Экспертиза законопроекта №163864

ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ
ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19;
e-mail: info@transparency.org.ru; web: http://www.transparency.org.ru
Антикоррупционный анализ пакета поправок к проекту
Федерального закона № 163864-5 «О внесении изменений в
федеральный закон “Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской
Федерации” и в отдельные законодательные акты
Российской Федерации»
Данный антикоррупционный анализ выполнен сотрудниками Центра
Антикоррупционных Исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» на
основе обращения Общественного движения «Архнадзор» в отношения пакета поправок
к проекту федерального закона № 163864-5 «О внесении изменений в Федеральный
закон “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов
Российской Федерации” и в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
внесенных депутатом Государственной Думы Давитиашвили Д. А. (в настоящее время
авторизована председателем Комитета по культуре Ивлиевым И. П.).
Предметом анализа является изменение коррупционных рисков в процедуре
принятия решения об исключении объекта из реестра объекта культурного наследия,
предусмотренной ст. 23 федерального закона № 73-ФЗ.
Специалисты Центра ТИ-Р убеждены, что внесение изменений в федеральный
закон должно быть направлено на снижение возможных коррупционных рисков, и ни в
коем случае не должно приводить к их увеличению.
Данная экспертиза не может трактоваться как обвинение кого-либо в коррупции, а
лишь является анализом коррупционных рисков, возникающих при проведении
административной процедуры тем или иным образом.
I. Действующая норма
Действующая версия федерального закона N 73-ФЗ от 25 июня 2002 г. «Об объектах
культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»
предусматривает следующую процедуру принятия решения об исключении объекта
культурного наследия из реестра:
Статья 23. Исключение объекта культурного наследия из реестра
1. Исключение из реестра объекта культурного наследия осуществляется на основании
акта Правительства Российской Федерации:
1) в отношении объекта культурного наследия федерального значения – по
представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции
по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного
наследия, на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы;
2) в отношении объекта культурного наследия регионального значения – по
представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции
по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного
наследия, на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы и
обращения органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в отношении
объектов культурного наследия местного (муниципального) значения – согласованного с
органом местного самоуправления).
2. Исключение объекта культурного наследия из реестра осуществляется в случае полной
физической утраты объекта культурного наследия или утраты им историко-культурного
значения.
II. Изменения, предполагаемые законопроектом
В рамках проекта федерального закона № 163864-5 «О внесении изменений в
Федеральный закон “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)
народов Российской Федерации”» (далее по тексту – проект ФЗ № 163864-5) предлагается
внести ряд поправок, касающихся порядка исключения объекта культурного наследия из
реестра. В частности, предлагается создать новую редакцию ст.23 Закона № 73-ФЗ.
Положения проекта ФЗ № 163864-5 изменят существующий порядок исключения
объектов культурного наследия из реестра. Так, в частности, предлагаемый порядок
можно охарактеризовать следующим образом:
1. Исключение объекта культурного наследия из реестра возможно при наличии одного
из двух оснований:
- полная физическая утрата объекта культурного наследия;
- утрата объектом культурного наследия его историко-культурной ценности.
При этом для этого необходимо установить факт, что характеристики, особенности,
исторические, культурные и иные сведения об объекте, составляющие предмет его
охраны, явившиеся основанием для принятия решения об историко-культурной ценности
объекта и послужившие основанием для установления статуса объекта как объекта
культурного наследия, утратили (не имели) историко-культурное значение. В данном
случае необходимо обратиться к пункту 8 ст. 17 Закона № 73-ФЗ, согласно которому под
предметом охраны понимается описание особенностей объекта, послуживших
основаниями для включения его в реестр и подлежащих обязательному сохранению.
При этом возникает вопрос о содержании и о четкой определенности критериев,
на основании которых будет решаться вопрос об утрате историко-культурной ценности.
Отсутствие таких критериев создает основания для отнесения такого термина как «утрата
историко-культурного значения» к категории оценочного характера.
В тоже время необходимо отметить, что в данном законопроекте предпосылки для
установления факта утраты историко-культурной ценности прописаны более подробно,
чем в действующей версии закона. Таким образом, можно говорить о снижении
коррупционных рисков. Для дальнейшего снижения коррупционных рисков необходимо
дальше снижать свободу подзаконного нормотворчества, которая является
2
коррупциогенным фактором в соответствии с пунктом 3 «Г» Методики проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов (утверждена постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. №
96)
2. Процедура исключения объекта культурного наследия состоит из 3 этапов:
1. Проведение историко-культурной экспертизы. Согласно пункту 2 положения «О
государственной
историко-культурной
экспертизе»,
утвержденного
постановлением Правительства РФ от 15.07.2009 N 569 организация проведения
историко-культурной экспертизы осуществляется Федеральной службой по
надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного
наследия (далее по тексту – Росохранкультура).
2. Общественные обсуждения заключения историко-культурной экспертизы.
3. Принятие решения Правительством РФ на основании заключения экспертизы и
документа по результатам ее общественных обсуждений.
При этом неясным остается вопрос, касающийся порядка проведения общественных
обсуждений, что свидетельствует об отсутствии необходимых административных
процедур, а также создает почву для дальнейшего подзаконного нормотворчества,
которое будет призвано регламентировать порядок проведения такого рода обсуждений.
В тоже время внесение обязательных общественных обсуждений в процедуру
исключения из государственного реестра объектов культурного наследия является
фактором, снижающим коррупционные риски и повышающим публичность данной
процедуры.
III. Изменения, предполагаемые поправками к законопроекту
По смыслу внесенной депутатом Госдумы Давитиашвили Д. А. (в настоящее время
авторизована председателем Комитета по культуре Ивлиевым Г. П.) поправки в проект ФЗ
№ 163864-5 предлагается изменить коренным образом предлагаемый в законопроекте
порядок исключения объекта культурного наследия.
Так процесс исключения объекта культурного наследия, по смыслу предложенной
поправки, можно разделить на два этапа:
1. Проведение историко-культурной экспертизы, организацию которой осуществляет
Росохранкультура.
2. Принятие решения федеральным органом охраны объектов культурного наследия.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 № 407
федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в
области государственной охраны объектов культурного наследия, является
Росохранкультура.
По смыслу данной поправки предлагается исключить такой важный этап исключения
объектов культурного наследия, как проведение общественного обсуждения заключения
историко-культурной экспертизы. Наличие такого этапа способствовало бы обеспечению
3
определенного уровня прозрачности и информационной открытости в сфере вопросов,
касающихся охраны объектов культурного наследия.
Кроме этого депутатом фракции ЛДПР предлагается передать полномочия в сфере
принятия решения об исключении объектов культурного наследия из реестра
федеральному органу охраны объектов культурного наследия, и, если следовать логике
закона, таким органом на данный момент является Росохранкультура.
Таким образом, в рамках предлагаемой правовой конструкции полномочия в сфере
проведения историко-культурной экспертизы и полномочия в сфере принятия решения об
исключении объектов культурного наследия будут принадлежать Росохранкультуре. При
этом исключается такой элемент правового механизма контроля как общественный
контроль.
При этом здесь нерешенным остается вопрос порядка принятия решения, что
свидетельствует о неполноте административных процедур и создаёт свободу для
излишнего подзаконного нормотворчества.
С учетом того, что законодателем на данном этапе не предусмотрены четкие критерии
установления факта утраты объектом культурного наследия своей историко-культурной
ценности, создается угроза повышения уровня широты дискреционных полномочий.
IV. Заключение
Проект федерального закона № 163864-5 в редакции принятой в первом чтении
сокращает коррупционные риски при принятии решения об исключении объекта из
реестра объектов культурного наследия.
Факторы, сокращающие коррупционные риски:
1. включение в процесс принятия решения общественных обсуждений;
2. внесение более четкого определения факта утраты историко-культурного значения.
Поправки, внесенные депутатом Госдумы Давитиашвили Д.А. (в настоящее время
авторизована председателем Комитета по культуре Ивлиевым Г.П.) предусматривают
следующие изменения в процедуре принятия решения об исключении объекта из реестра
объектов культурного наследия:
1. Уровень принятия решения снижается с уровня Правительства РФ до
Росохранкультуры.
2. Из процесса принятия решения исключается общественное обсуждение.
3. Весь процесс принятия решения осуществляется одним органом –
Росохранкультурой.
По своему смыслу подобная правовая конструкция будет способствовать повышению
уровня коррупционных рисков при исключении объектов из государственного реестра
объектов культурного наследия.
4