А. Б. Зеленцов. Административная юстиция. Учебное пособие

РОССИЙСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ДРУЖБЫ НАРОДОВ
Кафедра Административного и Финансового права
А.Б. Зеленцов
«Административная юстиция»
(Учебно-методическое пособие)
Москва
Издательство Российского университета дружбы народов
2009 г.
Утверждено
РИС юридического факультета
Российского университета
дружбы народов
С о с т а в и т е л ь: д.ю.н., проф. А.Б. Зеленцов
А.Б. Зеленцов. «Административная юстиция» Учебно-методическое
пособие. - М.: Изд. РУДН, 2009г.- с. 113.
Для студентов-юристов специальности «Юриспруденция».
©Издательство Российский Университет дружбы народов, 2009 г.
2
Программа специального курса «Административная юстиция»
Раздел I
Теоретические проблемы административной юстиции
Тема 1
Введение в теорию административной юстиции
1. Понятие, содержание и функции административной юстиции.
Элементы
юридической
конструкции
административной
юстиции:
административный спор, административный иск и административный суд.
Нормативно-правовая основа административной юстиции в современной
России. Административная юстиция как правовой институт. Соотношение
понятий
«административная
юстиция»
и
«административное
судопроизводство», «административное правосудие», «судебный контроль».
Административная юстиция как институт правового государства.
2. Контроль за деятельностью публичной администрации как функция
административной юстиции. Понятие и виды контроля за административной
деятельностью. Особенности судебного контроля за административными
актами. Контроль за правоприменением и нормоконтроль. Абстрактный и
конкретный судебный нормоконтроль. Формальный и содержательный
контроль.
3.
Юрисдикционная
(конфликторазрешающая)
функция
административной юстиции. Понятие и виды юрисдикции. Административная
юрисдикция как технология разрешения споров в сфере публичного
управления. Проблемы использования альтернативных средств разрешения
административных споров.
Тема 2
Административно-правовой спор как предмет
административной юстиции
1. Понятие правового спора (спора о праве) в российском правоведении.
Административно-правовой спор как отраслевая разновидность спора о праве.
3
Дискуссии о споре административном в отечественной юриспруденции.
Понятие и признаки административно-правового спора.
2. Виды административно-правовых споров. Споры о праве и споры о
правах. Споры об административной ответственности. Административные
споры и управленческие споры. Споры о компетенции и служебные споры.
3.
Юридическая
конструкция
административно-правового
спора:
понятие и элементы.
3.1. Субъекты административно-правового спора.
3.2.
Предмет
административно-правового
спора.
Субъективные
публичные права и законные интересы как предмет административного спора.
Законность административных актов как предмет административного спора.
Основания
3.3.
административного
спора.
Административное
правонарушение как повод к спору. Некомпетентность и превышение власти
как разновидность правонарушения в сфере административной деятельности.
Раздел II
Организация административной юстиции в России и
зарубежных странах
Тема 3
Системы административной юстиции в современном мире
1. Принцип разделения властей и его значение для построения
различных систем административной юстиции. Критерии классификации
современных
систем
административной
юстиции.
Основные
системы
юстиции.
Принцип
административной юстиции.
2.
Французская
система
административной
«двойственной юрисдикции» по административным спорам. Компетенция
судов по административным спорам: «общая кляуза» (clausula generalis) и
исключения. Организация административных трибуналов во Франции.
Административные трибуналы специальной юрисдикции. Трибунал по
конфликтам.
4
3. Германская система административной юстиции. Особенности
построения судебной власти в ФРГ. Принцип «внешней специализации».
Организация административных судов и правовое регулирование их
деятельности. Процедура обязательного досудебного оспаривания.
4. Испанская модель административной юстиции. Принцип «внутренней
специализации» общих судов.
5.
Англо-саксонская
характерные черты.
система
административной
Квазисудебные органы
и
юстиции
и
ее
«министерские суды»:
компетенция и кадровый состав. Виды административных трибуналов и
процедуры их деятельности.
Тема 4
Административная юстиция в России: история и
современные проблемы становления
1.
Административная
юстиция
в
период
империи
Временного
правительства Губернские присутствия со смешанным составом как зачатки
органов административной юстиции (1870-1917 гг.). Виды губернских
присутствий со смешанным составом, их структура и функции.
Первый
департамент
Правительствующего
Сената
как
высший
административный суд.
Основные недостатки организации административной юстиции по
модели губернских присутствий со смешанным составом.
Система органов административной юстиции по Положению «О судах
по административным делам» от 30 мая 1917 г.
2. Элементы административной юстиции в советский период.
3. Становление правовых основ института административной юстиции в
постсоветский период. Закон «Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. Проблемы
институализации административной юстиции в России. Проекты создания
административных судов в современной России. Проект Закона «О
5
федеральных административных судах в Российской Федерации». Вопросы
формирования административно-процессуального законодательства. Проект
Кодекса административного судопроизводства: достоинства и недостатки.
4. Квазисудебные органы административной юстиции в современной
России, их роль в защите прав и законных интересов граждан.
Раздел 3
Административная юстиция и административный процесс.
Тема 5
Понятие, виды и предмет административного процесса.
1. Теория административного процесса в России и зарубежных странах.
Концепция
управленческого
и
административного
процессов.
Административная процедура и административный процесс.
Административный
процесс
как
юрисдикционный
процесс.
Административно-наказательный и административно-тяжебный (спорный)
процесс.
Административное
2.
судопроизводство
как
судебный
административный процесс: правовое регулирование, стадии, субъекты.
Предмет
административного
судопроизводства
и
его
особенности
в
современной России.
3. Административный спор и административное дело. Особенности
обозначения
административных
дел
по
действующему
российскому
процессуальному законодательству. Историческая ограниченность понятий
«дело, возникающее из публично-правовых отношений» и «экономический
спор, возникающий из публичных правоотношений».
4.
Подведомственность
и
подсудность
административных
дел.
Альтернативная подведомственность. Принцип «общей кляузы» (clausula
generalis). Методы позитивной и негативной таксации. Правило общей
подведомственности административных дел общим судам. Общие правила
подсудности административных дел.
6
Тема 6
Административное судопроизводство
1. Нормативно-правовая основа административного судопроизводства в
России и за рубежом.
2. Стадии судебного административного процесса.
3.
Административный
иск
как
средство
защиты
нарушенного
субъективного публичного права. Основные виды административных исков.
Проблемы учреждения института административного иска в современной
России.
4.
Судопроизводство
по
делам,
возникающим
из
публичных
правоотношений, в общих судах. Виды производств по делам, возникающим
из публично-правовых отношений. Производство по делам о признании
недействующими
нормативных
правовых
актов.
Производство
об
оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти.
Производство по делам о защите избирательских прав.
Производство по делам об административных правонарушениях.
Оспаривание наказательных постановлений органов и должностных лиц
публичной администрации.
5. Административное судопроизводство в арбитражных судах и его
особенности.
Рассмотрение
дел
об
оспаривании
нормативно-правовых
актов.
Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и
действий (бездействия) органов публичной власти.
Рассмотрение
дел
об
административных
правонарушениях:
производство по делам о привлечении к административной ответственности и
производство по делам об оспаривании решений административных органов о
привлечении к административной ответственности.
Цель и задача курса.
7
1. Цель преподавания дисциплины – сформировать понимание
административной
государства,
юстиции
призванного
как
неотъемлемого
обеспечить
института
справедливое
правового
разрешение
административных споров и эффективный контроль за законностью в
деятельности органов публичной администрации.
2. Задачи преподавания дисциплины:
2.1. раскрыть место, значение и роль административной юстиции как
современной технологии защиты субъективных публичных прав частных лиц
и механизма контроля за законностью в сфере публичного управления;
2.2. выявить основные формы и методы контроля за законностью
административных актов и способы защиты субъективных публичных прав в
административном судопроизводстве;
2.3.
раскрыть
специфику
процессуальных
форм
разрешения
административных споров по действующему российскому законодательству.
Тематический план курса.
Тематический план дисциплины
Название тем и разделов
Распределение часов курса по
темам и видам работ
Всего часов Лекции Практиче
ские
занятия
теорию
12
8
4
Тема 1. Введение в
административной юстиции.
Тема 2. Административно-правовой
спор как предмет административной
юстиции.
Тема 3. Системы административной
юстиции в современном мире.
Тема 4. Административная юстиция
в России: история и современные
проблемы становления.
Тема 5. Понятие, виды и предмет
административного процесса.
Тема
6.
Административное
судопроизводство.
Итого:
12
8
4
6
4
2
6
4
2
6
4
2
12
8
4
54
36
18
8
Планы семинарских занятий
Тема 1. Понятие и юридическое содержание административной
юстиции.
1. Современные концепции административной юстиции.
2. Юридическая конструкция административной юстиции и ее основные
элементы.
3. Нормативно-правовая основа административной юстиции в России.
4. Административная юстиция как институт правового государства.
Литература
1. Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России:
история и современность. М. 2002.
2. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория. История.
Перспективы. М. 2001.
3. Бородин И.Л. Административная юстиция как признак правового
государства // Право и политика. М. 2000. № 12.
4. Соловьева А.К. Концепция административной юстиции: материальноправовой аспект // Правоведение. 1998. № 4.
5. Старилов Ю.Н. Административная юстиция в России: место в
структуре административного права // Институты административного права.
1999.
6. Николаева
Л.А.
Административная
юстиция
–
проблема
конституционная // Прокурорская и следственная практика. 2001. № 3-4.
7. Козлов С.С. Административная юстиция: место и роль в судебной
системе РФ // Юрист. 2004. № 7.
8. Коркунов Н. Очерк теорий административной юстиции // Журнал
гражданского и уголовного права. Кн. 1. 1885.
Тема 2. Функции административной юстиции.
1. Контроль за деятельностью публичной администрации как функция
административной юстиции.
2. Виды контроля: контроль за правоприменением и нормоконтроль.
3. Административная юстиция и административная юрисдикция.
4. Сущность и юридическое значение юрисдикционной функции
административной юстиции.
Литература.
1. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в
зарубежных странах. М. 2001.
2. Зеленцов
А.Б.
Административная
юстиция
как
форма
административной юрисдикции // Проблемы административной юстиции. М.
2002.
3. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М. 1979.
9
4. Хаманева Н.Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в
сфере исполнительной власти. М. 1999.
5. Лебедев В.М. Судебная власть в современной России. СПб. 2001.
6. Павлушина А. Судебный нормоконтроль: «Тикая революция» в
гражданском процессе // Российская юстиция. 2002. № 7.
7. Яценко В.Н. Судебный контроль нормативных актов // Государство и
право. 2005. № 11.
8. Смирнова Е.В. Административная юстиция, как форма судебного
контроля за органами исполнительной власти // Административное право:
теория и современность. М. 2006.
Тема
3.
Административно-правовой
спор
как
административной юстиции.
1. Понятие спора о праве.
2. Понятие и признаки административно-правового спора.
3. Юридическая природа административно-правового спора.
4. Виды административно-правовых споров.
предмет
Литература.
1. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: Вопросы теории. М.
2005.
2. Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами:
опыт комплексного исследования предмета и форм административной
юрисдикции. М. 2000.
3. Лупарев Е.Б. Общая теория административно-правового спора.
Воронеж. 2003.
4. Лупарев Е.Б. Соотношение административно-правовых и других
категорий юридических споров // Российская юстиция. 2003. № 1.
5. Зайцев И.М. Сущность хозяйственных споров. Саратов. 1974.
Тема 4. Юридическая конструкция административно-правового спора.
1. Понятие юридической конструкции административного спора.
2. Субъекты административно-правового спора.
3. Предмет административно-правового спора.
4. Основания административно-правового спора.
Литература.
1. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: Вопросы теории. М.
2005.
2. Зеленцов А.Б. Юридическая конструкция административно-правового
спора // Административное право и административный процесс. М. 2004.
3. Лупарев Е.Б. Общая теория административно-правового спора.
Воронеж. 2003.
4. Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 2. Кн. 2,3. СПб.
1910.
10
5. Кучерена А.Г. Административная юстиция // Юрист. 1998. № 9.
6. Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и
административное судопроизводство. СПб. 2004.
Тема 5. Современные системы административной юстиции:
организация и принципы построения.
1. Французская модель административной юстиции.
2. Германская модель административной юстиции.
3. Модель административной юрисдикции в общих судов (испанская
модель).
4. Англо-саксонская модель административной юстиции.
Литература.
1. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в
зарубежных странах. М., РУДН, 2001.
2. Административное право зарубежных стран. Под ред. А.Н. Козырина
и М.А. Штатиной. М. 2003.
3. Административная юстиция и право жалобы в России и зарубежных
странах. М. 2003.
4. Судебное
рассмотрение
административных
дел:
правовое
регулирование и перспективы развития. Пособие для судей. М. 2002.
5. Российские и европейские правозащитные системы: соотношение и
проблемы гармонизации. Нижний Новгород. 2003.
6. Бауринг Б. Административная юстиция в Европе // Сравнительное
конституционное обозрение. 2005. № 2 (51).
Тема 6. Административная юстиция в России: история и современные
проблемы становления.
1. Организация административной юстиции в России в дооктябрьский
период.
2. Элементы административной юстиции в советский период.
3. Проблемы организации административной юстиции в современной
России.
Нормативно-правовые акты
а) действующие
1. Гражданский процессуальный кодекс РФ.
2. Арбитражный процессуальный кодекс РФ.
3. Кодекс РФ об административных правонарушениях.
б) проекты
1. Кодекс административного судопроизводства: законопроект //
Российская юстиция. 2004. № 3.
2. «О федеральных административных судах в РФ»: законопроект.
Принят в первом чтении ГД РФ 22 ноября 2000 г.
в) утратившие силу
11
Положение о судах по административным делам от 30 мая 1917 г. //
Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. № 127. ст. 692.
Литература.
1. Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России:
история и современность. М. 2002.
2. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория. История.
Перспективы. М. 2001.
3. Соловьева А.К. Перспективы развития административной юстиции в
России: организационный и формальный подход // Правоведение. 1999. № 1.
4. Диков Г.В. Проблемы создания системы административной юстиции в
России (в свете зарубежного опыта) // Государство и право. 2001. № 5.
5. Абрамова Е.Б. Становление административной юстиции в России //
Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 3.
6. Лебедева Н., Лобачев С. Проблемы формирования и развития
административной юстиции в России // Арбитражный и гражданский процесс.
2003. № 1.
7. Скитович В.В. Очерки истории и теории советской административной
юстиции. Гродно. 1992.
8. Штатина М.А. Реформирование административной юстиции в
условиях проведения административной реформы // Сравнительное
конституционное обозрение. 2005. № 3.
Тема 7. Административная юстиция и административный процесс.
1. Современные концепции административного процесса в России и за
рубежом.
2. Административная
юстиция
как
административно-тяжебный
(спорный) процесс.
3. Административное судопроизводство: понятие и особенности
процессуальной формы.
4. Подведомственность и подсудность административных дел.
Литература.
1. Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и
административное судопроизводство в РФ. М. 2001.
2. Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Административная реформа и
административный процесс в России // Сравнительное конституционное
обозрение. 2005. № 3.
3. Шатов С.А. Концепции административного процесса: диалектика
научных взглядов // Правоведение. 2005. № 6.
4. Рязановский В.А. Единство процесса. М. 1996.
5. Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс. М. 2003.
6. Демин А.А. Уточним понятие административного процесса //
Административное право и процесс. 2004. № 1.
12
7. Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная
юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. № 2.
8. Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных
научных представлений об административной юстиции // Государство и
право. 2004. № 6.
Тема 8. Административное судопроизводство в России и за рубежом.
1. Нормативно-правовое
регулирование
административного
судопроизводства в России и за рубежом.
2. Стадии судебно-административного процесса.
3. Административный иск: понятие и виды.
4. Проблемы становления института административного иска в
современной России.
Литература.
1. Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство и административная
юстиция // Современное право. 2005. № 5.
2. Бахрах
Д.Н.
Административное
судопроизводство
и
административный процесс // Закон и право. 2005. № 10.
3. Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из публичноправовых отношений: (Теоретические проблемы). Краснодар. 2002.
4. Попова Ю.А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах
общей юрисдикции. Краснодар. 2001.
5. Зеленцов А.Б. Теоретические проблемы административного иска //
Правоведение. 2006. № 6.
6. Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу РФ. Под ред.
Г.А. Жилина. М. 2003.
7. Осокина Л.Г. Иск: теория и практика. М. 2000.
8. Колесов
П.П.
Защита
публичных
прав
посредством
административного иска // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 4.
Тема 9. Производство по делам, возникающим из публично-правовых
отношений в общих судах.
1. Порядок рассмотрения и разрешения в общих судах дел, возникающих
из публично-правовых отношений.
2. Производство по делам о признании недействующими нормативных
правовых актов.
3. Производство об оспаривании решений, действий (бездействия)
органов публичной власти.
4. Производство по делам о защите избирательных прав.
Нормативно-правовые акты и судебная практика.
1. Конституция РФ.
2. Гражданский процессуальный кодекс РФ. Подраздел III Раздела II.
Главы 23-26.
13
3. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 г. № 2 «О
некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в
действие ГПК РФ» // Бюллетень ВС РФ. 2003. № 1.
Литература.
1. Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из
публично-правовых отношений: (Теоретические проблемы). Краснодар. 2002.
2. Гражданский процесс. Учебник. Под ред. Д.М. Чечота. СПб. 2007.
3. Гражданское процессуальное право. Учебник. Под ред. М.С.
Шакарян. М. 2004.
4. Бурков А.Л. Судебная защита прав граждан от незаконных
нормативных актов. Екатеринбург. 2005.
5. Гаджиев А. Общие принципы судебного нормоконтроля. М. 2006.
6. Судебное рассмотрение административных дел: Правовая реальность
и перспективы развития. М. 2002.
Тема 10. Административное судопроизводство в арбитражных судах.
1. Особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и
иных публичных правоотношений.
2. Рассмотрение дел об оспаривании нормативно-правовых актов.
3. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов,
решений и действий (бездействия) административных органов.
4. Рассмотрение дел об административных правонарушениях.
Нормативно-правовые акты и судебная практика.
1. Арбитражный процессуальных кодекс РФ. Раздел III. Главы 22-26.
2. Постановление Пленума ВАС от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых
вопросах, связанных с введением в действие АПК РФ» // Вестник ВАС РФ,
2003. № 2.
3. Постановление Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. № 2 «О
некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ» // Вестник
ВАС РФ, 2003. № 3.
4. Постановление Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. «О некоторых
вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об
административных правонарушениях» // Вестник ВАС РФ, 2004. № 8.
Литература.
1. Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу РФ. Под ред.
Г.А. Жилина. М. 2003.
2. Сухарева Н.В. Споры с властью в арбитражных судах. М. 2002.
3. Сухарева Н.В. Административно-правовые споры в сфере экономики //
Право и экономика. 2001. № 4.
4. Парций Я.Е. Административное судопроизводство в арбитражных
судах по новому АПК РФ // Гражданин и право. 2003. № 1, № 2.
5. Арбитражный процесс. Отв. ред. В.В. Ярков. М. 2003.
14
6. Лапшина И.В. Особенности административного судопроизводства //
Арбитражная практика. 2004. № 9.
7. Арбитражные суды: теория и практика правоприменения.
Екатеринбург. 2006.
8. Судебное
рассмотрение
административных
дел:
Правовая
деятельность и перспективы развития. М.: Росс. академия правосудия. 2002.
15
Методические рекомендации по изучению
курса
«Административная юстиция»
16
Введение
Административная юстиция – одна из составных частей современного
административного права. В РУДН она преподается в качестве специального
курса с 1993 года. Это был первый в современной России опыт ее
преподавания как самостоятельной дисциплины. В 1997 году доцентом А.Б.
Зеленцовым было подготовлено первое в России учебное пособие по данной
дисциплине (Зеленцов А.Б. Административная юстиция. М.: РУДН. 1997). В
настоящее время административная юстиция в качестве самостоятельной
дисциплины преподается во многих вузах других городов страны: СанктПетербурга, Саратова, Омска и др.
Изучение административной юстиции необходимо всем студентам
независимо от их дальнейшей специализации. Основательное знание
проблематики
этой
дисциплины
–
важное
условие
их
дальнейшей
деятельности как профессионалов, владеющих представлениями о правовых
механизмах разрешения конфликтных юридических ситуаций в сфере
публичного управления. Эти ситуации вполне естественное и даже
нормальное для демократического общества правовое явление, требующее
адекватного
понимания
механизмов
его
возникновения,
развития,
оптимального и справедливого разрешения. Цель данных рекомендаций по
изучению курса – дать студенту обстоятельную ориентировку в вопросах
административной юстиции как технологии разрешения этих конфликтных
ситуаций, в особенностях ее предмета, организации и процессуальных форм.
Они направлены на расширение представлений студентов о проблемах и
особенностях
формирования
и
использования
данной
технологии
в
современной России и за рубежом, на содействие в выработке навыков работы
с законодательными актами в этой сфере и умения разбираться в
существующих процедурах разрешения административно-правовых споров.
Глубокое изучение административной юстиции невозможно без
обращения к нормативно-правовым источникам, и прежде всего, к
Конституции РФ, Закону от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд,
17
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Гражданскому
процессуальному кодексу РФ, Арбитражному процессуальному кодексу РФ и
Кодексу РФ об административных правонарушениях, а также иным
нормативно-правовым
актам,
регулирующим
порядок
разрешения
административных споров и защиты субъективных публичных прав частных
лиц в отношениях с органами государственной власти и местного
самоуправления. Важное значение для глубокого изучения курса имеет
обращение к судебной практике, и прежде всего, постановлениям и решениям
Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.
Систематизированному изучению основных тем курса поможет учебная
литература. В качестве основных учебных пособий для изучения данной
дисциплины рекомендуются:
1.Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России:
история и современность. Учебное пособие для судей. М., Российская
академия правосудия. 2002.
2. Зеленцов А.Б. Административная юстиция. М.: РУДН. 1997.
3. Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административное судопроизводство
и административная юстиция в Российской Федерации. М.: 2001.
4. Гражданский процесс. Учебник. Под ред. Д.М. Чечота. СПб. 2007.
5. Арбитражный процесс. Отв. ред. В.В. Ярков. М. 2003.
Для более глубокого изучения конкретных тем студентам могут быть
рекомендованы иные литературные источники: монографии, научные статьи,
материалы научных конференций.
В конце каждой темы методических рекомендаций даются вопросы и
задания для самопроверки. Некоторые из них носят характер практических
задач (казусов). К данным методическим рекомендациям прилагаются два
варианта тестов, охватывающих основную проблематику изученных тем.
18
Раздел II
Теоретические проблемы административной юстиции
Тема 1
Введение в теорию административной юстиции
1. Понятие, содержание и функции административной юстиции
Административная юстиция – неотъемлемый институт правового
государства,
публичного
предназначенный
управления
и
для
обеспечения
разрешения
законности
возникающих
в
в
сфере
этой
сфере
административно-правовых споров. Она выступает как одна из важнейших
гарантий
законности
административной
деятельности,
основанная
на
принципе разделения властей.
В современной теории существуют различные подходы к пониманию
административной юстиции и ее места в системе разделения властей. Одни
авторы при определении понятия административной юстиции связывают его
содержание с деятельностью административных трибуналов или судов
публичного права, организованных в рамках исполнительной власти, другие –
с деятельностью административных судов, создаваемых в системе судебной
власти. Третьи понимают административную юстицию более широко,
включая в ее понятие деятельность по разрешению административных споров,
осуществляемую не только специальными административными судами и
квази-судами, но судами общей юрисдикции.
В этом контексте необходимо различать понятия административной
юстиции в широком и узком (собственном) смысле. В широком смысле под
административной
юстицией
следует
понимать
урегулированную
процессуальными нормами деятельность специальных административных
судебных и квазисудебных органов, а также общих судов по контролю за
законностью решений и действий публичной администрации и разрешению
административных
споров,
имеющую
целью
обеспечить
защиту
субъективных публичных прав частных лиц и обязанность органов
публичного управления действовать в рамках закона.
19
В узком (собственном) смысле слова под административной юстицией
следует
понимать
урегулированную
административно-процессуальными
нормами деятельность административных судов по контролю за законностью
решений
и
действий
административных
публичной
споров,
администрации
имеющую
целью
и
разрешению
обеспечить
защиту
субъективных публичных прав частных лиц и обязанность органов
публичного управления действовать в рамках закона.
Исходя из этого следует обратить особое внимание на то, что
административная юстиция в содержательном плане раскрывается через три
основных
аспекта:
а)
материальный
(характеризуется
наличием
административного спора как предмета разбирательства); б) организационный
(раскрывает, какие органы разрешают административные споры и как они
организованы) и в) формальный (показывает, в какой процессуальной форме
разрешаются административные споры).
При этом важно иметь ввиду, что юридическая конструкция (модель)
административной юстиции в собственном смысле слова включает три
основных элемента: административный спор, административный суд и
административный иск, предполагающий специальный исковой порядок
разрешения
административных
споров
в
судебно-административном
процессе.
В этом контексте следует уяснить, что административная юстиция в ее
развитой
форме
(в
собственном
смысле)
являет
собой
подотрасль
административного права (судебное административное право и процесс), а в
современной России в силу особенностей предшествующего правового
развития
выступает
как
комплексный,
межотраслевой
институт,
регулируемый в процессуальном плане тремя кодексами: ГПК РФ, АПК РФ и
КоАП РФ. Осуществление общими и арбитражными судами деятельности по
разрешению административно-правовых споров и контролю за законностью в
рамках соответствующих процессуальных форм, т.е. основных функций,
выражающих
сущность
административной
юстиции,
позволяет
20
констатировать наличие в России административной юстиции в широком
смысле.
В этой связи следует уделить особое внимание двум основным
функциям
этого
института:
а)
контрольной
и
б)
административно-
юрисдикционной. При этом важно учитывать диалектическую взаимосвязь и
взаимообусловленность этих функций: контроль за административными
актами реализуется в процессе разрешения административных споров, а
разрешение административных споров осуществляется посредством проверки
законности административных актов.
2. Контроль за деятельностью публичной администрации как
функция административной юстиции.
В
рамках
административной
юстиции
осуществляется
особый
юрисдикционный (судебный и квази-судебный) контроль за деятельностью
публичной
администрации.
Отличительными
чертами
этого
контроля
являются: а) осуществление его особого рода органом, независимым от
спорящих сторон и наделенным властью судить; б) инициируется только на
основании заявления лица, права и интересы которого нарушены незаконным
административным актом; в) доводы, используемые для обоснования
претензий заявителя, должных иметь характер правовых аргументов; г)
процедуры этого контроля, как правило, более формализованы, чем
процедуры административного или парламентарного контроля.
При изучении этого вопроса следует уяснить, что контроль за
деятельностью
публичной
администрации
реализуется
различными
субъектами и в разнообразных формах: а) предварительный, текущий и
последующий, б) внутренний и внешний, в) контроль за актами и контроль за
лицами, г) контроль за законностью и контроль за целесообразностью и др. В
рамках административной юстиции этот контроль является внешним и
характеризуется
как
последующий
контроль
за
законностью
административных актов.
21
Судебный
контроль
как
функция
административной
юстиции
осуществляется в двух основных формах: а) контроль за правоприменением
(применением нормативных актов посредством принятия индивидуальных
актов и совершения юридически значимых действий) и б) нормоконтроль (за
соответствием
нормативных
правовых
актов
иным
актам
большей
юридической силы).
Для понимания сущности нормоконтроля необходимо обстоятельно
изучить две его основных разновидности: конкретный или опосредованный и
абстрактный или непосредственный. Для этого следует выявить их
отличительные признаки. Конкретный нормоконтроль осуществляется в
процессе
разрешения
конкретных
судебных
дел
(гражданских,
административных) и состоит в решении вопроса о возможности применения
нормативно-правового
акта
в
данном
конкретном
деле
или
о
его
неприменении в случае противоречия Конституции или иному нормативноправовому акту большей юридической силы. Неприменение незаконного
нормативного акта имеет значение только для сторон (inter pares) и он
изымается из юридического оборота только для данного конкретного дела.
Абстрактный
нормоконтроль
предполагает
прямое
оспаривание
нормативных актов, но предмет их соответствия иным нормативно-правовым
актам большей юридической силы. Он возбуждается заявлением в суд о
признании
определенного
нормативно-правового
акта недействующим.
Признание судом нормативного акта незаконным (недействующим) означает
утрату им юридической силы и невозможность его применения органами
власти, в том числе судами в других делах.
Завершая изучение контрольной функции административной юстиции,
необходимо обратить внимание на то, что он может носить формальный и
содержательный характер. Формальный контроль касается формальных
(внешних) элементов административного акта, а именно: компетентности
органа – автора акта на его издание, даты, подписи, процедуры принятия и т.д.
Содержательный
контроль
направлен
на
проверку
законности
и
22
обоснованности содержащегося в акте требования, наличия правовых и
фактических ошибок, соответствия цели акта цели закона либо соответствия
цели акта тем целям, для достижения которых органу–автору акта
предоставлены полномочия.
Юрисдикционная
3.
(конфликторазрешающая)
функция
административной юстиции.
Изучая данный вопрос необходимо иметь ввиду, что функции
административной юстиции как института правового государства нельзя
сводить только к осуществлению различных видов контроля за публичной
администрацией. Не менее важной функцией, характеризующей сущность
административной
юстиции,
является
функция
разрешения
административных споров и защиты субъективных публичных прав частных
лиц, т.е. функция «правоговорения», «суждения о праве» (jurisdictio).
В этой связи студенту необходимо детально разобраться в исконном
значении понятия юрисдикции как функции «провозглашения» права
органом, имеющим власть судить. Эта функция результируется в решении
компетентного органа, которое «говорит право», т.е. провозглашает то, что
заслуживает
каждый,
являющийся
стороной
в
процессе:
защиты
(восстановления) права, если оно было нарушено, либо наказания, если был
нарушен
запрет,
установленный
нормой
права.
Соответственно,
административную юрисдикцию в исконном значении слова следует
понимать как деятельность, имеющую своим предметом административноправовой конфликт в виде административного спора либо административного
правонарушения, т.е. как конфликторазрешающую деятельность.
При этом для более глубокого уяснения сущности административной
юрисдикции важно разобраться, почему административная юрисдикция
называется «административной»? Для этого необходимо проанализировать
различные теоретические подходы к интерпретации данного понятия. Одни
концепции, сложившиеся еще в советский период и в определенной мере
23
доминирующие ныне, в качестве административной рассматривают такую
юрисдикцию, которую осуществляют административные органы и не
включают в число ее субъектов суды (субъективный подход). В других
концепциях
административная
деятельность
судов
разрешению
юрисдикция
(специальных
административных
оптимальным
следует
интерпретируется
административных
дел
общих)
подход).
(предметный
рассматривать
и
подход,
как
по
Наиболее
рассматривающий
административную юрисдикцию как функцию судов (общее правило), а также
квази-судебных и административных органов (исключение) по разрешению в
особой процессуальной форме административных конфликтов. В этом случае
административная юрисдикция, осуществляемая судами, являет собой ничто
иное, как административное правосудие.
При этом важно иметь ввиду, что в зарубежном праве отсутствует
понятие административного правонарушения в смысле ст. 2.1 КоАП РФ.
Соответственно,
в
качестве
предмета
административной
юстиции
рассматривается только административный спор и она понимается главным
образом как административно-спорная (тяжебная), а не наказательная
юрисдикция.
Учреждение
установленной
ст.
административное
202
в
российском
АПК
РФ,
судопроизводство
праве
позволит
в
России
процедуры,
также
впервые
рассматривать
исключительно
как
административно-спорное. Основанием для этого будет тот факт, что
средством
возбуждения
административного
дела
в
суде
станет
административно-наказательный иск (аналог административно-репрессивного
иска во Франции), а дела об административных правонарушениях будут
разрешаться в порядке состязательного судопроизводства.
Более полное представление о содержании понятия «административная
юстиция»
позволит
составить
его
соотнесение
с
понятиями
«административное правосудие» и «административное судопроизводство».
Административная юстиция выступает как предельно широкое понятие,
поскольку может осуществляться не только судебными, но и квази-судебными
24
органами, не входящими в систему судебной власти (как например, в англосаксонских странах). Понятие «административное правосудие» уже по своему
значению,
чем
категория
«административное
судопроизводство».
Административное правосудие – это рассмотрение и разрешение судом
административных дел по существу в судебном заседании и вынесении
юрисдикционного
(«правоговорящего»)
решения.
Оно
не
охватывает
досудебного производства и его субъектом является только суд, а субъектами
административного судопроизводства, кроме суда, и иные участники
административного процесса.
При этом понятие «административный процесс» следует рассматривать
как
более
широкое
по
сравнению
с
понятием
«административное
судопроизводство» и соотносить его с понятием «административная
юстиция» поскольку оно характеризует не только порядок деятельности суда
по
разрешению
административных
дел,
но
и
юрисдикционную
(конфликторазрешающую) деятельность квази-судебных и административных
органов.
При характеристике административной юстиции как особой технологии
юрисдикционного
контроля
и
разрешения
административных
споров
необходимо проводить ее отличие от правовой технологии, представленной
процедурами альтернативного разрешения споров (АРС). Административная
юстиция – это юрисдикционная технология; она являет собой способ
разрешения административных споров принудительным для сторон образом,
т.е. реализует функцию властно-принудительного разрешения конфликтных
ситуаций, возникающих в области публичного управления. АРС является
альтернативой юрисдикционной технологии. АРС представлено процедурами,
в основе которых лежит принцип компромисса, а не властного принуждения
(мировое соглашение, посредничество, омбудсман, арбитраж и др.). При этом
важно иметь в виду, что АРС является не заменой административной
юстиции, а ее дополнением. Оно применяется не только в рамках досудебных,
но и внесудебных процедур, т.е. после обращения в суд, но вне суда. Для
25
получения более широкого представления о процедурах АРС студент может
обратиться
к
Рекомендации
государствам-членам
№
R
Комитета
(2001)
Министров
«Об
Совета
альтернативах
Европы
судебному
разбирательству споров между публичной администрацией и частными
лицами» (опубликована на русском языке в журнале: Конституционное право:
восточноевропейское обозрение. 2002. № 3. На английском языке размещена
на сайте Совета http//www.coe.int.)
Вопросы для самопроверки.
1. Чем отличается понятие административной юстиции в широком
смысле от ее понятия в узком, собственном смысле слова?
2. Каковы основные элементы юридической конструкции (модели)
административной юстиции в собственном смысле слова?
3. Чем отличается контрольная функция административной юстиции от
юрисдикционной?
4. Что является предметом административной юстиции?
5. Каково принципиальное отличие юрисдикционной технологии
разрешения административных споров от альтернативной?
Тема 2
Административно-правовой спор как предмет
административной юстиции
1.
Понятие и признаки административно-правового спора.
Приступая к изучению данной темы необходимо, прежде всего,
определиться с общим понятием спора о праве (правового спора). В
юридическом значении спор возникает из правоотношения, в котором одна из
сторон не выполняет свою обязанность и тем самым нарушает субъективное
право другой стороны либо расходится с другой стороной в вопросах
26
установления или применения норм объективного права. При этом следует
учитывать, что в традиционном гражданско-процессуальном понимании под
спором о праве понимается конфликтная ситуация, в которой ни одна из
сторон не может принудить другую к исполнению обязанности и поэтому
обращается к третьей стороне – суду - за разрешением возникших
разногласий. При таком подходе в юридическую конструкцию спора
неоправданно включается суд.
Действительно правовой спор представляет собой юридическую
конфликтную ситуацию, в которой взаимное положение сторон препятствует
каждой из них единолично своей властью ликвидировать разногласия и
осуществить правопритязание желаемым образом. Однако необходимо иметь
в виду, что стороны могут ликвидировать эти разногласия не только
посредством принудительного решения третьей стороны (суда или иного
компетентного органа), но и устранить совместными усилиями путём
урегулирования. Отсюда третью сторону юрисдикционный орган некорректно
включать в юридическую конструкцию спора.
Далее необходимо чётко провести разграничение между спором о праве
(правовом спором) и неправовым спором. Спор о праве – это разногласия о
субъективных правах и юридических обязанностях либо по вопросам
установления или нарушения норм объективного права между сторонами,
являющимися субъектами права и выдвигающими правовые требования и
возражения по юридическим основаниям.
Исходя из юридического понимания спора о праве следует усвоить его
основные характеристики:
1. спор о праве являет собой разногласия, выражающие различные
правовые позиции сторон. В литературе правовой спор довольно часто
определяется через такие понятия (дифиниенсы) как «противоречие»,
«противоборство», «прения» и т.д. В этой связи важно учесть, что
законодатель (в Трудовом кодексе, Законе о государственной гражданской
службе и др.), для определения правового спора использует термин
27
«разногласие», наиболее полно отражающий сущностную характеристику
данного правового явления.
2. спор о праве имеет своим предметом субъективные права и
обязанности либо вопросы, связанные с установлением либо нарушением
норм объективного права;
3.спор о праве – это разногласия между субъектами права, статус
которых характеризуется юридическим равенством. Это равенство имеет две
составляющие: а) формально-юридическую: это – равенство перед законом и
судом
и
б)процессуально-правовую,
выражающуюся
в
равенстве
их
правомочий – праву одной стороны заявить правопритязания соответствует
право другой выдвигать возражения и не признавать предъявляемые
требования.
4. В основании спора о праве лежит презумпция нарушения права,
которое выражается в двух основных формах: а) нарушение субъективного
права, посредством неисполнения юридической обязанности; б) нарушение
объективного права посредством несоблюдении правовых запретов; либо
нарушения иерархии правовых норм (нормативно-правовых актов).
Уяснение сути спора о праве как общеотраслевого понятия позволяет
глубже понять специфику административно-правового спора как его
отраслевой разновидности. Это специфика обусловлена тем, что данный спор
возникает в сфере публичного управления. При изучении этой темы
необходимо разобраться в том, почему вопрос о возможности спора о праве
административном в российском праве, в отличие от зарубежного, остаётся
нерешённым.
Согласно
концепции,
господствующей
в
гражданско-
процессуальной доктрине, в делах, возникающих из административноправовых
отношений,
отсутствует
административно-правовые
отношения
спор
–
о
это
праве,
поскольку:
отношения
«власти
а)
-
подчинения»; б) стороны этих отношений юридически неравны, и орган
может устранить возникающие разногласия своей властью; в) в этих делах суд
не разрешает спора о праве, а выполняет только функцию контроля
28
законностью. (Подробнее обоснование данного подхода можно найти в
учебнике: Гражданский процесс. Под ред. Треушникова М.К. М. 2003. С. 421422).
Данный подход воспроизводит сложившийся ещё в советское время
стереотип, имеющий в своей основе идеологические и теоретические
причины. В идеологическом плане считалось, что признание спора о праве
административном ведёт к указанию «распри» между гражданином и
государством, ориентирующимся на бесконфликтный путь развития. В
теоретическом плане сфера государственного управления рассматривалась
исключительно как сфера прав государства и обязанностей гражданина.
В этой связи студенту следует осмыслить корректность аргументов,
приводимых
в
подтверждение
невозможности
спора
о
праве
административном. При этом важно обратить внимание на то, что этот
сложившийся в советское время стереотип не учитывает, что:
а) управленческое отношение – это не просто властеоношения, не
урегулированные правом «полицейские» отношения, а правовые отношения,
в которых субъекты имеют взаимные права и обязанности, установленные
законом;
б) частное лицо в сфере публичного управления --это не пассивный
бесправный объект, а субъект, являющийся носителем не только обязанности
подчиняться, но субъективных публичных прав, которым корреспондируют
установленные законом обязанности органов публичного управления и
должностных лиц. Презумпция неисполнения органом государственной
власти своей обязанности перед частным лицом, в т.ч. обязанности принимать
законные решения – основания для спора о праве. (Ст. 1 Закона «Об
обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан» от 27 апреля 1993г.)
в) в правовом государстве публичная власть ограничена субъективными
публичными правами частных лиц, предоставленных им законом и
29
гарантированных обязанностью государства признавать их, соблюдать и
защищать;
г) взаимность прав и обязанностей государства и частных лиц,
определенных равнообязательной для них нормой права предполагает их
юридическое равенство;
д) любой сбор о праве – это не само регулятивное административное
правоотношение,
а
новое,
возникающее
из
него
охранительное
правоотношение. Не случайно по АПК РФ и ГПК РФ административные
споры в процессуальном плане обозначаются как дела, возникающие из
административных (публичных) правоотношений.
е) стороны административно-правового спора как охранительного
правоотношения неравны между собой фактически, т.е. в материальном,
организационно-статусном, ресурсном плане. Однако их правовой статус
характеризуется формально-юридическом равенством перед законом и судом
и процессуально-правовым равенством. В административном споре орган
публичного управления как сторона реализует не свои властные полномочия в
отношении частного лица, а пользуется таким же процессуальными правами
как и частное лицо;
ж) административно-правовой спор – это разногласие равноправных
сторон, поставленных законом в такое положение, когда ни одна из них не
может своей властью ликвидировать спорность прав и обязанностей или
вопроса
о
законности
административного
акта.
(Например,
орган
исполнительной власти не может самостоятельно запретить деятельность
общественного объединения и вынужден обращаться в суд для решения этого
вопроса в спорном порядке).
Таким образом, административный спор о праве не только возможен, но
и необходим, поскольку выступает средством защиты субъективных
публичных прав, нарушенных неправомерных административно-правовым
актом.
30
На этой теоретической основе административно-правовой спор
можно определить как разногласия между субъектами административноправовых отношений по поводу различно понимаемых взаимных прав и
обязанностей и (или) законности административных актов, возникающие в
связи реализацией, применением, нарушением либо установлением правовых
норм в сфере публичного управления и разрешаемые в рамках определённой
правовой процедуры.
Исходя из этого определения можно выделить наиболее важные
признаки административно-правового спора:
а) в качестве обязательного субъекта административно-правового спора
всегда выступает орган публичной власти или должностное лицо. Другой
стороной может быть частное лицо или иной административный орган.
б) правовое положение этих сторон характеризуется юридическим
равенством
перед
законом
и
судом
и
равенством
процессуальных
правомочий;
в) сущность административно-правового спора составляют разногласия
между субъектами административного права, которые свидетельствуют о
расхождении, несходстве их правовых позиций по связывающему их
спорному правоотношению;
г) эти разногласия связаны с применением, нарушением, различным
толкованием норм публичного права и реализацией определяемых ими
субъективных публичных прав и обязанностей;
д) предметом разногласий являются субъективные публичные права и
законность административных актов, которые касаются:
- предоставления, признания, лишения или осуществления какого-либо
права другого частного лица;
- наложение на него какой-либо обязанности;
- привлечение его к административной ответственности;
31
е) административный спор может иметь своим предметом одновременно
и
субъективные
публичные
права
(обязанности)
и
законность
административных актов.
ж) административные споры могут также возникать только по поводу
законности нормативных актов, инициироваться прямым оспариванием и
разрешаться
признанием
нормативного
акта
недействующим,
т.е.
безотносительно к субъективным правам каких-либо заинтересованных лиц.
з) существенным признаком административного спора является наличие
определённой процедуры его заявления и разрешения. В качестве основных
форм реализации этого спора мировой практике известны: судебная, квазисудебная и административная, в том числе, путём обращения к органу –
автору акта.
2. Виды административно-правовых споров.
Приступая к изучению этого вопроса, необходимо иметь ввиду, что
классификация
административных
споров
возможна
по
различным
основаниям. В зависимости от области публичного управления они могут быть
подразделены на: налоговые, таможенные антимонопольные, финансовые,
социальные,
избирательные
и
т.д.
Возможна
классификация
административных споров исходя из процессуального законодательства,
регулирующего в настоящее время порядок их разрешения: а) споры граждан
и организаций с властью (ст. 245 ГПК РФ, б) споры предпринимателей с
властью (ст. 29 АПК РФ).
Вместе с тем следует уяснить, что наиболее крупной классификацией
административных споров является их подразделение на две большие группы:
а) собственно административные споры или споры между сторонами
административного правоотношения, не находящимися в отношениях
служебного подчинения, т.е. между частными лицами и публичными
органами. Эти споры составляют ядро предмета административной юстиции;
32
б) управленческие споры, которые возникают из внутриорганизационных, в
том числе, служебных правоотношений (без участия частных лиц).
В свою очередь, в рамках первой группы споров наиболее важное
значение во всём мире имеет их классификация на а) споры о правах (так
называемые
споры
in
personam),
которые
связаны
с
нарушением
субъективных прав и в которых частное лицо оспаривает правомерность
вторжения органа публичной власти в сферу его правового статуса, б) споры о
праве (объективном) - так называемые споры in rem - т.е. споры об
административном акте, точнее, о его законности, о его соответствии
нормативным актам большей юридической силы. Во всём мире процедуры
разрешения этих споров имеют свою специфику. В определённой мере они
нашли своё отражение и в российском праве. Студент может проследить эту
специфику на примере двух производств: по делам об оспаривании
нормативных актов (глава 23 АПК РФ и ст. 24 ГПК РФ) и по делам об
оспаривании действий (бездействия) публичных органов, нарушающих права
и свободы частных лиц (глава 24 АПК РФ , ст. 25 ГПК РФ). Наряду с этими
двумя видами споров могут быть выделены споры об административной
ответственности. Подробнее с данной категорией споров студент может
познакомиться в статье: Зеленцов А.Б. Споры об административной
ответственности. // Административное право и процесс. 2007. № 1.
Управленческие споры, в свою очередь, могут быть подразделены на:
а) споры о компетенции и б) служебные споры. Споры о компетенции
возникают между различными органами публичной власти и могут быть
классифицированы на
позитивные (когда оба органа считают себя
компетентными решить тот или иной вопрос) и негативные (оба органа
отказываются от решения вопроса полагая, что он не относится к их
компетенции). Служебные споры возникают в связи: а) с нарушением прав и
законных интересов публичных служащих, б) с наложением на них
дисциплинарных наказаний, в) с отказом в приёме на публичную службу.
Классификация споров - и это надо уяснить особо – имеет важное значение
33
для установления административных исков, посредством которых эти споры
заявляются в административные суды.
3. Юридическая конструкция административно-правового спора.
Изучение этого вопроса следует начать с уяснения того, что
представляет
собой
юридическая
конструкция.
В
правоведении
под
юридической конструкцией понимается идеальная модель, отражающая
структуру, строение правовых явлений. Она даёт упрощённый образ этих
явлений и призвана облегчить их понимание. Юридическая модель
раскрывает, из каких элементов состоит объект, воспроизводит его как
системно-структурное явление. Отсюда юридическая конструкция обычно
обозначается таким терминами как «состав», «структура», «содержание»,
«механизм» и т.д.
Юридическую конструкцию спора о праве принято обозначать
термином «содержание». В содержании спора о праве выделяются три
основные элемента: стороны, предмет и основание. Тем самым юридическая
конструкция раскрывает три важных вопроса: 1. Кто спорит? 2. По поводу
чего спорит? 3. По какой причине, из-за чего спорит?
Юридическую конструкцию административного спора необходимо
отличить от юридической конструкции административного правонарушения,
обозначаемой
термином
«состав».
Уяснение
специфики
содержания
административно-правового спора следует начать с определения понятия
«сторона спора».
3.1.
Сторона
административно-правового
спора
–
это
лицо,
являющееся субъектом спорного материально-правового отношения, у
которого с противоположным субъектом этого правоотношения возникли
разногласия относительно различно понимаемых прав и обязанностей,
способов и форм их реализации. При этом под спорным правоотношением
34
понимается
находящееся
в
конфликтном
состоянии
регулятивное
правоотношение, из которого спор как охранительное отношения возникает.
В собственно административных спорах выделяются две стороны,
которые включают:
а) субъектов, представляющих публичный интерес и в регулятивном
правоотношении осуществляющих публичные функции и полномочия. Это –
публичная сторона административного спора (ПС); б) лица, представляющие
в регулятивном правоотношении, частный интерес. Это – частные лица (ЧЛ),
под которыми принято понимать субъектов регулятивного административноправового отношения, реализующих свои частные интересы, права и
обязанности, а не публичные интересы либо официальные полномочия. Эти
субъекты представлены физическими лицами и организациями, которые
находятся с органами публичной власти во внеслужебных отношениях.
Раскрывая круг субъектов административного спора, следует обратить
внимание на то, что основной массив регулятивных административных
правоотношений строится по схеме «ПС - ЧЛ». В отличие от этих
регулятивных отношений административный спор как охранительное
правоотношение конструируется по модели: «ЧЛ - ПС», поскольку эти споры,
как правило, инициируются частными лицами. Однако в правовом
государстве достаточно широко распространены определённые законом
ситуации и «обратного соотношения» сторон спора: «ПС - ЧС». Это –
ситуации,
в
которых
публичный
орган
не
может
в
бесспорном,
административно-принудительном порядке обязать частное лицо совершить
какие-либо действия и вынужден инициировать судебно-административный
спор.
Студенту следует обратить внимание на то, что в российском
законодательстве, отсутствует легальное определение «органа публичной
власти» или «административного органа». В силу этого публичные субъекты,
чьи действия могут оспариваться частными лицами, определяются методом
энумерации (перечисления): ст. 245, 249,254 ГПК РФ; ст. 189, 192,198 АПК
35
РФ. В этом контексте важно разобраться с понятием «иного органа»,
введённым АПК РФ для обозначения публичной стороны административного
спора. Под ним, как представляется, следует понимать субъектов публичного
и частного права, не являющихся органами в собственном смысле слова, но
наделенных определёнными публичными полномочиями. К их числу
относится, например, Центральный банк России. Кроме того, стоит четко
усвоить понятие должностного лица, определение которого даётся в
примечании 1 к ст. 2.4 КоАП РФ.
При изучении сторон административного спора, представленной
частными лицами, необходимо иметь ввиду, что в качестве субъектов,
которые могут оспорить неправомерные решения и действия публичных
органов и должностных лиц, в судебном порядке, законодатель называет
граждан и организации (ст. 251, 254 ГПК РФ). В АПК РФ (ст. 192, 198) к
числу этих субъектов относятся граждане, организации и иные лица. Понятие
«иные лица» законодателем не определяется. В тоже время понятие
«граждане» должно толковаться расширительно и включать не только
«граждан РФ», но и иностранцев, включая беженцев и апатридов в той мере, в
которой российским законодательством им предоставлены субъективные
публичные права и определены юридические обязанности в сфере публичного
управления.
Особо следует обратить внимание на то, что в числе субъектов,
относящихся к частным лицам, законодатель называет организации, а не
юридические лица. Дело в том, что в публично-правовых отношениях в
качестве субъектов могут выступать организации, не зарегистрированные в
качестве юридического лица частного права. В этой связи под организацией
следует понимать обособленное самоуправляемое в рамках определённой
организационной структуры образование, созданное на законных основаниях,
действующее
с
законными
целями,
обладающее
собственной
правосубъектностью и возможностью вступать в правоотношения под
собственным именем. В публичных правоотношениях в качестве частного
36
субъекта организация может выступать в форме юридического лица, либо как
не имеющая такого статуса, но действующая на законных основаниях
ассоциация (например, общественное объединение).
Студенту
следует
усвоить,
что
согласно
процессуальному
законодательству организации, не являющиеся юридическими лицами, по
делам, возникающим из публично-правовых отношений, могут выступать как
заявители и как ответчики только в случаях, прямо указанных в законе. Так, в
соответствии со ст. 26 ГПК РФ к ведению общих судов отнесено
рассмотрение дел о запрете деятельности, не являющихся юридическими
лицами межрегиональных и региональных общественных объединений и
местных религиозных объединений.
3.2.
Предмет
административно-правового
спора
неоднозначно
трактуется в российской правовой доктрине. В этом студент может убедиться,
обратившись к соответствующему разделу монографии: Зеленцов А.Б.
Административно-правовой спор: вопросы теории. М.2005.
Исходя из действующего законодательства юридическая конструкция
предмета
административного
спора
может
быть
представлена
как
включающая два взаимосвязанных элемента: а) субъективное публичное
право, т.е. вопрос о его объеме, спорности, наличии или отсутствии,
признании, нарушении, восстановлении, защите и т.д. и б) законность
административного акта, т.е. вопрос о соответствии этого акта закону.
Оспаривая в судебном порядке нарушение своего субъективного публичного
права, частное лицо одновременно спорит и по вопросу о законности
административного акта, нарушающего это право. В то же время частное лицо
не может оспорить административный акт, если этот акт не затрагивает его
права или законные интересы (ст. 134 ГПК РФ). При этом следует иметь в
виду, что действующее законодательство относит к предмету правового спора
не только права, но и обязанности сторон (п. 2 ст.40).
37
Характеризируя предмет административного спора необходимо иметь в
виду следующие моменты:
1. в отношениях «частное лицо – публичный орган» административный
акт не может быть предметом спора сам по себе, безотносительно к
субъективным публичным права частных лиц и если он не влечет для них
каких-либо юридических последствий;
2. предмет административного спора нельзя сводить исключительно к
правам и законным интересам частных лиц. Состав предмета спора различен в
спорах о субъективных права и в спорах об объективном праве (споре о
законности административных актов).
3. в спорах о правах в качестве предмета выступает субъективные
публичные права, нарушенные незаконным административным актом, и
вопрос о законности этого акта. Об этом свидетельствует и распределение
бремени доказывания по этим спорам: частное лицо доказывает нарушение
своих прав – публичный субъект доказывает законность своих действий и
решений (ст. 6 Закона об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан 1993 г.). Разрешая спор, суд, если
административный акт является незаконным, признает его таковым и
обязывает орган публичной власти восстановить нарушенное право частного
лица.
4. в спорах о законности разрешается только вопросы абстрактного
права, т.е. вопросы соответствия оспариваемого административного акта
нормативному
акту
большей
юридической
силы.
Правоотношения,
возникающие в связи с применением этого акта в отношении частного лица и
связанные с этим вопросы его субъективного права, предметом спора в
процессе его юрисдикционного разбирательства не являются.
Студенту следует уяснить основные особенности этого вида споров,
которые состоят в следующем:
38
а) по действующему законодательству (ст. 251 ГПК РФ, ст. 193 АПК
РФ) частное лицо, оспаривая нормативный акт, должно указать в заявлении
права и законные интересы, которые по его мнению нарушаются;
б) в случае обоснованности требования заявителя, суд постановляет
лишь о признании нормативного акта незаконным (недействующим), не
касаясь вопроса о его субъективных правах (ст. 253 ГПК РФ, ст. 195 АПК
РФ);
в) в случае признания административного акта несоответствующим
нормативному акту большей юридической силы (незаконным), частное лицо в
этих спорах получает защиту своего интереса опосредованным (косвенным)
образом. Суд прямо не решает вопроса о восстановлении нарушенного права
частного лица, а лишь объявляет о незаконности административного акта,
затрагивающего это право.
Таким образом, элементами юридической конструкции предмета
административного
спора
в
двух
его
разновидностях
являются:
а)
субъективные публичные права (и законные интересы); б) законность
административно-правового акта. В этой связи студенту следует уяснить, что
представляют
собой
эти элементы
административно-правового
спора,
определяющие его отличие от других правовых споров.
Субъективные публичные права – это категория, которая характеризует
права частного лица в плоскости его отношений с органами публичного
управления, действующими как власть. В теории административной юстиции
сложились две основные концепции субъективных публичных прав:
формальная и материальная. Согласно формальному подходу субъективные
публичные
права
–
это
такие
интересы,
которые
защищаются
административным иском в административных судах. Но этот подход не
отвечает на главный вопрос, какие именно интересы и почему должны
защищаться в административном суде. Согласно материальному подходу это права, опосредующие юридическую взаимосвязь частных лиц и органов
(должностных лиц) публичного управления, действующих как власть.
39
Студенту следует иметь в виду, что проблема субъективных публичных
прав в российском правоведении, в отличие от зарубежного, является
дискуссионной. Она активно обсуждалась в России в начале XX в. В
настоящее время интерес к этой проблеме возрождается в связи со
становлением института административной юстиции. Однако в действующем
российском законодательстве понятие «субъективные публичные права» не
используется, а применяется термин «права и свободы», общий для
гражданских (частно-правовых)и публичных прав.
Для понимания сущности субъективного публичного права необходимо
учитывать, что оно наличиствует только в том случае, если:
а) правовая норма накладывает на публичную администрацию
определенную юридическую обязанность, корреспондирующую этому праву;
б) эта норма имеет связующий (принудительный) для публичной
администрации характер, она исключает применение ею свободного
усмотрения (дискреционных полномочий);
в) частным лицам обеспечена этой нормой возможность потребовать от
публичной администрации определенных действий в их интересах.
Исходя из этого, под субъективными публичными правами частных
лиц следует понимать меру и вид их возможных действий ради достижения
определенного социального блага, осуществление которых в отношениях с
органами публичного управления, выступающими как власть, обеспечено
нормативно
закрепленной
обязанностью
этих
органов
в
интересах
правообладания совершить определенные действия или воздержаться от них.
Субъективные публичные права частных лиц можно подразделить на
три основные группы:
а) права на свободу от власти, характеризующие статус свободы (status
libertatis)
частных
лиц.
Это
–
права
индивидуальной
свободы,
характеризирующиеся тем, что публичная власть признает за частными
лицами определенную сферу отношений, которые не могут быть объектом
притязаний самой публичной власти, ее органов и должностных лиц. Данные
40
права, установленные законом, очерчивают сферу индивидуальной свободы
частных лиц. В силу этого они могут притязать на отмену всех
административных актов, нарушающих эти права или создающих препятствия
их осуществлению. К их числу относятся права на свободу передвижения, на
неприкосновенность личности, жилища, на свободу ассоциации и др.
б) права на участие во власти (право избирать и быть избранным, право
поступления на государственную службу и др.).
в) права на содействие, помощь и положительные услуги со стороны
власти (право на судебную защиту, право на материальное обеспечение по
старости, болезни и др.).
Судебной защите подлежат не только субъективные публичные права
частных лиц, но их законные интересы в сфере публичного управления. В
этой связи студенту следует уяснить различие между правами и законными
интересами. Суть этих различий состоит в следующем:
а) субъективным публичным правам частных лиц корреспондируют
обязанности органов (должностных лиц) публичного управления;
б) субъективные публичные права имеют место при реализации
органами публичной власти «связанных полномочий», а законные интересы –
при осуществлении публичной администрацией свободных полномочий.
Исходя их этого, законные интересы можно определить как
юридически значимые притязания, не опосредованные субъективными
правами с корреспондирующими им обязанностями, возможность реализации
которых обеспечена правовой защитой и вытекает из общих и специальных
принципов права и общего смысла публично-правовых норм.
Не устанавливая обязанность публичной администрации удовлетворять
законный интерес частных лиц, закон дает им возможность добиться отмены
административного акта, неправомерно ущемляющего этот интерес.
При изучении вопроса, касающегося законности административного
акта как предмета административного спора, особое внимание следует
уделить требованиям, обеспечивающим соответствие этого акта закону.
41
Требования законности подразделяются на общие, которым должны
соответствовать
все
административные
акты
и
дополнительные
(специальные), которые предъявляются к некоторым видам актов. К общим
требованиям относятся: 1) компетентность органа – автора акта на издание
административного акта; 2) соблюдение прав и свобод человека и гражданина
(соответствие конституционному принципу приоритета прав свобод человека
и гражданина); 3) соответствие содержания административного акта
предписаниям закона, иного нормативного акта, обладающего большей
юридической силой согласно иерархии правовых актов; 4) соответствие
формы акта, установленным законом реквизитам; 5) соответствие цели акта
той
цели,
для
реализации
которой
законом
предоставлены
органу
полномочия; 6) принятие акта в соответствии с установленной процедурой; 7)
обоснование
издаваемого
административного
акта
в
случаях,
предусмотренных законом; 8) регистрация (для определенной группы актов) и
их публикация.
Дополнительные
(специальные)
требования
могут
включать:
а)
соблюдение определенного срока принятия правового акта; б) требование
утверждения акта вышестоящим органом в предусмотренных законом
случаях; в) требование совместного издания акта несколькими органами
исполнительной власти; г) требование соответствия административного акта,
принятого административным органом, его ранее принятым актам общего
характера и др.
3.3. Основание административно-правового спора. Приступая к
изучению этого вопроса следует иметь в виду, что административный спор
являет собой охранительное правоотношение, возникающее из регулятивного
административного правоотношения. Основанием возникновения, изменения
или прекращения любого правоотношения являются юридические факты.
42
Основание
административного
спора
как
правоотношения
характеризуется сложным фактическим составом. Оно включает три группы
юридических фактов:
а)
факты
правовой
характеристики
спорного
регулятивного
правоотношения (например, возможность избирательного спора появляется
при наличии факта назначения выборов, факта регистрации кандидатом в
депутаты и т.д.).
б) факты легитимации сторон спора, т.е. факты, свидетельствующие об
их возможности быть стороной спора. Спор может возникнуть при двух
условиях:

существование у сторон предпосылки права спорить (права
предъявлять
правовые
требования),
т.е.
при
наличии
у
сторон
административной правосубъектности;

наличие у сторон личной заинтересованности в реализации права
спорить. Так, фактами легитимации по избирательным спорам являются
факты принадлежности к гражданству РФ, достижение 18-летнего возраста.
в) факты правонарушения и правопрепятствования. Эти факты являются
непосредственным поводом к спору, к его возбуждению. Так, в соответствии с
Законом об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и
свободы граждан (ст. 2) такими поводами к спору выступают:

факты нарушения субъективных прав частных лиц незаконными
действиями или решениями административных органов;

факты незаконного возложения на частных лиц каких-либо
юридических обязанностей;

факты незаконного привлечения к какой-либо ответственности;

факты создания препятствий осуществлению субъективных прав;

факты, свидетельствующие о незаконности административных
актов, касающихся этих прав.
43
Исходя из этого, все основные юридические факты, являющиеся
непосредственным основанием (поводом) к спору, можно разделить на две
группы:

факты нарушения субъективных публичных прав частных лиц, в
том числе, путем незаконного возложения юридических обязанностей или
незаконного привлечения к ответственности;

факты, свидетельствующие о незаконности административных
актов (действий и решений), касающихся этих прав.
При изучении первой группы фактов, являющихся поводом к
административному спору, необходимо обратить внимание на то, что
нарушения субъективных публичных прав незаконными административными
актами, несомненно, являются административными правонарушениями.
Однако,
в
соответствии
с
российским
законодательством,
к
административным правонарушениям легально относятся лишь деяния,
предусмотренные
ст.
2.1
КоАП
РФ
и
связанные
с
нарушением
административных запретов. Нарушение субъективных публичных прав
является
нарушением
схожим
по
механизму
своего
совершения
с
гражданскими правонарушениями в гражданских правоотношениях. Эти
нарушения – результат неисполнения юридических обязанностей другой
стороной правоотношения. В то же время нарушения субъективных
публичных прав нельзя назвать гражданскими, поскольку возникают они в
административных правоотношениях.
Более того, они представляют собой собственно административные
правонарушения, ибо являются результатом неисполнения администрацией
обязанностей
в
административных
правоотношениях.
Особо
следует
отметить, что в зарубежном праве под административными понимаются
именно такие правонарушения, ибо связаны они с неисполнением публичной
администрацией своих обязанностей, наносящим какой-либо ущерб частным
лицам. Кроме того, к административным правонарушениям в широком
44
смысле слова следует отнести правонарушения, связанные со служебными
отношениями в сфере публичной власти.
Исходя из этого административные правонарушения как основание
административного спора необходимо подразделять на три основные группы:
а) административные проступки в смысле ст. 2.1 КоАП РФ
характеризуются тем, что они необязательно возникают непосредственно из
управленческих отношений «власть-подчинение», хотя их совершение
порождает властные охранительные отношения. В качестве примера таких
проступков является в частности, мелкое хулиганство.
Административные проступки служат основанием особой категории
административных споров – споров об административно-наказательной
ответственности. В рамках этой категории возможно выделение двух видов
административных споров:

споры,
которые
возникают
в
результате
предъявления
компетентным должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы
об административных правонарушениях, правового требования к суду
принять
решение
о
привлечении
деликвента
к
административной
ответственности. (Модель, предусмотренная п. 2 ст. 202 АПК РФ).

Споры,
административных
возникающие
органов
о
в
связи
с
обжалованием
привлечении
к
решений
административной
ответственности;
б) административные правонарушения в собственном смысле слова
характеризуются неисполнением административными органами позитивных
юридических обязанностей, вытекающих из норм административного права.
Эти правонарушения могут быть условно обозначены как административные
деликты.
Нарушение
субъективных
прав
частных
лиц
изданием
административных актов по общему правилу есть одновременно и нарушение
закона. Административные правонарушения (деликты) в виде издания
неправомерных актов можно подразделить на два вида:
- нарушения субъективных публичных прав;
45
- превышение власти, выражающееся в издании дефектных (порочных)
административных актов или в любом нарушении законности.
Соответственно, административные споры, которые имеют в своем
основании два этих вида административных деликтов, подразделяются на
споры о субъективных правах и споры о законности.
в) административные правонарушения и в связи с реализацией
служебных отношений, которые выступают основанием различного рода
служебных споров. К числу такого рода оснований спора следует отнести два
основных юридических факта:

факт наложения на публичного служащего дисциплинарного
взыскания, которое он может оспорить в суд или комиссию по служебным
спорам,

факт нарушения прав и законных интересов публичных служащих
неправомерными решениями и действиями вышестоящих руководителей.
В завершении изучения темы следует специально остановиться на таком
виде административных деликтов, каковым является превышение власти.
Данный деликт может быть представлен в двух основных формах:

некомпетентность,
выражающаяся
в
нарушении
административным органом пределов своей компетенции (субъектной,
предметной, территориальной, временной);

злоупотребление
властью,
сутью
которого
является
использование публичным органом (должностным лицом) своих властных
полномочий преднамеренно не ради тех целей, для достижения которых им
была вверена власть, а ради иных.
Некомпетентность и злоупотребление властью имеют значение для
определения соответствия административных актов закону не только в спорах
о законности, но и в спорах о субъективных правах.
Вопросы для самопроверки.
1)
Чем отличается правовой спор от неправового?
46
2) Назовите основные признаки административного спора, отличающие
его от других видов правовых споров.
3) Чем отличается административный спор о субъективном праве от
административного спора о законности?
4) Что входит в содержание административно-правового спора?
5) Охарактеризуйте
понятие
организации
как
субъекта
административно-правового спора.
6) Назовите основные виды субъективных публичных прав частных
лиц.
7) Что понимается под основанием административно-правового спора?
Раздел II
Организация административной юстиции в России и
зарубежных странах
Тема 3
Системы административной юстиции в современном мире.
Организация органов административной юстиции, осуществляющих
разрешение административных споров, в современном мире характеризуется
значительным
многообразием.
Оно
обусловлено
особенностями
государственно-правового развития той или иной страны, доктринальными
принципами, положенными в основу построения национальной системы
административной юстиции, спецификой правовой культуры и т.д. Тем не
менее, во всем этом многообразии организационных форм административной
юстиции можно выделить ряд моделей (систем), характеризующих общие
параметры ее построения в целом ряде стран. В качестве наиболее
распространенных из этих моделей (систем) можно назвать: французскую,
германскую, испанскую, англо-саксонскую, испанскую.
3.1. Сущность французской модели административной юстиции
состоит в том, что административные трибуналы (суды публичного права)
47
образованны в системе самой исполнительной власти путем отделения их от
«активной
администрации»,
осуществляющих
т.е.
от
органов,
оперативно-распорядительную
непосредственно
и
нормотворческую
деятельность.
Система судов публичного права отграничивается от общих судов по
субъекту правонарушения, лежащего в основании административного спора.
В качестве такого субъекта рассматривается публичная администрация.
Соответственно, подведомственность административных споров определяется
по
следующему
общему
принципу:
спор
относится
к
ведению
административных трибуналов, если его стороной является орган публичной
администрации. Однако надо иметь в виду, что из этого общего правила
существует ряд исключений, относящих отдельные виды административных
споров
к
ведению
административной
общего
юстиции
суда.
Отсюда
обозначают
как
французскую
систему
модель
«двойственной
административной юрисдикции».
К французской модели в той или иной мере относятся системы
административной юстиции в таких странах как Италия, Греция, Канада,
Египет, Сирия, Ливан, Тунис, Сенегал, Колумбия и др.
При изучении специфики французской модели необходимо иметь в
виду, что:
а)
административные
трибуналы
подразделяются
на
два
вида:
трибуналы общей административной юрисдикции и трибуналы специальной
административной юрисдикции.
Во
Франции,
например,
трибуналы
общей
административной
юрисдикции имеют статус судов общего права в административной сфере: к
их
ведению,
за
определенными
исключениями,
отнесены
все
административные споры. Система этих судов включает региональные и
апелляционные трибуналы и возглавляется Государственным советом,
который выполняет две основные функции: юрисдикционную (судебную) и
функцию советника правительства. Председателем Госсовета «по праву»
48
является премьер-министр, а по замещению – министр юстиции. При
изучении данного вопроса студенту будет интересно особо разобраться с тем,
как обеспечивается независимость этих административных трибуналов от
«активной» публичной администрации.
б)
специальные
административные
трибуналы
обладают
узкой
компетенцией, ограниченной одной сферой деятельности и определенным
видом административных споров. Во Франции, например насчитывается
более 50 таких трибуналов, и к ним, в частности, относятся: Счетная палата
(центральная и региональная), Дисциплинарный совет народного образования
и т.д. Решения этих трибуналов могут быть обжалованы в Госсовет.
3.2.
Германская
система
административной
юстиции.
Характеризуется следующими принципами построения:
а) принцип изоляции административного правосудия от вмешательства
исполнительной власти, что предопределяет включение административных
судов (судов публичного права) в систему публичной власти;
б) разделение сфер публичных и частных гражданско-правовых споров,
что обуславливает обособление административного правосудия от общих
судов;
в) административные суды образуют самостоятельную ветвь правосудия
внутри судебной системы в целом, стоящую вне системы общих судов. Они
организуются по принципу внешней специализации, т.е. специализации,
внешней по отношению к общим судам;
г)
компетенция
этих
судов
определяется
не
по
субъекту
правонарушения (как во Франции), а по характеру нарушенного права: если
объектом нарушения является публичное право, то споры относятся к
ведению административных судов, за исключением тех, которые отнесены к
ведению Конституционного суда.
Германская модель административной юстиции в той или иной
организационной форме получила распространение в целом ряде стран:
Австрии, Швеции, Мозамбике, в Японии до 1946 г. и др.
49
Особенности организации этой системы административной юстиции
рекомендуется рассмотреть на примере самой Германии. При этом важно
обратить внимание на следующие моменты:

Вне общих судов в рамках системы судебной власти организуются
административные суды как общей административной юрисдикции, так и
специальной административной юрисдикции (финансовые, социальные,
дисциплинарные).

Все административные суды имеют трехзвенную структуру:
административные
суды
земель
(в
т.ч.
финансовые,
социальные,
дисциплинарные) – Верховные административные суды земель (в том числе,
Верховные
финансовые
суды
земель
и
т.д.)
–
Федеральный
Административный суд (в т.ч. Федеральный финансовый суд и т.д.).

Все административные суды – как общей, так и специальной
административной юрисдикции – осуществляют правосудие по специальным
судопроизводственным актам (например, Закон о судопроизводстве по
финансовым делам 1965 г., Закон о судопроизводстве по социальным делам
1975 г. и т.д.).
3.3. Испанская модель или система административной юрисдикции
общих судов характеризуется следующими признаками:
а) административная юрисдикция рассматривается не как специальная
по отношению к судам общей юрисдикции (гражданской и уголовной), а как
обычная юрисдикция общих судов. Соответственно, юрисдикция общих судов
делится на гражданскую, уголовную и административную.
б)
органы
административной
юстиции
образуются
посредством
внутренней специализации общих судов, а не судебной системы в целом.
в) в структуре общих судов формируются специализированные
отделения (коллегии, палаты) административной юрисдикции, а также могут
выделяться
(как
правило,
на
местном
уровне)
самостоятельные
административные суды. Все эти отделения (коллегии) в общих судах
различных уровней, а также самостоятельные административные суды,
50
входящие в систему общих судов, составляют в своей совокупности систему
органов административной юстиции.
Эта модель административной юстиции, помимо Испании, характерна
для целого ряда стран (Мексика, Аргентина, Украина, Россия по Положению
о судах по административными делам от 30 мая 1917 г. и др.).
3.4. Англо-саксонская модель (Великобритания, США, Австралия,
Новая Зеландия и др.) характеризуется следующими отличительными
чертами:
а) к органам административной юстиции относятся должностные лица
публичной администрации и различные квази-судебные органы, создаваемые
в
рамках
исполнительной
власти.
Решения
всех
этих
органов
по
административным спорам можно обжаловать в общий суд, но общие суды к
органам административной юстиции не относятся;
б) все эти органы являются специализированными учреждениями с
четко сформулированной компетенцией по предмету, указанному в законе.
Все они имеют различные наименования: трибуналы, советы, комиссии,
управления, агентства, бюро и даже суды;
в) все эти учреждения подразделяются на квази-судебные органы,
действующие в сфере социального управления, в сфере управления
экономикой и административно-политической сфере;
г) в зависимости от взаимоотношений с министерствами они делятся на:

квази-судебные органы в рамках министерств и ведомств
(комиссии, управления, специальные должностные лица, осуществляющие
функции административного судьи и т.д.);

квази-судебные органы вне министерств или административные
трибуналы (например, Налоговый суд, Таможенный трибунал в США и др.).
Они
представляют
собой
автономные
административные
трибуналы,
действующие на стыке исполнительной и судебной власти. Это - так
называемые трибуналы-заменители судов.
51
д) в состав квази-судебных органов могут входить как министерские
чиновники, так и судьи общих судов по совместительству.
е)
во
многих
англо-саксонских
странах
установлен
принцип
обязательного предварительного обращения в органы административной
юстиции по весьма широкому кругу споров. Только после их рассмотрения
этими квази-судебными органами возможно обращение в общий суд.
Вопросы для самопроверки.
1. Каковы
главные
принципы
построения
французской
системы
административной юстиции?
2. Что означает принцип «внешней специализации» в организации
административной юстиции в Германии?
3. Чем отличается система административной юрисдикции общих судов
от германской системы?
4. Назовите основные отличия англо-саксонской модели от французской.
Тема 4.
Административная юстиция в России: история и
современные проблемы становления.
1.
Административная юстиция в период империи и Временного
правительства.
При изучении этого вопроса следует обратить внимание, что первая
попытка создать органы административной юстиции «на французский манер»
была предпринята в России во второй половине XIX в. В качестве таких
органов в 1870 г. были учреждены «присутствия со смешанным составом»
по городским делам. Они назывались присутствия «со смешанным составом»,
поскольку включили в качестве своих членов губернатора, вице-губернатора,
управляющего казенной палатой, главу губернской земской управы, а также
главу губернского города.
52
В компетенцию этих присутствий входило: а) рассмотрение жалоб на
решения городской власти, не подлежащих обжалованию в судебном порядке;
б)
разрешение
«пререканий»
между
различными
учреждениями:
правительственными, земскими и сословными, с одной стороны, и городской
администрацией, с другой, о «пределах ведомства, власти и обязанностях»
(т.е. споры о компетенции); в) рассмотрение жалоб на нарушения,
допущенные при проведении городских выборов (избирательные споры); г)
дисциплинарные дела должностных лиц городской администрации.
Дела
в
присутствии
рассматривались
под
председательством
губернатора и разрешались простым большинством голосов. Решения этих
присутствий
могли
быть
обжалованы
в
Первый
департамент
Правительствующего Сената.
Надо иметь в виду, что с 1890 г. начинает создаваться новый вид
присутствий – Губернские присутствия по земским делам, которые с 1892 г.
объединяются с Губернскими по городским делам присутствия. Возникает
новый вид учреждений административной юстиции – Губернские по
городским и земским делам присутствия. Эти объединенные присутствия
выполняли три основные функции: административную, дисциплинарную и
административно-судебную (квази-судебную). По их образцу в конце XIX –
начале XX вв. образуются новые присутствия смешанного состава: уездные и
губернские по воинской повинности, по питейным делам, по квартирному и
промысловому налогам (своего рода налоговые трибуналы), по фабричным и
горнозаводским делам и т.д. Всего было образовано 14 разновидностей таких
присутствий. После революции 1905-1917 гг. над губернскими присутствиями
были надстроены два новых вида присутствий: а) Главное по фабричным и
горнозаводским делам присутствие (аналог промышленных трибуналов в
современной Великобритании) и б) Совет по делам страхования рабочих.
Решения этих присутствий могли быть обжалованы в Первый департамент
Правительствующего Сената.
53
К числу недостатков организации и деятельности этих присутствий
относилось:
а) канцелярский порядок рассмотрения дел (отсутствие публичного,
состязательного, устного процесса);
б) преобладающий бюрократический состав, отсутствие независимости
членов
присутствий
от
администрации.
В
результате
присутствия
превращались в простое совещательное учреждение при губернаторе;
в) волокита, при рассмотрении жалоб и исполнении решений.
Студенту следует уяснить, что с приходом к власти Временного
правительства радикально меняется модель организации административной
юстиции: ее органы включаются в систему общих судов. В соответствии с
Положением от 30 мая 1917 г. «О судах по административным делам» в
рамках системы общих судов создавались административные суды в форме: а)
административного судьи, являвшего собой единоличный судебный орган по
административным спорам на местах; б) административного отделения в
областных судах; в) Первого департамента Правительствующего Сената как
Высшего административного суда.
Студенту следует обратить внимание на основные принципы, из
которых исходила концепция Положения «О судах по административным
делам»: 1) административный суд является судом в полном смысле этого
слова и входит в систему единой судебной власти; 2) суд разбирает споры о
праве между властью центральной и местной, между частными лицами и
административными органами; 3) административный судебный иск охраняет
публичное право от всякого нарушения точно так же, как гражданский иск
охраняет частное право; 4) административные споры рассматриваются в
судебном процессе, цель которого – восстановление нарушенного публичного
права в полном объеме и всеми доступными для этого средствами; 5) суды
подразделяются на 3 вида – гражданские, уголовные, административные.
2. Элементы административной юстиции в советский период.
54
Переходя к изучению учреждений административной в советский
период, необходимо уяснить, что в России административная юстиция в
середине 20-х годов XX в. начинает рассматриваться как буржуазный,
чуждый советскому строю, институт. При этом учреждается общий
принцип, согласно которому правовые акты органов государственного
управления могут быть обжалованы только в вышестоящие инстанции, и в
редких исключениях в суд.
Вместе
с
тем
отдельные
элементы
административной
юстиции
существовали и в советский период развития российской государственности.
Соответственно, в этот период можно выделить три этапа эволюции
административной юстиции в широком смысле слова.
На первом этапе (1918 - 1924) для обеспечения законных притязаний
граждан в сфере управления создаются и действуют специальные органы
(Бюро
жалоб),
стоящие
особняком
от
так
называемой
активной
администрации. Попытки преобразовать их в систему административных
судов не увенчались успехом, а сами они были упразднены. Одновременно
происходит зарождение института судебного производства по делам,
возникающим из административно-правовых отношений. К ведению суда
относятся спорные дела об установлении неправильностей в записях актов
гражданского состояния, дела об освобождении от военной службы по
религиозным убеждениям, дела по жалобам на действия нотариусов и
судебных исполнителей.
В условиях перехода к НЭПу возобновились попытки в целях
обеспечения законности учредить органы административной юстиции.
Предлагалось, например, первоначально ограничиться организацией Высшего
административного суда, а затем постепенно создавать административные
суды на местах. В 1921 г. Институтом советского права при МГУ
подготавливается проект декрета об административной юстиции в РСФСР. На
основе этого проекта были разработаны также проекты Административнопроцессуального кодекса и Положения о Верховном административном суде,
55
об
областных
и
губернских
административных
судах.
Сторонники
административной юстиции отстаивали идею о том, что в процессе
строительства нового общества законность в сфере управления должна
обеспечиваться именно административными судами. При этом предметом
административной юстиции должна являться не жалоба гражданина на
должностное лицо, а административный иск об отмене противозаконного
акта. Однако идея учреждения административных судов встречает в этот
период сильное сопротивление среди государственных и партийных деятелей.
Они исходили из утверждения о буржуазной сущности данного института и
его несовместимости с социалистическим государством.
Вместе с тем студенту следует иметь в виду, что на этом этапе
создаются и действуют отдельные квази-судебные органы административной
юрисдикции. К ним относились конфликтные комиссии при наркоматах,
организованные на паритетных началах из представителей администрации,
служащих и рабочих, примирительные камеры, третейские суды по трудовым
делам, налоговые комиссии, а также арбитражные и земельные комиссии.
Земельные комиссии (волостные, уездные, губернские) представляли в
известном смысле самостоятельную систему учреждений, включающих
представителей администрации и судебных органов. Контроль за их работой
осуществляла Особая коллегия высшего контроля по земельным спорам.
Законодатель
определял,
что
земельные
комиссии
при
отправлении
правосудия пользуются правами судей, а дела рассматриваются в порядке
состязательного процесса с участием сторон. Они имели право отменять или
изменять акты соответствующих органов управления. Процессуальный
порядок рассмотрения ими споров приближался к порядку разрешения споров
общими судами.
Студенту необходимо обратить внимание на то, что на последующих
этапах эволюции отдельных элементов административной юстиции развития
специальных административных юрисдикций пошло тремя путями: 1) путем
рассмотрения общими судами весьма ограниченного числа административных
56
споров, перечень которых строго определялся законом; 2) путем установления
обычного
инстанционного
порядка
обжалования
актов
и
действий
администрации; 3) путем дальнейшего развития некоторых специальных
юрисдикций, например, таких как арбитражные комиссии, которые в начале
30-х годов преобразуются в государственный арбитраж.
На втором этапе (1924 - 1977) в советском праве окончательно
утверждается система административного обжалования. Ее общий принцип:
действия
администрации
публично-правового
свойства
не
подлежат
обжалованию в общих судах или квази-судебных органах, то есть все споры в
сфере управления решает сама администрация в порядке инстанционного
обжалования. Из этого принципа, однако, допускались отдельные исключения
по преимуществу в области споров о нарушении личных прав. В целом суды к
1977 году в гражданско-процессуальном порядке рассматривали примерно 30
видов дел, связанных с судебной оценкой законности и обоснованности актов
управления, затрагивающих субъективные права граждан.
В связи с расширением компетенции общего суда по контролю за
законностью в управлении в научной литературе начала 60-х годов вполне
логично ставятся два вопроса: 1) не является ли деятельность судов по
разрешению
административно-правовых
споров
административной
юстицией? 2) имеются ли элементы административного процесса в
разрешении судами административных дел?
Одним из первых солидных трудов по проблемам административной
юстиции, в котором делается попытка утвердительно ответить на эти вопросы
было исследование Н.Г.Салищевой. Административный процесс в СССР. М.,
1964. Данная работа стала, несомненно, одной из важнейших теоретических
основ возрождающейся в послевоенный период школы административной
юстиции. В своем исследовании Н.Г.Салищева предлагает понимать
административную юстицию в СССР как «особый вид деятельности общих
судов по разрешению споров в области государственного управления и тем
самым призванным осуществлять правосудие по делам, вытекающим из
57
административно-правовых отношений». Исходя из такого понимания
административной юстиции автор делает вывод о том, что ее элементы в
СССР существуют и развиваются. Интересные сведения относительно
дискуссий по вопросам административной юстиции в этот период студент
может почерпнуть в книге Д.М. Чечота «Административная юстиция», Л,
1973.
Третий
этап
(1977
-
1993)
характеризуется
конституционным
закреплением общего правила судебной защиты от неправомерных действий
и актов органов исполнительной власти и принятием ряда законов,
конкретизирующих конституционное право
на
судебное
обжалование
административных актов.
В 1987 г. принимается Закон СССР «О порядке обжалования в суд
неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан». В
соответствие с Конституцией он установил общее правило: гражданин имеет
право обжаловать в суд любое действие должностных лиц, за исключением
тех,
в
отношении
которых
уголовно-процессуальным,
гражданско-
процессуальным и другим законодательством установлен иной порядок
обжалования. Однако в своем правовом оформлении данный закон был
весьма несовершенен. В частности, он предполагал обжалование в суд лишь
единоличных действий должностных лиц, а действия государственных
коллегиальных органов и общественных организаций оставались вне
контроля.
Результатом критики этого закона стало принятие нового Закона СССР
от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий
органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих
права граждан». Тем не менее и этот Закон оказался далеким от совершенства.
Среди недостатков Закона 1989 г. были такие, как: 1) невозможность
судебного обжалования незаконного бездействия властей, волокиту при
принятии решений; 2) отсутствие возможности судебного обжалования актов
исполнительной власти, носящих нормативный характер и др.
58
3. Становление правовых основ института административной
юстиции в современной России.
Приступая к изучению этого вопроса, студент должен обратить
внимание на то, что начало современного этапа в развитие административной
юстиции в России связано с введением в действие Закона «Об обжаловании в
суд действий и решений», нарушающих права и свободы граждан», принятого
27 апреля 1993 г. – спустя 16 месяцев после распада СССР. Этот правовой акт
восполнил ряд недостатков предшествующего законодательства. В частности,
в соответствии с этим законом могут быть оспорены в суде не только
действия администрации, но и ее решения, включая нормативные акты.
В 1995г. в Закон от 27 апреля 1993г. были внесены дополнения и
изменения, в результате чего объем его текста увеличился на 50%. Наиболее
важные дополнения касались вопросов доступа к официальной информации,
имеющей отношение к нарушенному праву и к оспариваемому действию (п.3,
ст.2). Закон от 27 апреля 1993г., несмотря на свой небольшой объем, играет
важнейшую роль в обеспечении гарантированного ст.46 Конституции РФ
права граждан на судебную защиту, являясь универсальным инструментом
доступа граждан к правосудию по административным спорам. Он обозначил
дальнейшую
ориентацию
российского
законодателя
на
судебно-
административную форму как основу институциализации административной
юстиции.
На создание полноценного института административной юстиции в
России
ориентирует
провозглашающая
гражданское,
законодателя
четыре
уголовное,
формы
и
ст.
118
осуществления
конституционное
и
Конституции
судебной
РФ,
власти:
административное
судопроизводство. Однако в настоящее время в России сложилась весьма
парадоксальная
ситуация:
административное
судопроизводство
провозглашено, но административные суды отсутствуют, арбитражное
59
судопроизводство
не
провозглашается,
но
арбитражные
суды
функционируют.
В этой связи студенту следует обратиться к изучению текста ФКЗ «О
федеральных административных судах в РФ», принятого Госдумой РФ в
первом чтении 22 ноября 2000 г. и находящегося на доработке в Комитете по
конституционному законодательству Госдумы РФ. Текст данного документа
студент может найти на официальном сайте Госдумы РФ, в Справочной
системе «Консультант плюс» либо в учебном пособии Зеленцова А.Б.,
Радченко
В.И.
«Административная
юстиция
в
России:
история
и
современность», М., 2002.
Студенту следует обратить внимание на то, что Верховный Суд РФ,
внося данный законопроект, исходил из следующих принципов:
1. К административным делам следует отнести разрешаемые в судебном
порядке конфликты между гражданами и их объединениями, с одной стороны,
и органами государственной власти и местного самоуправления, с другой;
споры органов государственной власти и местного самоуправления между
собой, а также дела, вытекающие из применения законодательства о выборах
и защите избирательных прав граждан.
2. Структура административных судов должна быть построена таким
образом, чтобы обеспечить максимальную независимость судей от органов
власти, чьи споры они рассматривают. В связи с этим география юрисдикции
этих судов не должна совпадать со сложившимся административнотерриториальным делением.
3. Компетенция этих судов должна быть выстроена таким образом,
чтобы не затрагивать сложившуюся на сегодня в области административного
судопроизводства компетенцию арбитражных судов и конституционных
(уставных) судов субъектов Федерации.
В структуре административных судов предлагается выделить четыре
звена:
60
1.Межрайонные суды, юрисдикция которых должна распространяться
на территорию 3-6 районов, должны рассматривать широкую категорию дел.
Они должны осуществлять основную работу по защите интересов гражданина
от ошибок и злоупотреблений лиц, наделенных властными полномочиями.
2. Судебная коллегия по административным делам суда областного
уровня должна рассматривать в качестве суда II инстанции дела по жалобам
на решения межрайонных судов, а также в качестве суда 1 инстанции —
административные дела, связанные с государственной тайной, споры, в
которых участвуют должностные лица и органы областного уровня, кроме
дел, отнесенных к компетенции окружных судов.
3. Окружной суд, в юрисдикцию которого будет входить от двух до
шести субъектов Федерации.
4. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда
РФ. На нее предлагается возложить рассмотрение по 1 инстанции дел,
имеющих особо важное государственное значение.
Предполагается, что административные дела по I инстанции в
межрайонных административных судах должен рассматривать федеральный
судья единолично, в вышестоящих административных судах - коллегия из 3
судей. Привлечение присяжных и народных заседателей к рассмотрению этих
дел не предполагается.
В связи с предполагаемой Верховным Судом РФ концепцией
построения административных судов студенту следует обратить внимание на
то, что разработчики законопроекта ориентируются на систему внутренней
административно-юрисдикционной специализации общих судов. Иной подход,
предполагающий
внешнюю
специализацию
судебно-административной
юрисдикции, потребует внесения изменений в действующую Конституцию
РФ и определения компетенции Высшего Административного Суда, как это
сделано в отношении Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда
РФ.
61
Изучая современные проблемы становления в России института
административной юстиции студенту следует также обратиться к проекту
Кодекса административного судопроизводства РФ, внесенному в Госдуму РФ
в 2006 г. Верховным Судом РФ (Проект КАС РФ опубликован в журнале
«Российская юстиция», 2004, № 3).
С подробным анализом достоинств и недостатков этого проекта студент
может познакомиться, изучив статью: Зеленцов А.Б. Административное
судопроизводство
в
России:
проблемы
правового
регулирования
//
Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. №2.
4. Квазисудебные учреждения административной юстиции.
При изучении этого вопроса студенту следует обратить внимание на то,
что квазисудебная административная юрисдикция в современном России
осуществляется по двум этим направлениям. Во-первых, в нашей стране
достаточно велико число квазисудебных коллегиальных органов, занятых
разбирательством дел об административных правонарушениях и значит
осуществляющих административно-наказательную юрисдикцию. К ним
можно, например, отнести:
- комиссии по делам несовершеннолетних, образуемые в соответствии с
КоАП;
- коллегиальные органы по рассмотрению дел об административных
правонарушениях при федеральных министерствах и ведомствах. Это —
комиссии по контролю за использованием и охраной земель, комиссии по
рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства и т.д.
- коллегиальные органы при главах исполнительной власти и
правительствах субъектов федерации (например, Административная комиссия
при Правительстве г. Москвы) и т.д.
Во-вторых,
ныне
в
России
возрастает
число
квазисудебных
коллегиальных органов, в полномочия которых входит разбирательство
правовых
споров
и,
следовательно,
осуществление
административно62
тяжебной
юрисдикции.
Среди
них
можно
выделить
квазисудебные
учреждения, действующие:
- при Правительстве РФ (например, Межведомственная комиссия по
рассмотрению обращений граждан РФ в связи с ограничением их права на
выезд из РФ);
-
в
федеральных
министерствах
и
ведомствах
(Служба
по
урегулированию коллективных трудовых споров, Апелляционная палата
Роспатента;
Комиссия
для
разрешения
разногласий
Федеральной
энергетической комиссии и др.);
- при исполнительных органах субъектов федерации (Городская
жилищно-конфликтная комиссия при Правительстве г. Москвы, Комиссия по
урегулированию споров по расчетам между заказчиками и подрядчиками,
выполняющими городской заказ на объектах городского хозяйства, и др.).
Специфика юрисдикционной деятельности всех этих квазисудебных
органов дает основания утверждать, что для обозначения многих из них
вполне применим на английский манер общения термин «административные
трибуналы» или на американский: манер — «административный арбитраж».
Термин «трибунал» во многих странах используется, как правило, в названии
судебных органов с ограниченной специализированной компетенцией или
низших инстанций либо для квазисудебных учреждений, действующих в
рамках исполнительной власти. В российском правосознании этот термин
ассоциируется,
главным
образом,
с
чрезвычайными
судами
(революционными, военными и т.д.), а посему вряд ли может прижиться в
качестве
общего
термина
для
наименования
всех
указанных
выше
квазисудебных учреждений. Вместе с тем для их обозначения вполне
применимы
такие
термины,
как
«квазисудебная
юрисдикция»
или
«квазисудебная административная процедура», а в отношении некоторых
органов типа Апелляционной палаты Роспатента, Городской жилищноконфликтной комиссии при Правительстве Москвы — «административный
арбитраж"
63
Раздел III.
Административная юстиция и административный процесс
1. Теория административного процесса в России и зарубежных
странах.
Изучая данный вопрос студент не может не обратить внимания на то,
что в российском правоведении идет достаточно острая дискуссия о том, что
следует понимать под административным процессом. Во всем многообразии
концепций административного процесса следует выделить два основных
подхода к его интерпретации: а) широкий или управленческий и б) узкий или
юрисдикционный.
Согласно широкому подходу под административным процессом
понимается
исполнительно-распорядительная
деятельность
органов
государственного управления по разрешению конкретных административных
дел и применению мер административного принуждения. Среди основных
моментов, характеризующих этот подход, следует выделить:
а) круг субъектов административного процесса ограничивается лишь
органами государственного управления (исполнительной власти). Суд в число
этих субъектов не включается, а если включается, то его деятельность
рассматривается как исполнительно-распорядительная, а не правосудная;
б)
различается
административный
процесс
и
административное
судопроизводство в судах, т.е. административное судопроизводство не
рассматривается как административный процесс.
в) не проводится различие между управленческим и административным
процессом.
Следует иметь в виду, что данный подход сложился в советский период
и в значительной мере носит отпечаток того времени.
Узкий или юрисдикционный подход рассматривает административный
процесс как регламентированную законом деятельность компетентных
органов по разрешению административных споров и привлечению к
64
административной
ответственности
за
административные
правонарушения.
К числу основных характерных черт этого подхода относятся:
а) субъектом, осуществляющим административный процесс, является
суд или иной юрисдикционный орган;
б) содержание понятия «административный процесс» трактуется по
анологии с понятиями «гражданский процесс», «уголовный процесс»;
в) предметом данного процесса является административно-правовой
конфликт;
г) административный процесс как судопроизводство следует отличать
от
управленческого
процесса,
представленного
административными
процедурами.
Юрисдикционный подход в контексте становления в России института
административной юстиции и трактовки административного процесса в
зарубежной
доктрине
следует
считать
более
предпочтительным
и
перспективным.
При этом более строго следует разграничивать:
а) управленческий и б) административно-юрисдикционный процессы.
Управленческий
процесс
представляет
собой
совокупность
административных процедур, определяющих порядок деятельности органов
исполнительной
власти
по
разрешению неконфликтных
(бесспорных)
административных дел и принятию нормативно-правовых актов. Основными
характеристиками этого процесса являются:
а) состоит из административных процедур, предполагающих по своей
модели участие двух субъектов (без участия третьей) стороны: «субъект
публичного управления – частное лицо» либо «частное лицо – субъект
публичного управления»;
б) реализует осуществление ненарушенных прав;
в) регламентируется административно-процедурными нормами.
65
Административно-юрисдикционный или административный процесс в
собственном смысле слова представляет собой деятельность юрисдикционных
органов (судебных или квазисудебных) по разрешению административноправовых
конфликтов
в
виде
административного
спора
или
административного правонарушения.
Его основные характеристики:
а) осуществляется с участием третьей стороны (суда или иного органа),
опосредующей взаимодействие конфликтующих сторон;
б) реализует нарушенные или оспоренные права;
в) осуществление этих прав носит принудительный для неисполняющей
обязанности стороны характер и направлено на их восстановление;
г) регулируется административно-процессуальными нормами.
Студенту следует обратить внимание на то, что эти два вида процессов
– управленческий и административно-юрисдикционный - в современных
государствах регулируются, как правило, нормативно-правовыми актами двух
видов: Германия: Закон об административных процедурах 1976 г. и Закон об
административных судах 1960 г.; Испания: Закон о юридическом режиме
публичной администрации и общей административной процедуре 1992 г. и
Закон об административно-спорной юрисдикции 1998 г.; Финляндия: Закон об
управленческой
процедуре
1982
г.
и
Закон
об
административном
судопроизводстве 1996 г. и т.д.
Следует иметь в виду, что и в России намечается на законотворческом
уровне
подобное разграничение
управленческого и юрисдикционного
процессов. В Госдуму РФ внесены законопроекты об административных
процедурах и проект Кодекса административного судопроизводства.
При
необходимо
изучении
обратить
административно-юрисдикционного
внимание
административно-наказательный
и
на
две
его
основные
административно-спорный
процесса
формы:
процессы.
Административно-наказательный процесс связан с разрешением дел об
административных правонарушениях (в смысле ст. 2.1 КоАП РФ) и
66
применением
мер
карательной
ответственности
–
административных
наказаний. Он регулируется главами 24-29 КоАП РФ. Административноспорный
процесс
связан
с
разрешением
административных
споров,
обозначаемых в действующем законодательстве как дела, возникающие из
административных правоотношений. Он регулируется ГПК РФ, АПК РФ и гл.
30 КоАП РФ.
При изучении административного процесса студенту следует обратить
внимание еще на одну особенность.
Разрешение административных споров в зависимости от системы
административной юстиции, может осуществляться в двух процессуальных
формах: а) гражданско-процессуальной и б) в форме административного
процесса в его двух разновидностях - судебной и квазисудебной.
Гражданско-процессуальная форма используется прежде всего в странах,
где рассмотрение административных вопросов осуществляется общими
судами (например, в Китае, Малайзии). В этом случае предполагается, что
разрешение административных споров в основном не отличается от
разбирательства гражданских дел, за исключением оговорок о некоторых
особых правилах. Этим обусловлено отсутствие каких-либо существенных
изменений в структуре и составе обычного суда, а также в самой процедуре
разрешения споров. Эта процедура строится на принципах устности,
гласности, равенства сторон, состязательности, а бремя доказывания лежит на
обращающейся стороне.
Процедура разбирательства дел в административных судах, как правило,
унифицирована и законодательно регламентирована. В Германии, например,
специальные процессуальные правила разбирательства административных дел
установлены Законом об административном судопроизводстве 1960 г. (в ред.
1997 г.). Однако наличие этих правил не исключает использования
гражданско-процессуальных
норм.
В
Законе
об
административном
судопроизводстве устанавливается (§ 173): в той части, в какой данное
положение не содержит предписаний процессуального характера, должны
67
применяться закон о судебном устройстве и ГПК, если принципиальные
отличия обоих видов судопроизводства не исключают этого.
Административный процесс в квазисудебных органах и трибуналах
характеризуется отсутствием единой общей формы. В англосаксонских
странах каждый из них действует, как правило, на основе своих собственных
процедурных правил.
2. Административное
судопроизводство
как
судебный
административный процесс.
Студенту следует обратить внимание на то, что в интерпретации
административного
правосудия
(судопроизводства)
в
российском
правоведении наблюдаются две крайние позиции. Одна из них сводит
административное правосудие к административной юстиции, понимаемой как
«спорное гражданское производство» либо «правосудие по делам из
административных
правоотношений
в
рамках
гражданского
судопроизводства». Тем самым из содержания административного правосудия
исключается
разбирательство
судом
дел
об
административных
правонарушениях. Сторонники другой крайней точки зрения, отождествляя
административное правосудие с административной юстицией, связывают его
с рассмотрением дел об административных правонарушениях. Появление
столь
полярных
точек
зрения
обусловлено
особенностями
развития
российской правовой системы.
Во-первых, это связано с тем, что в советское время законодатель,
категорически не приемля возможность административно-правового спора,
отнес ряд административно-спорных дел к категории гражданских дел, лишив
их, однако, искового характера. Отсюда разрешение в судебном порядке тех
споров, которые в западных странах входят в предмет административной
юстиции, стало обозначаться многими авторами как административное
правосудие в рамках гражданского судопроизводства.
68
Во-вторых, в результате декриминализации ряда правонарушений, не
представляющих большой социальной опасности, и перевода их в разряд
административных в смысле ст. 2.1 КоАП, возникла ситуация, когда
рассмотрение этих дел уже нельзя назвать уголовным судопроизводством. В
то же время оно не может быть отнесено ни к какому иному
судопроизводству, кроме как к административному. Это – та часть (форма)
административного правосудия, которая не известна западным странам, т.к.
правонарушения в смысле ст. 2.1 КоАП в этих странах не относятся к
административным
и
рассматриваются
в
порядке
уголовного
судопроизводства.
В этом контексте студенту следует уяснить, что административное
судопроизводство в современной России характеризуется следующими
особенностями:
1.
Предметом
административно-судебной
административно-правовой
разновидностях
конфликт,
(административном
юрисдикции
выражающийся
споре
и
в
является
двух
своих
административном
правонарушении) и получающий оформление как административное дело
(дело в связи с оспариванием административных действий и решений либо
дело об административном правонарушении);
2.
Административно-судебная
юрисдикция
(судопроизводство)
осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами;
3.
Административно-судебная
процессуальной
форме,
которую
юрисдикция
определяет,
осуществляется
согласно
в
формулировке
Конституционного Суда РФ, процессуальное законодательство, относящееся к
рассмотрению дел, возникающих из административных отношений (ГПК РФ,
АПК РФ и КоАП РФ). Пределы действия общих правил судопроизводства и
наличие специальных правил, которые выражаются в определенных изъятиях
и дополнениях в ГПК и АПК, в судебно-административном процессе
отражают
специфику
материального
административного
права
и
административных дел как объекта их рассмотрения и разрешения.
69
4. Результатом деятельности суда по реализации административной
юрисдикции является вынесение решения о привлечении к административной
ответственности (наложении административного наказания) или разрешение
административного
спора
(недействительности)
либо,
путем
наоборот,
признания
законности
незаконности
(действительности)
административных актов и действий.
Исходя
из
судопроизводство
процесс,
отмеченных
можно
направленный
характеристик,
определить
на
административное
как
судебно-административный
разбирательство
административно-правовых
конфликтов, в ходе разрешения которых в рамках определенной судебной
процедуры констатируется в правозащитных целях незаконность (законность)
административно-правовых
актов,
наличие
(отсутствие)
конкретных
субъективных прав и обязанностей либо устанавливается ответственность за
административные
правонарушения.
Более
узким
является
понятие
«административное правосудие». Его можно определить как деятельность
суда
по
разбирательству
административных
административных
правонарушениях,
споров
которая
и
дел
об
производится
в
процессуальной форме в судебных заседаниях, с участием сторон и других
субъектов процесса и состоит в установлении фактических обстоятельств дела
путем исследования доказательств, проверки законности административных
актов и в разрешении дела, т.е. применении соответствующего материального
закона.
В соответствии с предметом административного судопроизводства в его
рамках можно выделить два вида производств: 1. производство
административно-правовым
производство;
2.
правонарушениях
спорам
производство
или
Административно-спорное
по
или
административно-спорное
делам
об
административных
административно-наказательное
производство
по
в
рамках
производство.
судебно-
административного процесса – форма защиты прав граждан и юридических
70
лиц
в
сфере
исполнительной
власти,
административно-наказательное
производство – форма реализации административной ответственности.
3.
Административный спор и административное дело.
Административно-правовые споры, которые становятся предметом
судебного разбирательства, в действующем процессуальном законодательстве
обозначаются термином "дела, возникающие из административно-правовых
(публично-правовых)
отношений".
Данное
обстоятельство
вызывает
необходимость интерпретировать соотношение понятий "спор" и "дело". В
цивилистике понятие гражданского дела обычно идентифицируется либо с
вопросом судебного разбирательства либо со спором о праве. Считается, что
гражданское дело может быть возбуждено лишь в случае спора о праве.
Соотношение дела и спора о праве довольно часто сравнивается с
соотношением понятий гражданско-правового договора как документа и
соглашения: как договором оформляется соглашение сторон, так гражданским
делом оформляется существующий между двумя и более лицами спор о
праве.
В то же время трактовка «дела» как правового вопроса, внесенного на
рассмотрение суда заинтересованным лицом, не является общепризнанной.
Так, считается, что «правовой вопрос» является более узким понятием, чем
спор о праве гражданском или административном, ибо спор о праве может
объединять целый ряд вопросов материального права (процессуальное
соучастие), а «дело» тем не менее, одно.
Спор о праве приобретает свойство дела с момента его заявления в
юрисдикционный орган. Понятие «дело» предполагает возникновение
правовой связи между лицами, участвующими в процессе, при участии
юрисдикционного органа как обязательного и руководящего субъекта, т.е.
возникновение процессуального правоотношения. Сущность дела видится в
этом случае именно в споре о праве, заявленном в суд заинтересованным
лицом и выступающем в качестве объекта процессуального правоотношения.
71
Исходя
из
этого,
например,
судебное
дело
(гражданское
или
административное) можно определить как спор о праве, заявленный в суде
заинтересованным лицом, выступающий в качестве объекта процессуальных
отношений,
которые
связывают
лиц,
имеющих
юридическую
заинтересованность и участвующих в разрешении спора по существу.
Такой подход, однако, требует определенных уточнений. Любое
юридическое дело - будь то гражданское или административное - вряд ли
правомерно идентифицировать только спором о праве или правонарушением.
Юридическое дело, с одной стороны, следует рассматривать как конкретный
жизненный случай, в отношении которого осуществляется применение закона,
а с другой - как совокупность документов, комплектуемых в ходе применения
закона к данному случаю. Этот конкретный случай в качестве предмета
административного судопроизводства носит характер административноправового
конфликта
в
виде
административного
спора
или
административного правонарушения в смысле ст. 2.1 КоАП РФ.
В соответствии с действующим законодательством РФ термину
«административное дело» соответствуют два вида дел: «дела, возникающие из
административно-правовых
отношений»
и
«дела
о
привлечении
к
административной ответственности». Однако надо иметь в виду, что по ГПК
РФ
«дела,
возникающие
из
административных
правоотношений»
обозначаются как «гражданские дела», а по АПК РФ как «экономические
споры».
Данная терминология по ГПК РФ обусловлена особенностями
правового регулирования предмета административного судопроизводства в
советский период. При этом надо иметь в виду, что категория «экономический
спор» - не отраслевая, а введена для обозначения сферы отношений,
участники которых решают свои споры в арбитражном суде, т.е. обозначения
сферы
предпринимательской
и
иной
экономической
деятельности.
Обозначение этим термином административных по сути дел является крайне
неудачным.
Понятие
«экономические
споры,
возникающие
их
72
административных правоотношений» является некорректным, поскольку
споры, возникающие из административных правоотношений, есть ничто иное
как
административные
возникающие
из
споры.
Экономические
экономических
отношений.
споры
–
Поэтому
это
споры,
споры
из
административных отношений в первом Арбитражно-процессуальном кодексе
РФ вполне обоснованно назывались «спорами в сфере управления».
4. Подведомственность и подсудность административных дел.
В тех странах, где учреждения административной юрисдикции
выделены из системы общих судов, возникает проблема разграничения их
компетенции с этими судами. В той или иной форме данная проблема
решается с помощью так называемой таксации. Она предполагает
установление судебной практикой или законом некоего общего принципа
(clausula generalis) для определения видов административных споров,
подлежащих рассмотрению в административных судах. Таксация может
быть негативной, когда закон определяет дела или группы дел, которые
исключаются из подведомственности того или иного суда. Она может быть
позитивной,
перечисляющей
дела
или
группы
дел,
подлежащие
рассмотрению в судах той или иной юрисдикции. Разновидностью метода
таксации является метод энумерации (Еnumerationsmethode), когда в перечне
даются не дела и их группы, а в общей форме виды дел (например,
налоговые, земельные, социальные и т.д.)
Общий принцип, в соответствии с которым происходит разграничение
компетенции общих и административных судов в странах с развитой
системой административной юстиции можно выразить в формуле: споры,
возникающие в результате действий публичной администрации, разрешаются
органами административной юстиции. Этот принцип получает различные
интерпретации в разных странах и служит основанием для таксации пределов
юрисдикции общих судов.
73
При
изучении
вопроса
о
судебной
подведомственности
административных споров в России студенту следует усвоить общий принцип
ее распределения. Он состоит в том, что распределение подведомственности
этих
дел
между
судами
основано
на
правиле
универсальной
подведомственности административных споров судам общей юрисдикции, за
исключением споров, отнесенных к ведению Конституционного Суда РФ и
арбитражных судов. Суть этого правила: дела, не подведомственные иным
судам, подведомственны общему суду.
Для
уяснения
вопроса
о
том,
какие
административные
дела
подведомственны Конституционному Суду РФ студент должен обратиться к
ст. 125 Конституции РФ. Круг административных дел, подведомственных
арбитражным судам, определяется ст. 29 АПК РФ и ст. 23.1 КоАП РФ.
При определении подсудности административных споров в системе
общих судов следует исходить из принципа универсальной подсудности этих
споров районным судам (ст. 24 ГПК РФ), за исключением тех дел, которые
отнесены к ведению судов областного звена (ст. 26 ГПК РФ) и Верховного
Суда РФ (ст. 27 ГПК РФ).
При разграничении родовой подсудности административных дел в
системе арбитражных судов необходимо исходить из следующего общего
принципа (ч. 1 ст. 34 АПК РФ): дела, подведомственные арбитражным судам,
подсудны
судам
субъектов
РФ,
за
исключением
дел,
подсудных
исключительно Высшему Арбитражному Суду РФ.
Вопросы для самопроверки.
1. Чем отличается административно-юрисдикционный процесс от
управленческого?
2. Определите понятие административного судопроизводства.
3. Назовите общее правило подведомственности административных дел
по российскому праву.
74
4. Какие административные дела подведомственны арбитражному
суду?
5. Что представляют собой методы позитивной и негативной таксации?
Тема 6.
Административное судопроизводство.
1. Нормативно-правовая
основа
административного
судопроизводства в России и за рубежом.
При изучении данного вопроса студент должен имеет в виду, что для
современной правовой системы России характерна множественность и
противоречивость правовых источников, регулирующих осуществление
административного судопроизводства. Конституционный Суд РФ в одном из
решений отнес к процессуальному законодательству, регулирующему в
настоящее время административное судопроизводство: ГПК, АПК и КоАП.
Между этими кодексами существуют определенные нестыковки и
противоречия по вопросам правового регулирования разбирательства дел,
возникающих из публично-правовых отношений, Ряд расхождений между
этими
актами
обусловлен
принципиальными
соображениями,
другие
нестыковки связаны с различием в подходах разработчиков к решению
юридико-технических вопросов.
Так, АПК устанавливает на законодательном уровне, что в арбитражных
судах
гражданские
дела
рассматриваются
в
порядке
гражданского
производства, а дела, возникающие из публично-правовых отношений,- в
порядке административного судопроизводства (ст. 29). В ГПК этот вопрос
решается иначе: дела, возникающие из публично-правовых отношений,
определяются как гражданские дела (ст. 22, 26, 27), а порядок их
разбирательства – как гражданское судопроизводство (ст. 255). Тем самым в
ГПК используется сложившийся еще в советскую эпоху подход, не
75
учитывающий положения ст. 118 Конституции РФ и правовую позицию
Конституционного Суда.
Существенные различия обнаруживаются в регулировании АПК и ГПК
порядка разбирательства дел об оспаривании нормативных актов. Они
касаются состава суда (ст. 194 АПК и ст. 246 ГПК), сроков рассмотрения дел
(ст. 194 АПК и ст. 252 ГПК), момента, с которого нормативные акты
признаются недействующими (ст. 195 п. 5 АПК и ст. 253 ГПК). Этот перечень
нестыковок в регулировании Кодексами схожих вопросов по делам из
административно-правовых отношений можно продолжить. В ряде случаев
они трудно объяснимы.
В ГПК РФ из предмета его регулирования исключено рассмотрение дел
об
оспаривании
постановлений
о
привлечении
к
административной
ответственности, выносимых органами публичной администрации. Оно
отнесено исключительно к предмету правового регулирования КоАП. Однако
необходимо
иметь
в
виду,
что
КоАП
РФ
устанавливает
единую
процессуальную форму разбирательства дел общую как для органов
(должностных лиц) публичного управления, так и для судов.
Между тем дифференциация этой формы объективно необходима, ибо
правосудие должно осуществляться в особых процессуальных формах.
В КоАП не закреплен ряд важнейших общепроцессуальных принципов
любого судопроизводства, в частности, принцип состязательности сторон
Такой подход к правовому оформлению административного процесса в
судебных органах не согласуется с ч. 3 ст. 123 Конституции. Более того,
можно утверждать, что в КоАП нормы, относящиеся к осуществлению
правосудия, минимальны и не обеспечивают необходимых гарантий
состязательности и равноправия сторон.
В то же время законодатель в АПК по-иному решает вопрос о порядке
привлечения
к
административной
ответственности
субъектов
предпринимательской деятельности и об оспаривании ими наказательных
постановлений. Тем самым он вводит для разрешения схожих дел два разных
76
правовых режима: для граждан и для предпринимателей, причем для
предпринимателей такой режим оказывается более благоприятным.
Таким образом, в настоящее время административное судопроизводство
в России регулируется тремя различными кодексами, в основании которых
лежат различные концептуальные подходы и юридико-технические приемы
регламентации разбирательства административных дел. Вряд ли
можно
признать нормальной ситуацию, когда административное судопроизводство
как форма осуществления судебной власти, установленная Конституцией, не
имеет собственного процессуального акта, а регулируется тремя, часто не
состыкующимися в этом вопросе, кодексами.
Учитывая
данное
обстоятельство,
правовое
регулирование
административного судопроизводства в общих судах нормами Гражданскопроцессуального кодекса нельзя не рассматривать как временное явление,
обусловленное историческими особенностями развития России в советский
период.
2. Стадии административного процесса.
Административный процесс в органах административной юстиции
складывается из ряда стадий. Начальной стадией является возбуждение
административного дела. Инициатором административного процесса чаще
всего
является
частное
лицо,
неудовлетворенное
административным
решением и обращающееся с исковым заявлением. Административный
процесс может инициироваться также публичным служащим или органом
публичной администрации. Обращение в органы административной юстиции
с претензией к актам управления может быть обставлено рядом ограничений.
Во многих странах (Испания, Мозамбик, Португалия и др.) считается, что
подача административного иска и возбуждение процесса возможно лишь при
наличии у сторон активной и пассивной легитимации. Она предполагает, что
право требовать объявления акта несоответствующим закону обладают лишь
те, кто имеет прямой интерес в этом, те, кому, административным
77
решением причинен прямой ущерб (активная легитимация). Ответчикам
предоставляется
пассивная
административно-тяжебном
легитимация.
процессе
Так,
1998
испанский
г.
наделяет
Закон
об
пассивной
легитимностью административные органы, на действия или решения которых
подается иск, а также лица, в чью пользу свидетельствуют права, вытекающие
из оспариваемого акта. Любое лицо, не являющееся стороной, может
выступать на стороне администрации, если оно имеет прямой интерес в
сохранении оспариваемого акта.
В большинстве зарубежных стран действует общее правило: до
обращения в административный суд частное лицо должно в обязательном
порядке оспорить неудовлетворяющий его административный акт в органе,
издавшем этот акт. В случае отклонения претензии, заинтересованное лицо
может в течение определенного срока обратиться в административный суд.
Так, во Франции административный суд не начинает разбирательство
определенных видов административных исков до получения отказа от
административного органа урегулировать спор мирным путем.
Сроки заявления претензий к актам управления в связи с нарушением
субъективных публичных прав в разных странах различны. Как правило, они
устанавливают весьма узкие временные рамки для оспаривания. Во Франции
они составляют 2 месяца со дня опубликования административного акта, в
Греции - 75 дней, в Боливии - 90, в США - 60, Турции - 90 дней.
Административный
спор
заявляется
в
административный
суд
посредством административного иска.
Виды исковых заявлений, посредством которых обжалуются акты
управления, весьма многообразны. Во Франции выделяются, например, пять
видов споров, подпадающих под компетенцию органов административной
юстиции, и соответственно пять видов исков: 1. Иски из споров по поводу
аннулирования, посредством которых оспаривается превышение полномочий;
2. Иски из так называемых «полных споров», связанных с нарушением
субъективных прав; 3. Иски по спорам о толковании, в которых выставляется
78
требование уточнить смысл акта управления; 4. Иски из споров, связанных с
оценкой законности административных актов; 5. Иски из споров, связанных с
применением репрессии.
Наиболее
значительную
группу
составляют
иски
в
целях
аннулирования. В них оспаривается законность актов управления, их
соответствие правовой норме, а не нарушение ими субъективных прав.
Французское исковое производство по административным спорам
оказало влияние на многие страны мира, в том числе на арабские,
латиноамериканские и некоторые африканские франкоязычные государства.
Известным
своеобразием
характеризуется
система
исков,
рассматриваемых в административной юстиции Германии (ст.ст.42,43, 47
Закона об административном судопроизводстве 1960 г.). Их можно
подразделить на четыре вида: а) иски об оспаривании и отмене актов
управления, в которых указываются дефекты формы или содержания этих
актов (die Anfechtungsklage) б) иски о принятии какого-либо решения (die
Verpflichtungsklage) обязывающего орган управления издать акт, т.е.
совершить действие, в котором заинтересован истец; в) иски в целях принятия
решения, которое констатирует определенный факт, имеющий правовое
значение (die Leistungsklage). Эти иски могут требовать констатации наличия
(позитивный иск о признании) правового отношения или его отсутствия
(негативный иск), г) иски относительно социальных услуг или сборов за
услуги.
Подача иска, по общему правилу, не приостанавливает исполнение
оспариваемого акта. Однако по специальной просьбе и при наличии
серьезных оснований его действие может быть приостановлено самим
административным судом (Франция), либо по его просьбе компетентной
инстанцией, вышестоящей по отношению к органу, решения которого
обжалуются (Италия).
Институт предварительной защиты характерен и для других
государств. Он имеет две основные формы. Во-первых, он может быть
79
основан
на
правиле
административного
иска
отлагательного
автоматически
эффекта,
когда
приостанавливает
подача
исполнение
решения административного органа. Во-вторых, он предполагает после
подачи иска принятие судом особого решения – судебного приказа (запрета) –
в тех случаях, когда оспариваемые действия могут нанести непоправимый
ущерб как интересам истца, так и публичным интересам, а также интересам
третьих лиц. Следует отметить. что рекомендации Кабинета Министров
Совета
Европы
Р(89)8
о
предварительной
судебной
защите
по
административным делам от 13 августа 1989 г. рассматривают этот институт
как одно из важнейших средств защиты права в административном процессе.
В соответствие с этими Рекомендациями судебный запрет может содержать
три вида приказов суда: о временном приостановлении исполнения решения,
о
восстановлении
статус-кво
и
о
возложении
на
администрацию
соответствующих обязанностей.
Разбирательство заявленных исковых требований составляет вторую
стадию административного процесса и предстает как слушание дела перед
судом. Административный процесс на этой стадии схож с общим
(гражданским) судебным разбирательством, однако ему присущ и ряд
специфических черт. Суд не связан только требованиями и доказательствами
сторон, а вправе сам расследовать обстоятельства дела и привлекать к
разбирательству третьих лиц, чьи интересы оно затрагивает. Расследование
проводится обычными методами: экспертиза, опрос сторон и свидетелей,
анализ документов, выезд на место и т.д.
Рассмотрение
дел в
органах
административной
юстиции
может
проходить как публично, так и за закрытыми дверями. Стороны могут
участвовать в деле лично, либо поручать его адвокату или доверенному лицу,
а в некоторых странах даже не присутствовать на заседаниях.
Принято считать, что разбирательство в административных судах в
отличие от процесса в общих судах характеризуют как письменное, а не
устное. Имеется в виду, что аргументация сторон предоставляется в
80
письменном виде и приобретает форму обмена памятками (пояснительная
памятка, ответная памятка, встречная памятка и т.д.). Однако утверждение об
исключительно письменном разбирательстве является преувеличением даже
для Франции.
Вынесение
решения.
Процесс
непосредственного
судебного
или
квазисудебного разбирательства завершается вынесением решения. Органы
административной юстиции в своих решениях полномочны отклонить иск и
подтвердить оспариваемый акт, либо удовлетворить иск и признать
оспариваемое
решение
полностью
(частично)
недействительным.
Аннулированный акт или его отмененная часть не подлежат исполнению.
Если же он уже был исполнен, то положение должно быть восстановлено в
том виде, в каком оно находилось до принятия акта. Во всех системах
административной
юстиции
действует
общее
правило:
по
искам
о
превышении власти суд может лишь отменить административный акт, но не
вправе изменить его либо заменить новым. В некоторых странах (например,
Италии) законодательство наделяет его правом потребовать в этом случае от
администрации принятия адекватного акта.
В связи с исками о превышении власти, инициирующими процесс
разбирательства
по
спорам
о
законности
управленческих
актов,
административный суд лишен, как правило, права принимать решения о
возмещении убытков, причиненных неправомерными действиями публичной
администрации. Дела о возмещении ущерба в этом случае обычно отнесены к
компетенции
общих
административных
гражданских
трибуналов
судов,
имеет
для
значение
которых
преюдиции.
решение
Лишь
в
некоторых странах, например, во Франции по искам из споров о
субъективных правах суд может принять решение о взыскании ущерба или
даже иногда изменить акт администрации.
Учреждения административной юстиции, как правило, неправомочны
налагать взыскания или принимать какие-либо другие меры воздействия к
должностным лицам. Решение этого вопроса по результатам судебного
81
разбирательства
относится
к
компетенции
соответствующих
административных властей. Тем не менее в отдельных странах, например, в
той же Франции, некомпетентность административного акта считается
настолько значительным пороком, что суд может принять решение об
отстранении ответственного за него должностного лица от должности, даже
если это не входило в планы истца.
Одна из важных проблем, с которой сталкиваются учреждения
административной юстиции во многих странах - это исполнение их решений
публичной администрацией. Нередко должностные лица стремятся исполнить
только те решения, которые их не очень стесняют. Во Франции в этих случаях
по истечении 6 месяцев со дня принятия решения возможно обращение в
Государственный совет. Дела такого рода он разбирает в порядке особого
производства и может обязать публичное лицо к выплате штрафа определенной суммы за каждый день задержки исполнения. Более того, в
случае отказа должностного лица исполнить решение, суд в новом
разбирательстве дела может обязать его выплатить выигравшей стороне
компенсацию за причиненный ущерб.
Рассмотрев стадии административно-судебного процесса в зарубежных
странах особо следует остановиться применительно к России на проблемы
учреждения института административного иска как средства возбуждения
дела по административным спорам в суде. Это особо важно потому, что
господствующая в России процессуальная школа, отрицает возможность
существования административного иска в принципе.
3.
Административный иск как средство защиты нарушенного
субъективного публичного права.
Становление и развитие административной юстиции как института
правового государства предполагает создание полноценных процессуальных
форм разрешения административных споров, расширение и интенсификацию
исковой защиты субъективных публичных прав.
82
Студенту следует уяснить, что признание административного иска как
средства обращения в суд с требованием о защите нарушенного публичного
права ведет к усилению состязательных начал в административном
судопроизводстве и
повышению
правовых
гарантий
для
участников
административного процесса. Оно предполагает возможность предоставления
сторонам многообразных исковых средств защиты права, в том числе в
рамках уже действующего законодательства. В результате такого признания
гражданин-истец получает возможность отказываться от предъявленного
требования, прибегать по спорам о субъективных правах к использованию
примирительных процедур, изменять основание или предмет требования, а
если ставится вопрос о возмещении ущерба - изменять и цену иска. Ответчик
(орган управления или должностное лицо) может признавать заявленное
требование, выдвигать материально-правовые и процессуальные возражения
против иска, в случае появления самостоятельных правопритязаний к
гражданину-истцу, использовать возможность предъявления встречного иска
и т. д.
Студент должен иметь в виду, что в современной теории иска в
зависимости от характера посягательства на субъективные права и законные
интересы
субъектов
материальных
правоотношений
выделяют:
а)
гражданский иск; б) административный иск и в) уголовный иск. В основе
такой классификации лежит родовое понятие иска как требования о защите
всякого субъективного права и законного интереса независимо от его
отраслевой принадлежности и характера посягательства. Более подробно с
обоснованием такой классификации исков студент может познакомиться в
работе Осокиной Л.Г. Иск: теория и практика. М. 2000.
В этом контексте административный иск может быть определен как
требование
к
юрисдикционному
органу
о
проверке
законности
административного акта, защите субъективных публичных прав и законных
интересов
или
публичного
правопорядка,
исходящее
из
указанного
заявителем спорного публично-правового отношения и предполагающее
83
разрешение
конфликтной
ситуации
посредством
применения
правовосстановительных либо административно-наказательных мер.
Административный иск как процессуальное средство представляет
собой требование заявителя к суду о защите публичного права как
субъективного, так и объективного. Защита объективного публичного права
посредством административного иска может и должна осуществляться по
крайней мере, в двух ситуациях: а) в связи со спорами о законности
нормативно-правовых актов (спорами об абстрактном праве) и б) в связи с
совершением административных проступков (в смысле ст. 2.1 КоАП),
нарушающих правила поведения и запреты в сфере публичного управления.
Студенту
необходимо
усвоить,
что
административный
иск
характеризуется целым рядом признаков, отличающих его от гражданского
иска: 1. возникает из спорных административно-правовых отношений и как
требование о правовой защите всегда связан в административно-правовым
спором или административным правонарушением; 2. сигнализирует о
возникновении
разногласия
между
сторонами
с
противоположными
юридическими интересами; 3. цель административного иска – защита
ущемленного
субъективного
публичного
права
или
нарушенного
правопорядка предусмотренным в законе способом, а именно путем
восстановления
нарушенного
права
или
возложения
определенной
обязанности, в том числе, обязанности понести административное наказание;
4. предмет исковой защиты - субъективное публичное право, законность
административного акта или публичный правопорядок, которые лицо,
обращающееся в суд, предполагает нарушенными; 5. основание требования –
юридические
факты,
включающие:
а)
факты
правонарушения
и
правопрепятствования в сфере публичного управления и материальные нормы
публичного права; б) юридические факты административно-процессуального
характера и процессуальные нормы, на основании которых у лица существует
право на судебную защиту и которые регулируют процесс осуществления
84
этого права; 6. использование судом специальных процессуальных средств и
механизмов при разрешении спора, заявленного административным иском.
По своему юридическому содержанию административный иск не только
отличается от гражданского иска, но и
выделяемых
в
зависимости
сам являет многообразие видов,
субъектов,
предмета
и
оснований
административного спора.
В современной отечественной доктрине высказываются различные
предложения
о формировании системы исков в административном
судопроизводстве. Так, предлагается предусмотреть иски: а) об установлении,
изменении или прекращении административного правоотношения; б) о
необходимости
исполнения
обязательства;
в)
об
обязывании
административного органа издать определенный административный акт; г) о
признании за лицом принадлежащих ему прав и свобод. Данный подход в
определённой степени испытывает на себе влияние немецкой системы
административной юстиции и не учитывает в полной мере уже имеющую в
российском праве дифференциацию обращений в судебные органы по
административным делам.
Определение, в том числе легальное, видов административного иска
необходимо, прежде всего, потому, что с ними непосредственно связаны виды
судебных решений по административным спорам и правила их исполнения.
В этом контексте система административных исков в российском
административном
судопроизводстве
могла
бы
быть
представлена
следующим образом:
1. иски о признании недействительными административных актов
(решений и действий) органов публичной власти;
2. иски о восстановлении нарушенного субъективного права или о
полном судебном разбирательстве выставляемые непосредственно в защиту
субъективных публичных прав и законных интересов частных лиц. В свою
очередь, они вполне могут подразделяться на: а) иски об установлении,
изменении или прекращении административного правоотношения; б) иск о
85
подтверждении или признании какого-либо субъективного публичного права;
в) иск об исполнении обязательства; г) иск об издании административного
акта (совершении действия), в котором заинтересован истец;
3. административно-наказательные иски, которые вполне могут быть
подразделены (и фактически по АПК РФ уже подразделяются) на: а) иски о
привлечении к административной ответственности; б) иск о пересмотре
наказательных постановлений административных органов;
4.иски в связи со спорами о компетенции;
5. иски по спорам, вытекающим из административных договоров.
Завершаа изучение данного вопроса, студенту необходимо усвоить, что
характер и своеобразие административно-правовых отношений определяют
специфику
правопритязаний,
которые
формулируются
в
требовании,
составляющем сущность административного иска. Эти правопритязания
обусловливают
процессуальные
Предоставление
сторонам
особенности
публичных
его
правоотношений
разбирательства.
многообразных
исковых средств защиты нарушенного права ведет не только к усилению
состязательных
начал (при соответствующей активной роли суда) в
административном судопроизводстве, но и к повышению правовых гарантий
для участников административного процесса.
4. Судопроизводство по делам, возникающим из публичноправовых отношений в общих судах Российской Федерации.
Приступая к изучению этого вопроса студенту необходимо усвоить, что
в соответствии с действующим законодательством общие суды в порядке
административной юстиции рассматривают 4 основных категории дел,
возникающих
из
административно-правовых
отношений:
а)
споры,
возникающие в связи с нарушением субъективных прав и свобод граждан
действиями и решениями государственной и муниципальной администрации;
б) споры по поводу законности нормативных актов государственных и
86
муниципальных
органов;
в)
споры,
возникающие
из
избирательных
правоотношений и г) споры по поводу правомерности (законности)
наложения административных наказаний органами исполнительной власти.
Соответственно, в рамках административного судопроизводства в общих
судах
выделяются
четыре
вида
производств,
которые
определяют
процессуальные особенности рассмотрения этих дел.
4.1. Производство по делам об обжаловании в суд действий
(бездействия) и решений государственных и муниципальных органов,
должностных лиц и служащих, нарушающих права и свободы граждан. В
соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. и главой 25 ГПК РФ в общем
суде можно оспорить любые действия и решения, в результате которых:
а) нарушены права и свободы гражданина;
б) созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и
свобод;
в) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он
незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Законом от 27 апреля 1993 г. предусматривается альтернативный
порядок
оспаривания
неправомерных
действий
государственных
и
муниципальных органов и должностных лиц: гражданин может обратиться
непосредственно в суд либо в вышестоящую инстанцию, а затем, в случае
отказа или неполучения от нее ответа, – в суд. Для обращения в суд
устанавливаются следующие сроки: три месяца со дня, когда гражданину
стало известно о нарушении его прав; один месяц со дня получения из
вышестоящей инстанции уведомления об отказе в удовлетворении жалобы
или по истечении месячного срока после подачи жалобы, если на нее не был
получен письменный ответ.
В заявлении должно быть указано, какие решения или действия
(бездействия) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы
лица ими нарушены.
87
Возбужденное на основании поданного заявления дело суд обязан
рассмотреть
в
10-дневный
срок.
Неявка
в
судебное
заседание
по
неуважительной причине заявителя, представителя органа или должностного
лица, чьи действия или решения оспариваются, не препятствует судебному
разбирательству. Однако суд может признать явку этих лиц обязательной.
Представитель органа и должностное лицо, в случае их неявки, могут быть
подвергнуты штрафу в сумме до десяти минимальных размеров оплаты труда.
В ходе разбирательства суд исследует документы, на основании
которых было вынесено оспариваемое решение или совершено оспариваемое
действие (бездействие), заслушивает объяснения заявителя и других
участвующих в деле лиц, исследует иные доказательства. Органы публичной
администрации, действия и решения которых оспариваются, обязаны
документально доказать их законность. Гражданин освобождается от
обязанности доказывать незаконность оспариваемых действий (решений), но
обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.
При рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и
доводами заявленных гражданином требований. Он может в целях
правильного
разрешения
дела
истребовать
доказательства
по
своей
инициативе. Должностные лица, не исполняющие требований суда о
предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в сумме до десяти
минимальных размеров оплаты труда.
При удовлетворении заявления судья обязывает соответствующее
должностное лицо устранить допущенное нарушение в месячный срок.
Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину в результате признанных
судом незаконными действий (решений) либо представления искаженной
информации должны возмещаться в порядке, установленном ГК РФ.
4.2. Процессуальные особенности рассмотрения дел о признании
нормативных актов противоречащими закону. Право на обращение в суд с
заявлением о признании незаконными нормативных актов государственных и
88
муниципальных органов имеют граждане, организации, полагающие, что
нормативный акт нарушил их права и свободы, а также прокурор в пределах
своей компетенции. С заявлением о признании нормативного правового акта
противоречащим закону полностью или частично могут обратиться в
государственные органы (включая президента РФ и Правительство РФ), а
также органы местного самоуправления, считающие, что этим актом
нарушена их компетенция.
Дела о признании нормативных актов недействующими (незаконными)
рассматриваются судом общей юрисдикции, если закон не дает прямого
указания на их подведомственность арбитражным судам.
Основаниями для оспаривания нормативного акта в суд являются: 1)
несоответствие закону; 2) нарушение этим актом прав и законных интересов
граждан; 3) принятие акта с нарушением компетенции или установленной
процедуры.
Требование о признании нормативного акта недействительным может
сочетаться с другими мерами защиты, например, с требованием о возмещении
убытков. Однако оно может носить самостоятельный характер, если интерес
субъекта права сводится лишь к самой констатации незаконности акта,
препятствующего реализации права.
Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно
соответствовать требованиям, предъявляемым к форме и содержанию
искового заявления (ст. 131 ГПК). Кроме того, дополнительно оно должно
содержать наименование органа или должностного лица, принявших
оспариваемый акт, его наименование и дату принятия, права и свободы
гражданина или неопределенного круга лиц, которые им нарушаются. К
заявлению прилагается копия оспариваемого акта, с указанием каким СМИ ,
где и когда он опубликован. Подача заявления в суд не приостанавливает
действие оспариваемого нормативного акта.
Заявление рассматривается судом в течение месяца со дня его подачи с
участием
заявителя,
представителя
органа
или
должностного
лица,
89
принявших оспариваемый нормативный акт, и прокурора. В зависимости от
обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствии кого-либо
из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного
заседания. Отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет
прекращения производства по делу. По спорам о законности нормативных
актов невозможно заключение мирового соглашения.
Установив, что соответствующий акт является противоправным ввиду
его расхождения с законом, суд принимает решение о признании его
недействующим полностью или частично со дня его принятия или иного
указанного
судом
времени.
В
результате
нормативный
акт
теряет
юридическую силу и исключается из сферы правового регулирования.
Признание нормативно-правового акта государственных и муниципальных
органов недействующим влечет за собой также утрату юридической силы
другими нормативными актами, основанными на нем или воспроизводящими
его
содержание.
Решение
суда
о
признании
нормативного
акта
недействующим публикуется в печатном издании, в котором он был
официально опубликован.
Признание нормативного акта недействующим относится к таким
способам защиты прав и законных интересов, применение которых позволяет
предупредить или пресечь нарушение субъективных прав и косвенным
образом защитить уже нарушенные в конкретном случае права и законные
интересы.
4.3. Производство по делам о защите избирательных прав и права на
участие в референдуме регламентируется гл. X федерального закона «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан РФ» и гл. 26 ГПК РФ.
Студенту следует уяснить дела о защите избирательных прав являются
разновидностью споров о субъективных правах. Однако их разрешение в
России, как и во многих других странах, в силу исторической традиции и
90
особой политической значимости, выделяется в отдельное производство,
отличающееся от разбирательства споров о других субъективных правах
главным образом процессуальными сроками. Оспаривание законности
нормативных актов, регулирующих избирательный процесс, осуществляется в
порядке общего производства по делам об оспаривании нормативно-правовых
актов органов публичной власти.
В качестве заявителей по избирательным спорам о субъективных
правах
могут
быть:
избиратели,
кандидаты,
избирательные
объединения
и
блоки,
их
общественные
объединения,
инициативные
их
доверенные
доверенные
группы
по
лица,
лица,
иные
проведению
референдума, наблюдатели, прокурор. Все эти субъекты вправе обратиться в
суд, если полагают, что решением или действием (бездействием) органа
государственной власти, органа местного самоуправления, общественных
объединений,
избирательной
комиссии,
комиссии
референдума,
должностного лица нарушаются избирательные права (активные или
пассивные) и право на участие в референдуме.
В свою очередь избирательные комиссии и комиссии референдума всех
уровней, включая Центральную избирательную комиссию, вправе обратиться
с заявлением в суд в связи с нарушением избирательного законодательства
государственными или муниципальными органами, их должностными
лицами, кандидатами, избирательными блоками и объединениями либо иной
избирательной комиссией или комиссией референдума.
По общему правилу заявление может быть подано в течение трех
месяцев со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать
известным о нарушении избирательного законодательства, законодательства о
референдуме или избирательных прав или прав на участие в референдуме. В
ряде случаев предусматривается обязанность обращения в суд и в более
короткие сроки, например, до 10 дней с момента принятия избирательной
комиссией, комиссией референдума решения о регистрации, отказе в
регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по
91
проведению
референдума,
отмене
регистрации
кандидата
(списка
кандидатов). В то же время закон устанавливает, что после опубликования
результатов выборов или референдума заявление, касающееся нарушения
избирательных прав или права на участие в референдуме, имевшего место в
ходе избирательной компании или референдума, может быть подано в суд в
течение года со дня опубликования результатов соответствующих выборов
или референдума.
Заявление рассматривается судом с участием заявителя, представителей
соответствующих государственных и муниципальных органов, общественных
объединений, избирательных комиссий, должностных лиц, прокуратуры.
Законом
устанавливаются
сокращенные
сроки
рассмотрения
данной
категории дел.
Установив обоснованность заявления, суд признает оспариваемое
действие (бездействие) или решение незаконным и обязывает удовлетворить
требование заявителя либо иным путем восстанавливает его нарушенные
избирательные права.
4.5. Производство по спорам о правомерности привлечения к
административной ответственности. Порядок рассмотрения судом жалоб
на решения административных органов и должностных лиц, уполномоченных
налагать административные наказания, регулируется гл. 30 КоАП РФ.
Постановления и решения административных органов и должностных
лиц о привлечении к административной ответственности в судебном порядке
оспариваются в районном суде по месту рассмотрения дела либо по месту
нахождения органа. Заявление о несогласии с вынесенным постановлением
подается непосредственно в суд либо в орган, которым оно было вынесено и
который обязан в течение трех суток направить его со всеми материалами
дела в соответствующий суд. Это заявление о пересмотре постановления
административного органа (должностного лица) должно быть подано в
течение 10 дней со дня его вынесения. К нему прилагаются протокол об
92
административном
правонарушении
и
постановление
по
делу
об
административном правонарушении.
При рассмотрении жалобы на постановление об административном
правонарушении участвующим в деле лицам разъясняются их права и
обязанности, разрешаются заявленные отводы и ходатайства. На основании
имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов проверяются
законность и обоснованность вынесенного постановления, в частности
заслушиваются
постановление
объяснения
по
делу об
лица,
в
отношении
административном
которого
вынесено
правонарушении.
При
необходимости заслушиваются показания других лиц, участвующих в
рассмотрении жалобы, пояснения специалиста и заключения эксперта,
исследуются иные доказательства.
При рассмотрении жалобы суд исследует обстоятельства, относящиеся
как к административному правонарушению, так и к личности лица, его
совершившего, и, в частности, должен выяснить: 1. произведено ли
административное взыскание на основании закона и управомоченным на то
органом (должностным лицом); 2. был ли соблюден установленный порядок
привлечения к административной ответственности; 3. совершил ли заявитель
нарушение,
за
которое
законом
установлена
административная
ответственность; 4. виновен ли он в совершении этого нарушения и какова
степень его вины;5. соответствует ли наложенное взыскание тяжести
совершенного административного правонарушения; 6. учтены ли при этом
личность виновного, его семейное и имущественное положение; 7. не истекли
ли сроки давности для наложения взыскания.
Обязанность доказывания возлагается на административный орган
(должностное лицо): он должен обосновать правомерность своего решения о
привлечении заявителя к административной ответственности и адекватность
наложенного взыскания. Судья обязан рассмотреть дело в течение 10 дней.
Дело может быть рассмотрено в отсутствие надлежащим образом извещенных
заявителя и должностного лица либо представителя органа, принявшего
93
постановление об административном взыскании. По итогам судебного
разбирательства судья вправе: а) отменить наложенное взыскание; б) оставить
жалобу без удовлетворения; в) снизить размер взыскания.
5. Административное судопроизводство в арбитражных судах.
Приступая к изучению этого вопроса, студент должен иметь в виду, что
арбитражные суды являются специализированными экономическими судами.
Правосудие этих судов направлено на разрешение двух основных категорий
дел с участием предпринимателей: гражданских и административных
(возникающих из административных и иных публичных правоотношений).
Для рассмотрения административных дел в Высшем Арбитражном Суде
(ВАС) РФ в соответствии со ст.11 Закона «Об арбитражных судах Российской
Федерации» и гл. 12 раздела II «Регламента Арбитражных судов Российской
Федерации» создаются специализированные органы  судебная коллегия по
рассмотрению
споров,
возникающих
из
административно-правовых
отношений, а также судебные составы по административным делам
численностью не менее 5 судей, формируемые из членов данной коллегии.
В соответствии с действующим законодательством арбитражные суды в
порядке
административного
судопроизводства
(ст.
29
АПК
РФ)
рассматривают возникающие из административных и иных публичных
правоотношений дела, связанные с осуществлением организациями и
гражданами предпринимательской или иной экономической деятельности.
Субъектами
экономической
административно-правовых
деятельности
могут
являться,
споров
с
одной
в
сфере
стороны,
юридические лица и индивидуальные предприниматели, а с другой,
государственные органы и должностные лица (включая Президента РФ и
Правительство РФ), муниципальные и иные органы и должностные лица.
Эти споры рассматриваются в арбитражных судах по общим правилам
искового производства, предусмотренным АПК РФ с особенностями,
которые установлены для административного судопроизводства.
94
Особенности административного судопроизводства в арбитражных
судах установлены разделом III АПК РФ. К их числу, в частности
относятся:
1.
право суда признавать обязательной явку в судебное заседание
лиц, участвующих в деле, и соответственно подвергнуть их судебному
штрафу в случае неявки;
2.
право
суда
истребовать
по
собственной
инициативе
доказательства от государственных или иных органов;
3.
дел
о
правило о коллегиальном рассмотрении судом первой инстанции
признании
недействующими
нормативно-правовых
актов
государственных и иных органов. Это правило свидетельствует о том, что
закон придает особое значение такого рода делам ввиду их сложности,
связанной с установлением правовой корректности актов, выражающих
юридически властные полномочия соответствующих органов;
4.
актов
правило о том, что по делам о признании недействительными
государственных
органов
бремя
доказывания
обстоятельств,
послуживших основанием для принятия данных актов, возлагается на орган,
являющийся автором акта. Орган – автор акта как ответчик по делу должен
доказывать законность и обоснованность принятого акта, а заявитель, заявляя
о незаконности акта, не обязан доказывать неправоту органа его издавшего;
5.
признание
актов
государственных
и
иных
органов
недействительными, а их действий и решений незаконными – это способ
защиты
прав
осуществляется
и
законных
контроль
за
интересов,
при
законностью
в
использовании
сфере
которого
государственного
управления. Отсюда важное значение имеет правило «двойственного»
основания. Его суть состоит в том, что основанием для принятия решения
суда
о
признании
ненормативного
акта
публичной
администрации
недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или
иному правовому акту, так и нарушение указанным актом прав и законных
интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.
95
6.
в административном судопроизводстве в арбитражных судах
допускается использование мирового соглашения и иных примирительных
процедур (ст. 190 АПК РФ). Однако использование этих процедур
неприменимо к спорам о законности нормативных актов, поскольку
законность не может быть предметом мирового соглашения. Такие процедуры
применимы лишь в спорах о субъективных правах.
Таким образом, специфика административной юстиции в современной
России заключается в том, что разрешение споров, возникающих из
административно-правовых
отношений,
осуществляется
в
порядке
административного судопроизводства общими и арбитражными судами, а
также
определенными
коллегиальными
квазисудебными
органами
административной юрисдикции.
Вопросы для самопроверки.
1. Назовите, в чем состоят преимущества исковой защиты субъективных
публичных прав?
2.
Каковы
особенности
нормативно-правового
регулирования
административного судопроизводства в современной России?
3. Как распределяется бремя доказывания по делам о защите
избирательных прав?
4. В чём состоят особенности производства по спорам о законности
нормативно-правовых актов публичной власти?
5. Возможно ли мировое соглашение по спорам о законности
нормативно-правовых актов публичной администрации?
96
Вопросы к зачету по курсу
«Административная юстиция».
1. Концепции административной юстиции в современном правоведении.
2. Нормативно-правовая основа административной юстиции в современной
России.
3. Административная юстиция как институт правового государства.
4. Административная юстиция в системе государственного контроля за
деятельностью публичной администрации.
5. Предмет административной юстиции.
6. Административная
юстиции
и
административная
юрисдикция:
соотношение понятий.
7. Административно-правовой спор: понятие и виды.
8. Юридическая конструкция административного спора.
9. Субъекты административно-правового спора.
10.Предмет административного спора.
11.Основание административного спора.
12.Превышение власти: понятие и виды.
13.Понятие и виды некомпетентного органа (должностного лица) публичной
власти.
14.Общая характеристика систем административной юстиции в современном
мире.
15.Губернские
присутствия
со
смешанным
составом
как
органы
административной юстиции в царской России.
16.Административные суды в России в период Временного правительства.
17.Система учреждений административной юстиции во Франции.
18.Административные суды в Германии.
19.Органы,
осуществляющие
функции
административной
юстиции,
в
современной России.
20.Общая характеристика проекта Закона «О федеральных административных
судах в РФ».
97
21.Общая
характеристика
проекта
Кодекса
административного
контроля:
абстрактный
судопроизводства РФ.
22.Формы
юрисдикционного
и
конкретный
нормоконтроль.
23.Англосаксонская система административной юстиции.
24.Административные дела, разрешаемые в судах общей юрисдикции.
25.Дела, возникающие из административных правоотношений в арбитражных
судах.
26.Оспаривание нормативных правовых актов в судебном порядке.
27.Оспаривание решений и действий (бездействия) органов и должностных
лиц в судебном порядке.
28.Обжалование наказательных постановлений административных органов
(должностных лиц) в судебном порядке.
29.Подсудность административных дел в системе общих судов.
30.Компетенция арбитражных судов по рассмотрению административных дел.
31.Судебное решение по делам об оспаривании нормативно-правовых актов.
32.Судебные решения по делам об оспаривании решений и действий
(бездействия) органов и должностных лиц публичной власти.
33.Квазисудебные органы административной юстиции в России и за рубежом.
34.Административный иск: понятие и виды.
35.Административный процесс: понятие и виды.
36.Модель внутренней специализации административной юрисдикции в
общих судах.
37.Понятие и предмет административного судопроизводства.
38.Альтернативное разрешение административных споров: понятие и виды.
98
Тесты по курсу
«Административная юстиция»
Вариант № 1
1. Укажите, какие действия (решения) публичной администрации в
соответствии с Законом от 27 апреля 1993г. "Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" лицо. вправе
обжаловать в общий суд:
а) нарушающие права и свободы гражданина;
б) создающие препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
в) незаконно возлагающие на гражданина какую-либо обязанность;
г) незаконно привлекающие гражданина к какой-либо ответственности.
Возможные ответы: 1. а) и б); 2. а) и в); 3. б) и в); 4. а) и г); 5. все четыревида
действий.
2. Укажите, каким из перечисленных ниже процессуальных средств в
соответствии с ГПК РФ И АПК РФ возбуждается производство по делам,
возникающим из административно-правовых отношений:
а) в общих судах: 1) иск; 2) жалоба; 3) заявление;
б) в арбитражных судах: 1) иск; 2) жалоба; 3) заявление.
3. Укажите, какие категории дел, возникающих из административноправовых отношений, рассматривает общий суд:
а) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
РФ;
б) по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в
связи с наложением административных взысканий;
в) об оспаривании действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан;
г) по жалобам на отказ в разрешении на выезд из РФ за границу или на
въезд в РФ из-за границы;
д) по жалобам иностранных граждан о привлечении к административной
ответственности в виде административного выдворения за пределы РФ;
е) об оспаривании нормативных правовых актов;
ж) об оспаривании индивидуальных правоприменительных актов;
з) о привлечении к административной ответственности субъектов
предпринимательской деятельности.
4. Укажите, какому суду подсудно дело, по которому обжалуется
решение Центральной избирательной комиссии РФ, принятое по жалобе на
решение нижестоящей избирательной комиссии:
а) Верховному суду РФ; б) Высшему Арбитражному Суду РФ; в) общему суду
субъекта Федерации; г) районному суду.
99
5. Укажите, какие из административных наказаний налагаются органами
исполнительной власти и, соответственно, могут быть обжалованы в суд, в
соответствии с главой 30 КоАП РФ:
1. предупреждение; 2. штраф; 3. возмездное изъятие; 4. конфискация; 5.
административный арест; 6. дисквалификация; 7. лишение специальных прав;
8. административное выдворение.
6. Укажите, в течение какого срока могут быть обжалован в суд
действия (решения) административных органов, нарушающие права и
свободы граждан:
а) 3 месяца; б) 10 дней; в) 14 дней; г) 3 дня; д) верный ответ отсутствует.
7. Укажите, в течение какого срока после вступления решения суда в
законную силу административный орган обязан устранить допущенные
нарушения прав и законных интересов граждан:
а) 3 месяца; б) 1 месяц; в) 6 месяцев; г) 10 дней; д) верный ответ отсутствует.
8 .Укажите, каковы сроки для оспаривания нормативных актов:
а) 3 месяца; б) 10 дней; в) сроков не существует; г) верный ответ отсутствует.
9. Укажите, как распределяются обязанности по доказыванию (бремя
доказывания) между участниками административного спора в суде:
1.гражданин доказывает ______________________________________________
___________________________________________________________________
2.государственный орган, действия (решения) которого обжалуются,
доказывает_________________________________________________________
___________________________________________________________________
10.Укажите, какие из перечисленных ниже элементов составляют
содержание административно-правового спора:
а) стороны; б) предмет; в) иск; г) жалоба; д) основание; е) причинноследственная связь.
11. Укажите, какие из перечисленных ниже средств не относятся к АРК
(альтернативным средствам разрешения конфликтов) в сфере публичного
управления:
а) переговоры; б) медиация (посредничество); в) административный
арбитраж; г) административная юрисдикция; д) омбудсман; е) самосуд; ж)
интерпелляция.
12. Укажите, какая из формул, характеризующая соотношение
приводимых ниже понятий, является неверной:
а) административная юрисдикция > административная юстиция;
б) административная юрисдикция < административное судопроизводство;
в) административная юстиция = административно-спорная юрисдикция;
100
г) административно-наказательная
юстиция.
юрисдикция
=
административная
13. Требования юридических лиц и граждан-предпринимателей о
признании неправомерными действий должностных лиц, не оформленных
распорядительными или иными документами и нарушающих их права и
законные интересы подлежат рассмотрению:
а) в общем суде; б) в арбитражном суде; в) не подлежат рассмотрению ни в
каком суде.
14. Укажите, что является предметом административной юстиции:
а) административное правонарушение; б) административно-правовой
спор; в) применение административных наказаний; г) а) и б); д) б) и в).
15. Какому суду по заявлению работодателя или прокурора подсудны
дела о признании забастовки незаконной:
а) районному; б) верховному суду республики, краевому, областному суду,
суду автономной области или автономного округа; в) Верховному Суду РФ; г)
Высшему Арбитражному Суду; д) мировому судье.
16. Укажите, что проверяется при формальном контроле
административного акта:
а) компетентность органа на его издание; б) соблюдение формы акта; в)
соблюдение процедуры принятия акта; г)обоснованность акта; д) соответствие
цели акта цели закона; е) наличие правовых ошибок.
17. Укажите, какие из перечисленных ниже решений не вправе выносить
омбудсман ни в одной стране мира:
а) предостережения; б) рекомендации; в) постановление о привлечении к
административной ответственности; г) уведомления; д) предупреждения; е)
решения о привлечении к уголовной ответственности; ж) представления.
18. В Италии этот орган называется гражданский защитник, в
Великобритании – парламентский комиссар, в Испании, Панаме – народный
защитник; в Индии – локайюктами; в Португалии – проведор юстиции; в
России ___________________________________________________________
__________________________________________________________________
19. Укажите, в каких из указанных ниже нормативно-правовых актах,
используется понятие "административное судопроизводство":
а) Конституция РФ; б) Закон об обжаловании от 27 апреля 1993 г.; в) АПК РФ;
г) ГПК РФ; д) КоАП РФ.
20. Укажите, в какой суд подается жалоба на действия государственных
органов, нарушающие права и свободы граждан:
101
а) по месту жительства гражданина; б) по месту нахождения государственного
органа; в) альтернативная подсудность.
21. Дела об оспаривании ненормативных актов Президента РФ
подведомственны:
а) Верховному Суду РФ; б) Высшему Арбитражному Суду РФ; в)
Конституционному Суду РФ; г) всем трем видам судов.
22. Жалоба на постановление по делу об административном нарушении:
а) госпошлиной не облагается; б) облагается госпошлиной в размере 5% от
МРОТ; в) в размере 2 МРОТ.
23. Обязан ли орган, принявший нормативный акт, отменить данный
акт в случае признания его судом незаконным:
а) обязан всегда; б) не обязан; в) обязан в случаях установленных законом.
24. Принятие административного акта органом публичной власти с
нарушением тех целей, для осуществления которых ему были даны
полномочия, называется:
а) превышением власти; б) злоупотреблением власти; в) узурпацией власти; г)
диффузией власти.
25. Применимы ли правила ч. 4 ст. 254 к случаям, когда в заявлении в суд
оспариваются действия (бездействия) государственных органов:
а) да; б) нет; в) вопрос не корректен.
102
Вариант № 2
1. Могут ли быть в порядке Главы 25 ГПК РФ обжалованы в суд общей
юрисдикции решения, действия (бездействие) органов и должностных лиц
общественных организаций, нарушающих права и свободы граждан?
а) могут; б) не могут; в) могут только в случаях, предусмотренных
законодательством.
2. Приостанавливает ли подача заявления в суд общей юрисдикции или
арбитражный суд действие
ненормативного акта
публичной
администрации?
а) приостанавливает автоматически;
б) действие оспариваемого акта или решения не может быть
приостановлено;
в) действие оспариваемого акта или решения может быть приостановлено
судом или арбитражным судом.
3. Укажите, какое выносит решение суд общей юрисдикции, признав
заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органов
(должностных лиц) публичной администрации обоснованным:
а) о признании решения недействительным, действия (бездействия)
незаконными;
б) о привлечении должностного лица к административной или
дисциплинарной ответственности;
в) об обязанности соответствующего органа или должностного лица
устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина
или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.
4. Укажите, как называлась нижняя инстанция административных судов
в России по Положению «О судах по административным делам» от 30 мая
1917г.:
а) уездный суд; б) мировой суд; в) административный судья; г) волостной суд;
д) верный ответ отсутствует.
5. Укажите, каковы действия судьи в случае подачи гражданином от
своего имени заявления об оспаривании актов, которые не затрагивают
права, свободы или законные интересы заявителя?
а) Судья оставляет заявление без движения;
б) Судья отказывает в принятии заявления;
в) Данное обстоятельство не влияет на производство по делу.
6.Укажите, какая из приведенных ниже формул является неверной:
а) абстрактный контроль = непосредственный контроль;
б) абстрактный контроль = опосредованный контроль;
в) конкретный контроль = инцидентный контроль;
103
г) конкретный контроль = опосредованный контроль;
д) опосредованный контроль = инцидентный контроль.
7. Гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов
органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций
подсудны:
а) федеральному районному суду; б) Верховному Суду РФ; в) суду субъекта
РФ.
8. Укажите, какие из перечисленных ниже элементов составляют
содержание административно-правового спора:
а) стороны; б) предмет; в) иск; г) жалоба; д) основание; е) причинноследственная связь.
9.Допускается ли применение правил заочного производства,
установленных Главой 22 ГПК РФ, при рассмотрении и разрешении дел,
вытекающих из публичных правоотношений?
а) допускается только в случае повторной неявки на судебное заседании
руководителя или представителя органа публичной администрации,
должностного лица, надлежаще извещенных о времени и месте судебного
заседания;
б) допускается только в
случае, когда явка указанных лиц на судебное заседание признана судом
обязательной;
в) не допускается.
10. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных
правоотношений, суд:
а) Проверяет законность акта только по основаниям, указанным в
заявлении, и в рамках заявленных требований;
б) Вправе выйти за пределы оснований и доводов, указанных в заявлении,
только в случаях, прямо указанных в федеральном законе;
в) Не связан основаниями и доводами заявленных требований.
11. Является ли обязательным участие в судебном заседании по
рассмотрению заявления в суде общей юрисдикции гражданина,
руководителя или представителя органа публичной администрации,
должностного лица?
а) Указанные лица по своему усмотрению могут присутствовать на
судебном заседании;
б) Участие указанных лиц всегда является обязательным;
в) Только суд может признать явку указанных лиц обязательной;
г) Правильный ответ отсутствует.
104
12.Укажите, какие данные должны быть указаны в заявлении об
оспаривании нормативных правовых актов, подаваемом в суд общей
юрисдикции?
а) Заявитель обязан одновременно указать на конкретные нарушения
своих прав и свобод и на нарушение прав и свобод неопределенного круга ли;
б) Заявитель обязан указать на нарушение своих прав и свобод либо на
нарушение прав и свобод неопределенного круга лиц;
в) Заявитель вправе не указывать на факт нарушения чьих-либо прав и
свобод.
13. Укажите, каковы последствия отказа заявителя от требования о
признании противоречащим нормативного правового акта противоречащим
закону.
а) Отказ от требования влечет прекращение производства по делу; б) В случае
отказа от требования суд принимает решение о соответствии оспариваемого
акта закону; в) Отказ от требования не влечет за собой прекращения
производства по делу; г) Правильный ответ отсутствует.
14. Укажите, каковы последствия признания требования заявителя
органом публичной администрации, принявшим оспариваемый нормативный
правовой акт.
а) Суд
принимает решение о признании акта недействующим без
дальнейшего производства по делу; б) Признание требования для суда
необязательно, и суд рассматривает и разрешает дело по существу; в) Суд
приостанавливает производство по делу, и устанавливает органу срок для
отмены своего нормативного акта; г) Правильный ответ отсутствует.
15. Укажите, как называется нижний уровень
федеральных
административных
судов
по
проекту
ФКЗ
«О
федеральных
административных судах в РФ», принятому в первом чтении Госдумой РФ
22 ноября 2000г.
а) районные суды; б) мировой суд; в) межрайонный суд; г)
административное отделение районного суда.
16 . Допускается ли заключение мирового соглашения или использование
других примирительных процедур при рассмотрении арбитражным судом
экономических споров, возникающих из административных и иных публичных
правоотношений?
а) Допускается, если иное не установлено федеральным законом; б) Не
допускается; в) Допускается только в случаях, прямо предусмотренных
законодательством; г) Правильный ответ отсутствует
17. Укажите случаи, когда в арбитражном суде могут рассматриваться
дела об оспаривании нормативных правовых актов?
105
а) Такие дела не могут рассматриваться арбитражным судом; б) Могут, если
их рассмотрение не отнесено к компетенции судов общей юрисдикции; в)
Могут, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено
к компетенции арбитражных судов.
18. Укажите момент вступления в законную силу решения арбитражного
суда по делу об оспаривании нормативного правового акта.
а) Немедленно после принятия; б) По истечении месячного срока со дня
принятия, если не подана апелляционная жалоба; в) По истечении десяти дней
со дня вынесения решения в окончательной форме; г) Правильный ответ
отсутствует.
19. Может ли юридическое лицо обратиться в арбитражный суд с
заявлением о признании незаконным действия (бездействия) публичного
органа или должностного лица?
а) Не может, поскольку такие дела отнесены к подведомственности судов
общей юрисдикции; б) Может; в) Может, если указанным действием
нарушаются права и законные интересы заявителя в сфере
предпринимательской и иной экономической деятельности; г) Юридическое
лицо по своему выбору может обратиться в арбитражный суд или суд общей
юрисдикции.
20. Подлежит ли оплате государственной пошлиной заявление о
признании ненормативного правового акта недействительным, подаваемое в
арбитражный суд?
а) Да; б) Нет; в) Только в случае, если заявитель ходатайствует о
приостановлении действия оспариваемого ненормативного акта.
21.Укажите момент, с которого подлежат исполнению решения
арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых
актов, решений и действия (бездействия) публичных органов.
а) Подлежат исполнению с момента истечения срока
для
подачи
апелляционной жалобы; б) Подлежат исполнению с момента истечения срока
для подачи кассационной жалобы; в) Подлежат немедленному исполнению; г)
Подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в
решении суда.
22. Может ли арбитражный суд приостановить действие оспариваемого
ненормативного акта или решения публичного органа?
а) Может; б) Не может; в) Может только по ходатайству заявителя.
23. Является ли обязательным досудебный порядок урегулирования споров
по делам о взыскании обязательных платежей и санкций?
а) Да; б) Нет.
106
20.Какие из указанных ниже видов правовых актов управления не могут
издаваться как нормативные:
а) постановления; б) приказы; и) распоряжения; г) письма;
д) инструкции; е) телеграммы; ж) правила; з) положения.
21.Дела об обжаловании постановлений о привлечении к административной
ответственности рассматриваются в общих судах по правилам,
установленным:
а) ГПК РФ; б) КоАП РФ; в) КоАП РФ и ГПК РФ.
107
Литература
Основная литература
1. Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России:
история и современность. Учебное пособие для судей. М., Российская
академия правосудия. 2002.
2. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история,
перспективы. М.: Норма. 2001.
3. Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и
административное судопроизводство. СПб. 2004.
4. Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административное судопроизводство
и административная юстиция в Российской Федерации. М.: 2001.
Дополнительная литература
1. Абрамов Д. Административная юстиция и разрешение судами
избирательных споров // Законность. М. 2003. № 7.
2. Административное право зарубежных стран. М., «Спарк», 1996.
3. Административная юстиция и право жалобы в России и зарубежных
странах. Научное издание Никифорова М.В. М., Изд. Котиго-центр. 2003.
4. Анохин В.С. Оспаривание нормативных правовых актов //
Арбитражная практика. 2005. № 11, 12.
5. Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство и административная
юстиция // Современное право. 2005. № 5.
6. Бойцова В.В. Нужна ли нам административная юстиция? – Советская
юстиция, 1993, № 7.
7. Бойцова В.В. Бойцов В.Е. Административная юстиция: к
продолжению дискуссии о содержании и значении. // Государство и право.
1994. № 5.
8. Бородин И.Л. Административная юстиция как признак правового
государства // Право и политика. М., Изд-во Nota Bene. 2000. № 12.
9. Ведерникова О.Н. Административная юстиция (опыт зарубежных
стран) // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы. Материалы
конференции. М., Изд-во МОНФ. 1997.
10. Гаген В.А. Административная юстиция. (Конспект лекций) – Ростовна-Дону, 1916.
11. Загрязков М.Д. Административная юстиция и право жалобы (в
теории и законодательстве). М. 1924.
12. Зеленцов А.Б. Административное судопроизводство в России:
проблемы
правового
регулирования
//
Конституционное
право:
восточноевропейское обозрение. 2003. № 2.
13. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в
зарубежных странах. М., РУДН, 2001.
108
14. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.
РУДН, 2005.
15. Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами:
опыт комплексного исследования предмета и форм административной
юрисдикции. М. РУДН. 2000.
16. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор (Теоретикометодологические проблемы исследования) // Правоведение, 2000. № 1.
17. Зеленцов
А.Б.
Административная
юстиция
как
форма
административной юрисдикции // Проблемы административной юстиции. М.,
Статут, 2002.
18. Зеленцов А.Б. Теоретические проблемы административного иска //
Правоведение. № 6. 2006.
19. Зоммерманн
К.-П.,
Старилов
Ю.Н.
Админстративное
судопроизводство (юстиция) в Германии: История развития и основные
черты. // Государство и право, 1999. № 7.
20. Кирев А.Ю. Особенности рассмотрения административных споров //
Арбитражная практика. 2005. № 6.
21. Козлова Л.С. Институт административной юстиции в структуре
административного права. // Административное право и процесс. 2006. № 1.
22. Кравченко В. Административная юстиция: взгляд со стороны //
Конституционное право: восточноевропейское обозрение. М., Изд-во Ин-та
права и публичной политики. 2002. № 3.
23. Лемайер К. Административная юстиция. Понятие охраны
субъективных публичных прав в связи с развитием воззрений на государство.
СПб. Сборник публикаций. 1905.
24. Либерманн Э. Административная юстиция в Германии // Судебное
рассмотрение административных дел: правовая реальность и перспективы
развития. Пособие для судей. М. РАП. 2002.
25. Любимова Р.Н. Некоторые вопросы судебной практики по
рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений //
Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ, № 7, 1997.
26. Общая теория прав человека. М., 1964.
27. Панова В.Н. Административно-юрисдикционный процесс. – Саратов,
1998.
28. Петрова С.М. Административная юстиция и перспективы ее развития
в России // Законодательство и экономика. М. 2002. № 1.
29. Петухов Г.Е. Административная юстиция в царской России //
Правоведение. Изд-во Ленингр. ун-та. 1974. № 5.
30. Сажина В.В. Административная юстиция: к теории и истории
вопроса. // Советское государство и право, 1989, № 9.
31. Салищева Н.Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод
и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в
РФ. // Конституция РФ и совершенствование механизмов защиты прав
человека. – М., 1994.
109
32. Старилов Ю.Н. Административные суды в России: новые аргументы
«за» и «против». М.: Норма. 2004.
33. Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному
судопроизводству. Воронеж. 2003.
34. Старилов Ю.Н. Административная юстиция в системе формирования
новой доктрины современного российского административного права //
Правовая политика и правовая жизнь. Москва, Саратов. 2003. № 3.
35. Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать
России? // Российская юстиция, 1996.
36. Хаманева Н.Ю. Административная юстиция в США. // Государство и
право, 1993, № 3.
37. Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административноправового спора // Государство и право, 1998, № 12.
38. ХаманеваН.Ю. Административный процесс и административная
юстиция // Юрист. М., 2003. № 6.
39. Чечот Д.М. Административная юстиция. Вопросы теории. Л., 1973.
110
Зеленцов А.Б. «Административная юстиция» Учебнометодическое пособие.
Для студентов-юристов специальности «Юриспруденция».
Издание подготовлено в авторской редакции.
Москва
Российский Университет дружбы народов
2009г.
111