СОВЕТ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
реклама
СОВЕТ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КОДИФИКАЦИИ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57 Принято на заседании Совета 16 июня 2010 г. (Протокол № 82) ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ по проекту федерального закона «О национальной платежной системе» и проекту федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О национальной платежной системе" Проект федерального закона «О национальной платежной системе» (далее законопроект «О национальной платежной системе») и проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О национальной платежной системе" (далее законопроект о внесении изменений в отдельные законодательные акты) подготовлены Минфином РФ и направлен на экспертизу в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) Минфином РФ (письмо от 6 мая 2010 г. № 01-02-01/05-855). I. Законопроект «О национальной платежной системе», как следует из статьи 1, устанавливает правовые и организационные основы национальной платежной системы, регулирует деятельность организаций – операторов по переводу денежных средств, включая операторов электронных денег, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры, определяет требования к организации и функционированию платежных систем, порядок осуществления надзора и наблюдения в национальной платежной системе. Сложность предмета регулирования, а также серьезное воздействие на отношения в сфере денежных обеспечивающих переводов функционирование и на деятельность платежной системы, лиц, требуют подробной пояснительной записки. Однако представленная пояснительная записка носит описательный характер. В ней отсутствуют указания на цели принятия законопроекта1, состояние существующего правового регулирования в сфере денежных переводов и функционирования платежных систем, существующих проблем, а также ожидаемые социально- экономических последствий принятия рассматриваемого законопроекта. В частности, пояснительная записка не содержит данных о прогнозируемых последствиях принятия законопроекта для потребителей услуг по переводу денежных средств, в том числе в плане увеличения стоимости таких услуг и снижения их доступности. Национальная платежная система в законопроекте рассматривается не только как совокупность организаций, взаимодействующих по единым правилам; речь идет также и об элементах их взаимодействия и процессах перевода денежных средств. Одновременно с этим законопроект регулирует деятельность лиц, которые оказывают услуги по денежным переводам. Операторами по переводу денежных средств и операторами электронных денег в соответствии с законопроектом могут являться только Банк России, Внешэкономбанк, кредитные организации, в том числе небанковские кредитные организации. Иные лица, которые в соответствии с ФЗ от 3 июня 2009 года № 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами» лишаются права осуществлять деятельность операторов по переводу денежных средств. Указанное Необходимость следовать международным стандартам и решение задачи создания международного финансового центра вряд ли можно считать целью принятия законопроекта. Тем более, что международные рекомендации особо обращают внимание на необходимость учета уровня развития финансовых услуг и сложившегося рынка услуг по переводу денежных средств. 1 2 регулирование направлено на усиление прозрачности проводимых операций и снижение рисков. В целом создание правовых основ регулирования национальной платежной системы необходимо поддержать, поскольку наличие закрепленных законом норм, регулирующих систему денежных расчетов и деятельности операторов по переводу денежных средств, является важным элементом стабильности российской финансовой системы и ее независимости от иностранных организаций, которые в настоящее время в значительной степени внутринациональные технически расчеты. В и юридически целом обеспечивают верным представляется предложенная в законопроекте система регулирования расчетов с использованием «электронных денег». В тоже время оценить последствия избранного концептуального подхода к регулированию осуществления денежных расчетов, в том числе последствия исключения некредитных организаций из круга лиц, оказывающих соответствующие услуги, для оборота с участием граждан представляется весьма затруднительным в связи с отсутствием обоснования возможных издержек. Помимо этого, ни законопроект, ни пояснительная записка не содержат четкого ответа на вопрос возможно ли осуществлять перевод денежных средств без открытия счета с использованием международных систем скоростных денежных переводов, таких как Western Union. Это очень важно для значительных групп населения, в том числе трудовых мигрантов, которые в настоящее время широко используют указанные системы для переводов денег за границу (прежде всего в страны СНГ). Таким образом, законопроект затрагивает интересы больших групп населения России и оценка всех и, прежде всего социальных, последствий является необходимым условием его принятия. Законопроект подробно регулирует деятельность организаций, которые обеспечивают функционирование платежных систем, что позволяет снизить риски завершения платежей в платежных системах, а также вносит 3 определенность в распределение ответственности за сбои в процессе перевода денежных средств. Одновременно с этим в законопроекте определены принципы осуществления надзора за надлежащим функционированием платежных систем и определены полномочии Банка России при осуществлении такого надзора. Указанные положения в силу их характера не являются предметом рассмотрения в данном заключении. В тоже время в законопроекте «О национальной платежной системе» содержатся нормы гражданского права, в отношении которых могут быть высказаны следующие замечания. 1. В качестве одного из основных понятий проект вводит понятие «электронных денег», определяемых как денежные средства, предварительно предоставленные одним лицом (лицо, предоставившее денежные средства) другому лицу, учитывающему информацию о размере предоставленных денежных средств без открытия банковского счета (обязанное лицо), для исполнения денежных обязательств лица, предоставившего денежные средства, перед третьими лицами, и в отношении которых лицо, предоставившее денежные средства, может передавать распоряжения с использованием электронных средств платежа. Вместе с тем, использование понятия «электронные деньги» представляется неудачным по ряду оснований. Прежде всего, использование понятия «деньги» в отношении того или иного объекта является корректным в том случае, когда указанный объект не просто в ряде случаев может выполнять функцию средства платежа, но и рассматривается всеми участниками оборота как универсальное средство платежа, передача которого погашает любые денежные обязательства при отсутствии специального соглашения об этом; которое может вноситься на банковские счета и вклады, без затруднений использоваться для осуществления публичных платежей. Обозначенный в определении объект на сегодняшний день имеет ограниченную сферу использования, возможности которой определяются той 4 или иной платежной системой. Следовательно, использование понятия «деньги» в данном случае некорректно и может привести к неправильной трактовке закона. Использованный в законе термин является разговорным, а не правовым. На сегодняшний день средства, используемые для платежей (деньги в широком смысле слова) разделяются на наличные (монеты и банкноты) и безналичные (средства на банковских счетах «до востребования»). В отношении вторых юридически более точным является использование понятия «денежные средства», что подчеркивает с одной стороны, общие для указанных выше объектов денежные функции, но, с другой стороны, отражает и отличия в природе таких объектов. Исходя из данного в проекте определения, так называемые «электронные деньги» по своей природе ближе к безналичным денежным средствам (т.к. и в том, и в другом случае мы имеет дело с однотипными по своей правовой природе правами требования, а не с вещью). В связи с этим было бы более правильно говорить об «электронных денежных средствах». Кроме того, в определении электронных денежных средств следовало бы отразить, что какие обязательства принимает на себя лицо, которому предоставлены денежные средства (обязанное лицо), абстрактное указание на наличие обязательства недостаточно для определения. 2. Некорректным представляется использование термина «электронные средства платежа» для определения технических способов доступа к осуществлению операций по использованию электронных денежных средств, так как под средством платежа понимается сам передаваемый для целей осуществления платежа объект. Более правильным было бы использование термина «электронные средства доступа (к платежу)». 3. В определении платежной системы необходимо уточнить, в каких случаях необходимо, чтобы три организации были операторами по переводу денежных средств и (или) участниками финансовых рынков – во всех или только для переводов в целях расчетов по сделкам с ценными бумагами, так 5 как уточнение, содержащееся в скобках (в случае переводов денежных средств и т.д.), может быть отнесено как ко всем указанным выше лицам, так и только к участникам финансовых рынков. 4. Пункт 7 статьи 5 законопроекта устанавливает различный правовой режим для физических лиц и индивидуальных предпринимателей. Вместе с тем, не ясно, каким образом и на какой момент будет фиксироваться статус плательщиков и получателей как индивидуальных предпринимателей. 5. Пункт 11 статьи 5, определяющий пороговые значения для использования неперсонифицированных электронных средств платежа, сформулирован нечетко. Так, абзац второй указанного пункта говорит об остатке электронных денег, но не указывает, об остатке каких средств (плательщика или получателя) идет речь. Следует также уточнить, что сформулированные в данном пункте условия должны быть соблюдены в совокупности. 6. Пункт 15 статьи 5 допускает при переводах с использованием персонифицированных электронных средств платежа, корпоративных средств платежа возможность обращения взыскания на остаток электронных денег. Данное положение требует уточнения. Следует указать, по требованиям к какому лицу на указанные средства может быть обращено взыскание, и в каком порядке (как на средства на банковских счетах или по правилам об обращении взыскания на права требования Закон об исполнительном производстве дифференцирует эти ситуации). 7. В пункте 3 статьи 27 следует уточнить, что передача прав требования и перевод долга могут производиться только одновременно. Кроме того, представляется необходимым увеличить срок, в течение которого физическое лицо должно сообщить о своем несогласии с передачей прав и обязанностей другому лицу. II. По проекту ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ «О национальной платежной системе» 6 Концептуально законопроект в части предлагаемых изменений и дополнений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации направлен на приведение норм главы 45 и 46 ГК РФ в соответствии с положениями законопроекта «О национальной платежной системе». В частности, предлагаемые изменения направлены на создание системы распределения рисков так называемых несанкционированных переводов, значительно увеличивающихся при использовании электронных средств доступа к платежу, уточнение обязательств кредитных организаций, оказывающих услуги по переводу и т.д. Вместе с тем предлагаемые положения недостаточно проработаны, не согласованы между собой и с предложениями, содержащимися в Концепции совершенствования гражданского законодательства (далее Концепция). 1) Проект закона «О национальной платежной системе» практически вводит новый вид объекта гражданских прав, однако не разрешает одновременно вопроса о согласовании указанных положений с общими положениями ГК РФ об объектах гражданских прав. 2) В Концепции (раздел VI Законодательство о ценных бумагах и финансовых сделках) предлагалось дополнить нормы об ответственности банка императивным положением, согласно которому банк несет ответственность за списание денежных средств со счета по распоряжению неуполномоченных третьих лиц и в тех случаях, когда, несмотря на использование предусмотренных банковскими правилами и договором процедур, банк не мог установить факта выдачи распоряжения неуполномоченными лицами. При этом требуется ограничить размер ответственности банка размером несанкционированно списанной суммы и процентов на нее с момента списания и до момента восстановления списанной суммы на счете. Концепция также предусматривает необходимость закрепления общего правила, в соответствии с которым банк, во всяком случае, несет ответственность за убытки, причиненные клиенту вследствие невыполнения или ненадлежащего выполнения обязательств по 7 договору банковского счета в размере, не превышающем не перечисленную (не выданную) клиенту или по его поручению сумму и процентов на нее, а за убытки сверх указанного размера отвечает только при наличии вины. Указанные положения не нашли своего отражения в предлагаемом проекте. Кроме того, предлагается принять в новой редакции всю статью 856, в то время как фактически речь идет о необходимости ее дополнения пунктом 2. 3. Статью 866 ГК РФ законопроект предлагает принять в новой редакции, несмотря на то, что фактически изменения касаются только уточнения круга лиц, на которых может быть возложена ответственность за ненадлежащее исполнение платежного поручения. Следует отметить, что наряду с этим уточнением несколько изменена редакция данного пункта, что привело к включению в нее некорректно сформулированного положения о том, что на банки, привлеченные к исполнению поручения, может быть возложена «ответственность банка плательщика», в то время как речь идет об ответственности за ненадлежащее исполнение поручения плательщика. Кроме того, предлагаемые изменения не учитывают предложений содержащихся в Концепции (пункт 2.5.2) по изменению закрепленной в ГК РФ конструкции ответственности банков при осуществлении расчетов. Так в Концепции предлагается установить, что в случае, когда неисполнение или ненадлежащее исполнение имело место в связи с нарушением, допущенным банком, привлеченным для исполнения поручения клиента, этот банк отвечает перед клиентом солидарно с банком, непосредственно получившим поручение клиента (обслуживающим банком). 4. Необходимо уточнить норму, которую предлагается внести в пункт 4 статьи 847 ГК РФ, изложив ее после слов «банковского счета», следующим образом: «в частности, о любых ограничениях по способам и местам использования, случаях повышенного риска убытков, связанных с этим обязанностях сторон». Слова «До начала использования электронного средства платежа» перенести в начало нормы. 8 5. Пункт 6 статьи 847 ГК РФ сформулирован крайне неудачно и объединяет ряд норм с различным содержанием и различной направленности. Его положения устанавливают, как минимум, три самостоятельных правила: 1) обязанности банка при совершении операций; 2)обязанности клиента по представлению информации; 3) обязанности клиента в случае утраты средства платежа. 6. Установленный в пункте 7 статьи 847 ГК РФ 30-дневный срок для рассмотрения заявления клиента представляется неоправданно длительным и должен быть сокращен до 10-15 дней. 7. В пункте 8 статьи 847 ГК РФ следует указать, в каком порядке банк обязан предоставлять клиенту соответствующие документы. 8. Нормы об обязанностях банка, содержащиеся в пунктах 7 и 8 статьи 847 ГК РФ не предусматривают санкции. Возможно, есть необходимость в законе установить неустойку за их нарушение, учитывая, что взыскание убытков будет затруднено, а условие о неустойке в договор вряд ли будет включено. 9. Статья 856.1, которой предлагается дополнить ГК РФ, вводит понятие «риска убытков». Указанный термин представляется некорректным, тем более, что из содержания нормы не ясно, кто несет ответственность за убытки и каким образом распределяется эта ответственность. В пункте 3 статьи 856.1 ГК РФ содержится отсылка к «указанному пункту», но по тексту не ясно, о каком пункте идет речь. Кроме того, предлагаемый пункт 4 статьи 856.1 ГК РФ должен быть дополнен указанием на то, в каком порядке и на каких условиях банк возмещает клиенту убытки. 10. Статью 861 ГК РФ предлагается дополнить указанием на полномочия Банка России по установлению ограничений наличных расчетов. Несмотря на то, что данное положение фиксирует сложившуюся на сегодняшний день правовую ситуацию, следует отметить, что данное 9 изменение напрямую не связано с обеспечением функционирования платежных систем. 11. Требует дополнительного обсуждения обоснованность включения статьи 861.1 в параграф 1 «Общие положения о расчетах», поскольку в этом случае неизбежно возникает вопрос о соотношении содержащихся в нем норм с положениями параграфа 2 «Платежные поручения» и параграфа 4 «Расчеты по инкассо» в той части, в какой предлагаемая норма регулирует операции, производимые при наличии банковского счета. 12. Пункт 2 новой статьи 861.1 устанавливает срок для завершения перевода, но не содержит указаний о том, с какого момента исчисляется данный срок. 13. Пункт 5 новой статьи 861.1 предусматривает возможность осуществления условного перевода, но не указывает, каким договором (между плательщиком и получателем, между указанными лицами и банком) могут быть установлены условия такого перевода. 14. Включение в ГК параграфа 2.1 Расчеты платежными требованиями нарушает структуру данного раздела Кодекса, так как по своему характеру описываемая в параграфе операция относится к инкассовым и, соответственно, должна быть включена в данный раздел (и согласована с ним). 15. Поскольку общих положений о безотзывности перевода положения ГК РФ не содержат, указание в проекте об установлении этих правил в договоре или правилах безналичных расчетов представляется недостаточной. 16. Положения предлагаемой статьи 864.4 должны быть соотнесены с положениями об ответственности при расчетах в порядке инкассо. В частности, следует определить, применяется ли положения пункта 3 статьи 874 ГК РФ к этим отношениям, и применяются ли правила статьи 864.4 к другим случаям осуществления расчетов по требованию получателя средств. 17. Следует обратить внимание на различия в правом регулировании распределения последствий несанкционированного списания денежных 10 средств в ситуациях, урегулированных статья 856.1 (см. пункт 4), и в статье . 885.5 (пункт 2). Представляется, что нет необходимости исключать во втором случае положения, которые направлены на распределение рисков между банком и плательщиком в ситуации, когда банк исполняет обязанность по информированию клиента, а последний направляет банку уведомление, если операция была произведена до получения банком уведомления. Нельзя не обратить внимания, что положения законопроекта в части внесения изменений в ГК РФ изложены многословно, неточно сформулированы, в ряде случаев допускают двойное толкование. Учитывая, что нормы законопроекта рассчитаны на их применение широким кругом участников отношений по поводу расчетов, в том числе физическими лицами, указанный законопроект нуждается в серьезной юридико– технической доработке. Вывод: С учетом изложенного Проект федерального закона «О национальной платежной системе» может быть поддержан при условии представления подробного обоснования социальных последствий введения предлагаемого регулирования и учета высказанных замечаний. Проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О национальной платежной системе" не может быть поддержан в связи с необходимостью его существенной доработки. В тоже время ряд норм, которые предлагается включить в ГК РФ, могут быть перенесены в проект Федерального закона «О национальной платежной системе», например, нормы, регулирующие порядок осуществления перевода денежных средств без открытия банковского счета и использования электронных платежных документов. Председатель Совета В.Ф. Яковлев 11
