ОКЛ Т4 Граждане

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
ОПОРНЫЙ КОНСПЕКТ ЛЕКЦИИ
по теме «Административно-правовой статус человека и гражданина»
Красноярск 2012
2
Содержание
Введение
1. Понятие и виды субъектов административного права
2. Понятие административно-правового статуса гражданина и
его основные элементы
3. Административно-правовые гарантии прав граждан
4. Административно-правовой статус иностранных граждан и
лиц без гражданства
Заключение
Литература
4
5
8
12
18
22
23
3
Введение
На предыдущих занятиях мы рассматривали такую категорию как
«административно-правовые отношения» и выяснили, что в них могут
вступать несколько категорий субъектов, таких как органы исполнительной
власти, должностные лица, действующие от их имени, граждане, иностранцы
и лица без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации.
В ходе настоящей лекции будут более подробно рассматриваться
вопросы, касающиеся правового статуса одной из перечисленных категорий
участников правоотношений, возникающих в сфере осуществления
исполнительной власти – граждан, иностранцев, а так же лиц без
гражданства, находящихся на территории Российской Федерации.
На лекции перед нами стоит цель – провести комплексную
характеристику административно-правового статуса человека и гражданина.
Достижение указанной цели предопределило следующие задачи:
- охарактеризовать различные виды субъектов административного права,
- дать понятие административно-правового статуса гражданина, выделить
и охарактеризовать его основные элементы;
- подробно рассмотреть различные виды административно-правовых
гарантий прав граждан;
- раскрыть основы административно-правового статуса иностранных
граждан и лиц без гражданства
Решение указанных задач произойдёт в рамках вынесенных на лекцию
вопросов.
4
1. Понятие и виды субъектов административного права
Вопрос о субъектах административного права является одним из
важнейших, так как они выступают участниками административно-правовых
отношений, обладая административно-правовым статусом, участвуют в
организации публичного управления1.
Субъект административного права – это одна из сторон публичной
управленческой деятельности, участник управленческих отношений,
наделённый законодательством правами, обязанностями, полномочиями,
компетенцией,
ответственностью,
способностью
вступать
в
административно-правовое отношения.
Административное право характеризуется большим числом субъектов.
Это обусловлено большим объемом сферы административно-правового
регулирования
в
сфере
государственного
управления.
Поэтому
целесообразно классифицировать субъекты административного права на
группы.
Применительно к отрасли административного права целесообразно
делить субъекты административного права на индивидуальные и
коллективные2.
Под индивидуальным субъектом административного права следует
понимать
физическое
лицо,
обладающее
административной
правоспособностью и имеющее возможность вступать в административноправовые отношения от своего имени с целью представления своих личных
интересов или интересов других лиц в соответствии с предоставленными
законом полномочиями.
Индивидуальные субъекты в зависимости от наличия государственновластных полномочий можно разделить на две группы:
1. Физические
лица,
не
обладающие
юридически-властными
полномочиями (граждане).
2. Физические лица, обладающие юридически-властными полномочиями
(должностные лица).
В свою очередь физические лица, не обладающие юридическивластными полномочиями, подразделяются на:
1. Граждане, обладающие общим административно-правовым статусом:
- граждане Российской Федерации;
- иностранные граждане;
- лица без гражданства.
2. Граждане, обладающие специальным административно-правовым
статусом:
- граждане, имеющие социально-профессиональный статус (студенты, врачи,
учителя, индивидуальные предприниматели, исключая случаи, когда в
Россинский, Б.В. Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. –
4-е изд., пересмотр. и доп. – М.: Норма, 2009. С. 158-159.
2
См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник
для вузов. – 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2006. С. 122.
1
5
соответствие с законом они могут выступать должностными лицами);
- граждане, приобретшие по своему усмотрению дополнительные права и
обязанности в сфере государственного управления (водители, охотники);
- граждане, имеющие особый правовой статус во взаимоотношениях с
государством (беженцы, вынужденные переселенцы, лица, ищущие
политического убежища).
Указанные
разновидности
дополнительного
административноправового статуса граждан могут сочетаться, присутствуя у одного индивида
одновременно (например, человек может состоять на военной службе и иметь
право на управление транспортным средством).
Физических лиц, обладающих юридически-властными полномочиями,
условно можно классифицировать в зависимости от природы происхождения
властных полномочий, влекущих юридические последствия:
1. Должностные лица органов государственных власти:
- должностные лица законодательных (представительных) органов власти;
- должностные лица исполнительных органов власти;
- должностные лица судебных органов власти;
- должностные лица иных органов государственной власти (органы
прокуратуры, избирательные комиссии).
2. Должностные лица органов местного самоуправления:
- должностные лица представительных органов местного самоуправления;
- должностные лица исполнительных органов местного самоуправления.
3. Должностные лица предприятий, учреждений и организаций различных
форм собственности:
- должностные лица государственных и муниципальных предприятий,
учреждений и организаций;
- должностные лица негосударственных частных формирований;
- индивидуальные предприниматели.
Несмотря на тот факт, что под должностным лицом традиционно
понимается «лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными
полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть
наделенное в установленном законом порядке распорядительными
полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости
от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или
административно-хозяйственные функции в государственных органах,
органах местного самоуправления, государственных и муниципальных
организациях», выделение руководителей негосударственных частных
формирований и индивидуальных предпринимателей как должностных лиц в
отдельных случаях предусматривается законом3.
Коллективным субъектом административного права является
иерархично-обособленная или структурно-организованная общность людей,
созданная по инициативе ее участников либо на основании решения
См.: ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства
Российской Федерации от 7 января 2002 г. № 1 (часть I) ст. 1.
3
6
властного органа, обладающая административной правосубъектностью и
вступающая в административно-правовые отношения как единый субъект в
соответствии с предоставленными законом полномочиями.
Коллективные субъекты в зависимости от наличия государственновластных полномочий можно разделить на две группы:
1. Субъекты, не обладающие юридически-властными полномочиями
(коммерческие и некоммерческие организации).
2. Субъекты, обладающие юридически-властными полномочиями (органы
публичной администрации).
Коллективные субъекты, не обладающие юридически властными
полномочиями, в зависимости от цели деятельности подразделяются:
1. Хозяйствующие субъекты (юридические лица):
- предприятия государственной, муниципальной, частной и иной форм
собственности;
- учреждения государственной, муниципальной, частной и иной форм
собственности.
2. Некоммерческие организации:
- общественные объединения;
- религиозные объединения;
- иные некоммерческие формирования (трудовые коллективы, профсоюзы и
т.д.).
Коллективные субъекты, обладающие юридически властными
полномочиями, можно классифицировать в зависимости от характера
компетенции:
1.
Органы общего управления (Правительство Российской Федерации;
правительства, администрации субъектов Российской Федерации и др.).
2.
Органы отраслевого управления (Министерство внутренних дел
Российской Федерации; Министерство образования и науки Российской
Федерации и др.).
3.
Органы межотраслевого управления (Федеральное казначейство;
Федеральная служба государственной статистики и др.).
Система субъектов административного права представляет собой
совокупность потенциальных участников административно-правовых
отношений во взаимодействии с представителем властной структуры в сфере
государственного управления (реализации исполнительной власти). Таким
образом, центральным звеном системы субъектов административного права
выступает орган государственного управления (как правило, орган
исполнительной власти), либо соответствующее должностное лицо,
наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями. Другие
участники административно-правовых отношений занимают опосредованное
место в системе субъектов административного права через взаимодействие с
органами государственного управления и их должностными лицами. Именно
посредством данного взаимодействия физические и юридические лица
приобретают права и обязанности в сфере государственного управления и,
собственно, статус субъекта административного права.
7
Учитывая изложенное, а также особенности теоретических взглядов на
виды субъектов права, проведенную выше классификацию субъектов
административного права и специфику общественных отношений в сфере
государственного управления, можно сделать вывод, что систему субъектов
административного права составляют следующие группы участников
публично-правовых отношений:
- гражданин (человек);
- орган исполнительной власти (государственного управления);
- государственный служащий;
- хозяйствующий субъект и некоммерческое формирование.
2. Понятие административно-правового статуса гражданина и его
основные элементы
Прежде чем рассматривать содержание административно-правового
статуса граждан, необходимо уяснить его значение. Слово «статус»
произошло от латинского status – состояние, положение. Правовой статус –
это лишь та частичка социального статуса человека, которая определена
нормами права. Юридическое закрепление правового положения личности
есть отражение отношений между человеком и государством. Именно эти
отношения и определяют роль и место личности в правовой системе
общества.
Правовой статус личности – это ее правовое положение,
определяемое комплексом принадлежащих ей прав, свобод и обязанностей,
их юридическими гарантиями и ее правосубъектностью.
Поскольку правовой статус – это положение, урегулированное нормами
права, то административно-правовой статус – правовое положение в сфере
государственного управления или положение, урегулированное нормами
административного права. Правовое положение граждан в сфере
государственного управления – часть их общего правового статуса.
В административном праве выделяется три вида административноправового статуса граждан: общий для всех административно-правовой
статус гражданина, специальный статус определенных групп граждан и
индивидуальный статус конкретных лиц.
Содержание общего административно-правового статуса гражданина
определяется, прежде всего, общими для всех граждан субъективными
правами и обязанностями. На содержание общего административноправового статуса не влияют многочисленные и разнообразные права и
обязанности, которые постоянно возникают и прекращаются у субъектов в
зависимости от выполнения ими тех или иных профессиональных функций,
общественного положения, характера правоотношений, в которые они
вступают, других обстоятельств. Основные права и обязанности граждан,
определяющие его общий административно-правовой статус, содержатся в
Главе 2 Конституции РФ, но, кроме того, они могут содержаться и в
некоторых Законах РФ. К числу прав этой группы относятся права: на
8
участие в государственном управлении; личные и имущественные права и
свободы; на получение содействия аппарата управления в реализации прав и
законных интересов и др. Общими являются обязанности: соблюдать
законность; оказывать содействие аппарату управления (в установленных
законодательством случаях) и т. д.
Специальный административно-правовой статус граждан характерен
для определенных групп граждан (например, государственные служащие) и
закрепляет особенность их правового положения в сфере государственного
управления.
Наряду с общим и специальным административно-правовым статусом
каждый гражданин обладает и статусом индивидуальным. Поскольку
индивидуальные права и обязанности в содержание правового статуса не
входят, можно сделать вывод о том, что индивидуальный административноправовой статус определяется комплексом общих прав и обязанностей и тех
специальных прав и обязанностей, носителем которых является конкретный
индивид.Чаще всего различными авторами в юридической литературе
упоминаются следующие элементы правового статуса личности. Это: 1)
права, свободы и обязанности; 2) законные интересы; 3) правосубъектность;
4) гарантии обеспечения прав и обязанностей; 5) гражданство; 6)
юридическая ответственность; 7) правовые принципы; 8) правовой долг; 9)
соответствующие правовые нормы; 10) правоотношения общего (статусного)
характера. Рассмотрим основные из них.
Комплекс прав, свобод и обязанностей граждан в сфере
государственного управления определяется разнообразными по юридической
силе нормативными актами: а) международными правовыми актами,
ратифицированными Российской Федерацией; б) Конституцией РФ; в)
Законами РФ и субъектов РФ; г) всевозможными подзаконными нормативноправовыми актами.
Под субъективным правом понимается мера возможного поведения
субъекта административно-правового отношения.
Несмотря на то, что конституционные права граждан определяют
основу его конституционно-правового статуса, они являются также
определяющими и для реализации его административно-правового статуса.
Нормы административного права зачастую более конкретно осуществляют
правовое регулирование отношений, связанных с реализацией тех или иных
конституционных прав. Так, реализация конституционного права граждан на
неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей
чести и доброго имени (ст. 23 Конституции) конкретизируется в нормах
административного права, содержащихся в Федеральном Законе от
27.07.2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»; конституционного права
граждан на неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции) - в нормах
административного права, содержащихся в Федеральном Законе от
07.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»; конституционного права граждан
собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации,
шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции) - в нормах административного
9
права, содержащихся в Федеральном Законе от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ «О
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и т.д.
Различают абсолютные и относительные права человека.
Абсолютными являются такие права человека, реализация которых
зависит только от волеизъявления гражданина. Это право на жизнь, право не
подвергаться пыткам, насилию, право на неприкосновенность частной
жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести, свободу совести и
вероисповедания, а также право на судебную защиту, правосудие и
связанные с ними важнейшие процессуальные права.
Относительными являются такие права, реализация которых зависит не
только от волеизъявления гражданина, но также от наличия фактических
возможностей для их осуществления. Например, право граждан на
поступление в высшие учебные заведения, право на вождение транспортного
средства и ряд других подобных прав.
Другим критерием классификации прав и обязанностей граждан в
сфере административного права является их деление на общие и
специальные.
Общие права и обязанности распространяются на все сферы
государственного управления, например, право на обжалование незаконных
действий государственных органов и должностных лиц.
Специальные административные права и обязанности – это права и
обязанности граждан в определенной сфере государственного управления,
например, в сфере образования.4
Юридическая обязанность – это мера должного поведения субъекта
административного права.
Выполнение гражданами своих обязанностей, закрепленных в нормах
административного права, также является формой реализации ими своего
административно-правового статуса.
Также как и в случае с правами, нормы административного права
зачастую более конкретно осуществляют правовое регулирование
отношений, связанных с выполнением гражданами тех или иных своих
конституционных обязанностей. Так, выполнение гражданином своей
конституционной обязанности по защите Отечества (ст. 59 Конституции)
конкретизируется в нормах административного права, содержащихся в
Федеральных Законах от 28.03.1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и
военной службе» и в Федеральном Законе от 25.07.2002 г. № 113-ФЗ «Об
альтернативной гражданской службе»; конституционной обязанности по
уплате законно установленных налогов и сборов (ст. 57 Конституции) – в
Налоговом Кодексе РФ; конституционной обязанности по сохранению
природы и окружающей среды (ст. 58 Конституции) – в Федеральном Законе
от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и т.д.
Вместе с тем, выполнение большей части обязанностей граждан (как
связанных с реализацией их специальных прав, так и не связанных с этим)
См.: Попов, Л.Л. Административное право России: учебник / Л.Л, Попов. – 2-е изд.,
перераб. и доп. – М.: Проспект, 2010. С. 82.
4
10
прописаны лишь в нормах административного права, содержащихся в
отдельных законах или подзаконных актах Российской Федерации.
Следующим элементом административно-правового статуса граждан
выступает административная праводееспособность гражданина или его
правосубъектность, включающая в себя административную правоспособность
и дееспособность.
Административная правоспособность гражданина – это реальная
возможность иметь субъективные права и выполнять юридические
обязанности, установленные административно-правовой нормой5.
Административная правоспособность возникает с момента рождения
гражданина и прекращается с его смертью. Объем и содержание
административной правоспособности определяется законами и иными
нормативными правовыми актами, содержащими нормы административного
права.
Конкретный объем прав (свобод) и обязанностей граждан в сфере
государственного управления определяется целым рядом факторов:
возрастом, состоянием здоровья, наличием образования и др.
Так, например, согласно Федеральному закону «О воинской
обязанности и военной службе» решение о призыве граждан на военную
службу может быть принято только после достижения ими возраста 18 лет.
От призыва на военную службу освобождаются граждане, признанные не
годными или ограниченно годными к военной службе по состоянию
здоровья. В случаях, определенных указанным Федеральным законом,
гражданам может быть предоставлена отсрочка от призыва на службу по
состоянию здоровья, семейному положению или для продолжения
образования.
Административная правоспособность граждан служит основой для
административной
дееспособности.
Под
административной
дееспособностью понимается способность гражданина своими действиями
приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него
юридические обязанности в сфере реализации государственного управления6.
Момент возникновения административной дееспособности четко
административным законодательством не определен. Так, в соответствии со
ст. 60 Конституции РФ гражданин может самостоятельно осуществлять в
полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.
В ряде случаев частичная дееспособность может наступать и раньше
этого возраста. Например, граждане, достигшие 14-летнего возраста, обязаны
иметь документ, удостоверяющий их личность. Согласно статье 2.3 КоАП РФ
административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту
совершения административного правонарушения возраста 16 лет. Вместе с
тем, с учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем
Попов, Л.Л. Административное право России: учебник / Л.Л, Попов. – 2-е изд., перераб. и
доп. – М.: Проспект, 2010. С. 80.
6
Попов, Л.Л. Административное право России: учебник / Л.Л, Попов. – 2-е изд., перераб. и
доп. – М.: Проспект, 2010. С. 81.
5
11
административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, комиссией по
делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть
освобождено от административной ответственности с применением к нему
мер воздействия, предусмотренных законодательством о защите прав
несовершеннолетних.
Основаниями ограничения административной дееспособности являются
общие основания для ограничения дееспособности в других отраслях права.
Так, статьей 2.8 КоАП РФ предусматривается, что не подлежит
административной ответственности физическое лицо, которое во время
совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии
невменяемости, то есть не могло осознавать фактический характер и
противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими
вследствие
хронического
психического
расстройства,
временного
психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния
психики.
3. Административно-правовые гарантии прав граждан
Под гарантиями административно-правового статуса граждан
понимается совокупность условий, обеспечивающих участие данных
субъектов административного права в государственном управлении.
Говоря о системе гарантий прав граждан, в юридической литературе
авторы предлагают различные способы их классификации: общие и
специальные; государственные и общественные; прямые и косвенные;
судебные, внесудебные. Под общими гарантиями обычно понимают
экономические, политические, идеологические, а под специальными –
юридические.
Экономические гарантии представляют собой систему материальных
мер государства, направленных на создание условий, обеспечивающих
возможность свободы и экономической независимости граждан, признание и
защиту их собственности.
Политическими гарантиями является система демократии,
направленная на создание реальных условий для свободного развития
человека и отсутствие возможности подавления личности. В Российской
Федерации признаются и гарантируются политическое многообразие, права и
свободы человека и возможность личности защищать свои интересы.
Идеологические гарантии реализации прав и свобод – это система
культурных ценностей в обществе, основанных на уважении к людям,
общественная сознательность и образованность человека. К их числу также
относятся идеологическое многообразие, запреты на монополизацию
идеологии, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной
розни, свобода литературного, художественного и других видов творчества.
Для административного права наибольший интерес представляют
именно юридические гарантии прав граждан, а из юридических –
12
административно-правовые, т. е. закрепленные нормами административного
права.
Под административно-правовыми гарантиями прав граждан
понимаются закрепленные в законодательстве средства и способы, которые
призваны обеспечить реализацию и защиту прав граждан в сфере
деятельности исполнительной власти (государственного управления). При
анализе административно-правовых гарантий необходимо отметить, что они
непосредственно связаны с государственным управлением и с деятельностью
органов исполнительной власти, их должностных лиц. Именно на эти органы
соответствующие административно-правовые нормы возлагают юридические
обязанности по реализации прав и свобод граждан и по созданию
необходимых для этого условий.7
Можно выделить следующие административно-правовые гарантии
прав и свобод граждан.
Одной из важнейших юридических гарантий реализации прав и свобод
личности являются механизмы деятельности главы государства – Президента
Российской Федерации, который, согласно ст. 80 Конституции РФ, является
гарантом прав и свобод граждан. Эту функцию Президент Российской
Федерации реализует путем издания нормативных правовых актов,
направленных на защиту личности, а также участвуя в законотворческом процессе.
В соответствии со ст. 114 Конституции РФ меры по обеспечению
законности, прав и свобод граждан осуществляет Правительство РФ.
Согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве
Российской
Федерации»
оно
обеспечивает
проведение
единой
государственной социальной политики, реализацию конституционных прав
граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности, а также осуществляет иные
функции в данной сфере.
Одним из важнейших институтов защиты прав и свобод человека в
сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации,
предусмотренным Конституцией РФ, является институт Уполномоченного
по правам человека. Его деятельность более демократична и менее
формализована по сравнению с другими институтами, осуществляющими
защиту прав граждан. Деятельность Уполномоченного по правам человека
регламентирована Федеральным конституционным законом от 26 февраля
1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
В соответствии с данным Законом должность Уполномоченного по
правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с
Конституцией РФ. Его полномочия прекращаются с момента принесения
присяги
вновь
назначенным
Уполномоченным.
На
должность
Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской
Попов, Л.Л. Административное право России: учебник / Л.Л, Попов. – 2-е изд., перераб. и
доп. – М.: Проспект, 2010. С. 84-88.
7
13
Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод
человека и гражданина, опыт их защиты.
Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав,
совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах
человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными
принципами и нормами международного права, развитию международного
сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по
вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской
Федерации и находящихся на территории Российской Федерации
иностранных граждан и лиц без гражданства – жалобы на решения или
действия (бездействие) государственных органов, органов местного
самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее
заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном
либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по
его жалобе, а также жалобы на решения палат Федерального Собрания
Российской Федерации и законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации.
О результатах рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан
известить заявителя. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный
вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных
решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа
местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через
своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о
возбуждении дисциплинарного или административного производства либо
уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях
(бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и
гражданина или обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о
проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи.
В сфере исполнительной власти важными являются и процессуальные
механизмы защиты прав и свобод граждан. Осуществление такой защиты
происходит в определенном процессуально-процедурном порядке, как
правило, с вынесением акта применения. В соответствии с
законодательством Российской Федерации защита прав и свобод граждан
осуществляется соответствующими государственными органами, для
которых характерны свои процессуальные особенности деятельности, в том
числе свои механизмы защиты прав и свобод.
Важнейшей процессуально-процедурной формой защиты прав и свобод
личности, в том числе в сфере исполнительной власти, является судебная
защита, определенная ст. 46 Конституции Российской Федерации и которая в
соответствии с Конституцией Российской Федерации гарантируется каждому
человеку и гражданину. В ч. 2 ст. 118 Конституции РФ отмечается, что
судебная
власть
осуществляется
посредством
конституционного,
14
гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Все эти
формы судопроизводства должны стать эффективными способами защиты
прав и свобод граждан.
Особое место в деле защиты прав и свобод человека и гражданина
отводится Конституционному Суду РФ, деятельность которого определяется
Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 21 июля
1994
г.
«О
Конституционном
Суде
Российской
Федерации».
Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом
конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий
судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В
соответствии с указанным Федеральным конституционным законом одной из
важных функций Конституционного Суда РФ является проверка по жалобам
на нарушение конституционных прав и свобод граждан конституционности
закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
Одной из основных административно-правовых гарантий является
конституционное право граждан обращаться лично, а также направлять
индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и в
органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ) и в
Конституционный суд РФ (ст.125). Данное право было конкретизировано в
ряде законов: Закон РФ от 27 апреля 1993г. «Об обжаловании в суд действий
и решений, нарушающих права и свободы граждан», Федеральный закон от
02 мая 2006г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации», ГПК РФ, КоАП РФ, УПК РФ и т.д.
Выделяют два способа подачи и рассмотрения обращений граждан –
административный и судебный. Кроме того, и административный, и
судебный порядок могут быть общим и специальным.
Общий административный порядок обжалования регламентируется
Федеральным закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации». Право направлять обращения
имеют отдельные лица, группы лиц, общественные организации. Под
обращением понимается направленные в государственный орган, орган
местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или
в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а
также устное обращение гражданина в государственный орган, орган
местного самоуправления;
Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке
указывает либо наименование государственного органа или органа местного
самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо
фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо
должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество,
почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о
переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или
жалобы, ставит личную подпись и дату
Обращение, не содержащее установочных данных заявителя,
признается анонимным и рассмотрению не подлежит.
15
Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот
государственный орган, орган местного самоуправления или тому
должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных
в обращении вопросов. Однако, направление гражданином обращения
должностному лицу, не компетентному рассмотреть обращение по существу
вопроса не является основанием для отказа в его рассмотрении. Должностное
лицо, получившее такое обращение, обязано направить его в орган
исполнительной власти, компетентный рассмотреть его по существу, о чем
гражданин, направивший обращение, уведомляется в письменном виде.
Предложения граждан рассматриваются в срок до 30 дней, в
исключительных случаях, а так же в случаях когда рассмотрение обращения
по существу требуют от органа исполнительной власти, рассматривающего
такое обращение, ведения деловой переписки с иными организациями срок
рассмотрения может быть продлен еще на 30 дней, о чем сообщается лицу,
внесшему предложение.
В тех случаях, когда обращение не относится к полномочиям органов и
лиц, к которым оно поступило, оно направляется в 7-дневнй срок по
принадлежности с извещением об этом заявителя.
Жалобы граждан не могут быть направлены на разрешение в те органы
или тем должностным лицам, решения и действия которых обжалуются.
Руководители и другие должностные лица государственных органов,
организаций обязаны вести личный прием граждан, проводить его в
установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для
них время, в необходимых случаях – в вечерние часы.
При обращениях граждан в органы государственной власти и органы
местного самоуправления необходимы не только мотивированные ответы, но
и ознакомление с материалами, касающимися рассмотрения обращений. В
соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ каждому должна быть
предоставлена возможность ознакомления с материалами и документами,
непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не
предусмотрено законом. Лица, чьи права и свободы непосредственно
затронуты имеющейся в органах государственной власти и органах местного
самоуправления информацией, имеют полное право на получение этой
информации, а соответствующие органы обязаны предоставить ее этим
лицам.
Общий судебный порядок обжалования действий и решений
государственных органов, органов местного самоуправления, организаций,
должностных лиц определяется Законом Российской Федерации от 27 апреля
1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и
свободы граждан», ГПК РФ.
В соответствии с названным законом каждый гражданин вправе
обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями
(решениями) государственных или муниципальных органов, организаций или
должностных лиц нарушены его права и свободы. Суды рассматривают
16
жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы
граждан, кроме:
- действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к
исключительной компетенции Конституционного Суда Российской
Федерации;
- действий (решений), в отношении которых законодательством
предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
В суд могут быть обжалованы действия (решения) государственных
органов, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц,
в результате которых:
- нарушены права и свободы гражданина;
- созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и
свобод;
- на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он
незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Граждане вправе обжаловать также бездействие указанных органов,
если оно повлекло за собой перечисленные выше последствия.
Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения),
нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к
вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу
местного самоуправления, организации или должностному лицу (то есть до
обращения в суд использовать право административной жалобы). Как
указывалось, вышестоящие орган, организация, должностное лицо обязаны
рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении
жалобы было отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее
подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.
По усмотрению гражданина жалоба подается либо в суд по месту его
жительства, либо в суд по месту нахождения органа, организации,
должностного лица.
Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:
- три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его
права;
- один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления
об отказе вышестоящего органа, организации, должностного лица в
удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи
жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.
Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может
быть восстановлен судом.
Жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов,
органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц
рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства с
учетом особенностей, установленных Законом РФ 1993 г. При этом на
государственные органы, органы местного самоуправления, действия
которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность
документально доказать законность обжалуемых действий (решений);
17
гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность
обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих
прав и свобод.
Специальный порядок обжалования. В отдельных случаях
законодателем
устанавливаются
специальные,
частные
правила
рассмотрения обращений, особенно жалоб граждан, которыми и
руководствуются соответствующие органы и должностные лица. Так,
например, Кодексом РФ об административных правонарушениях определен
свой, особый порядок подачи и рассмотрения жалоб на постановления по
делам об административных правонарушениях. Причем такая жалоба может
быть подана как в вышестоящий орган, так и в суд (ст. 30.1 КоАП РФ).
4. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без
гражданства
Определение особенностей административно-правового статуса
иностранных граждан и лиц без гражданства основывается на Конституции
РФ. Эти особенности непосредственно закреплены, прежде всего, в
Федеральном Законе от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации». Отдельные положения
административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без
гражданства содержатся в ряде других федеральных законов (например,
Законах РФ: «О полиции», «О прокуратуре», «Об обороне», «О статусе
военнослужащих» и т.д.). Наряду с этим, правовое положение иностранных
граждан в РФ определяется международными договорами Российской
Федерации.
В соответствии с Законом РФ «О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации», иностранный гражданин – это
физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства
наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицо без
гражданства – это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не
имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного
государства.
В соответствии со статьей 10 названного Закона, документами,
удостоверяющими личность иностранного гражданина в РФ, являются
паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный
федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным
договором РФ в качестве документа, удостоверяющего личность
иностранного гражданина.
Документами, удостоверяющими личность лица без гражданства в
Российской Федерации, являются:
1) документ, выданный иностранным государством и признаваемый в
соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве
документа, удостоверяющего личность лица без гражданства;
2) разрешение на временное проживание;
3) вид на жительство;
18
4) иные документы, предусмотренные федеральным законом или
признаваемые в соответствии с международным договором Российской
Федерации в качестве документов, удостоверяющих личность лица без
гражданства.
По общему правилу, закреплённому в ч.3 ст. 62 Конституции РФ
иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и
несут обязанности наравне с гражданами РФ. Исключения из этого общего
правила могут быть предусмотрены лишь федеральным законом.
Так, законодательство РФ определяет порядок временного пребывания
иностранных граждан в РФ, а также особый порядок их въезда, выезда на
территорию РФ, регистрации, постоянного или временного проживания в
Российской Федерации и передвижения по ее территории.
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации» определил три правовых режима пребывания
иностранных граждан в нашей стране: временное пребывание,
временное
проживание,
постоянное
проживание.
Постоянно
проживающие иностранные граждане имеют больший объем прав в
некоторых областях (трудовая деятельность, социальное обеспечение и др.),
чем временно проживающие и временно пребывающие.
Согласно ст.5 названного закона срок временного пребывания
иностранного гражданина в РФ определяется сроком действия выданной
визы. Срок временного пребывания в РФ иностранного гражданина,
прибывшего в РФ в порядке, не требующем получения визы, как правило, не
может превышать 90 суток. В отношении иностранных граждан, прибывших
в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и
заключивших трудовой договор или гражданско-правовой договор на
выполнение работ (оказание услуг), срок временного пребывания в
Российской Федерации продлевается на срок действия заключенного
договора, но не более чем на 1 год со дня въезда иностранного гражданина в
РФ. Правительство России в праве своим решением установить срок
временного пребывания иностранных граждан на территории Российской
Федерации в целом сроком до 180 дней, однако, может и запретить
пребывание иностранцев на территории субъекта РФ, установив сроки, в
границах которых временно пребывающие иностранцы (или отдельная их
категория) обязаны будут покинуть обозначенную территорию.
Срок действия разрешения на временное проживание составляет 3
года. Без учета утвержденной Правительством РФ квоты разрешение на
временное проживание может быть выдано только отдельным категориям
иностранных граждан. В их число входят те, кто родился на территории
РСФСР и состоял в гражданстве СССР или родился в России; признанные
нетрудоспособными и имеющие дееспособных сына или дочь – граждан
России; имеющие хотя бы одного нетрудоспособного родителя – гражданина
РФ; состоящие в браке с гражданином РФ, имеющие место жительства в РФ;
осуществившие инвестиции в России; некоторые иные категории граждан.
19
Отказ иностранному гражданину в выдаче разрешения на временное
проживание либо аннулирование разрешения на временное проживание
возможны в случаях, если иностранный гражданин: выступает за
насильственное изменение основ конституционного строя РФ, иными
действиями создает угрозу безопасности РФ или граждан РФ; своими
действиями
поддерживает
террористическую
(экстремистскую)
деятельность; ранее подвергался административному выдворения за пределы
России либо депортации; осужден либо имеет судимость; является больным
наркоманией и в др. случаях.
В течение срока действия разрешения на временное проживание и при
наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению
может быть выдан вид на жительство, дающий право на постоянное
проживание в Российской Федерации. До получения вида на жительство
иностранный гражданин обязан прожить в России не менее 1 года на
основании разрешения на временное проживание. Следует заметить, что вид
на жительство выдается иностранному гражданину сроком на 5 лет. По
окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению
иностранного гражданина может быть продлен еще на 5 лет. Законодатель не
ограничивает количество продлений срока действия вида на жительство.
Основания отказа в выдаче (либо аннулирования) вида на жительство те же,
что и в случае отказа в выдаче разрешения на временное проживание.
Федеральный закон регулирует также порядок оформления
приглашений на въезд в Россию, порядок регистрации иностранных граждан,
въехавших на территорию РФ, порядок их передвижения в пределах страны,
избирательное право, условия участия иностранцев в трудовых отношениях,
отношение к военной службе. Кроме того, законодательством определяются
и особые условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях на
территории РФ.
Однако все перечисленные особенности относятся к особенностям
общего правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. К
особенностям административно-правового статуса иностранных граждан и
лиц без гражданства следует отнести следующее.
Иностранные граждане в РФ не имеют права избирать и быть
избранными в федеральные органы государственной власти, органы
государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдуме
РФ и референдумах субъектов РФ.
Иностранный гражданин не имеет права: находиться на муниципальной
службе; замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под
Государственным флагом РФ, в соответствии с ограничениями,
предусмотренными Кодексом торгового мореплавания РФ; быть членом
экипажа военного корабля РФ или другого эксплуатируемого в
некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной
или экспериментальной авиации; быть командиром воздушного судна
гражданской авиации; быть принятым на работу на объекты и в организации,
деятельность которых связана с обеспечением безопасности РФ; заниматься
20
иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных
граждан к которым ограничен федеральным законом. Иностранные граждане
не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую
службу).
Неисполнение или ненадлежащее исполнение иностранными
гражданами либо лицами без гражданства возложенных на них
законодательством РФ дополнительных юридических обязанностей влечет
наступление соответствующей юридической ответственности. Кроме того,
юридическая ответственность предусмотрена и в отношении должностных
лиц организаций, принимающих в РФ иностранных граждан, и не
обеспечивающих их надлежащее обслуживание или не исполняющих
(ненадлежащим образом исполняющих) обязанности, связанные с
соблюдением условий пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ.
21
Заключение
В лекции рассмотрены вопросы, определяющие: место граждан, среди
субъектов административного права, понятие и основные элементы
административно-правого статуса граждан, иностранцев и лиц без
гражданства, права и обязанности граждан в сфере государственного
управления, административно-правовые гарантии прав граждан и обращения
граждан в органы исполнительной власти, как одну из основных форм
реализации таких гарантий
Подводя общий итог рассмотрению темы об административноправовом статусе человека и гражданина, следует отметить, что
действующая система конституционных прав и обязанностей граждан,
система гарантий этих прав обеспечивают возможность практической
реализации прав и обязанностей граждан России, иностранных граждан и
лиц без гражданства.
Хотелось бы обратить Ваше внимание на обязательность
самостоятельной проработки названных в ходе лекции нормативных
правовых актов, так как без их детального анализа качественное уяснение
материала предложенной темы невозможно.
22
Литература
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
Конституция Российской Федерации (принята на всенародном референдуме
12 декабря 1993г.) // СПС КонсультантПлюс.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4
ноября 1950 г. // СССР и международное сотрудничество в области прав
человека: Документы и материалы. М., 1989.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30
декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
Закон РФ от 27 апреля 1993г. №4866-1 «Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан» // СПС КонсультантПлюс.
О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор
места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации: Закон
Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1// СПС КонсультантПлюс.
О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую
Федерацию: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ // СПС
КонсультантПлюс.
О воинской обязанности и военной службе: Федеральный закон от 28 марта
1998 г. № 53-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации: Федеральный
закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
Об альтернативной гражданской службе: Федеральный закон от 25 июля 2002
г. № 113-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации:
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях:
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
Федеральный закон от 02 мая 2006г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в
Российской Федерации: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ //
СПС КонсультантПлюс.
О полиции: Федеральный закон от 07 февраля 2011 г. №3-ФЗ // СПС
КонсультантПлюс.
Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту
жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц,
ответственных за регистрацию: Постановление Правительства Российской
Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 // СПС КонсультантПлюс.
Административное право. Хрестоматия : учебное (практическое) пособие /
И.В. Кудашова, Н.Н. Цуканов, Н.А. Рябинин, Е.Ю. Чумарова. – Красноярск :
СибЮИ ФСКН России, 2012. – 388 с.
Кононов, П.И. Административное право России. Научно-практический курс /
П.И. Кононов. – М.: ЮНИТИ-Дана, 2011. – 207 с.
23
18. Панова, И.В. Административно-процессуальное право России / И.В. Панова.
– 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма, 2012. – 336 с.
19. Попов, Л.Л. Административное право России: учебник / Л.Л, Попов. – 2-е
изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2010.
20. Россинский, Б.В. Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н.
Старилов. – 4-е изд., пересмотр. и доп. – М.: Норма, 2009.
21. Салищева, Н.Г. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об
административных правонарушениях / под ред. Н.Г. Салищевой // 7-е изд.,
перераб. и доп. – М., 2011. – 985 с.