Новые подходы к разработке государственных программ

Новые
подходы
к
разработке
государственных
программ:
рекомендации экспертов ООН
ИРИНА ВАСИЛЕНКО
доктор политических наук,
профессор Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова
•Эксперты ООН предложили кардинально изменить систему госрегулирования на
основе
синергетической
стратегии
•Использование этой стратегии предполагает наличие различных структур для
разработки
государственной
политики,
образующих
открытую
сеть
госрегулирования,
где
поощряются
элементы
здоровой
конкуренции
•В
целях
воспитания
высококвалифицированных
кадров
для
системы
госрегулирования рекомендуется принять государственную программу аспирантской
подготовки
в
ведущих
университетах
по соответствующим специальностям
Проблема госрегулирования общественного развития – одна из центральных в теории
административно-государственного управления. Как показал исторический опыт,
рыночная экономика, открывая просторы для роста производительных сил, порождает
тенденцию к размыванию социальных ценностей – интеллектуальных, нравственных,
гражданских, общекультурных.
Повышение эффективности госрегулирования социальных процессов с середины 90-х
годов становится предметом пристального внимания международных организаций. XII
совещание экспертов, посвященное Программе ООН в области государственного
управления
и
финансирования,
предложило
использовать
при
разработке
государственных программ «стратегию синергетического избирательного модульного
совершенствования государственного потенциала»1. Речь идет, по существу, о стратегии
комплексного (системного) долгосрочного планирования общественного развития (до 50
лет) с разбивкой на 5 – 10-летние циклы. Эксперты предлагают делать акцент именно на
долгосрочном планировании, мыслить категориями «крупных стратегий и больших
начинаний». Переход от преимущественно оперативного госрегулирования (1-2 года) к
долгосрочному (50 лет) – новый момент для западного менеджмента.
Синергетика – современная наука о саморазвитии материальных систем. Чтобы общество
двигалось вперед, саморазвивалось, необходимо поставить перед ним не просто
прагматические задачи, а цели, способные вдохновить большинство населения. Именно
поэтому при разработке государственных программ эксперты ООН предлагают широко
применять аргументацию, опирающуюся на моральные факторы и нравственные
категории, значимые для всего общества. Ценностный подход – еще один новый момент
для западного менеджмента, который долго развивался на чисто утилитарной основе.
Серьезной проблемой современного западного общества является пассивность
большинства населения, ориентация не на культуру демократического участия, а на
культуру пособий. Оказалось, что лежащая в основе рыночного общества мотивация
индивидуального обогащения создает значительный дефицит коллективного морального
воодушевления, необходимого для решения крупных национальных задач. В условиях
рынка именно на государство ложится эта сложная гуманитарная миссия – генерировать
общезначимые нравственные цели и ценности, способные объединять и вдохновлять
большинство граждан. Современная наука доказала, что чем выше доля ценностных
мотиваций в управленческом мышлении, тем больше его способность подчинять
конъюнктурные краткосрочные цели стратегическим долгосрочным.
Основные характеристики синергетической стратегии
Эксперты ООН рекомендуют опираться при разработке государственных программ на
следующие 16 принципов.
 Концептуальное мышление в стратегических масштабах с упором на реалистические
цели. Речь идет об отказе от строго утилитарного подхода при разработке
государственных программ. Не текущие потребности сегодняшнего дня (какими бы
актуальными они ни казались), а исторические цели, «касающиеся подъема и упадка
наций, долгосрочных последствий революций, распада обществ и цивилизаций», должны
служить экспертам в качестве определяющих.
Концептуальное стратегическое мышление предполагает «реалистическое, а иногда и
трагическое видение происходящих событий для обеспечения более прочной связи между
долгосрочной политикой и непосредственными решениями». Синергетика рассматривает
общественное развитие как бифуркационное, катастрофическое, неоднозначное. Каждый
его момент можно интерпретировать как точку бифуркации, т.е. раздвоения сложившихся
тенденций – ведь вполне вероятно подняться на ступень вверх, но можно и скатиться
вниз. В точке бифуркации таится опасность общественных катастроф, но именно эта
опасность и побуждает человека действовать, ускорять процессы самоорганизации,
регулирования и управления.
Задача госрегулирования – снижать вероятность неблагоприятного хода событий, минуя
общественные катастрофы. Именно поэтому требуется концептуальное стратегическое
мышление, дающее осознание глубинной многовариантности и альтернативности
общественного развития и доказывающее возможность человека находить и
реализовывать оптимальные для себя сценарии. К разработке государственных программ
(каких бы областей они ни касались) необходимо привлекать, помимо специалистов,
крупнейших ученых-обществоведов – носителей системного знания, объединяющего
разные отрасли науки.
 Приоритетное внимание к ключевым вопросам, открывающим возможность
альтернативного выбора. Эксперты считают, что основная ошибка специалистов,
работающих над сложными многосоставными документами, состоит в неправильной
расстановке акцентов, когда основное место отводится тактическим вопросам, а не
перспективным целям. В программе необходимо четко выделять ключевые пункты –
точки бифуркации общественного развития, открывающие возможность альтернативного
выбора. Это позволит своевременно обратить внимание как на грядущие опасности, так и
на возникающие благоприятные возможности, которыми надо суметь воспользоваться. В
противном случае в погоне за прибылью можно забыть о главных национальных и
государственных приоритетах.
 Широкий творческий подход к разработке новых альтернативных вариантов. Этот
принцип особенно важен в рамках синергетической стратегии. Основная трудность
состоит в отсутствии или непонимании надлежащих альтернатив. Предложение самого
широкого спектра альтернативных вариантов программы – одна из главных целей. При
выборе доминантного сценария альтернативные варианты не выбрасываются в корзину, а
используются для подстраховки как запасные. В условиях стратегической нестабильности
общественного развития основной вариант может быстро устареть, перестав
соответствовать требованиям жизни. Наличие альтернативных разработок позволит
перейти на запасные варианты, задействовать имеющиеся резервы. Эксперты
подчеркивают, что творческий подход к разработке государственных программ зависит от
возможности менять свое мнение, критически переоценивать его.
Для разработки альтернативных программ, обогащающих и развивающих основную
государственную линию в соответствующей области, рекомендуется широко
использовать негосударственные организации (включая заинтересованные коммерческие
и бизнес-структуры).
 Достаточная степень понимания глобальных исторических процессов. По мнению
экспертов ООН, «чтобы оказать воздействие на будущее в желаемых направлениях,
необходимо эффективно вмешиваться в исторические процессы. Для достижения этой
цели требуется максимально широкое понимание их динамики»2.
Другими словами, государственные планы и программы представляют собой эпохальные
документы, способные влиять на судьбы народов. Именно с таких позиций надо
рассматривать их разработку и принятие – нужны историческая ответственность и
историческое мышление. Наиболее важные долгосрочные программы требуют
всенародного обсуждения в прессе с последующей корректировкой основных положений.
Граждане должны одобрять их основные цели.
Важным моментом является тезис, что общество должно знать имена ведущих экспертов –
разработчиков программы. И в случае успеха программы, и в случае ее провала эти люди
несут личную ответственность.
 Тщательный самоанализ в условиях стратегической нестабильности. Этот принцип
требует постоянного использования мониторинга «оценок происходящих изменений и
процессов», что может служить основанием для возможной корректировки целей
программы в будущем. Мониторинг должно осуществлять специальное подразделение
специалистов, которым рекомендуется чаще оценивать себя со стороны, беспристрастно
интерпретировать самые эмоциональные высказывания оппонентов. Хорошо
зарекомендовал себя мониторинг параллельных оценок – доброжелателей и критиков.
 Учет долгосрочной перспективы. Это означает умение связывать любое текущее
(оперативное) планирование с перспективным – на 20-50 лет, а иногда на более
длительный период. Понимание исторических изменений, верная самооценка и умение
мыслить категориями «крупных стратегий и больших начинаний» возможны именно в
рамках долгосрочной перспективы.
 Специальный научный анализ фактора неопределенности. Сегодня любая программа
реализуется в условиях нестабильной социально-политической обстановки, когда
сохраняется возможность кризисов, чрезвычайных обстоятельств, катастроф,
непредвиденных стихийных бедствий. В современной науке это нашло отражение в
термине «стратегическая нестабильность». В такой обстановке все крупные решения и
программы, по мнению экспертов ООН, представляют собой «основанные на догадках
азартные игры с историей». Вместе с тем современная наука (математика, статистика)
много сделала для глубокого понимания фактора неопределенности, и этот фактор
достаточно часто можно рассчитать с определенной степенью точности. Для этого к
разработке государственных программ необходимо привлекать соответствующих
специалистов, которые смогут ввести коэффициент неопределенности в программу,
сделав ее более реалистичной.
 Системный подход. Хотя он известен в теории государственного управления с 50-х
годов ХХ в., использование его на практике довольно редко. Речь идет о необходимости
целостного подхода к решению поставленных проблем, в рамках которого большое
внимание уделяется взаимосогласованию различных секторальных решений. Нередко
меры, предлагаемые в одном секторе государственного управления, «гасятся»
параллельными мерами, используемыми в другом секторе. Реализация системного
подхода в условиях рыночной экономики требует особой государственной воли,
поскольку в интересах государства необходимо увязывать конъюнктурные устремления
различных отраслей экономики, а также соперничающих финансово-промышленных
групп.
 Ценностный подход, состоящий в том, что основные цели и задачи программы
должны быть аргументированы с учетом моральных факторов, общезначимых ценностей
и идеалов большинства населения. Это должно обеспечить широкую общественную
поддержку госрегулированию и способствовать успешному осуществлению программы.
 Ориентация на поиск допущенных ошибок предполагает, что в рамках программы
будет функционировать специальная группа психологов и менеджеров, занятая
мониторингом «диагностики отклонений». Постоянный контроль за выполнением
программы, поиск ошибок, отклонений и дефектов управления призваны создать
корректирующую линию менеджмента, что может значительно повысить качество
разработки и реализации программы.
 Повышенное внимание к ресурсам. Раздел о ресурсах должен занимать в программах
одно из первых мест. Эксперты призывают рассматривать понятие «ресурсы
государственной
программы»
в
широком
плане,
включая
политические,
административные, экономические, сырьевые, трудовые (кадровые). В зависимости от
целей программы на передний план выходят те или иные виды ресурсов. В программе
должны быть разработаны специальные меры, направленные на сохранение ограниченных
ресурсов, создание дополнительных и резервных.
 Использование административных структур и внимание к юридическим аспектам их
деятельности. Для осуществления любой государственной программы необходимо
задействовать соответствующие учреждения, институты и другие административные
структуры. Иногда достаточно воспользоваться уже имеющимися, но часто нужно
создавать специальные подразделения или даже самостоятельные учреждения. Поскольку
это требует значительных средств из бюджета программы, необходим сбалансированный
подход: затраты на административные структуры должны быть целесообразными и
оправданными.
Большое значение придается правовым аспектам деятельности институтов. Нередко для
выполнения государственной программы требуется разработка специального пакета
документов, чтобы обеспечить правовое поле ее осуществления. Опора на закон является
составной частью госрегулирования.
 Приоритет неполитических методов с учетом влияния политических факторов.
Любая государственная программа, считают эксперты ООН, должна быть строго отделена
от политической конъюнктуры. Если принять во внимание, что долгосрочные программы
рассчитаны на 20-50 лет, нетрудно определить, сколько правительственных кабинетов
может смениться за такое время. Именно поэтому разумное дистанцирование от
политической конъюнктуры – важное требование. Вместе с тем процесс разработки
программы невозможен без глубокого понимания и реалистического учета политических
факторов. В состав разработчиков программы должны быть включены политологиэксперты – носители научного знания о политическом процессе.
 Развитие плюралистического общественного мышления. Государственные программы
требуют широкого обсуждения. В группе готовящих их экспертов должны быть
грамотные специалисты по связям с общественностью. Использование всего спектра PRтехнологий для привлечения внимания граждан к готовящейся программе – важная
составляющая современного подхода к госрегулированию.
Эксперты подчеркивают, что связь с общественностью – вопрос функциональной
необходимости при разработке «политики высокого качества».
 Повышенное внимание к вопросам регулирования кризисов, т.е. к прогнозированию
предрасположенных к кризису областей. Кризисный менеджмент является сегодня
важной составной частью менеджмента в государственных организациях. Своевременно
принятые антикризисные меры нередко способствуют разрядке ситуации и стабилизации
общественного развития. Но даже если этого не происходит, кризис может пройти в более
«мягком» режиме.
Эксперты считают, что кризис – не только обострение проблемной ситуации, но и
благоприятная возможность для использования радикальных мер и привлечения
дополнительных ресурсов, что в других условиях было бы неосуществимо. Такие шаги
необходимо планировать заранее. Это могут быть решения о привлечении
дополнительных (резервных) бюджетных и внебюджетных средств, просьбы к
благотворительным организациям и общественным фондам об экстренной помощи,
прямые обращения к населению и пр.
 Готовность перманентно обобщать накопленный опыт в ходе реализации
программы. Любая государственная программа – это процесс непрерывной оценки и
переоценки результатов, творческого обучения и развития. Для реализации программы
требуется специальная подготовка и переподготовка задействованных в ней специалистов.
Средства на их обучение необходимо выделить отдельной статьей в бюджете программы.
Одновременно в государственной программе следует предусматривать работу
специальной группы экспертов, занятых мониторингом оценки ее итогов. Положительные
и отрицательные результаты призваны служить основанием для корректировки старых и
разработки новых способов госрегулирования, творческое совершенствование которого
никогда не должно прекращаться.
Таковы 16 принципов «стратегии синергетического избирательного модульного
совершенствования государственного потенциала». Эта стратегия может служить в
качестве «компаса» при разработке государственных программ. Хотя все принципы носят
инструментальный характер, конечная цель применения стратегии гуманитарнополитическая
–
придать
деятельности
современных
правительств
более
3
высоконравственный и подотчетный характер» .
Институты государственного регулирования
Использование
синергетической
стратегии
предполагает
наличие
разнообразных структур для разработки государственной политики. Они
образуют открытую сеть госрегулирования, функционирующую на
синергетической основе. В этой сети допускаются и поощряются элементы
здоровой конкуренции.
Условно можно выделить два вида подразделений в комплексе
госрегулирования: 1) группы по разработке государственной политики при
министрах и руководителях, ответственных за принятие решений; 2) научноисследовательские организации и аналитические центры, уделяющие
основное внимание разработке государственных программ и других
долгосрочных политических документов и решений.
Этим структурам рекомендуется функционировать на некотором удалении от
текущей политической жизни, чтобы иметь возможность независимо
заниматься углубленной разработкой долгосрочных документов. Вместе с
тем им необходимо взаимодействовать и обмениваться информацией.
В системе госрегулирования должны работать эксперты самой высокой
квалификации, специализирующиеся в таких областях, как принятие
решений; политическая и экономическая аналитика; политическая и
экономическая
прогностика;
социологический
анализ;
системный
математический анализ; статистика; политическая психология; PRтехнология; госрегулирование.
В канцелярии главы правительства целесообразно наличие подразделения из
15-17 человек, занимающихся разработкой государственной политики.
Аналогичные подразделения в основных министерствах и ведомствах могут
иметь меньшую численность (8-10 сотрудников). Кроме того, в решении этих
вопросов должно быть задействовано хотя бы одно крупное государственное
научно-исследовательское учреждение с «критической массой» специалистов
в 30-50 человек.
Эксперты
ООН
считают
необходимым
поощрять
организацию
негосударственных независимых аналитических и исследовательских
центров по вопросам общественной политики, чтобы иметь большой спектр
альтернативных решений по наиболее важным общественным проблемам.
Подготовка кадров
Сегодня уже многие страны обладают большим опытом в области
госрегулирования и разработки государственных программ. Так, в
Великобритании и Северной Ирландии созданы специальные подразделения
по государственному регулированию, подчиненные премьер-министру и
кабинету. Примеры можно продолжить.
Вместе с тем опрос, проведенный экспертами ООН среди президентов и
премьер-министров 34 государств, показал, что в большинстве случаев они
недовольны профессиональным уровнем своих экспертов и качеством
программ. Вопрос подготовки высококвалифицированных кадров для
системы госрегулирования и разработки эффективной государственной
политики – актуальная проблема для многих стран. Специалисты считают,
что наиболее быстрый и эффективный путь ее решения – принятие
государственной программы аспирантской подготовки в ведущих
университетах по таким специальностям, как политическая аналитика,
политическая прогностика, госрегулирование и разработка государственных
программ, принятие решений (в Японии, Франции и на Филиппинах уже
введены специальные учебные программы подготовки аспирантов в области
государственной политики). Признается также целесообразным создать
национальные колледжи, в которых политические деятели в течение двух
недель могли бы знакомиться с новейшими рекомендациями в области
разработки государственных программ (в экспериментальном порядке в
высших учебных заведениях Бразилии организовано обучение политиков
современным подходам к политическому проектированию).
Эксперты подчеркивают особый междисциплинарный характер знаний,
необходимых специалистам в области госрегулирования (от истории до
математики, от теории принятия решений до этики, от социологии и
статистики до философии). Хотя эксперты по этим и другим дисциплинам
могут предоставить значительный объем информации, необходимой для
групп по разработке государственных программ, особое значение придается
подготовке специалистов, обладающих профессиональными навыками в
области прикладного использования обширной междисциплинарной
информации для решения наиболее важных проблем.
Эксперты ООН рекомендуют признать специалистов в области разработки
государственной политики высшей элитой в рамках госслужбы и
подчеркивают, что для них «необходимо создать особые возможности
служебного роста, условия для непрерывного процесса обучения и
накопления всестороннего опыта».
Сегодня мир вступил на путь кардинальных изменений системы
госрегулирования. Отрасли современной науки – информатика, кибернетика,
политология, социология, статистика – готовы предоставить в распоряжение
государственных деятелей свои достижения, чтобы сделать процесс
общественного развития более управляемым. Однако для эффективных
преобразований в области госрегулирования требуются не только знания и
информация – необходима государственная воля и активные усилия
общественности.
the Position of Governments in the Field of Politics Stronger // The 12th Conference of Experts of UNO on the Point of State Management. – N.Y.
–
1995.
2Ibid.,
P.
11-12.
3Ibid., P. 1.
1Making