализация;
Данная норма преследует две цели. Во-первых, предупредить или
пресечь злоупотребление свободой массовой информации. В первом случае
заявленная тематика, нарушающая требования ст. 4 настоящего Закона (см.
комментарий), становится основанием для отказа в регистрации СМИ на
основании п. 3 ч. 1 ст. 13 Закона. Во втором случае - основанием для
предъявления иска в суд с требованием о прекращении или приостановлении
деятельности СМИ в порядке ст. 16 Закона (см. комментарий) и об изъятии
тиража или его части, запрещении теле-, радио- программы за нарушение
требований ст. 4 Закона.
Во-вторых, указание тематики или специализации СМИ в свидетельстве
позволяют потребителю продукции выбрать в реестре СМИ необходимую
для использования продукцию различных СМИ.
Опять необходимо обратить внимание на использование термина
"примерная" при определении тематики СМИ. Это означает отсутствие
запретов на сообщение в специализированном СМИ иной тематики, помимо
заявленной, за исключением запретов на темы, установленных ст. 4 Закона.
8) предполагаемая периодичность выпуска, максимальный объём
средства массовой информации;
Под периодическим понимается печатное издание, радио-, теле-, видео-,
кинохроникальная программы в соответствии со ст. 2 Закона, продукция
которых выходит в свет не реже 1 раза в год (см. комментарий).
Максимальное количество выпусков издания Законом не ограничивается. Так
же
и
с
объёмом:
конвергируемого
тираж
СМИ
печатного
Законом
не
издания,
объём
программы
ограничивается.
Изменение
периодичности выпуска или объёма производится в уведомительном порядке
и перерегистрации не требует.
9) источники финансирования;
Сообщение этих сведений носит фискальный характер и не подлежит
обнародованию в свидетельстве о регистрации СМИ и реестре. В принципе, в
соответствии с ч. 2 ст. 35 Конституции России и согласно действующему
законодательству финансирование производства и распространения СМИ
может осуществляться из любых не запрещённых законом источников.
Изменение
источника
финансирования
согласно
перерегистрации СМИ не требует (см. комментарий).
ст.
11
Закона
10) сведения о том, в отношении каких других средств массовой
информации заявитель является учредителем, собственником, главным
редактором (редакцией), издателем или распространителем;
Эти сведения также носят фискальный характер и не подлежат
сообщению
потребителю
продукции
СМИ.
Их
цель
-
обеспечить
предусмотренную ст. 3 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О
защите конкуренции" защиту конкуренции и пресечение монополистической
деятельности20 в сфере распространения массовой информации.
11) доменное имя сайта в информационно-телекоммуникационной сети
"Интернет" для сетевого издания.
Данная норма внесена в первоначальный текст Закона Федеральным
законом от 14 июня 2011 г. N 142-ФЗ и отражает те изменения, которые
произошли в области распространения СМИ с появлением сети "Интернет".
Подробнее о статусе СМИ этого типа сказано в ч. 2 ст. 8 Закона (см.
комментарий). Что же касается данной нормы, то она внесена в текст Закона
для обозначения адреса редакции данного типа СМИ, поскольку иной адрес у
неё, как правило, отсутствует.
К
заявлению
государственной
прилагается
пошлины,
а
документ,
также
удостоверяющий
документы,
уплату
подтверждающие
соблюдение заявителем при учреждении средства массовой информации
требований,
установленных
настоящим
Законом.
Перечень
таких
документов утверждается Правительством Российской Федерации.
Комментируемой нормой фактически установлены две обязанности
учредителя СМИ: уплатить государственную пошлину и подтвердить
соблюдение им требований Закона. Начнём с первого.
Обязательство по внесению государственной пошлины за регистрацию
СМИ установлено для учредителя ст. 14 Закона (см. комментарий). Однако
20
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31. Ст. 3434.
её размер постоянно меняется. По состоянию на 1 января 2012 г., за
регистрацию СМИ, распространяемого на всей территории России взимается:
печатного издания - 4000 руб.
информационного агентства - 4800 руб.
радио-, теле-, видеопрограммы, кинохроникальной программы, иного
средства массовой информации - 6000 руб. (см. п. 11 ст. 333-33 Налогового
кодекса Российской Федерации, далее - НК РФ).21
Что же касается второго обязательства учредителя СМИ, то оно
сформулировано Законом от 14 июня 2011 г. N 142-ФЗ и несёт в себе ряд
внутренних и логических противоречий. Дело в том, что одна из причин
"долголетия" комментируемого Закона заключалась в том, что это был один
из немногих актов прямого действия. В частности, норма, запрещавшая в
первоначальной редакции Закона требовать при регистрации СМИ какиелибо иные сведения и документы, кроме предусмотренных самим Законом, в
значительной
степени
ограничивала
масштабы
административного
усмотрения и бюрократизм чиновников.
Сегодняшняя редакция комментируемой статьи не только извратила её
первоначальный смысл и ухудшила содержание, но и поставила перед
учредителем СМИ недостижимую задачу. Каким образом, если исходить из
буквального
толкования
комментируемой
нормы,
заявитель
может
подтвердить, что он "соблюдает требования, установленные настоящим
Законом"? Во-первых, подтвердить самому собственную честность ещё
никому не удавалось. Это может сделать только третье лицо. Во-вторых,
соблюдать закон можно только в процессе _исполнения . его норм, то есть в
нашем случае - после, а не до регистрации СМИ. Не удалось реализовать эту
комбинацию
и
самим
авторам
поправок
к
Закону.
По
смыслу
комментируемой действующей нормы лояльность заявителя к Закону
подтверждается банальной подачей в регистрирующий орган ещё одного
См.: Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. N 368 -ФЗ//Собрание законодательства
Российской Федерации. 2009. N 52 (ч. 1) Ст. 6444.
21
комплекта
дополнительных
сведений
по
списку,
установленному
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 октября 2011 г. N
1752-р.22
Этот список настолько абсурден и не соответствует принципам
правового демократического государства, а также конституционной норме,
гарантирующей свободу СМИ, что требует отдельного комментария.
1. Документы, удостоверяющие личность и место регистрации
физического лица (для заявителя, являющегося гражданином Российской
Федерации).
Очевидно,
таким
документом
является
паспорт
гражданина,
предъявляемый им лично при подаче заявления о регистрации СМИ. Другое
дело, когда заявление направляется по почте или электронной почте. Какой
документ является подтверждением указанных сведений в этом случае?
Очевидно, в случае направления заявления о регистрации СМИ по почте или
лично, вполне достаточно нотариального заверения подписи заявителя, при
котором нотариус не только устанавливает личность заявителя, но и его
дееспособность, чего не вправе сделать чиновник Роскомнадзора. К стати,
удивительно, что в перечень дополнительных документов, установленных
Правительством, не вошла справка из психо-, невро- и наркологического
диспансеров.
При обмене электронной информацией, впрочем, как и любой другой, в
распоряжении сотрудников Роскомнадзора находится электронная база
данных граждан Российской Федерации, в которой они легко могут
проверить любую информацию о заявителе.
2. Документы, удостоверяющие личность и подтверждающие право на
постоянное
проживание
в
Российской
Федерации
(для
заявителя,
являющегося иностранным гражданином или лицом без гражданства).
22
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. 41. Ст. 5789.
Это всё тот же паспорт, только иностранного гражданина и вид на
жительство,
легко
проверяемые
в
электронной
базе
Федеральной
миграционной службы.
3. Копии учредительных документов, заверенные в установленном
законодательством Российской Федерации порядке (для заявителя юридического лица).
Во-первых,
какие
дополнительные
сведения
из,
зачастую,
многостраничных уставов и учредительных договоров юридических лиц
необходимы Роскомнадзору для установления правоспособности этих лиц?
Во-вторых, удивительно, что в факультативном порядке (по инициативе
заявителя!) авторы списка предлагают подавать единственный документ,
действительно подтверждающий статус и правоспособность юридического
лица, - это выписка из единого государственного реестра юридических лиц
(далее - ЕГРЮ).
4. Список участников или выписка из реестра акционеров (для
заявителя - юридического лица) при учреждении телеканала, аудиоканала,
теле-, радио-, видеопрограммы.
На наш взгляд, этим требованием авторы списка перекладывают на
сотрудников Роскомнадзора функции практически всех силовых структур
государства для проверки лояльности по отношению к нему акционеров
будущего конвергируемого средства массовой информации.
5.
Копии
документов,
подтверждающих
право
использования
доменного имени сайта в информационно-телекоммуникационной сети
"Интернет" при учреждении сетевого издания, заверенные в установленном
законодательством Российской Федерации порядке.
Во-первых, не ясно, каким образом должна заверяться "в установленном
законом порядке" справка из ЗАО "Региональный сетевой информационный
центр", подтверждающая наличие у заявителя доменного имени, кроме
нотариального свидетельства подлинности её копии? Во-вторых, кто, как не
сам учредитель сетевого издания, более всего заинтересован в дальнейшей
дееспособности его сайта?
6. Копии действующих на момент подачи заявления устава редакции
средства массовой информации либо заменяющего его договора между
учредителем
и
редакцией
(главным
редактором),
заверенные
в
установленном законодательством Российской Федерации порядке (при
перерегистрации).
Это требование иначе как абсурдным не назовёшь. Как следует из
содержания ст. 11 Закона (см. комментарий), перерегистрация СМИ в
подавляющем большиснтве случаев ведёт к замене устава редакции и
договора между ней и учредителем. Зачем же Роскомнадзор собирает
утратившие силу корпоративные акты?
7. Копии документа о передаче прав и обязанностей учредителя
средства массовой информации третьему лицу, согласованного с редакцией
(главным редактором) и соучредителями, заверенная в установленном
законодательством Российской Федерации порядке (при перерегистрации
средства массовой информации в связи со сменой или с изменением состава
учредителей).
На наш взгляд, подобный документ оформляется в случае "мирной"
смены или изменения состава учредителей. А зачастую, учредители
выводятся из состава коллегии большинством голосов или по решению суда.
В этом случае требовать в императивном порядке документ о передаче прав
просто не разумно.
Примечание.
По
инициативе
заявителя
в
федеральный
орган
исполнительной власти, осуществляющий регистрацию средства массовой
информации, могут быть представлены документ, подтверждающий, что
физическое лицо не отбывает наказание в местах лишения свободы по
приговору
суда
(для
заявителя
-
физического
лица),
выписка
из
государственного реестра юридических лиц (для заявителя - юридического
лица).
Что касается выписки из ЕГРЮ, то об этом сказано выше. А вот
получение в Федеральной службе исполнения наказания документа о том,
что заявитель не находится в местах лишения свободы, да ещё полученный
по инициативе самого заявителя, трудно себе даже представить. Вернёмся к
тексту комментируемой статьи:
Предъявление иных требований при регистрации средства массовой
информации запрещается.
Авторы поправки от 14 июня 2011 г. вроде бы сохранили текст
первоначальной редакции комментируемой нормы, абсолютно исказив её
смысл. В первоначальной редакции эта норма означала категорический
запрет требовать при регистрации СМИ какие-либо документы, помимо
перечисленных в данной статье. В действующей редакции первоначальный
смысл нормы утрачен, поскольку ей предшествует бланкетная норма с
отсылкой
к
списку
дополнительных
требований,
устанавливаемому
Правительством России. Конечно, за двадцать лет действия первоначальной
редакции Закона технический прогресс ушёл вперёд и появилась потребность
в получении сведений для регистрации конвергируемых СМИ. Но почему
эти требования нельзя внести непосредственно в текст комментируемой
нормы Закона, сохранив её первоначальный демократический характер? И
где
гарантия
от
появления
нового
распоряжения
Правительства,
устанавливающего новый, ещё более абсурдный список дополнительных
сведений, необходимых для регистрации СМИ?
Статья 11. Перерегистрация и уведомление
Смена
учредителя,
изменение
состава
учредителей,
а
равно
наименования (названия), языка, формы периодического распространения
массовой
информации,
территории
распространения
его
продукции
допускается лишь при условии перерегистрации средства массовой
информации.
Комментируемая
норм
устанавливает
исчерпывающий
перечень
оснований для перерегистрации СМИ. Нетрудно заметить, что обязательной
перерегистрации требует 5 из 7 групп обязательных сведений о СМИ,
содержащихся в свидетельстве о его регистрации.
Прежде всего - это смена учредителя (учредителей) СМИ. На- помним,
что свобода массовой информации относится к числу политических прав и
свобод граждан, установленных Конституцией Российской Федерации. В
этой связи смена учредителя имеет принципиальное значение для реализации
этой конституционной свободы.
Наименование (название) СМИ также, помимо статуса торговой марки,
несёт на себе идеологическую, просветительскую нагрузку и, зачастую,
встроено в механизм реализации отдельных задач элементов политической
системы общества. Не случайно, видимо, авторы поправок в закон от 14
июня 2011 г. первоначальный термин "название" СМИ сопроводили более
официальным и громким синонимом "наименование" (см. комментарий к ст.
2).
Любопытно,
что
даже
изменению
примерной
тематики
или
специализации СМИ авторы поправки придают меньшее значения, не требуя
даже уведомительного извещения Роскомнадзора об этом.
Изменения языка, формы периодического распространения массовой
информации, территории распространения продукции СМИ имеют меньшее
политическое значение, однако определяют объём и степень воздействия
массовой информации на потребителя продукции СМИ. Поэтому сообщение
этих сведений имеет значение для определения объёма и содержания
контроля за СМИ со стороны контролирующих государственных органов, а
также для формирования потенциальной аудитории потребителей продукции
СМИ.
Перерегистрация средств массовой информации осуществляется в том
же порядке, что и их регистрация.
Статья 8 определяет порядок первичной регистрации СМИ (см.
комментарий). Авторы Закона вполне логично определяют перерегистрацию
СМИ как аналогичную процедуру, не создавая для учредителя (учредителей)
каких-либо дополнительных трудностей. Однако при совершении этой
процедуры налицо "эксцесс исполнителя": органы Роскомнадзора при
перерегистрации
изымают
у
учредителя
прежнее
свидетельство
о
регистрации, выдавая взамен новое. На первый взгляд, логика в их действиях
присутствует: старого СМИ больше нет и, во избежание путаницы,
существование нового СМИ подтверждается единственным свидетельством о
его регистрации. Однако, учитывая идеологический характер деятельности
СМИ, представляется необходимым документально подтвердить историю его
деятельности в прошлом. Так например, старейшая в нашей стране газета
"Правда", созданная ещё в конце XIX века, имеет свидетельство о
регистрации, выданное вскоре после вступления в силу комментируемого
Закона, то есть в конце века XX, и не имеет возможности документально
подтвердить свою историю. Было бы целесообразно, на наш взгляд,
сохранять для учредителя СМИ прежнее свидетельство о его регистрации,
снабжая его штампом "погашено", как это делается с заграничными
паспортами граждан России по истечении срока их действия.
До реализации этого предложения можно подтвердить документальную
память об истории конкретного СМИ путём нотариального удостоверения
копий утративших силу свидетельств об их регистрации.
Перерегистрация средства массовой информации, деятельность
которого прекращена судом, не допускается.
В соответствии с ч. 3 ст. 16 настоящего Закона деятельность СМИ
может быть прекращена судом только в случае злостного нарушения
редакцией требований ст. 4 Закона о злоупотреблении свободой массовой
информации (подробнее см. комментарий к ч. 3 ст. 16). Таким образом,
комментируемая норма выражает отношение не столько к оценке текущей
противоправной деятельности, сколько об имидже издания (конвергируемого
СМИ), сложившемся у части населения страны. Дабы не провоцировать эту
часть населения на совершение дальнейших противоправных действий,
перерегистрация запрещённого судом СМИ не допускается ни в какой
изменённой форме.
При изменении местонахождения редакции, доменного имени сайта в
информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для сетевого
издания, периодичности выпуска и максимального объёма средства
массовой информации учредитель обязан в месячный срок уведомить об
этом регистрирующий орган.
Изменение некоторых, несущественных с точки зрения авторов Закона,
параметров СМИ не требует его перерегистрации, а нуждается только в
уведомлении
учредителем
соответствующего
органа
Роскомнадзора.
Обратим внимание, что изменившиеся данные даже не отражаются в числе
основных 7 групп сведений о СМИ, содержащихся в свидетельстве о его
регистрации, а следовательно, не требует его замены на новое. Очевидно,
полученные новые данные отражаются в реестре СМИ.
При этом заметим, что изменение двух важнейших, с нашей точки
зрения, групп сведений, содержащихся в свидетельстве о регистрации СМИ,
вообще не требует ни перерегистрации СМИ, ни даже уведомления об их
изменении. Речь идёт об изменении адреса редакции и примерной тематики и
(или) специализации СМИ. В то же время, эти изменения ведут к
усложнению возможных контактов со СМИ со стороны авторов, истцов и
контролирующих государственных органов, а также к смене аудитории
потенциальных потребителей продукции СМИ.
Статья 12. Освобождение от регистрации
Не требуется регистрация:
средств
массовой
информации,
учреждаемых
органами
государственной власти и органами местного самоуправления для издания
их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов;
Комментируемая норма - подтверждение того факта, что регистрация
СМИ не носит тотального характера и её порядок имеет разумные пределы.
То есть, регистрация - не самоцель, а средство упорядочения процесса
изготовления
и
распространения
продукции
СМИ.
Часть
соответствии
с
комментируемой
нормой
вовсе
освобождена
и
СМИ
в
от
регистрации.
Возвращаясь к конкретному перечню случаев освобождения от
обязательной регистрации, назовём первый из них – официальные СМИ,
деятельность которых не носит политического характера, а направлена на
односторонний процесс сообщения населению конкретной территории
информации о работе и её результатов в виде нормативных и иных актов,
принимаемых и издаваемых органами
публичной власти. Деятельность таких СМИ - основной способ
реализации ч. 3 ст. 15 Конституции России, устанавливающей правило
обязательного
официального
распространяется
также
на
опубликования
любые
законов.
нормативные
Это
правовые
правило
акты,
затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина. Более
того, как гласит данная статья Конституции, не опубликованные официально
для всеобщего сведения, такие акты не могут применяться.
Обратим внимание, что в комментируемой норме использован термин
"опубликование". До недавнего времени это означало, что подобного рода
СМИ во всех случаях должны быть печатными изданиями. Однако
вступление в силу Федерального закона от 21 октября 2011 г. N 289-ФЗ "О
внесении изменений в Федеральный закон "О порядке опубликования и
вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных
законов, актов палат Федерального Собрания" (закон назван неправильно, но
так в оригинале - Ю.Д.) изменило этот подход. Отныне понятие "размещение
на интернет-портале" синоним термина "опубликование".23
Что же касается иных целей подобных изданий, то "сообщение" – это
информация
о
фактах, событиях, решениях,
а "материалы"
-
это
официальный комментарий к ним.
периодических печатных изданий тиражом менее одной тысячи;
Итак, Законом установлен максимальный тираж печатного издания, не
требующего
регистрации.
В
изначальной
редакции
Закона
такой
минимальный тираж был определён в 400 экз. Примером таких изданий
являются авторефераты диссертаций на соискание учёных степеней,
методические рекомендации для студентов, программы конференций,
симпозиумов, театральных постановок, - вся та печатная продукция, которая
имеет ограниченную по численности и, как правило, целевую аудиторию
читателей.
радио- и телепрограмм, распространяемых по кабельным сетям,
ограниченным
помещением и
территорией одного государственного
учреждения, учебного заведения или промышленного предприятия либо не
более 10 абонентов;
В отношении части конвергируемых СМИ также установлены свои
критерии освобождения от обязательной регистрации. Их несколько: по
23
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 43. Ст. 5977.
целевому предназначению и по числу абонентов, но есть один общий
критерий - обязательное распространение по кабельным сетям. При этом
заметим, что этот общий критерий позволяет освободить СМИ от
обязательной регистрации только в сочетании с одним из вышеназванных.
Так, программы кабельного телевидения, даже охватывающие только одно
строение,
подлежат
обязательной
государственной
регистрации.
Для
освобождения от регистрации необходимо сочетание условий: кабельная сеть
и целевая аудитория, каковой являются служащие одного государственного
учреждения, коллектив обучаемых одного учебного заведения или работники
одного промышленного предприятия. Объединяют эти аудитории общая цель
- получение через местные СМИ служебной информации.
Другим основанием для освобождения от регистрации в сочетании с
наличием кабельной сети является минимальное количество абонентов - не
более 10.
аудио- и видеопрограмм, распространяемых в записи тиражом не
более десяти экземпляров.
Критерием освобождения от регистрации для конвергируемых СМИ ещё
одного типа - аудио-, видео- записей выступает только минимальный тираж не более 10 экз.
Статья 13. Отказ в регистрации
Отказ в регистрации средства массовой информации возможен
только по следующим основаниям:
1) если заявление подано от имени гражданина, объединения граждан,
предприятия,
учреждения,
организации,
не
обладающих
правом
на
учреждение средства массовой информации в соответствии с настоящим
Законом;
Как и любое другое субъективное право, право учреждать СМИ не
может действовать безгранично. Комментируемая статья содержит весьма
компактный закрытый перечень оснований для отказа в регистрации СМИ.
Какие-либо другие основания, кроме перечисленных в комментируемой
статье, не могут быть причиной для отказа в регистрации СМИ. Для того,
чтобы принять решение об отказе в регистрации СМИ, соответствующий
орган Роскомнадзора рассматривает заявление по существу.
Итак,
первое
основание
-
нелегитимность
физического
или
юридического лица с точки зрения реализации права на учреждение СМИ.
Обратим внимание, что запрет конкретному лицу учреждать СМИ
установлен не каким-либо, а именно данным Законом. Речь идёт об
ограничениях, установленных ч. 2 ст. 7 для лиц, которые не могут быть
учредителями СМИ (см. комментарий). К ним относятся физические лица граждане Российской Федерации, не достигшие 18-летнего возраста,
отбывающие наказание в местах лишения свободы и душевнобольные,
признанные судом недееспособными; а также объединения граждан и
юридические лица, деятельность которых запрещена по закону; и наконец
иностранцы, не проживающие постоянно в России.
Попутно отметим, что уточнения, внесённые в ст. 7 Законом от 22
августа 2004 г., в отношении определения статуса юридических лиц по
непонятным причинам не коснулись их наименования в комментируемой
статье. Органам публичной власти, учреждающим СМИ (см. комментарий к
ч. ст. 7), по Закону вообще не может быть отказано в их регистрации ни при
каких обстоятельствах.
2)
если
указанные
в
заявлении
сведения
не
соответствуют
действительности;
Комментируемая норма не уточняет причины, по которым сведения,
поданные учредителем СМИ в регистрирующий орган, оказались не
соответствующими действительности: умышленно или по недосмотру. Так
или иначе, их замена на достоверные не лишает учредителя права повторно
подать заявление и осуществить регистрацию СМИ.
3) если наименование (название), примерная тематика и (или)
специализация
средства
массовой
информации
представляют
злоупотребление свободой массовой информации в смысле части первой
статьи 4 настоящего Закона;
Как и в первом случае, основание для отказа в регистрации СМИ
сосредоточено в самом комментируемом Законе, а не в ином нормативном
правовом акте. Речь идёт о закрытом перечне форм злоупотреблений
массовой информацией, установленном ч. 1 ст. 4 (см. комментарий) как
основании для отказа в регистрации СМИ.
4) если регистрирующим органом ранее зарегистрировано средство
массовой информации с теми же наименованием (названием) и формой
распространения массовой информации.
Выше уже неоднократно указывалось на требование уникальности
названия СМИ (см. комментарий к ст. 8, 9, 10). Однако следует иметь ввиду,
что основанием для отказа в регистрации может стать только совпадение не
только названия СМИ, но и способа распространения массовой информации.
Например, при наличии ранее зарегистрированной газеты, не может быть
отказано в регистрации журнала с аналогичным названием (наименованием).
Извещение об отказе в регистрации направляется заявителю в
письменной форме с указанием оснований отказа, предусмотренных
настоящим Законом.
Если в первой части комментируемой статьи сосредоточены нормы
материального свойства, то все последующие имеют процессуальный
характер. В частности, комментируемая норма определяет форму извещения
учредителя СМИ об отказе в его регистрации. Оно должно непременно
отвечать двум обязательным требованиям: оформляться в письменной форме
и быть мотивированным, то есть содержать основание отказа для чёткого
понимания лицом, подавшим заявление, и для обеспечения возможности
обжалования отказа в суде.
Заявление о регистрации средства массовой информации возвращается
заявителю без рассмотрения, с указанием основания возврата:
1) если заявление подано с нарушением требований части второй
статьи 8 или части первой статьи 10 настоящего Закона.
Отдельные
процедурные
нарушения
при
подаче
заявления
на
регистрацию СМИ не являются основаниями для отказа в регистрации, но
становятся поводом для возврата заявления с целью исправления этих
нарушений и повторной подачи.
Итак, первым основанием возврата заявления без рассмотрения могут
стать отдельные нарушения требований настоящего Закона. Речь идёт о
нарушении требований ч. 2 ст. 8, то есть о подаче заявления в
неподведомственный орган Роскомнадзора: федеральный или региональный.
Иными словами, заявление о регистрации федерального СМИ подано в
региональный орган и наоборот (Здесь необходимо указать на грубую
ошибку, допущенную авторами поправок в Закон от 14 июня 2011 г. Дело в
том, что, внеся дополнение в текст ст. 8, они не удосужились
скорректировать в соответствии с ними текст ст. 13 Закона. В результате,
часть статьи 8, указанная ими как "вторая", в действующей редакции Закона
является третьей).
Также к числу процедурных ошибок относится нарушение требований
ч. 1 ст. 10 Закона, означающая неточности или неполноту сведений,
указанных в заявлении на регистрацию СМИ.
2) если заявление от имени учредителя подано лицом, не имеющим на
то полномочий;
Следующей процедурной ошибкой Закон объявляет неправильное
оформление или вообще отсутствие доверенности на представление
интересов учредителя СМИ во взаимоотношениях с органом Роскомнадзора
лицом, уполномоченным на осуществление действий по регистрации СМИ.
3) если не уплачена государственная пошлина.
В соответствии с ч. 2 ст. 10 (см. комментарий) к заявлению о
регистрации СМИ в уполномоченный орган Роскомнадзора прилагается
документ (копия банковской квитанции, платёжного поручения и т.д.) об
уплате государственной пошлины за совершение указанного действия.
Отсутствие этого документа ведёт к возврату заявления без рассмотрения.
После устранения нарушений заявление принимается к рассмотрению.
В отличие от отказа в регистрации, который не имеет иной
альтернативы, кроме отмены в судебном порядке, отказ в принятии
заявления
о
регистрации
СМИ
на
основании
закрытого
перечня
перечисленных выше причин, не порождает невозможности регистрации
СМИ заново. После устранения отмеченных выше нарушений заявление
принимается к рассмотрению и в случае отсутствия нарушений требований
Закона удовлетворяется.
Статья 14. Государственная пошлина
За государственную регистрацию средства массовой информации, за
выдачу дубликата свидетельства о государственной регистрации, за
внесение
изменений
в
свидетельство
о
регистрации
уплачивается
государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены
законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Государственная пошлина - установленный законом обязательный и
единый для всей территории России платёж, взимаемый за совершение
юридически значимых действий либо выдачу документов уполномоченными
на то органами или должностными лицами. Является федеральным
налогом.24
Несмотря на то, что комментируемый Закон преимущественно является
актом прямого действия, данная статья относится к числу редких
отсылочных норм, поскольку постоянно меняющееся законодательство о
налогах и сборах не является предметом его регулирования. Как отмечалось
выше (см. комментарий к ч. 2 ст. 10), размеры государственной пошлины в
рассматриваемой нами сфере установлены Федеральным закон от 27 декабря
2009 г. N 368-ФЗ и по состоянию на 1 января 2011 г. составляют:
за
государственную
регистрацию
СМИ,
продукция
которого
предназначена для распространения преимущественно на всей территории
российской Федерации, за её пределами, на территориях нескольких
субъектов Федерации:
- периодического печатного издания - 4000 руб.;
- информационного агентства - 4800 руб.;
- радио-, теле-, видеопрограммы, кинохроникальной программы, иного
СМИ - 6000 руб. (п. 11 ст. 333.33 НК РФ);
за
государственную
регистрацию
СМИ,
продукция
которого
предназначена для распространения преимущественно на территории одного
субъекта Федерации, района, города, иного населённого пункта, района в
городе, микрорайона:
- периодического печатного издания - 2000 руб.;
- информационного агентства - 2400 руб.;
- радио-, теле-, видеопрограммы, кинохроникальной программы, иного
СМИ - 3000 руб. (п. 12 ст. 333.33 НК РФ);
за выдачу дубликата свидетельства о государственной регистрации
СМИ - 200 руб. (п. 13 ст. 333.33 НК РФ);
24
См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. Б.Н. Топорнина. М.: Юрист, 2001. С. 195.
за внесение изменений в свидетельство о государственной регистрации
СМИ - 200 руб. (п. 14 ст. 333.33 НК РФ).
За
регистрацию
СМИ
рекламного
характера
пошлина
для
соответствующего СМИ увеличивается в 5 раз; эротического характера - в 10
раз (п. 1, 2 ч. 3 ст. 333.34 НК РФ); а за регистрацию СМИ,
специализирующихся на выпуске продукции для детей, подростков и
инвалидов, а также образовательного и культурно просветительского
назначения для соответствующих СМИ пошлина уменьшается в пять раз (п.
3 ч. 3 ст. 333.34 НК РФ).25 Государственная пошлина за регистрацию СМИ
уплачивается по месту нахождения соответствующего органа Роскомнадзора
(и зачисляется в доход соответствующего государственного бюджета) в
наличной или безналичной форме с предоставлением документального
подтверждения факта её уплаты (платёжного поручения с отметкой банка об
уплате, квитанции о приёме платежа и др.).
Статья
15.
Признание
свидетельства
о
регистрации
недействительным
Свидетельство о регистрации средства массовой информации может
быть признано недействительным исключительно судом в порядке
гражданского судопроизводства по заявлению регистрирующего органа
только в случаях:
1) если свидетельство о регистрации получено обманным путём;
В основу комментируемого Закона его авторами была заложена
демократичная по своей сути процедура: облегчённая по форме и
содержанию схема совершения позитивных действий в отношении СМИ
государственным органом исполнительной власти, уполномоченным на его
регистрацию, и усложнённая схема совершения негативных действий по
отношению к СМИ (прекращение, приостановление деятельности, признание
25
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. 52 (ч. 1) Ст. 6444.
свидетельства о регистрации недействительным и нек. др.) исключительно
судом.
В соответствии с этой схемой, комментируемой нормой установлен
исчерпывающий перечень оснований для признания свидетельства о
регистрации недействительным. И первое основание - это объявление
свидетельства о регистрации полученным обманным путём. На практике это
выглядит следующим образом: соответствующий орган Роскомнадзора уже
после выдачи свидетельства о государственной регистрации конкретного
СМИ самостоятельно или по информации третьих лиц устанавливает факт
обмана, то есть совершения противоправных действий с целью извлечения
выгоды для себя или иных заинтересованных лиц, в данном случае –
получения свидетельства о государственной регистрации данного СМИ.
Установив факт обмана, полномочный орган Роскомнадзора обращается
в суд общей юрисдикции по месту своего нахождения или регистрации
юридического адреса учредителя СМИ с иском о признании свидетельства о
регистрации СМИ недействительным как полученного обманным путём.
Предоставляет для этого имеющиеся юридически значимые доказательства.
Суд,
рассмотрев
процессуального
в
открытом
судопроизводства
заседании
в
порядке
представленные
гражданско-
доказательства
и
заслушав объяснения сторон, принимает решение о признании свидетельства
о регистрации СМИ недействительным либо об отказе в иске органа
Роскомнадзора. В случае объявления свидетельства недействительным, оно
объявляется таковым с момента получения, а все действия СМИ, его
учредителя, редакции и иных лиц - ничтожными с момент выдачи
свидетельства.
В свою очередь, регистрирующий орган, после вступления решения
суда в законную силу, изымает у учредителя оригинал свидетельства и
исключает СМИ из реестра.
2) если средство массовой информации не выходит в свет (в эфир)
более одного года;
Речь в комментируемом пункте идёт о невыходе в свет (в эфир)
продукции СМИ. При этом не важно, состоялся факт невыхода сразу после
получения свидетельства, когда ни один экземпляр продукции СМИ не был
получен потребителями более, чем в течении года, или её выпуск
прекратился более, чем на год, уже после начала реальной деятельности
редакции СМИ. В любом случае свидетельство может быть признано
недействительным.
3) если устав редакции или заменяющий его договор не принят и (или)
не утверждён в течение трёх месяцев со дня первого выхода в свет (в эфир)
данного средства массовой информации;
В соответствии с ч. 5 ст. 20 Закона (см. комментарий) в течении трёх
месяцев со дня первого выхода в свет (в эфир) данного СМИ должен быть
утверждён устав редакции или заменяющий его договор, а его копия
направлена в регистрирующий орган. Правда, Закон подробно не регулирует
порядок направления устава (лично, по почте, электронной почте) в
соответствующий орган Роскомнадзора и обязанность редакции сообщать
ему о внесении в устав изменений. Также неясно, как подтверждается факт
получения устава и самое главное: для чего это необходимо? Каких-либо
специальных требований к уставу редакции, за исключением минимальных
требований, определённых ч. 1 ст. 20 (см. комментарий), Закон не содержит,
следовательно, контроль за его соответствием чему-либо не осуществляется.
Тем не менее, неполучение в установленные 3 месяца копии устава
редакции является основанием для признания свидетельства о регистрации
СМИ недействительным в судебном порядке по иску уполномоченного
органа Роскомнадзора. Очевидно, прежде чем начать судебный процесс,
уполномоченный орган должен запросить у редакции СМИ копию устава и
только в случае её неполучения, инициировать судебный процесс.
4) если имела место повторная регистрация данного средства
массовой информации.
Как отмечалось выше, ст. 9 Закона запрещает повторную регистрацию
СМИ (см. комментарий). Однако, если этот факт выявлен соответствующим
органом Роскомнадзора, он обязан обратиться в суд с иском о признании
этого факта юридически недействительным. Как определяет ст. 9 Закона,
легитимным суд признаёт первое по дате выдачи свидетельство о
регистрации СМИ.
Статья 16. Прекращение и приостановление деятельности
Деятельность
средства
массовой
информации
может
быть
прекращена или приостановлена только по решению учредителя либо судом
в порядке гражданского судопроизводства по иску регистрирующего органа.
Сохраняя общий демократический характер комментируемого Закона,
данная
норма
устанавливает
исчерпывающий
перечень
оснований
прекращения или приостановления СМИ. Под прекращением СМИ
понимается полный не ограниченный по времени запрет на изготовление и
распространение его продукции. В отличие от приостановления, которое
означает временный, на срок до одного года запрет на изготовление и
распространение СМИ. Срок в 1 год определяется условиями ч. 1 ст. 15, при
не соблюдении которых уполномоченный орган Роскомнадзора вправе
обратиться в суд с иском о признании свидетельства о регистрации
недействительным за несоблюдение требований ст. 2 Закона о минимальном
количестве выпусков тиража (выхода в эфира) продукции СМИ (см.
комментарий).
Итак, деятельность СМИ может быть прекращена или приостановлена
по двум основаниям: добровольно, по решению его учредителя, принятому в
соответствии с условиями, определёнными ч. 2 комментируемой статьи, а
также принудительно - по решению суда, принятому исключительно по трём
основаниям:
- при злоупотреблении свободой массовой информации;
- при неисполнении решения суда о приостановлении деятельности
СМИ;
- по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О
противодействии
экстремистской
деятельности"
(подробнее
см.
последующий комментарий к ст. 16).
Учредитель
имеет
право
прекратить
или
приостановить
деятельность средства массовой информации исключительно и в порядке,
предусмотренных уставом редакции или договором между учредителем и
редакцией (главным редактором).
Эта норма направлена на разрешение конфликта между экономическими
и содержательными интересами, удовлетворяемыми при изготовлении
продукции СМИ.
С одной стороны, учредитель, как собственник СМИ в соответствии с ч.
2 ст. 35 Конституции России и соответствующими нормами ГК РФ вправе
свободно распоряжаться принадлежащей ему собственностью, каковой
является учреждённое им СМИ. С другой стороны, ч. 1 ст. 20 настоящего
Закона требует в обязательном порядке определить в уставе редакции
основания и порядок прекращения и приостановления деятельности СМИ и
передачи или сохранения права на наименование (название) СМИ при
прекращении его деятельности.
За 20 лет действия данного Закона возникали многочисленные
конфликты между учредителем и редакцией СМИ, порождённые в основном
проблемой
недофинансирования
выпускаемой
им
продукции.
Такой
конфликт в своё время породил переход статуса учредителя "Российской
газеты" от Правительства России к её редакции, возникал он и в отношении
некоторых академических журналов: "Просвещение", "Вопросы экономики",
некоторых телеканалов и др. Причина конфликтов, в основном состоит в том,
что конкретное СМИ за время своего существования "обрастает" своей
аудиторий, завоёвывает популярность у части населения страны, занимает
определённую нишу в системе массовой информации, популярность и т.д. и
перестаёт по факту принадлежать и зависеть только от учредителя. Автор
первоначального текста Закона, представляя в том числе интересы
журналистского сообщества, предполагали возможность такого сценария
развития
событий
и
предусмотрели
в
ст.
20
механизм
юридического разрешения возможного конфликта.
Возвращаясь к комментируемой части статьи, необходимо заметить, что
смысл закреплённой в ней нормы заключается в ограничении абсолютной
власти собственника над вещью, в данном случае - учредителя над СМИ. Эта
свобода в определении судьбы принадлежащей ему вещи ограничена
требованиями Закона, причём в императивной форме: "исключительно в
случаях и порядке, предусмотренном уставом редакции или договором..."
Основанием
для
прекращения
судом
деятельности
средства
массовой информации являются неоднократные в течение двенадцати
месяцев нарушения редакцией требований статьи 4 настоящего Закона, по
поводу
которых
регистрирующим
органом
делались
письменные
предупреждения учредителю и (или) редакции (главному редактору), а равно
неисполнение
постановления
суда
о
приостановлении
деятельности
средства массовой информации.
Комментируемая часть ст. 16 не содержит определений целого ряда
понятий, содержащихся в иных нормативных правовых актах, к содержанию
которых
необходимо
обратиться
для
ясного
понимания
действия
закреплённого в статье 16 Закона механизма судебных действий.
Итак, первая форма негативного воздействия на СМИ, нарушающее
Закон, - это предупреждение. Согласно ч. 1 ст. 3.4 КоАП РФ,
предупреждение - мера административного наказания, выраженная в
официальном
порицании
физического
или
юридического
лица.
Предупреждение выносится в письменной форме.26 В рассматриваемом
случае предупреждение выносится за неоднократное (то есть не менее 2-х
раз) в течении двенадцати месяцев нарушение редакцией требований ст. 4
настоящего Закона. Необходимо отметить, что, как отмечалось выше, ст. 4
(см. комментарий) определяет широкий набор способов злоупотреблений
свободой
массовой
информации,
включающий
совершение
уголовно
наказуемых деяния (ч. 1 ст. 4), действий, оказывающих вредное влияние на
здоровье (ч. 2 ст. 4), распространение сведений, способов и иной
информации, распространение который запрещено федеральными законами
(ч. 3 ст. 4). Не все из этих действий подпадают под такую форму наказания
как предупреждение, а только определённые содержанием ч. 2 ст. 3.4 КоАП
РФ:
"Предупреждение
устанавливается
за
впервые
совершённые
административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или
возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам
животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного
наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации,
безопасности государства, угрозы чрезвычайный ситуаций природного и
техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба".
Сопоставление этого определения меры наказания, предусмотренного
КоАП РФ с содержанием ст. 4 комментируемого Закона позволяет сделать
вывод о том, что предупреждение - это не императивная мера наказания. За
оценки совершения отдельных деяний, предусмотренных ст. 4 Закона такой
меры недостаточно, а необходимо применять и более строгие. Поэтому, с
нашей точки зрения, предупреждение по смыслу комментируемой нормы –
это превентивная мера наказания, применяемая с целью предупреждения
более
тяжёлых
правонарушений,
применяемая
не
для
всех
злоупотреблений свободой массовой информации.
26
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4208.
видов
Очевидно, что предупреждение учредителю и/или редакции (главному
редактору) СМИ выносятся во внесудебном порядке, определённом
соответствующими нормами КоАП РФ. Такое право делегировано п. 3 ч. 1
ст. 22.1 Кодекса "федеральным органам исполнительной власти, их
структурным подразделениям... в соответствии с задачами и функциями,
возложенными на них федеральными законами".27 Конкретные составы
правонарушений в этой области определены ст. 13.15, 13.17, 13.21-13.23
КоАП РФ.
В том случае, если после вынесения двух и более письменных
предупреждений учредитель (редакция) СМИ продолжает совершать
аналогичные правонарушения уполномоченный орган Роскомнадзора вправе
обратиться в суд с иском о прекращении деятельности конкретного СМИ на
определённый срок в качестве меры наказания за совершённое деяние.
Деятельность
средства
массовой
информации
может
быть
прекращена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным
законом "О противодействии экстремистской деятельности".
Как отмечалось выше (см. комментарий к ч. 1, 2 ст. 4), Федеральным
законом от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской
деятельности" подобного рода деятельность была отнесена к числу особо
опасных преступлений и в текст комментируемого Закона была внесена
данная норма.28 В свою очередь, основой для её принятия стала ст. 8 Закона
"О противодействии...", установившая специальный порядок прекращения
деятельности СМИ по этим основаниям.29 В содержание указанного порядка
входят следующие действия.
При установлении факта распространения через конкретное СМИ
экстремистских материалов либо выявлении фактов, свидетельствующих о
наличии в его деятельности признаков экстремизма учредителю и/или
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 1. Ст. 1.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3029.
29
См. Там же. 2002. N 30. Ст. 3031.
27
28
редакции СМИ уполномоченным органом Роскомпечати или Генеральным
прокурором
либо
подчинёнными
ему
прокурорами
выносится
предупреждение в письменной форме о недопустимости таких действий. В
предупреждении указываются конкретные факты, ставшие основанием для
вынесения предупреждения. Если возможно принять меры по устранению
допущенных нарушений, уполномоченный орган устанавливает срок для
устранения допущенных нарушений - не менее 10 дней со дня вынесения
предупреждения.
Предупреждение
может
быть
обжаловано
в
суд
в
порядке,
установленном статьями гл. 25 ГПК. Обжалование в суд приостанавливает
действие предупреждения до принятия судом решения по существу жалобы.
В том случае, если редакция СМИ не приняла мер для устранения
отмеченных правонарушений, суд признал вынесение
предупреждения правомерным либо СМИ допустило в течении 12
месяцев повторное аналогичное нарушение Закона "О противодействии...",
его деятельность подлежит прекращению в порядке, установленном
комментируемым Законом.
По факту, по мнению специалистов данная норма прямо допускает
экстремистские
высказывания
в
средствах
массовой
информации,
ограничивая только их количество.30
Основанием для приостановления судом (судьёй) деятельности
средства массовой информации может служить только необходимость
обеспечения иска, предусмотренного частью первой настоящей статьи.
В случае совершения учредителем (редакцией) СМИ более тяжкого
правонарушения
уполномоченный
орган
Роскомнадзора
вправе
непосредственно обратиться в суд с иском о прекращении деятельности
СМИ. В этом случае суд, до рассмотрения иска уполномоченного органа по
См.: Тимошенко В.А., Смушкин А.Б. Комментарий к закону РФ от 27 декабря 1991 г. N
2124-I "О средствах массовой информации"//СПС "Гарант" (1 января 2012 г.).
30
существу вправе в качестве обеспечительной меры в соответствии с п. 2 ч. 1
ст. 140 ГПК РФ31 принять решение о приостановлении деятельности
конкретного СМИ до рассмотрения иска регистрирующего органа по
существу. После рассмотрения иска по существу суд вправе принять решение
в пользу ответчика (редакции СМИ) об отмене решения о приостановлении
деятельности СМИ, после чего его деятельность может быть продолжена. А
может принять решение в пользу истца (регистрирующего органа) о
прекращении деятельности СМИ.
На определение суда о приостановлении деятельности СМИ ответчиком
может быть подана частная жалоба. В этом случае, а также по инициативе
суда или судьи, в соответствии ст. 144 ГПК РФ обеспечение иска в виде
приостановления деятельности СМИ может быть отменено тем же судом или
судьёй.
Одним из спорных, но широко распространённых на практике вопросов
является проблема распространения через СМИ сведений, порочащих
деловую репутацию участников бизнеса. Как правило, истец, чьи права по
его мнению нарушены, обращаясь к суду требует в обеспечение иска
приостановить деятельности конкретного СМИ или хотя бы обязать
прекратить распространение спорной информации. Рассмотрев этот вопрос,
Президиум Высшего Арбитражного Суда указал, что до принятия судом
решения по существу рассматриваемого иска, информация не может быть
признана порочащей честь, достоинство и деловую репутацию истца и не
может быть запрещена к распространению.32 После удовлетворения иска,
потерпевшая сторона вправе взыскать с виновного лица моральный ущерб в
порядке гражданского судопроизводства.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532.
См.: ч. 9 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации от 23 сентября 1999 г. N 46// Обзор практики разрешения
арбитражными судами споров, связанных с защитой деловой репутации. Вестник
Высшего Арбитражного Суда. 2003. N 10. Специальное приложение.
31
32
Прекращение деятельности средства массовой информации влечёт
недействительность свидетельства о его регистрации и устава редакции.
Как и любое другое судебное решение, содержащее негативную оценку
деятельности того или иного лица, решение о прекращении деятельности
СМИ влечёт за собой объявление его учредительных документов свидетельства о регистрации и устава редакции – не действительными.
Однако, в отличие от свидетельства, полученного обманным путём (см.
комментарий к п. 1 ст. 15), в этом случае свидетельство объявляется по
решению
суда
недействительным
с
момента
совершения
действий,
предусмотренных ч. 1 настоящей статьи либо с момента установления этих
действий органом Роскомнадзора. Если решением суда этот срок не
определён, его исчисление начинается с момента вступления решения суда в
законную силу.