Павлюченко_Обжалование

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИМИ СУДАМИ
ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ АКТОВ И ОБЖАЛОВАНИИ ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ)
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ, ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
Порядок производства по делам о проверке законности ненормативных правовых актов,
действий (бездействия) государственных органов, органов местного управления и
самоуправления, должностных лиц
Производство по делам о проверке законности ненормативных правовых актов, действий
(бездействия) государственных органов, органов местного управления и самоуправления,
должностных лиц регулируется нормами главы 25 Хозяйственного процессуального кодекса
Республики Беларусь (далее - ХПК).
Суть указанного вида производства состоит в проверке соответствия законодательству
обжалуемых действий (бездействия) государственных органов или их должных лиц. Обязательный
участник процесса (заинтересованное лицо) - государственный орган или должностное лицо,
действия или решения которого обжалуются. Это в определенной степени предопределяет
специфику данной категории дел, которая связана с наличием административного элемента государственного органа (должностного лица), обладающего определенной компетенцией и
публичными обязанностями.
В рамках указанного производства рассматриваются, в частности, заявления о признании
недействительными решений по актам проверок, проводимых контрольными органами на основании
Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом Президента
Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 (далее - Положение № 510). Обжалованию по правилам
главы 25 ХПК подлежат и иные решения и действия (бездействие) налоговых, таможенных органов,
органов финансовых расследований и других государственных органов (например, решение о
таможенной классификации товара). Однако по правилам ХПК не может рассматриваться
правомерность действий и решений указанных органов (должностных лиц), совершаемых ими
при ведении административного процесса. Такие отношения регулируются Кодексом Республики
Беларусь об административных правонарушениях, а обжалование осуществляется по правилам,
установленным
Процессуально-исполнительным
кодексом
Республики
Беларусь
об
административных правонарушениях. По правилам главы 25 ХПК рассматриваются также заявления
о проверке законности ненормативных правовых актов, действий (бездействия) органов местного
управления, органов государственного управления, принятых по различным вопросам, отнесенным к
их компетенции.
В ст.217 ХПК предусмотрено, что суды, рассматривающие экономические дела (далее экономический суд), рассматривают по первой инстанции дела отдельных видов производств по
правилам, установленным ХПК, с учетом особенностей, предусмотренных соответствующими
главами ХПК и иными законодательными актами.
Это означает, что при рассмотрении заявлений об оспаривании ненормативного правового акта
и обжаловании действий (бездействия) в первую очередь применяются нормы главы 25 ХПК, а во
вторую - иные нормы ХПК.
Объектом обжалования по правилам главы 25 может быть:
• ненормативный правовой акт государственного органа, органа местного управления и
самоуправления;
• действия государственного органа, органа местного управления и самоуправления или
должностного лица;
• бездействие государственного органа, органа местного управления и самоуправления или
должностного лица.
В части первой ст.3 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 № 361-З «О нормативных
правовых актах Республики Беларусь» предусмотрено, что правовые акты, принимаемые
(издаваемые) с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или
распорядительных мероприятий либо рассчитанные на иное однократное применение, не являются
нормативными.
К ненормативным правовым актам относятся акты органов местного управления и
самоуправления, их должностных лиц, принятые коллегиально или единолично, содержащие
властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретного лица (гражданина
или организации) и направленные на реализацию конкретных (разовых) организационных,
контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанные на иное однократное
применение (например, решение исполнительного комитета, распоряжение председателя
исполнительного комитета) (часть вторая п.2 постановления Президиума Высшего Хозяйственного
Суда Республики Беларусь от 29.09.2010 № 39 «О некоторых вопросах применения Хозяйственного
процессуального кодекса Республики Беларусь при рассмотрении дел о проверке законности
ненормативных правовых актов органов местного управления и самоуправления, действий
(бездействия) их должностных лиц» (далее - постановление № 39).
Часто такие ненормативные правовые акты оформляются в виде решений, однако это могут
быть и иные документы, соответствующие вышеописанным признакам, которые используются в
деятельности того или иного органа и форма которых предусмотрена законодательством
(распоряжения, предписания и др.).
Обратите внимание!
Разъяснения государственных органов, например, о применении законодательства, не носят
императивного характера, не возлагают каких-либо обязанностей и по этой причине не могут быть
предметом обжалования по правилам главы 25 ХПК.
Не могут быть самостоятельно обжалованы и иные акты в случае, если юридически они не
обязательны. Так, например, согласно распространенной в последнее время позиции судов решение
комиссии исполкома о выборе места размещения земельного участка, оформляемое по процедуре,
предусмотренной Положением о порядке изъятия и предоставления земельных участков,
утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 27.12.2007 № 667, в виде акта выбора
места размещения земельного участка, само по себе юридически обязательным для
заинтересованных лиц не является, может быть изменено в процессе разработки документации на
проектирование и строительство и по этой причине объектом судебного обжалования быть не может
(хотя именно на основании такого акта, как правило, без изменений, и оформляется решение
исполкома об изъятии земельного участка у предыдущего землепользователя).
К действиям государственных органов и их должностных лиц могут быть отнесены любые
действия, выражающие властное волеизъявление, но не облеченные в форму ненормативного
правового акта (часть четвертая п.2 постановления № 39). Бездействие - неправомерное
неисполнение той или иной обязанности.
Проблемы с разграничением объекта обжалования в части выбора между действием
(бездействием) и решением встречаются не так часто.
Однако бывают ситуации, когда решение государственного органа по существу вопроса
оформлено ненадлежащим образом.
Например, в ситуации, когда раз решение вопроса отнесено к компетенции исполнительного
комитета, который должен принимать решения на своем заседании большинством голосов (ст.40
Закона Республики Беларусь от 04.01.2010 № 108-З «О местном управлении и самоуправлении в
Республике Беларусь»), ответ заявителю оформляется в виде уведомления за подписью того или
иного должностного лица этого исполнительного комитета (без принятия решения непосредственно
исполкомом). В такой ситуации в случае несогласия с решением по существу вопроса, у заявителя
может быть два варианта действий:
1) обжаловать бездействие исполнительного комитета, выразившееся в непринятии решения по
существу вопроса;
2) или обжаловать ответ по существу, несмотря на то что он принят не уполномоченным
органом, а его должностным лицом, и не обличен в надлежащую форму.
Полагаем, что первый вариант в описанной ситуации является наиболее юридически
корректным.
Обратите внимание!
В случае избрания объектом обжалования бездействия государственного органа или его
должностного лица при принятии решения и признании незаконным такого бездействия суд не
наделен полномочиями обязать государственный орган (должностное лицо) принять решение
определенного содержания, то есть суд не вправе разрешить вопрос по существу. При этом в случае
обжалования решения, основанием для его обжалования может быть и несогласие с разрешением
вопроса по существу.
Требования к содержанию заявления в экономический суд
Следует обращать внимание на корректность формулировки наименования заявления и
требований заявителя в зависимости от предмета обжалования.
1. О признании недействительным ненормативного правового акта (с указанием
наименования акта) - если обжалуется ненормативный акт, в том числе решение, распоряжение и пр.
(например, «Заявление о признании недействительным решения налогового органа по акту
проверки»).
Заявление о признании недействительным решения об изъятии и предоставлении земельных
участков (пример)
Экономический суд ____________
__________________________________
Заявитель: Общество с ограниченной
ответственностью «А»
Адрес: ______________________________;
Банковские реквизиты: _______________;
УНП ___________, ОКПО _____________;
Тел. _____, факс ______,
e-mail:__________;
Заинтересованное лицо: ____________ исполнительный комитет
Адрес: ______________________________;
Банковские реквизиты: _______________;
Тел. _____, факс ______
Государственная пошлина 1 800 000 (один миллион восемьсот тысяч)
бел.руб.
Заявление
о признании недействительным решения об изъятии и предоставлении земельных участков
Обществу с ограниченной ответственностью «А» (далее - Заявитель) на праве аренды
предоставлен земельный участок, расположенный по адресу: ______________, с кадастровым №
____________ площадью ____ га (далее - земельный участок).
Земельный участок предоставлен для ____________________________________.
5 февраля 20__ г. в адрес Заявителя поступило уведомление № ____ о том, что 30 января 20__ г.
_______________ исполнительным комитетом (далее - исполком) было принято решение № ____ «Об
изъятии, предоставлении земельных участков и разрешении строительства» (далее - Решение
исполкома), согласно которому земельный участок Заявителя изымается.
В части второй ст.66 Кодекса Республики Беларусь о земле (далее - Кодекс) предусмотрено, что
при несогласии землепользователя с решением об изъятии у него земельного участка это решение
может быть обжаловано им в порядке, установленном частью третьей ст.71 Кодекса.
Согласно части третьей ст.71 Кодекса решения государственных органов, осуществляющих
государственное регулирование и управление в области использования и охраны земель в
соответствии с их компетенцией, предусмотренной Кодексом и иными актами законодательства, в
том числе решения об отказе в предоставлении земельных участков, а также иные действия
(бездействие) этих органов могут быть обжалованы в вышестоящие государственные органы и (или)
в суд.
Заявитель не согласен с Решением исполкома, считает его незаконным и нарушающим права
Заявителя по следующим основаниям.
<…>
На основании вышеизложенного, руководствуясь ст.55, 159, 160, 227 и 228 Хозяйственного
процессуального кодекса Республики Беларусь,
ПРОСИМ:
Признать недействительным решение ________________ исполнительного комитета от
_________ № _____ «Об изъятии, предоставлении земельных участков и разрешении строительства».
Приложение: 1. Оригинал платежного поручения на уплату государственной пошлины.
2. Экземпляр настоящего заявления для Заинтересованного лица.
3. Копия свидетельства о государственной регистрации Заявителя.
4. Копия приказа о вступлении в должность директора Заявителя.
5. Копии документов, подтверждающих право аренды, на __ листах.
6. Копия решения от _________ № _____.
7. Копия доверенности, выданной _____________.
Представитель ООО «А» по доверенности
Подпись
И.И.Иванов
__________________
(дата)
2. Об обжаловании действия (бездействия) (или о признании незаконным) (например,
«Заявление об обжаловании (признании незаконным) отказа исполнительного комитета в выдаче
разрешения на проектно-изыскательские работы»).
Заявление об обжаловании бездействия исполнительного комитета (пример)
Экономический суд ______________
__________________________________
Заявитель: Частное унитарное предприятие «А»
Адрес: ______________________________;
Банковские реквизиты: _______________;
УНП ___________, ОКПО _____________;
Тел. _____, факс ______, e-mail __________;
Заинтересованное лицо: ____________ исполнительный комитет
Адрес: ______________________________;
Банковские реквизиты: _______________;
Тел. _____, факс ______
Государственная пошлина 1 800 000 (один миллион восемьсот тысяч)
бел.руб.
Заявление
об обжаловании бездействия _____________ исполнительного комитета
11 декабря 20__ г. частное унитарное предприятие «А» (далее - Заявитель) обратилось в
____________ исполнительный комитет (далее - исполком) с заявлением № ____ о принятии решения
о разрешении юридическому лицу (Заявителю) проведения проектно-изыскательских работ и
строительства объекта на предоставленном Заявителю земельном участке (далее - заявление) (копия
прилагается).
До настоящего времени решение, которое в соответствии с законодательством должно быть
принято по заявлению, в адрес Заявителя не поступило, то есть исполкомом допущено бездействие,
выразившееся в нерассмотрении заявления. Это противоречит законодательству по следующим
причинам.
<…>
На основании вышеизложенного, руководствуясь ст.227, 228, 230, 159, 160 Хозяйственного
процессуального кодекса Республики Беларусь,
ПРОСИМ:
Признать незаконным бездействие ___________ исполнительного комитета, выразившееся в
непринятии по заявлению частного унитарного предприятия «А» от ________ № ____ решения о
разрешении юридическому лицу проведения проектно-изыскательских работ и строительства
объекта на предоставленном земельном участке, и обязать ____________ исполнительный комитет в
установленном порядке принять решение по заявлению частного унитарного предприятия «А» от
________ № ____.
Приложение: 1. Оригинал платежного поручения на уплату государственной пошлины.
2. Экземпляр настоящего заявления для заинтересованного лица.
3. Копия свидетельства о государственной регистрации Заявителя.
4. Копия приказа о вступлении в должность директора Заявителя.
5. Копия заявления от ________ № ____.
6. Копия доверенности, выданной _____________.
Представитель частного
унитарного предприятия «А» по доверенности
Подпись
П.П.Петров
__________________
(дата)
В настоящее время многие обжалуемые в экономический суд в порядке главы 25 ХПК решения
связаны с принятием уполномоченным органом решения по заявлению о совершении
административной процедуры.
В этой связи необходимо учитывать, что п.3 ст.30 Закона Республики Беларусь от 28.10.2008 №
433-З «Об основах административных процедур» установлен обязательный административный
(внесудебный) порядок обращения с соответствующей жалобой в вышестоящий орган (при его
наличии).
Обратите внимание!
Обращение в суд возможно только после обращения с административной жалобой в
вышестоящий орган. Однако не все государственные органы имеют вышестоящий орган.
Например, вышестоящий орган у исполкомов областного уровня формально-юридически
отсутствует, значит, обжалование их решений или действий (бездействия) может осуществляться
напрямую в суд.
Согласно части второй ст.227 ХПК заявления, рассматриваемые в порядке главы 25 ХПК, могут
быть поданы в экономический суд в срок, установленный актами законодательства. Так, частью
третьей ст.78 Положения № 510 предусмотрено, что жалоба на решение по акту проверки,
требование (предписание) об устранении нарушений, действия (бездействие) проверяющих может
быть подана в экономический суд в течение года со дня их вынесения.
Совет от «Бизнес-Инфо»
Пример заявления о признании недействительным решения налогового органа о
взыскании налогов, сборов, пени см. здесь. 288054
Однако иногда в специальном законодательстве срок обращения в суд не установлен. В таком
случае, по мнению автора, в суд можно обратиться в любое время при условии сохранения
юридического интереса и возможности восстановления нарушенных прав.
Предмет доказывания
Предмет доказывания по рассматриваемой категории дел определен в ст.229 ХПК.
Так согласно части первой ст.229 ХПК экономический суд проверяет компетенцию органа или
должностного лица, издавших ненормативный правовой акт, или совершивших действие
(допустивших бездействие), а также соответствие этого ненормативного правового акта, действия
(бездействия) требованиям законодательных или иных нормативных правовых актов.
Обратите внимание!
При этом в производстве по делам о проверке законности ненормативных правовых актов,
действий (бездействия) государственных органов, органов местного управления и самоуправления,
должностных лиц бремя доказывания распределено иначе, чем предусмотрено в ст.100 ХПК в
качестве общего правила: законность принятого ненормативного акта или совершенного действия, а
также наличие надлежащих полномочий на издание оспариваемого акта, совершение оспариваемого
действия должны доказать государственный орган или должностное лицо (части третья и
четвертая ст.229 ХПК).
Вместе с тем нередко государственные органы (должностные лица), действия или решения
которых обжалуются, занимают пассивную позицию в соответствующем судебном споре. При этом
суды, как правило, не считают недоказанность фактов, входящих в предмет доказывания, со стороны
заинтересованных лиц, достаточным основанием для удовлетворения требований заявителя. В этой
связи законодательно закрепленная обязанность по доказыванию на практике нивелируется, что
приводит к необходимости доказывания заявителем и несоответствия принятого акта
законодательному или иному нормативному правовому акту или незаконности совершенного
действия и отсутствия полномочий на его принятие или совершение (если подобный аргумент
является основанием заявления).
Необходимо отметить, что часто для разрешения вопроса о законности решений или действий
(бездействия) требуются специальные познания. В этой связи разъяснения, ответы компетентных
органов на запросы заявителя и (или) суда, а равно привлечение специалиста могут стать средствами
доказывания по указанной категории дел. Например, по вопросам изъятия и представления
земельных участков может потребоваться мнение Государственного комитета по имуществу
Республики Беларусь по вопросам совершения регистрационных процедур в связи с принятием
обжалуемых решений исполкомов.
Заключение
По итогам рассмотрения соответствующих заявлений экономический суд, установив нарушение
законодательства и прав или законных интересов заявителя, принимает решения о признании
ненормативного правового акта недействительным или о признании действий (бездействия)
государственного органа, органа местного управления и самоуправления или должностного лица
незаконными. Признав заявление обоснованным, суд выносит решение об обязанности
соответствующего органа или должностного лица устранить в полном объеме допущенное
нарушение прав и законных интересов юридического лица, индивидуального предпринимателя или
гражданина (части первая и вторая ст.230 ХПК).
Вышеописанные особенности характерны для любых дел, рассматриваемых в порядке главы 25
ХПК. Вместе с тем существуют специальные особенности, характерные для налоговых, таможенных
и иных споров, выяснение которых целесообразно для успешной защиты прав и законных интересов.