Доклад : Оспаривание актов, действий (бездействий) регулятора

Доклад : Оспаривание актов, действий (бездействий) регулятора в области связи в
федеральной антимонопольной службе
Оспаривание актов, действий (бездействий) регулятора в области связи в федеральной
антимонопольной службе
ДОКЛАД
на Всероссийской Конференции «Операторы связи регионов России. Вклад в развитие
отрасли – Region Telecom
В 20-м пункте Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. N 30 “ О
НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ, ВОЗНИКАЮЩИХ В СВЯЗИ С ПРИМЕНЕНИЕМ
АРБИТРАЖНЫМИ СУДАМИ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА” ВАС
разъяснил, что право выбора судебного или административного порядка защиты своего
нарушенного или оспариваемого права принадлежит субъекту спорных правоотношений.
Закон не содержит указаний на то, что защита гражданских прав в административном
порядке (путем рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях
антимонопольного законодательства) исключается при наличии возможности обратиться
в арбитражный суд или, наоборот, является обязательным условием обращения лиц, чьи
права нарушены, в суд.
Обращение в антимонопольное ведомство является альтернативным судебному
способу защиты прав. При этом законодательство указывает на возможность
одновременного обращения заявителя и в ФАС и в суд. При одновременном обращении и
в суд и в ФАС дела могу рассматриваться параллельно, однако закон “О защите
конкуренции” допускает возможность приостановления антимонопольным ведомством
рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства до вынесения
судебного акта, в свою очередь и суд может отложить рассмотрение дела до принятия
решения федеральной антимонопольной службой.
В отличие от судебного способа защиты нарушенных прав возможность
административного оспаривание актов, действий (бездействий) органов исполнительной
власти обусловлена ограниченной компетенцией антимонопольной службы – проверка
соблюдения органами исполнительной власти антимонопольного законодательства.
Условием возбуждения дела антимонопольным ведомством является предварительное
установление признаков нарушения антимонопольного законодательства.
Применительно к отраслевому регулированию в области связи предметом
рассмотрения ФАС могут быть акты, действия (бездействия) Министерства связи и
массовых коммуникаций, Государственной комиссии по радиочастотам, Федерального
агентства связи, Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых
коммуникаций и находящихся в ведении Роскомнадзора Главного радиочастотного центра
и радиочастотных центров федеральных округов.
Наиболее вероятными нарушениями антимонопольного законодательства указанных
выше органов и подведомственных им организаций являются нарушения пп.1 и 2 ч.1 ст.15
от 26.07.2006 N 135-ФЗ “О защите конкуренции”, которыми установлен запрет на:
1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какойлибо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в
отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства
определенных видов товаров;
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими
субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством
Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
В административном порядке в ФАС могут быть обжалованы:
1. Приказы нормативного и ненормативного характера Минкомсвязи РФ.
2. Решения Государственной комиссии по радиочастотам при Минкомсвязи РФ,
бездействие ГКРЧ по вопросам рассмотрения радиочастотных заявок.
3. Отказ в выдачи, продлении, переоформлении лицензии на оказание услуг связи и
разрешения на использование радиочастот или радиочастотного канала Роскомнадзором,
а равно бездействие Роскомнадзора по совершению указанных выше юридически
значимых действий, приостановление действия лицензии, прекращение разрешения на
использование радиочастот или радиочастотного канала. Проведение территориальным
органом Роскомнадзора проверки и выданное по ее результатам предписание, а также
отказ ТУ Роскомнадзора в регистрации РЭС и ВЧУ или бездействие при регистрации РЭС
и ВЧУ.
4. Бездействия ФГУП “ГРЧЦ” по вопросам проведения экспертизы ЭМС и подготовки
заключения.
5. Отказ Россвязи в выделении, согласовании передачи, переоформления ресурса
нумерации, изъятие Россвязью ресурса нумерации либо бездействия при исполнении
указанных процедур. Отказ Россвязи в регистрации декларации соответствия,
аннулирование регистрации декларации о соответствии, бездействие при регистрации
декларации соответствия.
Закон “О защите конкуренции” не ограничивает субъектный состав лиц, обладающих
правом обращения в антимонопольную службу с заявлением о нарушении органами
исполнительной власти антимонопольного законодательства, а также не указывает на
необходимость доказывания ими нарушения прав заявителей в предпринимательской
сфере.
Учитывая контрольные функции ФАС, важное значение, при рассмотрение заявления
заинтересованного лица имеет лишь наличие или отсутствие признаков нарушения
антимонопольного законодательства в актах, действиях (бездействиях) федерального
органа исполнительной власти, так как возбуждение дела связано с самим фактом
нарушения антимонопольного законодательства. Антимонопольный орган рассматривает
заявление в срок, не превышающий одного месяца со дня их представления. В ходе
рассмотрения заявления антимонопольный орган вправе запрашивать у физических или
юридических лиц, государственных органов, органов местного самоуправления сведения,
пояснения в письменной или устной форме, связанные с обстоятельствами, изложенными
в заявлении или материалах. По результатам рассмотрения заявления или материалов
антимонопольный орган принимает одно из следующих решений:
1) о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;
2) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в связи
с отсутствием признаков его нарушения.
По общему правилу дело о нарушении антимонопольного законодательства может
рассматриваться антимонопольным органом по месту совершения нарушения либо по
месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого подаются заявление
или материалы. В соответствии с п.3.8. Административного регламента Федеральной
антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и
рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской
Федерации, утвержденного Приказом ФАС РФ от 25.12.2007 N 447 заявление, материалы,
указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства федеральными
органами исполнительной власти, иными осуществляющими функции указанных органов
органами или организациями направляются в центральный аппарат ФАС.
Таким образом, при оспаривании заявителем актов, действия (бездействий) Минкомсвязи,
ГКРЧ, Россвязи и Роскомнадзора заявление целесообразно направлять в ФАС России. В
отношении территориальных управлений Роскомнадзора заявление может быть подано
как в территориальный орган антимонопольной службы, так и в центральный аппарат
ФАС России.
Принципиальное значение имеет вопрос о сроках обращения за защитой нарушенного
права. Статья 198 АПК РФ предусматривает трехмесячный срок обращения в суд за
оспариванием ненормативных решений, действий (бездействий) органов власти. Пропуск
указанного срока является самостоятельным основанием для отказа судом в
удовлетворении заявления о признании таких актов, решений, действий (бездействий)
незаконными.
В отличие от судебной защиты прав, дело о нарушении антимонопольного
законодательства может быть возбуждено и рассмотрено, если со дня совершения
нарушения антимонопольного законодательства прошло менее трех лет.
Таким образом, в рамках административного порядка защиты своего нарушенного права
заявитель имеет возможность обратиться в антимонопольную службу в более
продолжительный срок по сравнению с судебной процедурой. В случае, если срок
обращения в суд пропущен без уважительных причин, обращение в ФАС может являться
единственно возможным способом защиты нарушенных прав.
При наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства ФАС издает
приказ о возбуждении дела и создании комиссии. Рассмотрение дела производиться на
заседании комиссии, в рамках работы которой, заслушиваются лица участвующие в деле,
исследуются доказательства, заслушиваются и обсуждаются мнения экспертов,
привлеченных для дачи заключений, заслушиваются иные лица, располагающие
сведениями об обстоятельствах рассматриваемого дела, принимаются решения по
заявленным ходатайствам.
Все участники процесса имеют равные процессуальные права, в том числе, имеют право
знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, представлять доказательства и
знакомиться с доказательствами, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле,
заявлять ходатайства, давать пояснения в письменной или устной форме комиссии,
приводить свои доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам,
знакомиться с ходатайствами других лиц, участвующих в деле, возражать против
ходатайств, доводов других лиц, участвующих в деле. Однако, наличие равных
процессуальных прав участников не возлагает на заявителя необходимость доказывания
нарушения антимонопольного законодательства, т.к. установление данного факта
возлагается на антимонопольную службу в рамках реализации ее контрольных функций в
области защиты конкуренции. В известной мере, заявитель, представляя доказательства и
участвуя в их исследовании, лишь способствует установлению факта нарушения
антимонопольного законодательства.
По окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства
комиссия на своем заседании принимает решение выводы о наличии или об отсутствии
нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) ответчика по
делу и оснований для выдачи предписания.
Решение антимонопольного органа вступает в законную силу немедленно с момента его
изготовления в полном объеме. Решение и предписание могут быть обжалованы в течение
трех месяцев со дня принятия (выдачи предписание). В случае подачи заявления в суд или
арбитражный суд исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается
до вступления решения суда в законную силу.
Плюсами оспаривания актов, действий (бездействий) регулятора в области связи
являются:
- возможность коллективного обращения по фактам нарушения антимонопольного
законодательства;
- возможность обращения в интересах третьих лиц (неопределенного круга), в том числе
ассоциациями операторов связи;
- продолжительный давностный срок для подачи заявления об оспаривании актов,
действий (бездействий) органов исполнительной власти - в течение трех лет с момента
совершения нарушения антимонопольного законодательства против трех месяцев
обращения в суд;
- коллегиальное рассмотрение дела антимонопольной службой, принятие решение
комиссией большинством голосов;
- возможность истребования доказательств антимонопольным ведомством по
собственной инициативе
- тщательная подготовка дела к рассмотрению и детальное исследование всех
обстоятельств дела.
К минусам административного способа защиты прав можно отнести:
- необходимость предварительного установления признаков нарушения
антимонопольного законодательства. В судебном порядке заявление должно быть
рассмотрено в любом случае и факты нарушения законодательства органом власти
устанавливается в рамках судебной процедуры;
- длительные сроки рассмотрения дела. Общий срок рассмотрения дела с момента подачи
заявления до момента принятия решения может составлять 12 месяцев;
- оспоримость решения и предписания антимонопольного органа в судебном порядке;
- отсутствие преюдициального значения принятого антимонопольным органом решения.
Решение и предписание может учитываться судом исключительно как письменные
доказательства в рамках ст. 75 АПК РФ.
-отсутствие эффективных механизмов обеспечения исполнения выданного ФАС
предписания. Неисполнение предписания в установленный срок в соответствии с ч.2.6. ст.
19.5 КоАП РФ влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в
размере от восьми тысяч до двенадцати тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до
трех лет; на юридических лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей. Реальная практика
дисквалификации судами чиновников высокого ранга не сложилась.
В рамках ч.1 статьи 14.9 КоАП РФ действия (бездействие) должностных лиц федеральных
органов исполнительной власти которые недопустимы в соответствии с
антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут
привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к
ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической
деятельности влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в
размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей. Указанная мера не является
достаточной, так как возможный штраф не значителен.
Статья 178 УК РФ не предполагает возможность привлечения к уголовной
ответственности за нарушение ст. 15 закона “О защите конкуренции” руководителей
федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, при наличии всех отмеченных плюсов административного оспаривания
актов, действий (бездействий) регуляторов в области связи эффективность не может быть
достаточной в условиях, когда санкции за неисполнение предписаний ограничиваются
штрафами, а практика дисквалификации руководителей министерств, федеральных служб
и федеральных агентств не сложилось. Вместе с тем как показывает собственный опыт
участия в делах о нарушении Роскомнадзором и Минкомсвязи антимонопольного
законодательства рассмотрение таких дел является тщательным и подготовленным, а
принимаемые решения отражают в полной мере специфику отраслевого законодательства
в области связи и необходимость обеспечения конкурентной среды на рынке услуг связи.
Адвокат Титов А.С.