Управление имуществом, в т.ч. земельными

ПРОЕКТ
Заключение Комитета ЭКС при Росимуществе
«Управление имуществом, в т.ч. земельными участками, находящимся в
федеральной собственности и закрепленном за учреждениями на праве
оперативного управления»
по вопросу реализации Постановления Правительства Российской Федерации
от 26.07.2010 № 537
1. Описание проблемы
Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 № 537 «О порядке
осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и
полномочий учредителя федерального государственного учреждения»
утверждены положения об осуществлении федеральными органами
исполнительной власти функций и полномочий учредителя федеральных
учреждений . При этом данные положения не распространяются на автономные
учреждения (тип государственных учреждений, который наравне с казенным и
бюджетным предусмотрен в ст. 120 Гражданского кодекса РФ).
Указанными положениями предусматривается, что функции и
полномочия учредителя в отношении федеральных бюджетных и казенных
учреждений осуществляются уполномоченным органом исполнительной
власти, в введении которого находится это учреждение (далее – ФОИВ).
При этом полномочия ФОИВ по согласованию распоряжения
недвижимым имуществом федерального учреждения, в том числе передача его
в аренду, осуществляются по согласованию с Федеральным агентством по
управлению государственным имуществом (далее – Росимущество).
Таким образом, рассматриваемым постановлением предусмотрено
формирование воли собственника недвижимого имущества федерального
учреждения путем взаимодействия ФОИВ и Росимущества, при чем
определяющим является решение ФОИВ.
Рассматриваемыми положениями предусматривается инициативное
обращение ФОИВ и федеральных учреждений в Росимущество, при этом
полномочия Росимущества по инициированию процедуры распоряжения
закрепленным за федеральными учреждениями имуществом указанными
положениями не предусмотрены.
Действующая в настоящее время процедура согласования с
Росимуществом проекта решения ФОИВ о распоряжении недвижимым
имуществом федерального учреждения по своей сути носит уведомительный
2
порядок, поскольку в случае непоступления от Росимущества информации в
установленный срок такое решение считается согласованным.
Кроме того, указанными положениями не предусмотрена процедура
(обязанность федеральных учреждений и ФОИВ) по информированию
Росимущества о реализации решений по распоряжению недвижимым
имуществом федеральных учреждений (совершению сделок).
По мнению Комитета, указанные положения снижают роль Росимущества
в процессе управления имуществом федеральных учреждений, создают
ситуацию, при которой распоряжение имуществом федеральных учреждений
осуществляется отраслевыми ведомствами без всестороннего учета интересов
Российской Федерации, не позволяют осуществлять полноценный
централизованный анализ эффективности использования и распоряжения
имуществом федеральных учреждений, в связи с чем нуждаются в скорейшем
совершенствовании.
2. Результаты изменений, ожидаемые Росимуществом и способствующие
совершенствованию процедуры распоряжения имуществом федеральных
учреждений в интересах Российской Федерации
1. Формирование банка данных о недвижимом имуществе,
неиспользуемом (временно или постоянно) либо неэффективно используемом
федеральными государственных учреждениями, в целях его возможного
перераспределения в пользу других федеральных организаций или
федеральных органов исполнительной власти;
Внесение изменений в Постановление Правительства РФ от 16.07.2007
№ 447 «О совершенствовании учета федерального имущества» в части
предоставления актуальной информации в банк данных.
2. Формирование актуального реестра договоров аренды, заключенных в
отношении
недвижимого
имущества
федеральных
государственных
учреждений;
3. Совершенствование порядка заключения договоров аренды
учреждениями;
4. Совершенствование учета федерального имущества в части учета
договоров аренды, в том числе заключенных на срок до 1 года;
5. Контроль за условиями договоров аренды федерального недвижимого
имущества, заключаемыми федеральными государственными учреждениями
(цена договора, сроки, цель передачи имущества по договору, пролонгация
договора)
6. Приведение арендной платы в соответствие с законодательством, в том
числе в части определения ее рыночной стоимости;
3
7. Увеличение неналоговых поступлений в федеральный бюджет за счет
приведения арендной платы в соответствие с ее рыночной стоимостью;
8. Пресечение практики заключения притворных сделок в форме
краткосрочных договоров аренды недвижимого имущества федеральных
учреждений с их последующим продлением без надлежащего согласования.
3. Дополнительная информация
3.1. По информации ТУ Росимущества по г. Москве, в настоящее время
заключено порядка 3000 договоров аренды федерального недвижимого
имущества, в т.ч.:
47,9 % - закрепленного на праве хозяйственного ведения за ФГУПами;
44,4 % - закрепленного на праве оперативного управления за
федеральными учреждениями (в т.ч. автономными);
6,9 % - закрепленного на праве оперативного управления за ФОИВ;
0,8 % - находящегося в казне Российской Федерации.
Ввиду значительного объема недвижимого имущества федеральных
учреждений, вовлекаемого в гражданско-правовой оборот, становится
очевидной необходимость надлежащего регулирования рассматриваемой
сферы.
3.2. По мнению Комитета:
а) предоставление недвижимого имущества в аренду является
неосновным видом деятельности федеральных государственных учреждений;
б) имущественный комплекс федерального государственного учреждения
должен быть достаточным для выполнения этим учреждением своих основных
функций, а также учитывать перспективу его (учреждения) дальнейшего
развития с учетом планов развития страны в целом, в том числе, в конкретной
отрасли, к которой относится учреждение;
в) избыточность зданий, сооружения (помещений в них), в том числе
предоставление их федеральным государственным учреждением в аренду,
должна служить основанием для проведения проверки данного учреждения со
стороны ФОИВ и Росимущества на предмет не только эффективности
управления учреждением, но и анализа причин, по которым учреждение
предоставляет имущество в аренду, с целью выявления проблем данного
учреждения в исполнении своих уставных функций, в том числе соответствия
фактической деятельности учреждения целям, ради которых оно создано, и
адекватности используемого учреждением имущественного комплекса объему
выполняемых
работ
(оказываемых
услуг).
Указанный
тезис
не
распространяется на случаи предоставления недвижимого имущества в аренду
в целях предоставления арендаторами сопутствующих рабочему процессу
4
услуг исключительно работникам самого учреждения, а также дополнительных
(комплементарных) услуг к услугам, оказываемым самим учреждением;
г) в случаях предоставления недвижимого имущества в аренду в целях
предоставления арендаторами сопутствующих рабочему процессу услуг
исключительно работникам самого учреждения, необходимо установить
перечень таких услуг, для которых должен быть утвержден упрощенный
порядок согласования Росимущества на передачу в аренду помещений (для
размещения банкоматов, платежных терминалов, вендинговых аппаратов и др.)
г) поскольку в системе управления федеральным недвижимым
имуществом отсутствует единый хозяйствующий субъект, осуществляющий
функции по содержанию неиспользуемого федерального недвижимого
имущества, в целях исключения случаев утраты (разрушения) либо
существенного ухудшения состояния федерального недвижимого имущества
изъятие излишнего недвижимого имущества у федерального государственного
учреждения следует осуществлять только при одновременном решении вопроса
о дальнейшей судьбе этого имущества (перераспределение в пользу других
федеральных организаций или федеральных органов исполнительной власти,
совершение сделки и т.п.);
д) ресурсы Росимущества и его территориальных органов ограничены, в
связи с чем его участие в вопросах распоряжения недвижимым имуществом
федеральных государственных учреждений должно быть сбалансированным, с
четким набором мероприятий, осуществляемых Росимуществом при
согласовании распоряжения недвижимым имуществом федерального
учреждения в интересах Российской Федерации;
е) государственный интерес в сфере управления и распоряжения
федеральным имуществом должен заключаться в перераспределении
неиспользуемого недвижимого имущества в пользу других федеральных
организаций или ФОИВ, объективно в нем нуждающихся для своей
деятельности, повышении доходов от его использования, а также в
минимизации коррупционных рисков;
ж) всесторонний учет интересов Российской Федерации в сфере
управления и распоряжения федеральным имуществом, в том числе
определение наиболее эффективного способа распоряжения недвижимым
имуществом федеральных государственных учреждений, наилучшим образом
может быть реализован профильным федеральным органом исполнительной
власти – Росимуществом – при наличии полной, достоверной и актуальной
информации о недвижимом имуществе федеральных учреждений, сделках с
ним и потребности Российской Федерации в помещениях для размещения
ФОИВ и федеральных организаций;
з) оперативность принятия решений о распоряжении недвижимым
имуществом является одним из ключевых факторов эффективности работы в
5
данной сфере, особенно в части арендных отношений. Имеющаяся громоздкая
процедура принятия решений о распоряжении недвижимым имуществом
федеральных учреждений не отвечает потребностям современного рынка.
Вместе с тем, поскольку упорядочение процедуры вовлечения федерального
недвижимого
имущества
в
гражданско-правовой
оборот
является
приоритетным по отношению к максимизации доходов от управления
имуществом,
на
первоначальном
этапе
централизация
принятия
соответствующих решений является оправданной;
и) учитывая политику государства по расширению объема и прав
федеральных учреждений в части осуществления финансово-хозяйственной
деятельности и распоряжения находящегося у них федеральным имуществом, а
также переносом центра ответственности за финансовые результаты
деятельности в сторону самих учреждений, представляется целесообразным в
целевой модели управления недвижимым имуществом федеральных
учреждений минимизировать непосредственное участие Росимущества в
процедуре вовлечения данного имущества в гражданско-правовой оборот,
усилив роль Росимущества в формировании надлежащей нормативной базы,
анализе и контроле в данной сфере.
4. Предложения по совершенствованию процедуры принятия решения о
распоряжении недвижимым имуществом федерального учреждения
4.1. По мнению Комитета, на первоначальном этапе необходимо
усовершенствовать процедуру принятия решения о распоряжении недвижимым
имуществом федерального учреждения путем внесения изменений в
постановление Правительства РФ от 26.07.2010 № 537, предусматривающих
следующий алгоритм:
• В случае принятия федеральным учреждением решения о необходимости
распоряжения закрепленным за ним федеральным недвижимым
имуществом федеральное государственное учреждение обеспечивает
получение согласия ФОИВ на распоряжение этим имуществом;
• После получения согласия ФОИВ на распоряжение недвижимым
имуществом федеральное учреждение готовит в установленном
Росимуществом порядке пакет документов (в том числе отчет об оценке
рыночной стоимости имущества, содержащий начальную цену аукциона
по передаче имущества в аренду – начальный размер арендной платы) и
направляет его в Росимущество; Проводится проверка использования
имущества (в том числе путем введения типовых/примерных форм
самобследования, и при необходимости, инициируется комплексная
проверка учреждения.
6
Росимущество анализирует представленный пакет документов, определяя
причину необходимости передачи имущества в аренду, укрупненные
варианты таких причин сводятся к следующему:
а) имущество не используется, при этом целевые критерии деятельности
учреждением полностью достигаются, в том числе, с учетом планов по
расширению деятельности в будущих периодах (не ограничений для
передачи имущества в аренду);
б) имущество не используется, при этом целевые критерии деятельности
учреждением полностью достигаются, однако это имущество может
понадобиться в будущем с учетом планов по расширению деятельности
(имущество может быть передано в аренду на определенный срок);
в) имущество используется по профилю для исполнения смежной
функции, однако для исполнения данной смежной функции
деятельности у учреждения не имеется собственных дополнительных
ресурсов, поэтому и необходимо привлечение третьего лица
(имущество может быть передано в аренду в случае отсутствия
возможности наделения данного учреждения такими дополнительными
ресурсами);
г) имущество используется неэффективно вследствие того, что рыночная
ситуация (в том числе преимущества на рынке частного бизнеса) не
позволяет учреждению самостоятельно надлежащим образом вести
свою деятельность, что создает кризисную экономическую ситуацию в
учреждении (Росимущество направляет в ФОИВ свои предложения по
дальнейшей судьбе этого федерального учреждения, в том числе в
отношении закрепленного за ним имущества);
• Федеральное учреждение по типовому списку (или Росимущество)
опрашивает
другие
ФОИВ
о
потребностях
в
объектах
недвижимости/соответствующих
площадях
путем
размещения
информации на сайте Росимущества, направлении писем в другие ФОИВ
с установлением срока на подготовку ответа не более 1 месяца;
• По результатам анализа Росимущество на основании представленных
федеральным учреждением документов, а также с учетом имеющейся
информации о потребностях в федеральном недвижимом имуществе
других федеральных организаций и ФОИВ принимает (в виде явного
волеизъявления, а не по умолчанию, как это происходит в соответствии с
действующей сегодня процедурой) решение о согласовании решения о
распоряжении недвижимым имуществом федерального учреждения или
принимает иное решение, в том числе, при наличии выявленной
потребности в площадях по итогам опроса иных ФОИВ, решение об
изъятии с целью дальнейшего перераспределения;
•
7
• Росимущество обеспечивает исполнение решения о распоряжении
имуществом (организация и проведение торгов, обеспечение заключения
договора и т.п.);
• Федеральное учреждение обеспечивает исполнение заключенного
договора и информирует Росимущество и ФОИВ о ходе его исполнения
(в том числе, в рамках отчетов об использовании закрепленного за
учреждениями федерального имущества);
• На основании отчетов об использовании закрепленного за учреждениями
федерального имущества, направляемых федеральным учреждением в
ФОИВ и Росимущество, и результатах проводимых проверок
Росимущество совместно с ФОИВ анализирует использование
недвижимого имущества федеральными учреждениями, а также причины,
по которым учреждение не использует недвижимое имущество и
предоставляет его в аренду.
4.2. Возможные способы обеспечения предоставления федеральным
учреждением Росимуществу информации о заключенных договорах в
отношении недвижимого имущества:
1) максимальное информирование Росимущества о заключаемых
федеральными учреждениями договорах в отношении недвижимого имущества
достигается в случаях, когда договоры от имени учреждения заключаются
только Росимуществом (например, на основании доверенности от федерального
учреждения). При этом существует риск того, что Росимущество будет крайне
перегружено.
Поскольку предполагается, что торги на право заключения договоров
будут организовываться и проводиться Росимуществом, и, соответственно,
Росимущество будет обладать информацией о распоряжении этим недвижимым
имуществом, представляется целесообразным предусмотреть заключение
договоров по результатам торгов федеральными учреждениями без участия
Росимущества;
2) в рассматриваемых положениях предусмотреть обязанность
федерального учреждения по предоставлению копии заключенного договора со
всеми относящимися к нему приложениями вне зависимости от способа его
заключения. При этом полнота и своевременность предоставления в
Росимущество информации о договорах, заключенных в отношении
недвижимого имущества федерального учреждения, устанавливается в качестве
критерия оценки деятельности руководителя федерального учреждения, а
непредставление информации квалифицируется как однократное грубое
нарушение руководителем федерального учреждения своих трудовых
обязанностей с возможностью последующего расторжения трудового договора
по инициативе работодателя (п. 10 ст. 81 Трудового кодекса РФ).
4.3. Предложенный алгоритм позволит:
8
• решить поставленные Росимуществом задачи;
• ФОИВ и федеральным учреждениям сосредоточиться на решении их
профильных задач;
• Росимуществу стать центром сосредоточения информации о
неиспользуемом недвижимом имуществе федеральных учреждений,
заключенных в отношении него сделок, а также принятия решений о
согласовании распоряжения таким имуществом;
• максимально обеспечить интерес Российской Федерации в вопросе
эффективного использования и распоряжения федеральным недвижимым
имуществом, поскольку принятие и исполнение соответствующих
решений будет сосредоточено в едином центре – Росимуществе.
4.4. По мнению Комитета, после выполнения задач первоначального
этапа (2-3 года) представляется целесообразным осуществить мероприятия по
переходу к целевой модели управления недвижимым имуществом федеральных
учреждений, которая концептуально заключается в следующем:
функции и полномочия учредителя федерального учреждения в части
согласования распоряжения недвижимым имуществом этого учреждения
передаются ФОИВ;
ФОИВ и федеральные учреждения самостоятельно осуществляют
функции по управлению и распоряжению недвижимым имуществом
федеральных учреждений;
Росимущество осуществляет аналитические и контрольные функции, в
первую очередь, при помощи электронной базы данных о федеральном
недвижимом имуществе и заключенных в отношении него договорах;
указанная электронная база данных интегрирована с базами данных
Росреестра (ЕГРП и ГКН), Федерального казначейства и ФНС, а также
позволяет анализировать эффективность использования и распоряжения
федеральным недвижимым имуществом;
распоряжение недвижимым имуществом федеральных учреждений
осуществляется только в случае отсутствия заинтересованности в нем со
стороны других федеральных организаций и ФОИВ. Информация о
потребностях федеральных организаций и ФОИВ аккумулируется в указанной
выше электронной базе данных;
Росимущество непосредственно участвует в вопросах межотраслевого
перераспределения федерального недвижимого имущества.
4.5. По мнению Комитета, обязательными условиями перехода к целевой
модели управления имуществом федеральных учреждений являются:
1. Создание в Росимуществе (или Минэкономиразвитии, на базе отдельно
созданного подразделения), комплексной всеохватной информационной
системы о базовых социальных и экономических целях и задачах
деятельности системы всех федеральных учреждений, включая
9
краткосрочные,
среднесрочные
и
долгосрочные
социальноэкономические целевые параметры ее (системы) деятельности в
интересах государства и населения Российской Федерации;
2. Формирование
общероссийских,
межотраслевых,
отраслевых,
региональных (с учетом мнения ФОИВов и их региональных отделений)
целевых критериев деятельности для отдельных межотралевых,
отраслевых, региональных групп учреждений, а также отдельных
учреждений на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный период в
интересах государства и населения Российской Федерации;
3. Формирование
общероссийских,
межотраслевых,
отраслевых,
региональных критериев для анализа хозяйственных потребностей
конкретных учреждений в том или ином виде имущества, как для изъятия
излишков активов, так и для наделения новыми активами (в том числе
для их строительства, выкупа, возвращения из аренды (прекращения
действующей аренды на них), создания новых учреждений и т. д.) в
интересах государства и населения Российской Федерации.
4. Кадровое обеспечение названной деятельности (п. 1-3) на федеральном и
территориальном уровне квалифицированными кадрами, не связанными
интересами с теми социальными группами, чьи интересы противоречат
интересам государства и населения Российской Федерации.
4.6. По мнению Комитета, в целевой модели Росимущество и ФОИВы
должны иметь разнонаправленные интересы относительно имущества
федеральных учреждений, балансирование которых позволит принимать
взвешенные решения. Принципиально это должно выглядеть следующим
образом:
 ФОИВы заинтересованы в выполнении федеральными учреждениями
финасовых показателей, соответственно, заинтересованы в сбалансированном
имущественном комплексе учреждений, т.е. стремиться избавиться от
неиспользуемого имущества в пользу казны (цель - сокращение неоправданных
расходов на содержание имущества) либо получить дополнительные площади
(в случае из нехватки для выполнения целевых показателей);
 Росимущество должно получить в «KPI» снижение объема
неиспользуемого учреждениями имущества (путем изъятия, передачи в аренду,
продажи и т.п.) и снижение объема неудовлетворенных заявок ФОИВ и
федеральных учреждений на дополнительные площади.
4.7. Кроме того, Комитет считает целесообразным рассмотреть
возможность применения указанных предложений в анализе использования и
процедурах
распоряжения
недвижимым
имуществом
федеральными
государственными унитарными предприятиями.
10
Приложение 1
Суть проблемы, как она представлена ответственным сотрудником
Росимущества
Уважаемые коллеги!
Согласно Постановлению Правительства РФ от 26.07.2010 № 537 «О
порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти
функций и полномочий учредителя федерального государственного
учреждения» (далее – Постановление) Федеральное агентство по управлению
государственным имуществом (далее – Росимущество) рассматривает проект
решения органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, по
вопросу распоряжения недвижимым имуществом, в том числе о передаче
имущества в аренду, В ТЕЧЕНИЕ 15 РАБОЧИХ ДНЕЙ со дня получения проекта
решения и согласовывает его, либо направляет мотивированный отказ в
согласовании.
В случае не поступления от Росимущества информации о
согласовании/несогласовании В ТЕЧЕНИЕ 30 РАБОЧИХ ДНЕЙ, решение о
передаче в аренду имущества считается согласованным Росимуществом.
Таким образом, в силу необязательности наличия и учета мнения
Росимущества для принятия решения о передаче имущества в аренду, процесс
передачи имущества в аренду осуществляется вне контроля Росимущества.
Вместе с тем в связи с отсутствием в Постановлении нормы,
обязывающей вышеуказанные органы, принимающие решение о передаче в
аренду федерального имущества, направлять копии договоров аренды в
Росимущество (территориальные управления Росимущества) актуальная
полная информация о действующих договорах аренды в Росимуществе и его
территориальных органах отсутствует.
Прошу Вас рассмотреть необходимость внесения изменений в
Постановление в части усиления контроля за передачей федерального
имущества в аренду и в случае наличия желания и возможности направить
свои замечания и предложения контактному лицу.
Контактное лицо - заместитель Начальника Управления анализа и
координации деятельности территориальных органов
Анисин Александр Владимирович, a.anisin@rosim.ru тел. 8-903-792-0210
11
Приложение 2
Анализ прав государственных учреждений по распоряжению имуществом
(ст. 298 Гражданского кодекса РФ)
Автономное
учреждение
Бюджетное
учреждение
Казенное
учреждение
Недвижимое имущество,
закрепленное за
учреждением
собственником или
не вправе
не вправе
не вправе
приобретенным
распоряжаться распоряжаться распоряжаться
учреждением за счет
без согласия
без согласия
без согласия
средств, выделенных ему
собственника
собственника
собственника
собственником на
приобретение такого
имущества
Особо ценное движимое
имущество, закрепленное за
учреждением
собственником или
не вправе
не вправе
не вправе
приобретенным
распоряжаться распоряжаться распоряжаться
учреждением за счет
без согласия
без согласия
без согласия
средств, выделенных ему
собственника
собственника
собственника
собственником на
приобретение такого
имущества
Остальное недвижимое
не вправе
не вправе
вправе
имущество, находящееся у
распоряжаться распоряжаться
распоряжаться
учреждения на праве
без согласия
без согласия
самостоятельно
оперативного управления
собственника
собственника
Остальное движимое
имущество, находящееся у
учреждения на праве
оперативного управления
не вправе
вправе
вправе
распоряжаться
распоряжаться распоряжаться
без согласия
самостоятельно самостоятельно
собственника