Обзор - Администрация Волгоградской области

Обзор
типичных нарушений законодательства, выявленных при проведении
юридической экспертизы решений представительных органов
муниципальных образований Волгоградской области, устанавливающих
статус и гарантии осуществления полномочий депутатов и выборных
должностных лиц органов местного самоуправления
Анализ
решений
представительных
органов
муниципальных
образований Волгоградской области, устанавливающих статус и гарантии
осуществления полномочий депутатов и выборных должностных лиц органов
местного самоуправления (далее – решения представительных органов
муниципальных образований), позволяет выделить следующие наиболее
типичные нарушения, допускаемые органами местного самоуправления при их
издании.
1. Право гражданина быть избранным депутатом представительного
органа муниципального образования.
В соответствии с частью 2 статьи 32 Конституции Российской
Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть
избранными в органы государственной власти и органы местного
самоуправления, а также участвовать в референдуме.
Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные
судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по
приговору суда (часть 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 4 Федерального закона от
12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее –
Федеральный закон № 67-ФЗ) гражданин Российской Федерации, достигший
возраста 18 лет, имеет право быть избранным депутатом представительного
органа муниципального образования, независимо от пола, расы,
национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного
положения, места жительства, отношения к религии, убеждений,
принадлежности к общественным объединениям, а также других
обстоятельств.
Аналогичные нормы содержатся в статье 4 Закона Волгоградской
области от 06.12.2006 № 1373-ОД «О выборах в органы местного
самоуправления в Волгоградской области».
Пунктом 5 статьи 4 Федерального закона № 67-ФЗ определено, что
ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением
места жительства гражданина Российской Федерации на определенной
территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности
и сроку проживания гражданина Российской Федерации на данной
территории, устанавливаются только Конституцией Российской Федерации.
В нарушение указанных норм законодательства некоторыми решениями
представительных органов муниципальных образований установлены
ограничения пассивного избирательного права гражданина быть избранным
депутатом в представительный орган муниципального образования в
2
зависимости от места проживания кандидата в депутаты – на территории
соответствующего муниципального образования.
(Котельниковский, Нехаевский, Суровикинский муниципальные
районы)
2. Прекращение полномочий депутата, члена выборного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления.
Частью 10 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) предусмотрены случаи
досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления, а также указано, что полномочия данных лиц прекращаются
досрочно в иных случаях, установленных настоящим Федеральным законом и
иными федеральными законами.
Согласно части 10.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ
дополнительным основанием досрочного прекращения полномочий депутата,
члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного
лица местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на
постоянной основе, является несоблюдение указанными лицами ограничений,
установленных названным Федеральным законом, а именно частями 6, 7, 9.1
статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ.
В нарушение указанных норм законодательства некоторыми решениями
представительных органов муниципальных образований предусмотрены
основания досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного
органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления (осуществляющих свои полномочия, как на постоянной
основе, так и на непостоянной основе), в части не соответствующие
положениям статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ, в том числе
предусматривающие, что полномочия указанных лиц могут быть прекращены
также в иных случаях, установленных законами Волгоградской области.
Кроме того, в отдельных решениях представительных органов
муниципальных образований указано, что депутат, осуществляющий свои
полномочия
на
постоянной
основе,
не
вправе
заниматься
предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
состоять членом управления коммерческой организации, если иное не
предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном
муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и
законами Волгоградской области, ему не поручено участвовать в управлении
этой организацией.
Однако указанные ограничения в части не соответствуют ограничениям,
установленным пунктом 2 части 7 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ,
в силу которого депутат, осуществляющий свои полномочия на постоянной
основе не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или
3
через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим
субъектом (за исключением жилищного, жилищно-строительного, гаражного
кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских
кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза,
зарегистрированного в установленном порядке), если иное не предусмотрено
федеральными законами, или если в порядке, установленном муниципальным
правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами
субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении
этой организацией.
(Калачевский, Суровикинский муниципальные районы, Чернореченское
сельское поселение Киквидзенского муниципального района, Ольховское
сельское поселение Ольховского муниципального района, Медведицкое
городское поселение Жирновского муниципального района, Галушкинское и
Черкесовское сельские поселения Новоаннинского муниципального района)
3. Установление гарантий депутату, выборному должностному лицу
органа местного самоуправления.
3.1. В соответствии с частью 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица устанавливаются
уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации.
Законом Волгоградской области от 02.12.2008 № 1791-ОД «О гарантиях
осуществления полномочий депутата и выборного должностного лица
местного самоуправления в Волгоградской области» (далее – Закон № 1791ОД) установлено, что уставом муниципального образования депутату,
выборному должностному лицу местного самоуправления, замещающему
должность на постоянной основе, за счет средств местного бюджета могут
гарантироваться:
- условия работы, обеспечивающие исполнение должностных
полномочий в соответствии с муниципальными правовыми актами органов
местного самоуправления (пункт 1 статьи 1);
- право на своевременное и в полном объеме получение денежного
вознаграждения (пункт 2 статьи 1);
отдых,
обеспечиваемый
установлением
нормальной
продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением
выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного
оплачиваемого отпуска (пункт 3 статьи 1);
- медицинское обеспечение депутата, выборного должностного лица
местного самоуправления и членов их семей, в том числе после выхода
депутата, выборного должностного лица местного самоуправления на пенсию
(пункт 4 статьи 1);
- пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение
членов семей в случае смерти депутата, выборного должностного лица
4
местного самоуправления, наступившей в связи с осуществлением
полномочий (пункт 5 статьи 1);
- страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу
депутата, выборного должностного лица местного самоуправления в связи с
исполнением ими должностных обязанностей, а также на случай заболевания
или утраты трудоспособности в период замещения ими муниципальных
должностей или после его прекращения, но наступивших в связи с
исполнением ими полномочий (пункт 6 статьи 1);
- дополнительный оплачиваемый отпуск помимо ежегодного основного
оплачиваемого отпуска (статья 10);
- пенсия за выслугу лет (статья 11).
Статьей 2 Закона № 1791-ОД установлено, что депутату,
осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, уставом
муниципального образования за счет средств местного бюджета
гарантируются условия работы, обеспечивающие исполнение полномочий в
соответствии с муниципальными правовыми актами органов местного
самоуправления.
Однако
некоторыми
решениями
представительных
органов
муниципальных образований депутатам, выборным должностным лицам
местного самоуправления неправомерно устанавливаются:
1) гарантии, не предусмотренные федеральным законодательством и
законодательством Волгоградской области:
- выплата депутату, осуществляющему полномочия на постоянной
основе, выходного пособия (единовременного денежного пособия) в случае
прекращения его полномочий (в том числе досрочного);
- сохранение средней заработной платы на период трудоустройства, а
также предоставление прежней работы (должности), при ее отсутствии другой
равноценной работы (должности) депутату, осуществляющему полномочия на
постоянной основе, в случае досрочного прекращения его полномочий.
(Клетский, Суровикинский, Чернышковский муниципальные районы,
Коммунаровское сельское поселение Ленинского муниципального района)
2) гарантии, которые в соответствии с законодательством Волгоградской
области могут быть установлены, но при этом не предусмотрены в уставе
муниципального образования:
- компенсационные выплаты, ежемесячные фиксированные и иные
выплаты по возмещению расходов депутатам, осуществляющим полномочия
на непостоянной основе;
- дополнительный оплачиваемый отпуск, а также ежегодный основной
оплачиваемый отпуск продолжительностью более 28 календарных дней
(удлиненный основной отпуск).
(Камышинский, Клетский, Среднеахтубинский, Чернышковский
муниципальные районы, городское поселение город Краснослободск
Среднеахтубинского муниципального района, Руднянское городское
поселение Руднянского муниципального района, Галушкинское сельское
5
поселение Новоаннинского муниципального района,
сельское поселение Ленинского муниципального района)
Коммунаровское
3.2. В соответствии с частью 8 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ
гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления,
выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к
уголовной или административной ответственности, задержании, аресте,
обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных
и административно-процессуальных действий, а также при проведении
оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов
выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц
местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного
помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств,
переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов
устанавливаются федеральными законами.
Соответствующие гарантии закреплены в главе 52 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации. При этом федеральным
законодательством
не
предусмотрено
понятие
«депутатской
неприкосновенности» в качестве гарантии прав депутата органа местного
самоуправления.
Однако
в
отдельных
решениях
представительных
органов
муниципальных
образований
содержатся
нормы
о
«депутатской
неприкосновенности» («неприкосновенности депутатов») и порядок ее
обеспечения, которые не предусмотрены федеральным законодательством.
(Клетский, Иловлинский, Нехаевский, Палласовский, Суровикинский
муниципальные районы, Чернореченское сельское поселение Киквидзенского
муниципального района)
3.3. Статьями 4, 5, 7, 8 Закона № 1791-ОД установлено, что депутаты и
выборные должностные лица местного самоуправления для осуществления
своих полномочий имеют право:
- на направление депутатского запроса (обращения) руководителям и
иным должностным лицам органов государственной власти Волгоградской
области и местного самоуправления, а также организаций (статья 4);
- на проведение депутатского расследования (статья 5);
- на посещение органов государственной власти Волгоградской области,
органов местного самоуправления, организаций и внеочередной прием их
руководителями и должностными лицами (статья 7);
- на получение информации (статья 8).
Вместе с тем, в большинстве решений представительных органов
муниципальных образований содержатся положения, которые не
соответствуют установленному Законом № 1791-ОД порядку реализации прав
депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления в части:
- определения органов и должностных лиц, к которым вправе
обращаться указанные лица с запросом (обращением);
6
- установления перечня организаций, их руководителей и должностных
лиц (и исключений из него), обязанных дать ответ на депутатский запрос
(обращение), предоставить запрашиваемые сведения (документы), обеспечить
возможность их беспрепятственного посещения и право внеочередного
приема,
- установления срока предоставления ответа на депутатский запрос
(обращение).
(городской округ город Урюпинск, Иловлинский, Клетский,
Котельниковский,
Нехаевский,
Октябрьский,
Палласовский,
Среднеахтубинский, Суровикинский, Чернышковский муниципальные
районы, Галушкинское сельское поселение Новоаннинского муниципального
района, Чернореченское сельское поселение Киквидзенского муниципального
района, Руднянское городское поселение Руднянского муниципального
района)
Кроме того, обращаем внимание, что большинство решений
представительных органов муниципальных образований разработано на
основании Закона Волгоградской области от 03.03.1997 № 105-ОД «О статусе
депутата представительного органа местного самоуправления в Волгоградской
области», который утратил силу с 1 января 2006 года в связи с принятием
Закона Волгоградской области от 12.12.2005 № 1139-ОД.
В настоящее время регулирование вопросов, предусматривающих
статус и гарантии осуществления полномочий депутата, выборного
должностного лица местного самоуправления в Волгоградской области,
должно осуществляться в рамках Закона Волгоградской области от 02.12.2008
№ 1791-ОД «О гарантиях осуществления полномочий депутата и выборного
должностного лица местного самоуправления в Волгоградской области».
Начальник отдела регистра муниципальных
нормативных правовых актов государственноправового управления аппарата Губернатора
Волгоградской области
О.В. Кисленко