О необходимости совершенствования законодательства о

О необходимости совершенствования законодательства о правоохранительной службе и кадровой политике
органов федеральной службы безопасности
Журавлев С.И., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и международного права
Московского пограничного института ФСБ России, подполковник юстиции
Одной из задач проводимой в стране административной реформы органов государственной власти является
устранение противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе в целях
совершенствования системы государственного управления Российской Федерации, установления правового
положения государственных служащих, повышения авторитета государственной службы и т. п.
Одним из направлений государственного управления является кадровая политика органа государственной власти,
направленная на подбор, изучение, прием на службу, перемещение по службе государственного служащего.
Согласно требованиям федерального законодательства 1 в систему государственной службы входит
правоохранительная служба. Под правоохранительной службой понимается вид федеральной государственной
службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях
правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по
обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека
и гражданина. Перечень таких федеральных государственных органов определяет Президент Российской Федерации.
Правоохранительные функции осуществляют: МВД России и его Федеральная миграционная служба, ФСБ России,
Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, Министерство юстиции Российской Федерации,
Федеральная служба судебных приставов и др.2
Нормой права правоохранительная служба определена как самостоятельный вид государственной службы. Это
означает, что отношения правоохранительной службы регламентируются самостоятельным законодательством,
имеющим определенную специфику по сравнению с законодательством о государственной гражданской службе.
В настоящее время такой закон не принят, деятельность каждого органа регламентируется отдельным законом. В
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации подготовлен проект федерального закона «О
правоохранительной службе Российской Федерации»3 (далее — законопроект), который призван установить в
соответствии со ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» основные
положения организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации. В данном
законопроекте определены понятие, предмет, признаки и система правоохранительных органов.
Соответственно к системе федеральных правоохранительных органов, в которых осуществляется
правоохранительная служба, законом должны быть отнесены: прокуратура; органы МВД России; органы ФСБ России;
органы Министерства юстиции Российской Федерации; органы службы судебных приставов Министерства юстиции
России; таможенные органы; органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Для всех указанных органов характерна совокупность правоохранительных функций, что и объединяет
осуществляющие их государственные органы в единую систему. К таким функциям относятся:
— обеспечение правопорядка (пресечение административных правонарушений и предупреждение и пресечение
преступлений);
— участие в уголовном судопроизводстве (уголовное преследование, оперативно-розыскные мероприятия,
предварительное расследование в форме дознания и предварительного следствия);
— обвинение в суде;
— исполнение приговоров.
Главная цель представленного законопроекта — обеспечение реформирования и развития правоохранительной
службы, повышение эффективности ее функционирования в целях укрепления правового государства и становления
гражданского общества. В нем нашли отражение применимые к отношениям правоохранительной службы и
положительно зарекомендовавшие себя на практике действующие механизмы регулирования государственной
службы в правоохранительных органах.
Указанный законопроект устанавливает и основные положения кадровой политики государства, направленной на
более качественный отбор кандидатов для поступления в правоохранительные органы, а также совершенствование
требований к сотрудникам правоохранительных органов. Так, законопроектом установлено, что служебные
отношения возникают только на контрактной основе, введены обязательный конкурсный порядок отбора на
замещение отдельных должностей, категорирование и группировка должностей правоохранительной службы,
служебные регламенты, возможность ротации ряда руководителей (планового перемещения на равнозначную или
вышестоящую должность), урегулирование конфликта интересов и другие правовые механизмы.
Кроме того, законопроект регулирует служебные правоотношения при осуществлении профессиональной
деятельности граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в федеральных
государственных органах, осуществляющих правоохранительные функции: по защите прав и свобод человека и
гражданина, обеспечению общественной безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью и др.
Конструкция законопроекта, увязывая вопрос о прохождении правоохранительной службы с функциями указанных
органов, позволяет уйти от закрепления в законе их перечня. Это дает возможность в последующем исключить
необходимость внесения в законопроект поправок в случае изменения системы правоохранительных органов.
1
См. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ.
См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2005.
3
См. досье на проект федерального закона № 233374-4 «О правоохранительной службе Российской Федерации» (внесен Правительством
Российской Федерации).
2
В законопроекте предлагается законодательно закрепить общепринятые для указанного вида государственной
службы положения, касающиеся единоначалия и субординации, единства организации прохождения службы,
обязательного профессионального отбора при поступлении на правоохранительную службу. Кроме того, сохранены
традиционные для правоохранительных органов институты присвоения в соответствии с занимаемой должностью
специальных званий и классных чинов, закрепляются системные подходы по их соотнесению с воинскими званиями и
классными чинами на государственной гражданской службе. Также определены права и обязанности, требования к
служебному поведению служащего. Предлагаемое к законодательному урегулированию количество запретов и
ограничений на правоохранительной службе превышает в силу ее специфики количество запретов и ограничений на
государственной гражданской службе и на военной службе.
Проектом предполагается установить, что в отношении государственного служащего правоохранительной службы
допускается ограничение его прав и свобод как человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо для
выполнения задач, связанных с защитой основ конституционного строя, прав и законных интересов граждан. В целях
компенсации вводимых ограничений, а также обеспечения исполнения установленных законопроектом обязанностей
для государственного служащего правоохранительной службы законопроектом предлагается ввести (сохранить)
нормы, предоставляющие дополнительные государственные гарантии служащему и членам его семьи,
устанавливаемые в зависимости от функциональной нагрузки по непосредственному пресечению правонарушений и
расследованию преступлений. В случаях выполнения задач по непосредственному пресечению правонарушений с
риском для жизни и здоровья, участию в вооруженных столкновениях и контртеррористических операциях
законопроектом предлагается установить для служащих правоохранительной службы государственные гарантии,
предусмотренные для военнослужащих. Законопроект определяет основные положения, касающиеся порядка
прохождения правоохранительной службы, служебной дисциплины, защиты прав служащего, его увольнения.
Таким образом, принятие указанного законопроекта позволит реализовать положения ст. 7 Федерального закона «О
системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ о правоохранительной службе
как самостоятельном виде государственной службы Российской Федерации, повысить требования при поступлении на
службу и прохождении службы в правоохранительных органах и тем самым усилить эффективность
профессиональной служебной деятельности служащих по осуществлению функций, возложенных на
правоохранительные органы.
Как уже отмечалось в настоящей статье, к правоохранительным органам относятся и органы федеральной службы
безопасности.
Федеральная служба безопасности как единая централизованная система органов федеральной службы
безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности
Российской Федерации, также подвергается реформированию.
Процесс преобразования органов федеральной службы безопасности предполагает решение следующих основных
задач в области кадровой политики:
— приведение кадровой политики органов федеральной службы безопасности в соответствие со сложившейся
обстановкой в государстве и новыми социально-экономическими условиями;
— создание комплексной нормативной правовой основы регулирования порядка поступления на службу в органы
федеральной службы безопасности на базе федерального закона;
— определение содержания контракта о прохождении службы в органах федеральной службы безопасности;
— установление порядка прохождения службы в органах федеральной службы безопасности.
В соответствии с приведением кадровой политики органов федеральной службы безопасности в соответствие со
сложившейся обстановкой в государстве и в целях создания комплексной нормативной правовой основы
регулирования порядка поступления на службу в органы федеральной службы безопасности мы предлагаем
законодательно закрепить в ст. 16 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г.
требования к лицам, желающим поступить на службу в органы федеральной службы безопасности 4, соединив
требования ст. 33 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» и ст. 16 Федерального закона «О
федеральной службе безопасности».
При определении содержания контракта и установлении порядка прохождения службы в органах федеральной
службы безопасности мы предлагаем законодательно закрепить применение в федеральной службе безопасности
четырех видов контракта о прохождении службы в правоохранительных органах, каждый вид применяется к
отдельной категории сотрудников и военнослужащих (для лиц, замещающих офицерские должности, для курсантов
военно-учебных заведений высшего профессионального образования ФСБ России, для лиц, направляемых для
выполнения специальных задач, и т. п.) 5.
Таким образом, рассмотрев вопросы необходимости совершенствования законодательства о правоохранительной
службе и кадровой политике органов федеральной службы безопасности, можно сделать следующие выводы:
1. В связи с реализацией ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»
назрела насущная необходимость принятия закона «О правоохранительной службе», в котором следует определить
основные положения о прохождении данной службы и установить требования к лицам, желающим поступить на
службу в указанные органы, что позволит усилить эффективность профессиональной служебной деятельности
служащих по осуществлению функций, возложенных на них государством.
4
Более подробно см.: Журавлев С.И. Правовые основы комплектования пограничных органов федеральной службы безопасности
военнослужащими на контрактной основе: Учебно-методическое пособие по курсу учебной дисциплины «Специальная государственная служба».
М., 2005. С. 28—34.
5
Более подробно см.: Журавлев С.И. Указ. соч. С. 47—52.
2. В связи с необходимостью установления единых требований при поступлении на службу в органы федеральной
службы безопасности следует соединить требования, предъявляемые при поступлении на военную службу и на
службу в органы федеральной службы безопасности, внести эти требования в содержание контракта о прохождении
службы в федеральной службе безопасности, что повлечет за собой внесение соответствующих изменений и
дополнений в нормативные правовые акты Российской Федерации.