UNEP/POPS/COP.1/24

ОРГАНИЗАЦИЯ
ОБЪЕДИНЕННЫХ
НАЦИЙ
SC
UNEP/POPS/COP.2/23
Distr.: General
4 January 2006
Программа Организации
Объединенных Наций по
окружающей среде
Russian
Original: English
Конференция Сторон Стокгольмской конвенции
о стойких органических загрязнителях
Второе совещание
Женева, 1–5 мая 2006 года
Пункт 5 l) предварительной повестки дня*
Вопросы для рассмотрения или принятия мер Конференцией
Сторон: ответственность и компенсация
Ответственность и компенсация
Записка секретариата
1.
Первое совещание Конференции Сторон Стокгольмской конвенции постановило: "Ввиду
большого объема работы, который предстояло проделать Конференции, она не смогла
рассмотреть этот пункт [ответственность и компенсация] и решила включить его в повестку дня
своего следующего совещания" (доклад Конференции Сторон о работе ее первого совещания,
UNEP/POPS/COP.1/31, пункт 67). Таким образом, в следующих пунктах настоящей записки
воспроизводится информация, изложенная в документе UNEP/POPS/COP.1/24, который был
представлен секретариатом первому совещанию Конференции.
2.
Конференция полномочных представителей по Стокгольмской конвенции о стойких
органических загрязнителях в своей резолюции 4 об ответственности и компенсации за ущерб в
связи с использованием и преднамеренным выбросом в окружающую среду стойких
органических загрязнителей предложила правительствам и соответствующим международным
организациям представить секретариату информацию о национальных, региональных и
международных мерах и соглашениях по вопросам ответственности и компенсации за ущерб,
особенно в отношении стойких органических загрязнителей; просила секретариат в
сотрудничестве с одним или несколькими государствами организовать семинар-практикум по
вопросам ответственности и компенсации за ущерб в контексте Конвенции о стойких
органических загрязнителях и соответствующих вопросов; а также постановила рассмотреть на
первой Конференции Сторон Конвенции доклад семинара-практикума с целью принятия
решения о том, какие действия следует предпринять в дальнейшем.
3.
Семинар-практикум по вопросам ответственности и компенсации за ущерб состоялся в
Вене 19-21 сентября 2002 года. На нем была рассмотрена информация, представленная странами
и международными организациями в ответ на просьбу, содержавшуюся в резолюции 4
Конференции полномочных представителей, а также полученная от секретариатов информация о
______________________________
*
UNEP/POPS/COP.2/1.
**
Заключительный акт Конференции полномочных представителей по Стокгольмской
конвенции о стойких органических загрязнителях, UNEP/POPS/CONF/4, добавление I, резолюция 4; доклад
Конференции Сторон о работе ее первого совещания (UNEP/POPS/COP.1/31), пункт 67.
K0650053
190106
240106
Из соображений экономии настоящий документ напечатан в ограниченном количестве экземпляров. Просьба к делегатам
приносить свои копии на заседания и не запрашивать дополнительных копий.
UNEP/POPS/COP.2/23
развитии связанной с этим ситуации в правовой и технической областях и об опыте
соответствующих конвенций и международных организаций.
4.
Ключевые вопросы, рассматривавшиеся на семинаре-практикуме, выводы
семинара-практикума и возможные варианты режима компенсации в рамках Конвенции были в
сжатом виде изложены в докладе сопредседателей семинара. Этот доклад был первоначально
распространен в виде документа UNEP/POPS/INC.7/INF/6; для облегчения работы с ним его
содержание воспроизводится в приложении к настоящей записке.
Меры, которые могут быть приняты Конференцией Сторон
5.
Конференция, возможно, пожелает рассмотреть в контексте Конвенции приводимые в
приложении к настоящей записке выводы семинара-практикума по вопросам ответственности и
компенсации и принять решение о возможных дальнейших действиях в этой области.
2
UNEP/POPS/COP.2/23
Приложение
Семинар-практикум по вопросам ответственности и
компенсации в рамках Стокгольмской конвенции
Дипломатическая академия, Вена 19-21 сентября 2002 года
Доклад сопредседателей, отредактированный участниками
1.
В начале семинара участников приветствовали ректор венской Дипломатической
академии, заведующий отделом внешнеэкономических связей федерального министерства
сельского и лесного хозяйства, окружающей среды и водопользования Австрии и заместитель
заведующего Отделом ЮНЕП по химическим веществам. На семинаре присутствовали
представители Австралии, Австрии, Алжира, Аргентины, Бельгии, Вануату, Венгрии, Вьетнама,
Германии, Грузии, Дании, Европейского сообщества, Египта, Индии, Ирана (Исламской
Республики), Йемена, Канады, Китая, Колумбии, Лесото, Малайзии, Нидерландов, Никарагуа,
Объединенной Республики Танзании, Польши, Российской Федерации, Сенегала, Словении,
Соединенных Штатов Америки, Таиланда, Украины, Уругвая, Финляндии, Чешской Республики,
Чили, Швейцарии, Швеции и Югославии. В нем также участвовали представители
Международной морской организации, ЮНЕП, секретариата Конвенции о биологическом
разнообразии и организации "Гринпис интернэшнл". Сопредседателями семинара-практикума
было решено назначить г-на Имана Эль-Банхави (Египет) и г-на Эрхарда Лойбля (Австрия).
2.
Заместитель заведующего Отделом ЮНЕП по химическим веществам напомнил о том,
что семинар-практикум проводится по просьбе Конференции полномочных представителей, на
которой была принята Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях (СОЗ).
В своей резолюции 4 Конференция просила "секретариат в сотрудничестве с одним
государством или более организовать семинар-практикум по вопросам ответственности и
компенсации за ущерб в контексте Конвенции о стойких органических загрязнителях и
соответствующих вопросов не позднее 2002 года". В преамбуле этой резолюции признается,
"что настало время для дальнейшего обсуждения необходимости разработки международных
норм в области ответственности и компенсации за ущерб в результате производства, применения
и преднамеренного выброса в окружающую среду стойких органических загрязнителей".
Доклад семинара-практикума будет рассмотрен на первом совещании Конференции Сторон на
предмет принятия решения о дальнейших действиях. Заместитель заведующего также дал обзор
ключевых статей Конвенции, которые могли бы быть приняты во внимание в связи с
обсуждением этой темы, и разъяснил, как будет построен семинар-практикум. В ходе его первой
части предстояло заслушать доклады ряда экспертов, включая обзор развития международноправовой ситуации, касающейся ответственности и компенсации за ущерб, сообщение о
существующих режимах компенсации, разработанных в рамках Международной морской
организации и Базельской конвенции, а также отчет о последних событиях в связи с Конвенцией
о биоразнообразии и Картахенским протоколом по биобезопасности и информацию о
технических аспектах проблемы стойких органических загрязнителей. Вторая часть состояла из
рабочих заседаний по анализу проблем, связанных с СОЗ и ответственностью за ущерб.
3.
В первом докладе, с которым выступил бывший член Комиссии международного права
профессор Герхард Хафнер, речь шла о действующих на международном и региональном уровне
правовых нормах, регулирующих вопросы ответственности и обязательства по предоставлению
компенсации за ущерб. Профессор Хафнер упомянул о ведущейся работе и отметил успехи,
достигнутые на сегодняшний день Комиссией международного права, которая занимается этой
темой по поручению Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций. Он
перечислил вопросы и проблемы, которые должны приниматься во внимание при выработке
норм, регулирующих компенсацию за ущерб, и разъяснил, чем отличаются друг от друга
международно-правовые понятия ответственности (responsibility) и компенсационных
обязательств (liability). Ответственность наступает при неправомерных действиях, тогда как
компенсационные обязательства имеют место в отсутствие таких действий (например, при
перевозке опасных грузов морским транспортом). Они возникают, если в результате этого
нанесен ущерб и если причинно-следственная связь может быть доказана. Профессор Хафнер
обозначил различные элементы существующих режимов компенсации, такие как конкретное
указание характера деятельности, виды покрываемого ущерба, определение круга ответственных
лиц и пределы компенсации, и подробно остановился на различных компенсационных системах.
Он также указал на отсутствие общепринятого определения окружающей среды и на трудности,
связанные с количественной оценкой экологического ущерба, доказыванием причинно-
3
UNEP/POPS/COP.2/23
следственных связей и выявлением ответственных. В отличие от вопросов ответственности, в
сфере компенсационных обязательств отсутствует общая система, регулирующая такие
обязательства применительно к трансграничным перевозкам и опасным веществам.
4.
В ходе последующего обсуждения был затронут ряд ключевых вопросов, которые,
возможно, потребуется учесть при рассмотрении возможного режима компенсации за ущерб,
связанный с СОЗ, – в частности, о соотношении ответственности пользователей и
производителей, о компенсационных обязательствах государства и граждан, о том, на какие
виды деятельности распространялся бы подобный режим и каким образом могла бы
предоставляться компенсация. Внимание было также привлечено к таким проблемам, как особая
трудность установления причинно-следственной связи при долгосрочном ущербе; роль
ответственности государств; потенциальная применимость систем компенсации, основанных на
страховании или целевых фондах; обстоятельства, под влиянием которых возникли
существующие международные режимы компенсации за ущерб; адекватность
внутригосударственных режимов компенсации в сравнении с международными; отсутствие
единых методов оценки ущерба окружающей среде и здоровью людей; и возможные сценарии в
рамках Стокгольмской конвенции, которые подпадали бы под действие международно-правовых
норм об ответственности или могли бы нуждаться в дополнительном рассмотрении с точки
зрения компенсационных обязательств.
5.
С докладами выступили сотрудники Международной морской организации (ИМО) и
секретариата Конвенции о биоразнообразии. Представитель ИМО рассказал о действующих в
настоящее время режимах ответственности и компенсации, в частности в рамках Конвенции о
гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью (1992 год) и Международной
конвенции о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью
(1992 год). Он также остановился на ключевых положениях Международной конвенции об
ответственности и компенсации за ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных
веществ, (т.н. Конвенция об ОВВ, 1996 год) и Международной конвенции о гражданской
ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом (2001 год), которые еще не
вступили в силу. Представитель секретариата Конвенции о биоразнообразии проинформировал
о предварительной работе, проделанной в связи с началом рассмотрения сторонами вопросов
компенсации в рамках этой конвенции и Картахенского протокола по биобезопасности.
Представителям Международного агентства по атомной энергии и секретариата Базельской
конвенции, к сожалению, не удалось принять участия в семинаре, но секретариатом Базельской
конвенции был представлен документ, посвященный еще не вступившему в силу Протоколу об
ответственности и компенсации за ущерб, причиненный в результате трансграничной перевозки
опасных отходов и их удаления (1999 год).
6.
После докладов участники семинара-практикума обсудили: возможность отслеживания
источников загрязнения нефтью; уровни компенсации, предусмотренной соответствующими
правовыми режимами, действующими в рамках ИМО; понятие "потерпевшей стороны";
отличие компенсации (compensation) от возмещения вреда (reparation); исторические причины,
приведшие к выработке конвенций ИМО; возможная актуальность для целей Стокгольмской
конвенции того определения ущерба, которое будет разработано в рамках Конвенции о
биоразнообразии; а также причины того, что Базельский протокол об ответственности до сих
пор не ратифицирован ни одной из сторон (такие, как нерешенность вопроса о предельных
суммах, предусматриваемых данным протоколом, и изначальная трудность включения режима
компенсации в действующие системы национального права). Введение режима ответственности
и компенсации применительно к СОЗ представляется более сложной задачей ввиду иного
характера загрязняющих веществ и отличия финансовых механизмов от тех, которые
используются при перевозке нефти (например, принудительное страхование за счет
финансируемого производителями фонда, отсутствующего в случае СОЗ).
7.
Доклад сотрудника германского Федерального института гигиены труда и техники
безопасности д-ра Райнера Арндта был посвящен практическим проблемам, связанным со
стойкими органическими загрязнителями. В нем говорилось об особых свойствах СОЗ как
"крайне опасных химических веществ" и отмечались долгосрочные последствия выбросов СОЗ,
наблюдаемые на большом удалении от источника. СОЗ концентрируются в зонах с более
холодным климатом, перемещаясь туда из всех районов мира, где имеет место их производство,
применение и потребление. Д-р Арндт рассказал о технических проблемах и трудностях, с
которыми связано определение состава обнаруживаемых в окружающей среде СОЗ и выявление
их источника. Среди прочего он отметил препятствия, мешающие: а) определению того, попало
ли данное вещество в окружающую среду позднее определенной даты (т. е. после вступления в
4
UNEP/POPS/COP.2/23
силу Стокгольмской конвенции или возможного протокола о компенсации), или же оно является
частью того количества СОЗ, которое накопилось в природе за предшествующий период и
которое докладчик называл "фоновым загрязнением"; а также b) установлению того, вызван ли
тот или иной ущерб воздействием новых выбросов или вышеупомянутого "фонового
загрязнения".
8.
Среди проблем, обсуждавшихся после выступления д-ра Арндта, были доступ
развивающихся стран к услугам по созданию потенциала в области наилучших имеющихся
методов и наилучших видов природоохранной деятельности; связь и взаимодополняемость
между Роттердамской, Базельской и Стокгольмской конвенциями; определение состава СОЗ и
отслеживание их происхождения; удаление СОЗ, накопленных в развивающихся странах;
возможность использования режима компенсации как средства улучшения соблюдения
Конвенции и возмещения ущерба пострадавшим от воздействия СОЗ; выбор между
ответственностью потребителей и ответственностью производителей; вопрос о том, не следует
ли отложить дальнейшее изучение вопросов компенсации до получения информации о запасах
СОЗ, обеспечения мониторинга, оценки соблюдения и эффективности принятых обязательств;
установление причинно-следственной связи при непреднамеренном образовании СОЗ;
необходимость сотрудничества между ЮНЕП и ВОЗ в вопросах, связанных с заменителями
ДДТ; отсутствие единых методов мониторинга; трудность оценки вреда, причиненного
человеческому организму; позиция Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому
развитию в отношении подотчетности компаний; а также возможность получения средств на
решение проблем СОЗ по линии Фонда глобальной окружающей среды.
9.
Для удобства дальнейшего изучения рассматриваемых вопросов участники разделились
на две рабочие подгруппы, о работе которых было впоследствии доложено семинару в полном
составе. Был обсужден целый ряд сценариев, связанных с производством СОЗ, их применением,
импортом/экспортом, запасами, отходами, а также существующими и новыми СОЗ. Многие из
этих сценариев были отклонены или сочтены не столь актуальными применительно к
потенциальному режиму компенсации, в частности ввиду того, что они уже подпадают под
действие Базельской конвенции либо общих норм ответственности или выходят за рамки того,
что предусмотрено резолюцией 4 Конференции полномочных представителей, на которой была
принята Стокгольмская конвенция. Один из сценариев, построенный на предположении, что все
государства, о которых идет речь, являются Сторонами как Стокгольмской, так и Роттердамской
конвенций, был рассмотрен более подробно:

компания Х занимается в государстве А производством хлордана в рамках
положений Конвенции (и имеет на это разрешение государства А);

компания Х экспортирует свою продукцию, продавая ее компании Y в
государстве В (в соответствии с Роттердамской конвенцией);

компания Y использует хлордан по одному из назначений, в отношении которых
для государства В предусмотрено исключение согласно части 1 приложения А;

в результате этого использования причинен трансграничный/дистанционный
ущерб на территории государства С;

кто вправе требовать компенсации и от кого?
10.
Среди отмечавшихся в группах общих соображений были необходимость принимать во
внимание временной разрыв между выбросом СОЗ и проявлением причиненного ущерба;
разнообразие источников СОЗ и их кумулятивное воздействие; трудность установления
причинно-следственной связи между конкретным источником и конкретным причиненным
ущербом; определение ущерба, причиненного воздействием СОЗ, и вопрос о том, кого следует
считать потерпевшим; а также вопрос о том, являются ли субъекты деятельности и
пострадавшие от ее последствий государствами или физическими лицами. Обсуждалось также
то, какие виды ущерба могли бы подпадать под действие потенциального режима компенсации,
и возможность применения такого режима задним числом к ущербу, причиненному до его
вступления в силу (не было приведено ни одного случая, когда режим компенсации считался бы
имеющим обратную силу, будь то в международном или национальном праве).
11.
Некоторые из участников высказали ту мысль, что целый ряд трудностей,
упоминавшихся в ходе обсуждения, можно было бы преодолеть, возложив ответственность на
производителя, выявить которого может быть легче, чем одного из потенциально
многочисленных потребителей. Другие подвергли сомнению практическую применимость и
5
UNEP/POPS/COP.2/23
справедливость подобного подхода на том основании, что производитель не всегда осведомлен о
характере использования своей продукции и не всегда может контролировать его. По мнению
одного из участников, ограниченное число ситуаций, при которых режим компенсации мог бы
применяться в контексте Стокгольмской конвенции, указывает на то, что дальнейшие усилия
было бы разумнее сосредоточить на применении уже существующих норм ответственности.
Другие участники сочли целесообразным продолжить рассмотрение вопроса о введении системы
компенсации за ущерб. Один из участников привлек внимание собравшихся к
информационному документу Европейской комиссии по вопросам компенсации экологического
ущерба, где указывается, что не все виды такого ущерба могут быть возмещены подобным
образом. Согласно этому документу, для эффективного применения положений о компенсации
требуется наличие одного или нескольких поддающихся установлению виновников
(загрязнителей), конкретного и количественно определимого ущерба, а также причинноследственной связи между ущербом и действиями выявленного загрязнителя (загрязнителей).
Упомянутый участник отметил, что, на его взгляд, итоги обсуждения заставляют усомниться в
наличии какого-либо из этих трех ключевых элементов в ситуациях с СОЗ.
12.
Еще одна участница упомянула о потенциальном сдерживающем эффекте режима
компенсации и о необходимости взвесить, во что обойдутся альтернативные меры
"профилактики" по сравнению с введением такого режима. Она предложила, чтобы при
рассмотрении потребности в международном режиме компенсации за ущерб были учтены
отсутствие или неадекватность положений о компенсации в национальном праве. Признавая
сложность существующих проблем и, в частности, технические трудности, с которыми связано
установление причинно-следственной связи между выбросом СОЗ и тем или иным конкретным
ущербом, она отметила, что вопрос о целесообразности введения режима компенсации за ущерб
еще не решен, и высказалась за продолжение дискуссии на эту тему.
13.
В своем заключительном слове представитель правительства принимающей страны
отметил широкий круг участников семинара-практикума. Семинар позволил юридическим и
техническим экспертам проанализировать сложные аспекты вопроса о компенсации за ущерб в
контексте Стокгольмской конвенции в порядке подготовки к рассмотрению этого вопроса на
первом совещании Конференции Сторон.
14.
Перед тем, как закрыть заседание, сопредседатели выразили надежду на то, что
состоявшаяся на семинаре дискуссия и доклад о его работе окажутся полезными первому
совещанию Конференции Сторон при принятии решения о дальнейших действиях.
___________
6