Исполнение решений Европейского Суда по правам человека

Исполнение решений Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ) в России: необходимость создания
эффективных механизмов исполнения
Анализ законодательства и правоприменительной практики, а также выступлений представителей судейского сообщества и высших должностных лиц
исполнительных органов власти дает основания констатировать, что Российская Федерация стремится исполнять решения ЕСПЧ и предпринимает для этих целей
практические шаги.
Говоря о законотворческой деятельности, мы можем, в частности, отметить изменения, внесенные в июле 2007 года в Закон «Об оперативно-розыскной
деятельности»(1). Поправки в статью 5 Закона запретили правоохранительным органам в ходе оперативно-розыскной деятельности подстрекать граждан к
совершению противоправных действий. Эти поправки также установили законодательный запрет на фальсификацию результатов оперативно-розыскной
деятельности. Весной 2007 года МВД, ФСБ и ряд других ведомств приняли инструкцию, которая регулирует порядок передачи результатов оперативно-розыскной
деятельности органам следствия и судам(2). Указанные нововведения призваны предотвратить повторение нарушений, зафиксированных в решениях ЕСПЧ по
делам Ваньян против России(3) и Худобин против России(4), а именно – осуждение лиц, совершивших преступные деяния в результате провокации со стороны
органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Также следует обратить внимание на законопроект, который 6 февраля 2007 года был внесен в Государственную Думу Верховным Судом(5). Этот законопроект
предполагает внесение ряда изменений в гражданско-процессуальный кодекс для упорядочения и ограничения возможности пересмотра в надзорном порядке
вступивших в законную силу судебных решений. Верховный Суд обосновал целесообразность принятия этого законопроекта необходимостью исполнять решения
ЕСПЧ по целому ряду дел в отношении России: серия т.н. «клоновых дел» о нарушении принципа правовой определенности в рамках надзорного пересмотра
судебных решений. Кроме того, c начала 2007 года представители органов власти активно обсуждают возможные поправки в уголовно-процессуальный кодекс,
которые должны усовершенствовать процедуру принятия решения о содержании под стражей, неоднократно подвергавшаяся критике со стороны ЕСПЧ.
Обратившись к деятельности исполнительных органов мы также можем увидеть шаги, предпринимаемые этими органами с целью исполнения решений ЕСПЧ. В
частности, 24 июля 2006 года руководитель Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки издал письмо № 01-678/07-01 «О праве детей на
образование в Российской Федерации». В письме со ссылкой на «имеющуюся в Европейском Суде по правам человека практикой рассмотрения дел, связанных с
нарушением прав детей на образование в Российской Федерации» указано, что образовательные учреждения при приеме детей не имеют права требовать справок
о гражданстве и о регистрации по месту жительства. Это письмо является реакцией на решение ЕСПЧ по делу Тимишев против России(6), в котором было
признано, что отказ допускать детей в школу в связи с отсутствием у них регистрации по месту жительства нарушает право на доступ к образованию.
В 2007 году была начата реализация Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы(7). В тексте программы дан анализ
проблем российской судебной системы. Среди этих проблем указаны неисполнение решений судебных органов и чрезмерная длительность судебного
разбирательства, которые отмечены в ряде решений ЕСПЧ в отношении России. Программа предполагает ряд мер, направленных на решение этих проблем, в
частности – улучшение материально-технических условий деятельности судебных органов и службы судебных приставов.
В 2007 году были проведены некоторые мероприятия, связанные с исполнением решений ЕСПЧ по так называемым «чеченским делам». В частности, семинар о
ЕКПЧ и решениях ЕСПЧ для представителей органов власти Чеченской республики, а также дискуссию об исполнении решений ЕСПЧ по чеченским делам с
участием высших должностных лиц страны и Комиссара Совета Европы по правам человека.
Анализ информационных документов Департамента по исполнению решений ЕСПЧ показывает, что за последний год сотрудничество российских органов власти с
Комитетом Министров Совета Европы в рамках процедуры надзора за исполнением решений ЕСПЧ стало более интенсивным.
С нашей точки зрения, эти действия российских властей демонстрируют наличие у них стремления исполнять решения ЕСПЧ. Вместе с тем, работа по исполнению
решений ЕСПЧ в части мер общего характера не всегда является достаточно эффективной. Анализируя деятельность по исполнению различных решений ЕСПЧ,
можно отметить следующие общие недостатки:
1) Не ведется мониторинг того, как на практике (особенно на локальном уровне) выполняются нормативные акты и директивы, принятые во исполнение решений
ЕСПЧ. В силу отсутствия такого мониторинга и контроля, государственные органы на низовом уровне сохраняют практики, приводящие к нарушению ЕКПЧ. В
частности, несмотря на введенный запрет провокаций при осуществлении оперативно розыскной деятельности, в средствах массовой информации продолжают
появляться сообщения о случаях провокации правоохранительными органами сбыта наркотических средств.
2) Не предпринимаются меры по приведению судебной практики в соответствие с решениями ЕСПЧ. В частности, в решениях ЕСПЧ отмечается низкое качество
(отсутствие мотивировки) судебных решений об аресте и о продлении содержания обвиняемых под стражей. Вместе с тем, судебная практика по вопросу об аресте
остается без изменений, что, в свою очередь, приводит к росту арестованных и переполненности следственных изоляторов.
3) Принимаемые во исполнение решений ЕСПЧ меры не всегда носят комплексный характер и не приводят к устранению всех причин, приводящих к нарушениям
ЕКПЧ. Например, проблема неисполнения решений судебных органов, вызывающая наибольшее количество обращений в ЕСПЧ, обусловлена совокупностью
факторов. Среди них несовершенство бюджетных процедур, вследствие которых органы, обязанные осуществлять выплаты по судебным решениям, не имеют в
своем распоряжении необходимых для этого средств. Также отсутствуют правовые механизмы, позволяющие истцу добиться принудительного взыскания средств из
бюджета. Еще одной причиной, приводящей к проблемам с исполнением судебных решений, является сама по себе судебная практика: нередко суды формулируют
решения таким, образом, что способ их исполнения определить невозможно; кроме того, выпускаемые судами исполнительные листы иногда содержат ошибки,
препятствующие исполнению судебных решений. Между тем, Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы в качестве
решения проблемы неисполнения судебных решений предлагает только укрепить материально-техническую базу службы судебных приставов и создать
электронный реестр неисполненных судебных решений.
4) Не определен порядок взаимодействия различных органов власти и порядок распределения ответственности за исполнение решений ЕСПЧ. В результате, усилия
по исполнению решений ЕСПЧ не скоординированы и имеет место возложение всей ответственности за исполнение этих решений на законодательную власть.
Например, в начале 2007 года Конституционный Суд РФ рассматривал жалобы на конституционность надзорных процедур в гражданском процессе (отметим, что
ЕСПЧ считает, что существующие в России надзорные процедуры нарушают принцип правовой определенности). В Постановлении № 2-П от 5 февраля 2007
года(8), Конституционный Суд отметил недостатки существующего порядок надзорного производства. Однако Конституционный Суд не стал отменять
соответствующие нормы Гражданско-процессуального кодекса, а в место этого в решении рекомендовал федеральному законодателю реформировать процедуру
надзора с учетом решений ЕСПЧ и резолюции Комитета Министров Совета Европы от 8 февраля 2006 года ResDH (2006)1.
Указанные недостатки процесса исполнения решений ЕСПЧ в части мер общего характера приводят к новым нарушениям ЕКПЧ и росту потока обращений жителей
России в ЕСПЧ. Не так давно Председатель Конституционного Суда РФ и члены Верховного Суда РФ предложили создать механизм, который уменьшил бы поток
жалоб в ЕСПЧ. К сожалению, представители судебных органов не конкретизировали, какой именно механизм они планируют создать. Анализ их выступлений
позволяет предположить, что планируется создание собой процедуры обжалования нарушений ЕКПЧ в Верховном суде РФ. Не оспаривая потенциальную
эффективность такой процедуры в деле защиты прав и свобод отдельных граждан, следует, тем не менее, отметить, что она не предполагает усовершенствования
механизма исполнения решений ЕСПЧ в части принятия мер общего характера.
Представляется, что российские власти должны разработать ряд норм и процедур, которые позволили бы вести систематическую и комплексную работу по
реализации мер общего характера, необходимых для исполнения решений ЕСПЧ. В частности, необходимо создать механизмы и процедуры, которые обеспечивали
бы координацию между различными органами власти (законодательными, исполнительными и судебными) при идентификации причин, приводящих к нарушению
норм ЕКПЧ, при разработке комплекса мер, по устранению таких нарушений и при реализации этих мер. Кроме того, необходимо создать систему мониторинга,
которая позволяла бы оценить эффективность исполнения решений ЕСПЧ в части мер общего характера. С этой целью следует, в частности, обратить внимание на
рекомендации ПАСЕ и других органов Совета Европы по повышению эффективности исполнения решений ЕСПЧ.
Еще одной важной мерой, которая может повысить эффективность исполнения решений ЕСПЧ в России, может стать создание системы официального перевода и
публикации решений ЕСПЧ. Сейчас решения ЕСПЧ переводятся и публикуются негосударственными (коммерческими и некоммерческими организациями). Эти
публикации, несомненно, способствуют информированию юридического сообщества и должностных лиц о практике ЕСПЧ. Вместе с тем, такие публикации – как не
имеющие статуса официальных – не могут использоваться судебными и административными органами при вынесении решений по конкретным делам. Отсутствие
порядка официальной публикации решений ЕСПЧ препятствует приведению судебной практики в соответствие с требованиями ЕСПЧ. А это, в свою очередь,
устраняет судебную власть из процесса исполнения решений ЕСПЧ.
Следует также отметить, что к настоящему моменту в России не созданы все условия, необходимые для принятия индивидуальных мер, необходимых для
исполнения решений ЕСПЧ. Возможность пересмотра решений национальных судебных органов в связи с вынесением решения ЕСПЧ предусмотрена только в
уголовном и арбитражном (коммерческом) судопроизводстве. В рамках гражданского и административного производства такая возможность законами не
установлена. Это создает препятствия для принятия мер индивидуального характера по конкретным решениям ЕСПЧ (например, по делу Шофман против
России(9)). В феврале 2007 года Верховный Суд РФ внес в Государственную Дуду законопроект, предполагающий введение в гражданско-процессуальный кодекс
нормы, позволяющей пересматривать вступившие в законную силу судебные решения, если того требует решение ЕСПЧ(10). Сроки рассмотрения этого
законопроекта Государственной Думой пока не ясны. Вместе с тем, скорейшее принятие такого закона чрезвычайно важно для эффективного исполнения решений
ЕСПЧ в части индивидуальных мер.
Примечания:
(1)Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (с изменениями от 18 июля 1997 г., 21 июля 1998 г., 5 января, 30
декабря 1999 г., 20 марта 2001 г., 10 января, 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 2 декабря 2005 г., 24 июля 2007 г.).
(2)Приказ МВД РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы охраны РФ, Федеральной таможенной службы, Службы внешней разведки РФ,
Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков и Минобороны РФ от 17 апреля 2007 г. N
368/185/164/481/32/184/97/147 "Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу
дознания, следователю, прокурору или в суд".
(3)Постановление Европейского Суда по правам человека от 15 декабря 2005 г. Дело "Ваньян (Vanyan) против Российской Федерации" (жалоба N 53203/99) (Первая
секция).
(4)Khudobin v. Russia (Application no. 59696/00), judgment of 26 October 2006.
(5)Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 4 от 6 февраля 2007 г. «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации проекта федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации”».
(6)Постановление Европейского Суда по правам человека от 13 декабря 2005 г. Дело "Тимишев (Timishev) против Российской Федерации" (жалобы NN 55762/00 и
55974/00) (Вторая секция).
(7)Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. N
583).
(8)Постановление Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2007 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности положений статей 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380,
381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Кабинета Министров Республики Татарстан,
жалобами открытых акционерных обществ "Нижнекамскнефтехим" и "Хакасэнерго", а также жалобами ряда граждан"
(9)Shofman v. Russia (Application no. 74826/01), judgment of 24 November 2005.
(10)Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 4 от 6 февраля 2007 г. «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации проекта федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации”».