Контроль, оценка и мониторинг результатов реализации
реклама
Нурхалиева Д.М. ОРГАНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ВНУТРЕННЕГО МОНИТОРИНГА В УСЛОВИЯХ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТЫ (БОР) При системе бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР), важными являются не только вопросы достижения целей, которые ставит перед собой государственный орган, но также вопросы о выборе приоритетов для финансирования, особенно в условиях жестких ресурсных ограничений. Например, на какие из существующих программ должны выделяться бюджетные средства в первую очередь, какие программы можно безболезненно сократить, на какие требуется увеличить расходы и чем надо пожертвовать, чтобы выделить средства на такое увеличение? Очевидно, что только обоснованные ответы на все эти вопросы позволят сформулировать стратегию и тактику деятельности государственных органов, оказывающих услуги населению. В этих условиях система мониторинга становится (и должна повсеместно стать) элементом повседневной деятельности государственных органов управления. Анализ данных мониторинга, при условии правильной организации этой системы, позволяет государственным органам не только избежать неэффективного расходования бюджетных средств, но и получить качественную аргументацию в пользу той или иной программы (или отказа от нее) для представления в уполномоченные органы. Благодаря внедрению системы внутреннего мониторинга финансовые органы получают возможность передать некоторые функции контроля отраслевым министерствам и соответственно уделять больше внимания вопросам государственной политики и анализу эффективности бюджетных расходов с целью их взаимной увязки с приоритетами государственной политики. Отраслевые министерства, внедряя систему внутреннего мониторинга, получают преимущество, заключающееся в отказе контролирующих органов от тщательного контроля их деятельности и в предоставлении им большей свободы действий при распоряжении бюджетными средствами, выделенными для выполнения закрепленных за ними государственных функций. Еще одним важным моментом, позволяющим оценить пользу от внедрения внутреннего мониторинга – это решение проблем по выбору показателей результата. Так, на первоначальном этапе внедрения БОР у государственных органов при разработке Стратегических планов возникали определенные проблемы при выборе показателей, которые можно было бы измерять количественно. Преодоление этих затруднений в принципе возможно, если будет построена высокоинформативная система мониторинга. Поэтому принятие решения о внедрении механизмов мониторинга неизбежно представляет собой процесс максимизации полезности этой системы, то есть стремления получить как можно больше надежной информации, показывающей воздействие той или иной программы на благосостояние населения. Мониторинг является одним из составных частей стандартного набора инструментов, обеспечивающих управление и бюджетирование по результатам, необходимых на различных уровнях управления в рамках административной реформы для поддержания прозрачности деятельности государственных органов. Поэтому целью мониторинга является не только оценить успехи, достигнутые при реализации Стратегического плана государственным органом, но и ускорить необходимые решения, а также вносить коррективы, если запланированные действия не дают ожидаемых результатов. Мониторинг, как правило, проводят непосредственно сами органы исполнительной власти. Для государственных органов Республики Казахстан на начальных этапах внедрения БОР особенно актуально осуществлять контроль деятельности по достижению запланированных в Стратегическом плане целей, задач и результатов на постоянной основе. Это достигается путем проведения постоянного мониторинга, как самого Стратегического плана, так и реализации операционных планов, составляемых ежегодно. При этом мониторинг общих результатов реализации Стратегического плана будет базироваться на анализе статистических данных и ограниченного числа отобранных показателей. Итоги мониторинга должны периодически подводиться в аналитических отчетах установленной структуры, с выводами о степени достижения поставленных целей и необходимости корректировки Стратегического плана госоргана. С учетом полученных результатов мониторинга принимаются решения о проведении уже более углубленной оценки, о распределении ресурсов и корректировке целей и мер Стратегического плана. Мониторинг операционного плана необходим для того, чтобы устанавливать степень достижения запланированных показателей в текущем году, своевременно принимать меры по снижению рисков невыполнения планов, а также вносить соответствующие коррективы, если запланированные действия не дают результатов, заложенных в плане. Проведение мониторинга операционных планов в конечном итоге способствует улучшению качества предоставляемых услуг, планирования и распределения ресурсов, повышению эффективности использования бюджетных средств. В этой связи перед системой внутреннего мониторинга должны ставиться следующие задачи: - информировать руководство в оперативном порядке о выполнении операционного плана госорганом за текущий год; - указывать на возникновение отклонений от операционного плана для принятия управленческих решений; сферы по реализации Стратегического плана. Эффективным инструментом накопления и обмена данных о ходе реализации мероприятий Стратегического плана является создание базы данных, размещенной на интернет-сервере. Это позволяет каждому участнику самостоятельно вводить информацию о степени продвижения тех программ и мероприятий, за которые он несет ответственность. На том же сервере могут публиковаться и аналитические отчеты о ходе реализации Стратегического плана, информация о внесении в них корректив, что обеспечивает соблюдение принципов гласности и открытости. Вместе с тем, до сих пор мониторинг и оценка еще далеко не полностью вошли в управленческий арсенал центральных и местных государственных органов власти. В настоящее время требуется переход от теоретико-нормативных разработок к практическому управлению по результатам, то есть осуществления полного цикла управленческих действий, состоящих из определения требуемых корректных и измеримых результатов, разработки и реализации мероприятий для их достижения, замера фактических результатов и принятия тех или иных управленческих решений, реально повышающих результативность. Таким образом, мониторинг подразумевает регулярное отслеживание и учет важнейших показателей осуществления деятельности государственного органа в соответствии с утвержденным Стратегическим планом, ресурсами, инфраструктурой и ожидаемыми результатами. Мониторинг отвечает на вопрос «правильно ли выполняется деятельность» при сравнении плана с фактом? Так как если неизвестно, как был выполнен план, трудно судить о правильности этого плана по фактически достигнутым результатам. Поэтому мониторинг, фиксируя разницу между планируемыми и фактическими показателями, выявляет проблему в ходе реализации Стратегического или операционного планов и является важнейшим информационным базисом оценки. Отсюда, система мониторинга призвана обеспечить информацией о результативности и экономической эффективности реализующихся бюджетных, государственных и территориальных программ, а также качестве услуг и достигнутых результатах государственным органом. В этой связи построение системы мониторинга рекомендуется осуществлять с учетом следующих моментов: Обеспечение логической связи между собираемыми данными и управленческими решениями, находящимися в компетенции государственного органа. Определение ожидаемых результатов деятельности государственного органа в реалистичном и измеримом виде и на основании потребностей клиентской группы, для которой она оказываются. При этом под клиентами могут пониматься не только непосредственные получатели услуг, но и иные бенефициары (например, все население республики или региона и т.д.). Максимально возможное совмещение достоверности, низкой ресурсоемкости и простоты использования в способах сбора информации. Соответственно мониторинг, проводимый государственными органами, должен включать следующие функции: - определение степени достижения запланированных показателей и соблюдения сроков реализации мероприятий; - анализ адекватности и эффективности мероприятий по обеспечению достижения запланированных мероприятий; - помощь в оценке качества предоставляемых государственных услуг; - проверка своевременности, надежности и точности информации, подготавливаемой для руководства; - определение эффективности затрат и результативности деятельности; - разработка рекомендаций по внесению корректировок в Стратегический и операционный планы деятельности государственного органа. Основными требованиями, которые предъявляются к мониторингу, являются полнота и достоверность информации, минимум затрат на его проведение и максимум эффекта по результатам проверки. Данные, собранные системой мониторинга, представляют ценную информацию о тенденциях изменений и вопросах, требующих более глубокого изучения для выявления причин неудач и успехов и определение реального влияния программы (бюджетной, государственной, территориальной) на полученный эффект. Важное значение в организации мониторинга в государственных органах имеют определение объекта и субъекта мониторинга, периодичность и формы его проведения. Объектом мониторинга операционного плана будут являться мероприятия, их результаты и соответствующее бюджетное финансирование, указанные в операционном плане государственного органа. В качестве субъектов мониторинга могут выступать руководители структурных подразделений, ответственные за реализацию перечисленных в операционном плане мероприятий. По формам проведения мониторинг также, как и государственный финансовый контроль подразделяется на текущий и последующий. Текущий мониторинг осуществляется в ходе реализации операционного плана для установления отклонений и принятия оперативных управленческих мер по внесению корректировок до окончания финансового года и проводится не реже чем один раз в квартал. Достоинством текущего мониторинга является то, что он способствует выявлению проблем при помощи системы раннего предупреждения и позволяет своевременно принять корректирующие меры. Последующий мониторинг осуществляется после завершения финансового года и проводится путем сопоставления операционных планов государственных органов с ежегодными отчетами о его деятельности для выявления отклонений фактической реализации операционного плана от запланированных мероприятий за год. Такое сопоставление необходимо для внесения соответствующих корректировок в операционные планы на последующие годы деятельности государственного органа. При этом важно чтобы мониторинг не привел лишь к затратам на получение массивов информации, которая не сможет стать основой разумных управленческих решений. Для успешного функционирования мониторинга государственные органы Республики Казахстан должны разработать и принять внутриведомственный нормативно-правовой акт, регламентирующий порядок организации мониторинга в государственном органе. В качестве такого нормативного документа может быть «Положение об организации внутреннего мониторинга государственного органа», в котором рекомендуется прописать следующие нормы. 1. Мониторинг реализации операционного плана осуществляется руководителями структурных подразделений. Осуществление мониторинга может быть возложено по решению указанных руководителей на иные должностные лица. 2. Руководители структурных подразделений регулярно составляют отчеты по мониторингу реализации операционного плана структурного подразделения по установленной форме. 3. В случае выявления значительных отклонений между плановыми и фактическими значениями показателей, указанных в операционном плане, а также проблем, препятствующих достижению запланированных показателей, руководитель соответствующего структурного подразделения обязан предоставить обоснования выявленных отклонений, разъяснение проблем, описание рисков недостижения показателей в пояснительной записке к Отчету по мониторингу реализации операционного плана структурного подразделения. 4. Пояснительная записка также может содержать предложения по корректировке операционного плана с учетом результатов его реализации в отчетном периоде и оценку влияния указанных корректировок на достижение стратегических целей государственного органа, установленных в стратегическом плане на соответствующий период. Пояснительная записка по итогам проведения последующего мониторинга может содержать таблицы, расчеты и схемы в целях наглядного представления результатов мониторинга. 5. Отчеты по мониторингу реализации операционного плана структурного подразделения и пояснительные записки к ним представляются должностному лицу, уполномоченному координировать мониторинг на уровне государственного органа. Координатором мониторинга может назначаться заместитель руководителя государственного органа, либо ответственный секретарь государственного органа, руководитель административного департамента или иное должностное лицо по решению руководителя государственного органа. Координатор мониторинга обобщает данные мониторинга на уровне государственного органа в целом и представляет его руководителю. 6. Периодичность и сроки предоставления Отчетов по мониторингу реализации операционного плана структурного подразделения определяются координатором мониторинга. При этом рекомендуется установить периодичность проведения мониторинга не реже чем один раз в квартал. 7. Координатор мониторинга или иное должностное лицо государственного органа по его поручению составляет отчеты по мониторингу реализации операционного плана государственного органа. 8. Отчет по мониторингу государственного органа предоставляется руководителю государственного органа с периодичностью не реже чем один раз в квартал. Отчет по мониторингу государственного органа служит основанием для принятия оперативных управленческих решений руководителем госоргана. 9. Все сведения, представленные в течение года в Отчетах по мониторингу реализации операционного плана структурного подразделения, в том числе обоснования отклонений значений показателей, описания проблем и рисков недостижения плановых значений и т.д., анализируются и обобщаются в конце года координатором мониторинга или иным должностным лицом государственного органа по его поручению. Результаты проведенного анализа отражаются в пояснительной записке, составляемой к отчету по мониторингу о выполнении операционного плана государственного органа по итогам года. Помимо перечисленных рекомендуемых норм в Положении об организации внутреннего мониторинга реализации операционного плана государственного органа могут рассматриваться и другие вопросы, касающиеся проведения мониторинга. Информация, содержащаяся в Отчете по мониторингу реализации операционного плана государственного органа по итогам года и пояснительной записке к нему, должна учитываться при составлении операционного плана на следующий плановый период и внесении соответствующих корректировок в значения показателей операционного и Стратегического планов государственного органа. При этом в пояснительной записке рекомендуется раскрывать информацию следующего характера. Во-первых, для мероприятий, реализация которых в отчетном периоде не предусматривалась, надо указывать ожидаемый срок начала их реализации. Во-вторых, для мероприятий, реализация которых начата в отчетном периоде, а завершение намечено на более поздний срок, следует указывать примерный процент реализации или привести краткие сведения об уже проделанной работе. В-третьих, для мероприятий, реализация которых завершена в отчетном периоде, должны быть указаны достигнутые результаты и точная дата их достижения. И, наконец, для мероприятий, реализация которых не завершена в запланированные сроки, необходимо указывать фактически достигнутые на конец отчетного периода результаты и окончательная дата завершения мероприятия. Пояснительная записка к отчету также может содержать предложения по корректировке операционного плана с учетом результатов его реализации в отчетном периоде и оценку влияния указанных корректировок на достижение стратегических целей государственного органа, установленных в Стратегическом плане на соответствующий период. Руководители структурных подразделений по итогам мониторинга при необходимости разрабатывают мероприятия по решению выявленных в ходе мониторинга проблем и снижению риска недостижения запланированных показателей и осуществляют контроль за их выполнением. Данные о результатах проведенных мероприятий включаются в пояснительную записку к отчету по мониторингу. Вместе с тем, при внедрении мониторинга в зарубежной практике наблюдались определенные проблемы, связанные с реальным применением данных, полученных в результате мониторинга при принятии управленческих решений. Одной из причин при переходе на управление по результату и бюджетирование, ориентированное на результат, является недостаточное стимулирование на повышение результативности бюджетной деятельности. Поэтому рекомендации мониторинга, направленные на повышение этой результативности, реализация которых требует определенных усилий со стороны государственных органов, воспринимаются больше как некие «факультативные» предложения, а их выполнение и регулярность мониторинга зависят от субъективных факторов, например, личной позиции и заинтересованности руководителей. Во-вторых, причиной того, что данные мониторинга не используются, может быть отсутствие у пользователя (например, подразделения государственного органа) четкого целеполагания своей деятельности. Поэтому данные мониторинга и оценки просто не могут найти своего целевого адресата, который мог бы их осознанно использовать. Такая причина, как правило, встречается в ситуациях, когда происходят долгие реорганизации подразделений администраций. В-третьих, бывает и так, что администрации относятся к мониторингу и оценке не как к инструменту для повышения качества управленческих решений, результативности и эффективности бюджетной деятельности, а как к форме проведения образцово-показательного смотра своей работы. В этом случае в качестве объектов мониторинга сознательно могут выбираться, например, самые лучшие подведомственные учреждения. При этом проводимый мониторинг или оценка не выявляют потребности в серьезных улучшениях, поскольку выбранный «наилучший» объект может в них реально не нуждаться. Кроме того, в практике встречается и некорректное использование данных мониторинга при принятии управленческих решений, что ведет наоборот, не к улучшению, а к ухудшению ситуации. Это происходит тогда, когда при принятии решения игнорируются другие важные факторы, находящиеся за пределами вопросов, на которые дал ответы мониторинг. Например, решение об увеличении прямых расходов и клиентской емкости программы социальной помощи, которая продемонстрировала свою результативность, без соответствующего повышения объема административных расходов может привести к тому, что в новом увеличенном масштабе программа будет работать с гораздо меньшей результативностью, поскольку у персонала программы не будет хватать ресурсов на выполнение всех необходимых функций. Таким образом, успешная реализация государственной реформы по бюджетированию, ориентированному на результат, предполагает надлежащую организацию работ по внедрению внутреннего мониторинга, который будет способствовать достижению конечного результата государственным органом. Важным условием построения системы мониторинга является качественная проработка таких его компонентов, как: четкая формулировка и понимание целей государственного органа, для оценки достижения которых следует разработать измеряемые показатели; выбор показателей, отражающих как непосредственные текущие результаты деятельности государственного органа, так и его долгосрочные стратегические направления и цели; рациональный уровень затрат на мониторинг, учет и отчетность в рамках бюджетных программы при сохранении надежности получаемой информации; принятие решений относительно затрат на сбор и анализ внешних данных, то есть информации, находящейся за пределами внутренней отчетности (например, данные об уровне удовлетворенности клиентов качеством услуг, которые они получили); организация процесса принятия управленческих решений на основе результатов мониторинга. Все это должно привести к пониманию значимости процедур регулярного мониторинга и осуществляемой на его основе периодической оценки эффективности расходования бюджетных средств.
