бюджетная система российской федерации

Ю.И. Чуньков.
БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Учебное пособие
Москва, изд-во МГИУ, 2010
Автор:
Юрий Иванович Чуньков — академик АСН РФ, профессор,
доктор экономических наук.
Рецензенты:
1. Н.И. Брагин — доктор экономических наук, профессор кафедры «Банковское дело» Всероссийской государственной налоговой Академии Минфина РФ.
2. В.Д. Руднев — доктор экономических наук, профессор кафедры политической экономии Российского государственного
социального университета
Рекомендовано на заседании кафедры «Финансы и кредит»
(Протокол № _ от «__»)
Чуньков Ю.И. Бюджетная система Российской Федерации.
Учебное пособие. М.: Изд-во Московского государственного индустриального университета, 2009 с. 174
В Учебном пособии раскрываются основные положения о
бюджетной системе и бюджетном процессе Российской Федерации, даётся характеристика основ правового регулирования бюджетных отношений, подробно рассматриваются доходы и расходы Федерального бюджета , бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Особое внимание уделяется социальной направленности бюджетной политики РФ и исследованию
бюджетного планирования.
Книга позволяет каждому студенту самостоятельно изучить
вопросы, связанные с бюджетами в Российской Федерации.
3
ВВЕДЕНИЕ
Уважаемые студенты! Если вы пытаетесь освоить специальность по финансам и кредиту и получить общее экономическое
образование, то непременным условием повышения квалификации выступает изучение бюджетной системы и бюджетного процесса в нашей стране. В бюджете государства находят отражение
буквально все процессы в экономике и социальной сфере —
успехи или неудачи в производстве, эффективность экономики
или плохая её организация, степень заботы о благосостоянии
трудящихся или отсутствие таковой.
Предлагаемое вам учебное пособие подготовлено на основе
действующего и существенно изменённого в последние два года
бюджетного законодательства. В учебном пособии рассмотрена
трёхуровневая бюджетная система Российской Федерации, проанализированы все без исключения источники доходов в бюджеты, а также направления их расходования. Особое внимание уделено организации и осуществлению бюджетного процесса, чем
собственно и будут заниматься специалисты по финансам и кредиту. Отдельно в учебном пособии анализируются вопросы работы контрольно-финансовых органов в бюджетной сфере, а также
ответственности должностных лиц за нецелевое использование
бюджетных ассигнований.
Отдельно обращаем внимание на следующую особенность
изучения предлагаемого вам курса. В основу учебного пособия
положен Бюджетный кодекс Российской федерации (БК РФ). Как
и всякий кодекс, его язык предельно лаконичен и ёмок по содержанию понятий. Однако его особенность ещё заключается в специальных профессиональных для бюджетной системы и бюджетного процесса понятиях и терминах. Это существенно осложняет
усвоение учебного материала. Поэтому вам предлагается перед
чтением учебного пособия внимательно ознакомиться с основными определениями, понятиями и терминами, используемыми в
БК РФ и в профессиональной работе в бюджетной сфере. Это
позволит вам с первых страниц кодекса и учебного пособия лучше понимать содержание характеризуемых категорий и явлений в
бюджетной сфере.
4
Основные понятия и термины бюджетной системы и бюджетного процесса в Российской Федерации
администратор доходов бюджета — орган государственной
власти (местного самоуправления), осуществляющий в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисления, учета, взыскания и принятия решений
о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей
в бюджет, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов в Российской Федерации;
администратор источников финансирования дефицита
бюджета (администратор источников финансирования дефицита
соответствующего бюджета) — орган государственной власти
(государственный орган), орган местного самоуправления, орган
местной администрации, орган управления государственным
внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с БК РФ осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета;
администратор доходов бюджета — орган государственной
власти, органы местного самоуправления, органы управления
государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации, осуществляющие в установленном порядке
контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисления, учета, взыскания и принятия решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
амнистия (налоговая) — комплекс мероприятий по погашению задолженности по налоговым и другим обязательным платежам налогоплательщиками, в первую очередь выполняющими
государственный оборонный заказ, а также освобождение от
уплаты штрафов и пеней с сумм добровольно уплачиваемых ими
платежей в бюджет и внебюджетные государственные фонды,
информацией по которым не располагали налоговые органы, вне
зависимости от причин неуплаты налогов (включая умышленное
сокрытие объектов налогообложения;
5
база налоговая — основа налога или фактическая часть объектов налогообложения, к которой применяется налоговая ставка;
бюджет — 1) форма образования и расходования денежных
средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и
функций государства и местного самоуправления; 2) система финансовых взаимосвязей, посредством которой осуществляется
распределение и перераспределение части национального дохода,
обеспечивающая соответствие экономических и социальных интересов общества и его граждан в процессе реализации государством и органами местного самоуправления своих функциональных обязанностей;
бюджет действующих обязательств — объем ассигнований, необходимых для исполнения в плановом периоде (с распределением по годам) действующих расходных обязательств
Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
бюджет принимаемых обязательств — объем ассигнований, необходимых для исполнения в плановом периоде (с распределением по годам) принимаемых расходных обязательств
Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
бюджетная смета — документ, устанавливающий бюджетному учреждению в соответствии с классификацией расходов
бюджета лимиты бюджетных ассигнований и лимиты бюджетных обязательств;
бюджетная целевая программа — реализуемая (планируемая к реализации) субъектом бюджетного планирования федеральная, региональная (муниципальная) целевая программа, подпрограмма региональной целевой программы или ведомственная
региональная (муниципальная) целевая программа;
бюджетные ассигнования — предельные объемы денежных
средств, предусмотренные в соответствующем финансовом году
для исполнения бюджетных обязательств;
бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) —
метод бюджетного планирования, обеспечивающий прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и общественной значимостью ожидаемых конечных и непосредствен6
ных результатов их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики;
бюджетная классификация Российской Федерации —
группировка доходов, расходов и источников финансирования
дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемая для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации и выраженная в соответствующих цифровых показателях;
бюджетный кредит — денежные средства, предоставляемые
бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской
Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству,
иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной
основах;
бюджетный процесс — регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных
участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов,
по контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного
учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности;
бюджетная роспись — документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета)
в соответствии с БК РФ в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета);
бюджетные обязательства — расходные обязательства,
подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году;
бюджетные полномочия — установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими
бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных
участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных
правоотношений, организации и осуществлению бюджетного
процесса;
7
бюджетные расходы — выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета;
бюджет муниципального образования (местный бюджет)
— форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования;
бюджет субъекта Российской Федерации (региональный
бюджет) — форма образования и расходования денежных
средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта
Российской Федерации;
бюджетная система Российской Федерации — основанная
на экономических отношениях и государственном устройстве
Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской
Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных
внебюджетных фондов;
бюджетное устройство — организация взаимосвязи между
звеньями бюджетной системы, основанная на правовых нормах.
Бюджетное устройство включает: структуру бюджетной системы;
бюджетную классификацию; принципы построения бюджетной
системы и бюджетов. Характер бюджетного устройства зависит
не только от социально-экономического, но и от национальногосударственного устройства страны;
бюджетное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций
которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе
бюджетной сметы;
ведомственная классификация расходов федерального
бюджета — группировка расходов, отражающая распределение
бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета;
8
ведомственная структура расходов бюджета — утвержденное законом (решением) о бюджете распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных на очередной финансовый
год главным распорядителям бюджетных средств, по разделам,
подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной
классификации Российской Федерации;
ведомственная целевая программа — утвержденный (планируемый к утверждению) либо выделяемый в аналитических целях
субъектом бюджетного планирования комплекс мероприятий
(направлений расходования бюджетных средств), направленных
на решение конкретной тактической задачи субъекта бюджетного
планирования;
внешний долг — обязательства, возникающие в иностранной
валюте;
внешняя задолженность Российской Федерации включает:
задолженность Российской Федерации по отношению к иностранным правительствам и долговые обязательства, гарантированные правительствами зарубежных стран; внешний долг иностранным коммерческим банкам;
внутренний долг — обязательства, возникающие в валюте
Российской Федерации;
внутренний государственный долг Российской Федерации
— вся сумма ранее выпущенных и до настоящего времени не погашенных государственных займов вместе с процентами по ним;
временная финансовая администрации — федеральный орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации), уполномоченный Правительством РФ (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации) подготавливать и осуществлять
меры по восстановлению платежеспособности субъекта Федерации (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов Федерации) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти
субъектов Федерации (органов местного самоуправления), осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных
бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации (местной администрации);
9
главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) — орган
государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного
самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее
значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и
лимиты бюджетных обязательств между подведомственными
распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если
иное не установлено настоящим Кодексом;
государственный внебюджетный фонд — форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану
здоровья и медицинскую помощь;
государственная или муниципальная гарантия (государственная гарантия Российской Федерации, государственная гарантия субъекта Российской Федерации, муниципальная гарантия) — вид долгового обязательства, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации,
муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении
предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая)
уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего
бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом)
его обязательств перед бенефициаром;
государственный или муниципальный долг — обязательства,
возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными настоящим Кодексом, принятые на себя Российской
Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием;
10
государственные (муниципальные) услуги физическим и
юридическим лицам — услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами
местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными
юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам),
устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления);
государственный сектор экономики — важнейшее звено
смешанной экономики, включающее комплекс организаций и
учреждений, унитарных, казенных предприятий, финансовых, золотовалютных, материальных и природных ресурсов, инфраструктурных, социально-культурных и иных казенных имущественных объектов, находящихся в собственности Федерации и
ее субъектов;
действующие бюджетные обязательства — расходные
обязательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (муниципального образования), предусмотренные действующими нормативными правовыми актами (за исключением
обязательств, действие которых истекает, приостановлено или
предлагается к отмене в плановом периоде), договорами и соглашениями;
доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования — документ, представляемый субъектами бюджетного планирования в высший исполнительный орган Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (муниципального образовании), в финансовый
орган и орган, ответственный за экономическое развитие;
долговая емкость бюджета — величина превышения всех
доходов бюджета над его текущими расходами без учета расходов на обслуживание и погашение долга в каждом отдельном интервале времени в выбранном временном горизонте;
дотации — межбюджетные трансферты, предоставляемые
бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования;
доходы бюджета – поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК
РФ источниками финансирования дефицита бюджета;
11
единство кассы — принцип, на основе которого исполняются
бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, предусматривающий создание Единого счета Федерального
казначейства и зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на этот
счет, а также осуществление всех предусмотренных расходов с
этого счета;
закон бюджетный — государственный законодательный акт,
устанавливающий бюджет на конкретный период, сроки и порядок его действия, основные направления формирования и использования бюджетных резервов и бюджетных ассигнований;
иммунитет налоговый — освобождение от обязанности платить налоги, предоставленное отдельным юридическим и физическим лицам в соответствии с национальным или международным правом;
иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации — правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта;
инвестиционный налоговый кредит — изменение срока
уплаты налога, при котором организации при наличии оснований
предоставляется возможность в течение определенного срока и в
определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных
процентов;
индексация расходов бюджета — увеличение расходов
бюджета, утвержденных в законе о бюджете, при соответствующем увеличении доходов бюджета. Индексация проводится путем пропорционального увеличения расходов по всем получателям бюджетных средств, предметным статьям, если иное не
предусмотрено в законе о бюджете на очередной финансовый год
либо в законе о внесении изменений и дополнений в закон о
бюджете;
исполнение бюджета — метод организации бюджетного
процесса на всех уровнях бюджетной системы, обеспечивающий
формирование доходов бюджетов и финансирование их расходных статей;
12
исполнение федерального бюджета по доходам предусматривает: перечисление и зачисление доходов федерального бюджета на единый счёт федерального бюджета; распределение в соответствии с утвержденным федеральным бюджетом федеральных регулирующих налогов; возврат излишне уплаченных сумм
доходов; учет доходов федерального бюджета и отчетность о доходах федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации;
казначейство — особый государственный финансовый орган,
занимающиеся операциями по кассовому исполнению государственного бюджета;
кассовое обслуживание исполнения бюджета — проведение
и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым
выплатам из бюджета;
классификация источников финансирования дефицитов
бюджетов Российской Федерации — группировка заемных
средств, привлекаемых Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованьями для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов;
классификация операций сектора государственного управления — группировка доходов, расходов, операции с нефинансовыми активами, финансовыми активами и обязательствами;
консолидированный бюджет — свод бюджетом бюджетной
системы Российской Федерации на соответствующей территории
(за исключением средств государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами;
консолидированный бюджет Российской Федерации — федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Федерации, без учета межбюджетных трансфертов;
консолидированный бюджет субъекта Федерации — бюджет субъекта Российской Федерации и свод консолидированных
бюджетов органов местного самоуправления без учёта межбюджетных трансфертов и территориальных внебюджетных государственных фондов;
консолидированный бюджет муниципального района —
бюджет муниципального района и свод бюджетов городских и
сельских поселений, входящих в его состав (без учёта межбюд13
жетных трансфертов), бюджетов поселков, городских бюджетов
городов районного значения, расположенных на территории района, и районный бюджет;
лимит бюджетных обязательств — объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом
году (текущем финансовом году и плановом периоде);
межбюджетные отношения — взаимоотношения между
публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования
бюджетных правоотношений, организации и осуществления
бюджетного процесса;
межбюджетные трансферты — средства, предоставляемые
одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации
другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;
минимальные государственные социальные стандарты —
государственные услуги, предоставление которых гражданам на
безвозмездной и безвозвратной основе за счет финансирования из
бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируются государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации;
мониторинг результативности бюджетных расходов —
метод, который помогает определить и повысить результативность деятельности по предоставлению государственных услуг и
исполнению программ. В основе этой системы лежит использование показателей, позволяющих проследить достижение результатов по отношению к поставленным целям;
налоговое администрирование — полномочия органов власти по определению основных понятий, используемых в налоговом законодательстве, определению прав и обязанностей налогоплательщиков и налоговых органов по исполнению налогового
законодательства, процедур налогового контроля, ответственности за налоговые правонарушения, процедур обжаловании решений и действий налоговых органов и т.д.;
налоговые агенты — лица, на которых в соответствии с
Налоговым кодексом РФ возложены обязанности по исчислению,
удержанию у налогоплательщика и перечислению в соответствующий бюджет (внебюджетный фонд) налогов;
14
налоговые доходы — обязательные, безвозмездные, безвозвратные платежи в пользу бюджета;
налогоплательщики и плательщики сборов — организации
и физические лица, на которых в соответствии с Налоговым кодексом РФ возложена обязанность уплачивать соответственно
налоги и (или) сборы;
нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации — неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
недоимка — сумма налога или сумма сбора, не уплаченная в
установленный законодательством о налогах и сборах срок;
ненефтегазовый дефицит федерального бюджета — разница между объемом доходов федерального бюджета без учёта
нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от
управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального
бюджета в соответствующем финансовом году;
нефинансовые кредиты международных финансовых организаций — форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе
товаров, работ и услуг в целях осуществлен инвестиционных
проектов или проектов структурных реформ при участии и за
счет средств международных финансовых организаций;
нефтегазовые доходы федерального бюджета используются
для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также
для формирования Резервного фонда и Фонда национального
благосостояния. К нефтегазовым доходам федерального бюджета
относятся доходы федерального бюджета от уплаты: налога на
добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья
(нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья); вывозных таможенных пошлин на нефть сырую; вывозных таможенных пошлин на газ
природный; вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти;
15
нефтегазовый трансферт — часть средств федерального
бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового
дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходом
федерального бюджета и средств Резервного фонда;
нецелевое использование бюджетных средств — направление и использование их на цели, не соответствующие условиям
получения указанных средств, определенным утвержденным
бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных
ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым
основанием их получения;
объект налогообложения — операции по реализации товаров
(работ, услуг), имущество, прибыль, доход, стоимость реализованных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) либо
иной объект, имеющий стоимостную, количественную или физическую характеристики, с наличием которого у налогоплательщика законодательство о налогах и сборах связывает возникновение обязанности по уплате налога;
Пенсионный фонд Российской Федерации — специальный
государственный внебюджетный фонд, средства которого формируются за счет страховых взносов работодателей и работающих, дотаций из федерального бюджета и ресурсов, получаемых
от собственных инвестиций фонда;
перспективный (среднесрочный) финансовый план — документ, содержащий прогнозные данные о возможностях бюджета
в предстоящие три года по мобилизации доходов, финансированию расходов, привлечению и погашению государственных заимствований Российской Федерации, субъекта Федерации (муниципального образования);
планирование бюджетных расходов — процесс формирования размеров бюджетных средств, направляемых на финансирование государственных функций;
полномочия — отношения властвующего субъекта к отведенной ему области – предмету ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное
за органом государства право и одновременно обязанность и ответственность за принятие правовых актов и осуществление иных
властных мер, направленных на решение конкретных задач и
функций данного органа;
16
получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти
(государственный орган), орган управления государственным
внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган
местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие
право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств
за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом;
пошлины — денежные сборы, взимаемые соответствующими
государственными органами при выполнении ими определенных
функций в суммах и в порядке, предусмотренных соответствующим законодательством.
пошлины таможенные — государственный денежный сбор
от ввозимых, транзитных и вывозимых товаров, имущества, ценностей, пропускаемых через границы страны под контролем таможенного ведомства;
предмет ведения — объект, на который распространяются те
или иные права и обязанности органов государственной власти
по оказанию определенного вида государственных услуг;
принимаемые бюджетные обязательства — расходные
обязательства Российской Федерации, субъекта Федерации (муниципального образования), предусмотренные нормативными
правовыми актами (изменениями в действующих нормативных
правовых актах), договорами и соглашениями, которые вступают
в силу или планируются (предлагаются) к вступлению в силу в
плановом периоде;
программа государственных внутренних заимствований —
перечень всех внутренних заимствований Российской Федерации
в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств,
направляемых на погашение основной суммы долга;
распорядитель бюджетных средств (распорядитель
средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение,
имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты
17
бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств;
расходы бюджета — 1) выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицит; 2) экономические отношения, связанные с распределением фонда денежных средств государства и его использованием по отраслевому,
ведомственному, целевому и территориальному назначению;
расходные обязательства — обусловленные законом, иным
нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения
предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права
средства из соответствующего бюджета;
резервный фонд — часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности
нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного
трансферта;
регулирующие доходы территориальных бюджетов — совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих
бюджетов в нижестоящие с целью регулирования их доходов и
расходов;
реструктуризация внешнего долга — продление сроков погашения долга и выплаты по нему процентов;
сбор — обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или
выдачу разрешений (лицензий);
сводная бюджетная роспись — документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с БК РФ в
18
целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и
источникам финансирования дефицита бюджета;
связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц — форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за
счёт средств иностранных государств, иностранных юридических
лиц в основном в стране кредитора;
секвестр — пропорциональное снижение государственных
расходов по всем статьям бюджета (кроме защищенных) и в течение времени, оставшегося до конца года. С принятием первой
части Налогового кодекса РФ применение секвестра запрещено;
синдицированный кредит — среднесрочный заем, предоставляемый группой международных банков, обычно со ставкой
процента, базирующейся на Лондонской ставке предложения по
межбанковским депозитам;
смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, —
утвержденный органом местного самоуправления поселения план
доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя)
средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте
(другой территории), входящем (входящей) в состав территории
поселения, отдельные функции местной администрации;
собственные доходы бюджетов — зачисляемые в бюджеты в
соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах налоговые доходы, неналоговые доходы и доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций;
специальные налоговые режимы — особый порядок определения элементов налогообложения, а также освобождение от обязанности по уплате отдельных налогов и сборов, предусмотренных Налоговым кодексом РФ. К специальным налоговым режимам относятся:
1) система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог);
2) упрощенная система налогообложения;
19
3) система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;
4) система налогообложения при выполнении соглашений о
разделе продукции.
Результатом изучения предложенного глоссария должно стать
прочное усвоение отмеченных во введении процессов в бюджетной системе Российской Федерации и их определений.
ТЕМА 1. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Вопрос 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации
Бюджетное устройство РФ — это организационно-правовое
построение бюджетной системы, позволяющее выделить в её составе структурные подразделения (виды бюджетов, звенья) и
определить формы взаимосвязи между ними. Оно базируется на
государственном устройстве, отражая взаимосвязи, характерные
для последнего.
Бюджетное устройство, отражая сложную иерархию бюджетных взаимосвязей внутри страны, включает в себя: бюджетное
право (в том числе бюджетное законодательство), бюджетную
систему и принципы её функционирования, бюджетные полномочия органов публичной власти.
Следует подчеркнуть, что бюджетное законодательство является частью более широкого круга правовых отношений, и называется бюджетным правом. Иерархически выстроенная по убыванию их юридической силы система источников (форм) правового регулирования бюджетных отношений выглядит следующим образом:
1. Конституция Российской Федерации.
2. Общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Российской Федерации
3. Решения Конституционного Суда РФ.
4. Внутренние договоры Российской Федерации.
5. Бюджетное законодательство, которое, в свою очередь,
включает следующие элементы:
20
а) федеральное бюджетное законодательство (Бюджетный кодекс (БК) Российской Федерации); ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете;
б) региональное бюджетное законодательство (законы субъектов РФ, в том числе – о бюджете);
в) муниципальные правовые акты, в том числе – о местных
бюджетах (решения о местных бюджетах), принятые представительными органами местного самоуправления.
6. Подзаконные нормативные правовые акты по бюджетноправовым вопросам:
а) акты органов общей компетенции (указы Президента РФ;
постановления Правительства РФ; подзаконные нормативные
правовые акты по вопросам, связанным с бюджетной деятельностью, принятые органами исполнительной власти субъектов РФ;
исполнительными органами местного самоуправления);
б) акты органов специальной компетенции – ведомственные
подзаконные нормативные правовые акты.
С момента введения в силу БК РФ в него постоянно вносились изменения и дополнения. С одной стороны, это отражало
развитие методологии и требования практики, но, с другой стороны, являлось следствием большого числа неурегулированных
вопросов, пробелов и противоречий Кодекса, обусловленных переустройством бывшей социалистической экономики в капиталистическую.
Вопрос 2. Бюджетная система РФ и принципы её функционирования
Бюджетная система РФ — это основанная на экономических
отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета,
бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Структура бюджетной
системы РФ представлена на рис. 1.1
Федеральный бюджет — центральное звено бюджетной системы, обеспечивающее финансирование общенациональных задач и функций, является основным инструментом перераспределения ВВП и национального дохода в масштабах государства в
21
целом. На федеральном уровне происходит формирование основных направлений бюджетной политики, проводимой в стране,
выбор бюджетных приоритетов, определение основных принципов функционирования бюджетной системы страны. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов
РФ предназначены для исполнения расходных обязательств РФ.
Рис. 1.1
Бюджетная система РФ
Бюджеты государственных внебюджетных фондов являются самостоятельным звеном бюджетной системы РФ, формируются на федеральном и региональном уровнях. В настоящее время они включают в себя Пенсионный фонд, Фонд социального
22
страхования и Фонды обязательного медицинского страхования,
которые образуются на федеральном и региональном уровнях.
Бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты) включают в
себя бюджеты республик, областей, краёв, автономных областей
(округов), а также бюджеты городов федерального значения. Совокупность региональных бюджетов составляет второй уровень
бюджетной системы страны. Каждый субъект РФ имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного
внебюджетного фонда. Бюджет субъекта РФ и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ.
Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований)
— третий уровень бюджетной системы РФ. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Местный бюджет
предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. В соответствии с Федеральным законом
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ территориями муниципальных
образований являются: городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские муниципальные образования городов федерального значения. Это определяет разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней
(типов) – муниципальных районов (городских округов) и поселений. Такой подход позволяет упорядочить бюджетное устройство
на местном уровне, ввести чёткое законодательное разделение
бюджетно-налоговых полномочий между различными органами
власти. Пока же местные бюджеты находятся в стадии становления, для чего в законодательстве РФ предусматривался переходный период до 2009г.
В законодательстве и на практике применяется термин «консолидированный бюджет» — свод бюджетов соответствующей
территории. Консолидированный бюджет составляется для целей
прогноза, анализа бюджетных показателей. В обязательном порядке он представляется в вышестоящие органы власти, а так же
для депутатского корпуса в пакете документов, сопровождающих
законопроект (проект решения) о бюджете, но, в отличие от
бюджета, законодательно не утверждается.
23
Принципы, на которых основана бюджетная система РФ,
установлены в БК РФ. В перечень включены следующие принципы.
1)
Единство бюджетной системы.
2)
Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной
системы РФ.
3)
Самостоятельность бюджетов.
4)
Равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.
5)
Полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования бюджетов.
6)
Сбалансированность бюджета.
7)
Результативность и эффективность использования бюджетных средств.
8)
Общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов.
9)
Прозрачность (открытость) бюджетов.
10) Достоверность бюджетов.
11) Адресность и целевой характер бюджетных средств.
12) Подведомственность расходов бюджетов.
13) Единство кассы.
Вопрос 3. Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления
Бюджетные полномочия — это права и обязанности органов
государственной власти и иных участников бюджетного процесса
по регулированию бюджетных правоотношений, организации и
осуществлению бюджетного процесса. В гл. 2 БК РФ установлены бюджетные полномочия для каждого уровня публичности
власти — федерального, субъектов РФ, а также для муниципальных образований.
Разделение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за каждым уровнем власти является неотъемлемым
условием построения межбюджетных отношений в РФ в русле
бюджетного федерализма. Основное правило заключается в том,
что установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, рамочного регулирования
24
бюджетного процесса и межбюджетных отношений закрепляется
за федеральным уровнем, что является реализацией принципа
единства бюджетной системы РФ. При этом государственные органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в
соответствии с принципом самостоятельности наделяются широкими, но законодательно ограниченными правами по осуществлению бюджетного процесса на своей территории. Рассмотрим на
примере отдельных блоков бюджетных правоотношений, как
осуществляется распределение бюджетных полномочий по уровням бюджетной системы РФ (табл. 1.1–1.6).
Таблица 1.1
Распределение бюджетных полномочий по организации и
осуществлению бюджетного процесса
Бюджетные полномочия
Р
Ф
Определение основ составления и рассмотрения
проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов
бюджетной системы РФ, составления внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчётов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением
Установление
порядка
осуществления бюджетного
процесса на соответствующем уровне
Осуществление бюджетного процесса на соответствующем уровне
СубъМунициекты
пальные
РФ
образования
+
25
+
+
+
+
+
+
Таблица 1.2
Распределение бюджетных полномочий в части доходов
бюджетов
Бюджетные полномочия
Р
СубъМунициФ
екты
пальные
РФ
образования
Определение основ фор+
мирования бюджетной системы РФ.
Определение
порядка
установления
нормативов
+
отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в
том числе от налогов, предусмотренных специальными
налоговыми режимами, региональных и местных налогов в бюджеты бюджетной
системы РФ
Установление нормативов
+
отчислений от федеральных
налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы РФ.
Установление нормативов
+
отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том
числе от налогов, предусмотренных специальными
налоговыми режимами, и
(или) региональных налогов,
подлежащих зачислению в
соответствии с БК РФ и законодательством о налогах и
26
сборах в бюджеты субъектов
РФ.
Установление нормативов
отчислений доходов в бюджеты поселений от федеральных налогов, предусмотренных специальными
налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению
в соответствии с БК РФ, законодательством о налогах и
сборах и (или) законами
субъектов РФ в бюджеты
муниципальных районов.
+
(для муниципальных районов)
Таблица 1.3
Распределение бюджетных полномочий в части расходов
бюджетов
Бюджетные полномочия
Р
Ф
Определение основ осуществления расходов бюджетов бюджетной системы
РФ.
Определение
порядка
установления
расходных
обязательств
публичноправовых образований
Установление и исполнение расходных обязательств
соответствующего уровня
Определение
порядка
установления и исполнения
расходных
обязательств
субъектов РФ и муници-
СубъМунициекты
пальные
РФ
образования
+
+
+
+
27
+
+
пальных образований, подлежащих исполнению за
счёт субвенций из федерального бюджета.
Определение
порядка
установления и исполнения
расходных обязательств муниципальных образований,
подлежащих исполнению за
счёт субвенций из бюджета
субъекта РФ.
+
Таблица 1.4
Распределение бюджетных полномочий в части межбюджетных трансфертов
Бюджетные полномочия
Р
Ф
Определение
общих
принципов предоставления и
форм межбюджетных трансфертов в РФ
Установление порядка и
условий
предоставления
межбюджетных трансфертов
из соответствующего бюджета
Предоставления
межбюджетных трансфертов из
соответствующего бюджета
СубъМунициекты
пальные
РФ
образования
+
+
+
+
+
+
+
Таблица 1.5
Распределение бюджетных полномочий в части управления
долгом, осуществления заимствований и предоставления гарантий
28
Бюджетные полномочия
Р
Ф
Определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и
предоставления
гарантий
РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга.
Осуществление
заимствований, предоставление
гарантий,
предоставление
бюджетных
кредитов,
управление долгом и управление активами соответствующего уровня.
СубъМунициекты
пальные
РФ
образования
+
+
+
+
Таблица 1.6
Распределение бюджетных полномочий по установлению и
применению бюджетной классификации РФ
Бюджетные полномочия
Р
Ф
Установление
основ
бюджетной классификации и
общего порядка её применения.
Установление, детализация и определение порядка
применения
бюджетной
классификации в части, относящейся к федеральному
бюджету и государственным
внебюджетным фондам.
Установление, детализа-
СубъМунициекты
пальные
РФ
образования
+
+
+
29
ция и определение порядка
применения
бюджетной
классификации в части, относящейся к бюджету субъекта РФ и бюджетам территориальных
государственных внебюджетных фондов
Установление, детализация и определение порядка
применения
бюджетной
классификации в части, относящейся к местному бюджету
+
Регламентация бюджетных полномочий, включая формы, методы и методики, осуществляется в нормативных правовых актах
соответствующего уровня. Так, для федерального уровня она,
прежде всего, устанавливается в БК РФ, а также принятых на его
основе федеральных законах, актах Правительства РФ и органов
исполнительной власти РФ; для субъектов РФ – в законах субъектов РФ и актах органов исполнительной власти субъектов РФ;
для муниципальных образований – в муниципальных правовых
актах.
ТЕМА 2. БЮДЖЕТ И БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА
Вопрос 1. Экономическое и правовое содержание бюджета
В соответствии с новой редакцией ст. 6 БК РФ бюджет определяется как «форма образования и расходования денежных
средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и
функций государства и местного самоуправления».
Тем не менее, в специальной и учебной российской литературе бюджет традиционно рассматривается как сложная социальноэкономическая и правовая категория. Экономическую категорию
бюджета можно трактовать как совокупность экономических
(денежных) отношений органов государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами,
30
связанных с перераспределением валового и национального продукта и части национального богатства в связи с необходимостью
удовлетворения
социально-экономических
и
властнополитических функций государства и его граждан. С юридической (правовой) точки зрения бюджета – это основной финансовый план (смета доходов и расходов государства), принимаемый
в форме закона по особой процедуре представительным органом
государственной власти. По способу реализации – жестко регламентированная форма образования и использования централизуемых государством финансовых ресурсов для обеспечения расходных обязательств бюджетов всех уровней (федерального,
субъектов Федерации, местных).
Родоначальником законодательной регламентации образования и использования денежных средств в форме бюджета является Англия, где после революции 1686–1689 гг. парламент лишил
короля права самостоятельно устанавливать налоги. В России
первая роспись государственных доходов и расходов была принята в 1723 г., с 1802 г. эти росписи стали носить постоянный характер, а с 1811 г. приняли форму бюджета Российской империи.
Естественно, в XVII–XIX вв. основные расходы бюджетов
государств носили военно-политический характер, социальные
расходы были весьма ограниченны, вмешательство же государства в экономику не носило существенного и системного характера, а государственный сектор экономики ограничивался казенными заводами.
У современного государства всегда есть экономические и возрастающие социальные функции. Кроме содержания армии, полиции и судов любое государство в современной экономике играет огромную роль не только в связи с необходимостью финансирования расходов на образование, фундаментальную науку,
медицинскую помощь, выплату пенсий и пособий по безработице
и бедности, развитие инфраструктуры и охраны окружающей
среды, но и в связи с обязанностями государственного регулирования экономики и социальной сферы.
Почему необходимо вмешательство государства в экономику
и её регулирование? Экономическая теория это объясняет, с одной стороны, так называемыми «провалами рынка», т.е. невозможностью обеспечить эффективное развитие всех секторов эко31
номики только рыночными инструментами, а с другой – неравенством, т.е. несправедливостью и социальной неэффективностью
чисто «рыночного» распределения доходов.
Вмешательство государства в экономику в значительной степени и обеспечивается такой универсальной формой, как бюджет,
формирование доходов которого и осуществление расходов
представляют собой «встроенный в экономику государственный
регулятор». Таким образом, следует уточнить определение бюджета, который следует рассматривать как универсальную форму
образования и расходования денежных средств (общественных
фондов) для финансового обеспечения задач и функций государства, регулирования секторов экономики и социальной сферы.
По сути дела, бюджет отражает все мобилизованные денежные
активы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и их расходные обязательства.
Экономическое содержание бюджета наиболее полно раскрывается в функциях государственного бюджета (федерального и
бюджетов субъектов РФ).
Вопрос 2. Функции государственного бюджета
Финансовые отношения, которые формируют бюджетную политику государства, строятся, прежде всего, на заинтересованности граждан и хозяйствующих субъектов в получении от государства тех или иных услуг, которые они по существу уже оплатили
в виде налогов и других обязательных платежей. Государство,
граждане и хозяйствующие субъекты в равной мере заинтересованы и в макроэкономической стабилизации, и в экономическом
росте всего общества.
Таким образом, будучи производными от экономических и
финансовых отношений, бюджетные отношения выполняют государственные функции: 1) бюджетное регулирование и 2) бюджетное обеспечение. В учебной литературе кроме этих функций
выделяют ещё распределительную, контрольную и информационную. Однако, очевидно, что эти функции полностью реализуются в рамках регулирующей функции. Что касается бюджетного
контроля, то он является неотъемлемым элементом управления
государственными финансами и финансового контроля.
32
Содержание функции бюджетного регулирования характеризуется процессами распределения и перераспределения финансовых ресурсов не только между различными уровнями государственной власти, всеми субъектами бюджетных отношений, но и
между разными подразделениями общественного производства.
Сфера этой функции определяется тем, что в отношение с бюджетом выступают практически все участники общественного
производства.
Поэтому регулирующая функция бюджета должна работать в
сочетании с регулирующими механизмами рыночных процессов,
обеспечивая оптимальную (а не максимальную) концентрацию
финансовых ресурсов в бюджетной системе страны. Объём этих
финансовых ресурсов должен, прежде всего, соотноситься с потребностью в общественных товарах и услугах, предоставляемых
государством всем гражданам общества и всем юридическим лицам.
Таким образом, бюджетное регулирование — это по существу
организованная система управления бюджетным устройством
государства.
Одновременно бюджетное перераспределение финансовых
ресурсов — это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы,
которые в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления
своих полномочий. Ресурсы вышестоящих бюджетов могут и
должны использоваться для того, чтобы воздействовать на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов
власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти.
Таким образом, содержание функций бюджетного регулирования реализуется в процессе формирования доходных источников всех уровней бюджетной системы на всех стадиях бюджетного процесса и их использования для проведения экономической
политики государства, ориентированной на обеспечение макроэкономической стабильности и увеличения общественного воспроизводства. Аккумулированные в бюджетной системе финансовые ресурсы посредством налоговых и других обязательных
платежей хозяйствующих субъектов и граждан в соответствии с
проводимой государством социальной и инвестиционной поли33
тикой перераспределяются как в сферы материального производства, так и в социальную сферу, в основном находящуюся на содержании бюджета.
Учитывая вышесказанное, можно констатировать, что регулирующая функция бюджета не носит ни запретительного, ни ограничительного характера, она позволяет лишь отслеживать и корректировать степень и формы косвенного воздействия государства на воспроизводственный процесс.
Функция бюджетного обеспечения предполагает обеспечение
государством посредством бюджета своих прямых управленческих, оборонных, социальных и внешнеполитических задач, т.е.
решение тех задач, которые на него возложены обществом.
Функция бюджетного обеспечения не ограничивается только
предоставлением государственных услуг. Недостаточно только
наращивать их объёмы, необходимо ещё создавать условия для
эффективного размещения и использования всех имеющихся в
государстве ресурсов и поддержание определённого уровня экономической активности. Поэтому эта функция непосредственно
связана с регулирующей функцией бюджета, однако она имеет
свои специфические формы реализации, так как фискальная политика государства — это политика поддержания бюджетного
дефицита на уровне, соответствующем таким макроэкономическим целям, как контроль за инфляцией, повышение инвестиционной активности всех финансовых ресурсов и рост общего экономического потенциала общества. Это в свою очередь обеспечивает прирост доходной базы бюджета и, соответственно, увеличение объёма предоставляемых государством услуг. Только в
этом случае услуги власти приобретают смысл платного служения всему обществу.
В бюджетном обеспечении реализуется роль государства как
хозяйствующего субъекта, продающего общественный товар
(публичную услугу).
В ст.6 БК РФ дано следующее определение государственных
(муниципальных) услуг — это услуги, оказываемые юридическими
или физическими лицами, органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями,
иными юридическими и физическими лицами безвозмездно или
34
по устанавливаемым органами государственной власти (органами
местного самоуправления) ценам (тарифам).
Государство, признавая социальную значимость общественного товара (публичных услуг, таких как безопасность граждан,
охрана их здоровья, образование, культурные потребности, социальная защита и т.д.), выступает одним из основных субъектов
спроса на эти услуги, приобретая их для граждан, как правило (но
не обязательно), с относительно низкими доходами через системы обязательного медицинского страхования, полную или частичную оплату образовательных услуг и т.п.)
Говоря о роли государства как хозяйствующего субъекта,
надо чётко представлять себе, что государство в условиях капиталистического рынка непосредственно не производит материальных ценностей (за исключением производства на унитарных
предприятиях).
Оценивать роль государства в приобретении определённого
набора публичных услуг, необходимо ответить, прежде всего, на
два вопроса:
1. По какой цене государство покупает услуги?
2. У кого оно покупает услуги?
Если цена, по которым государство покупает услуги, рассматривается только как расходы государства, то естественный ответ
— необходимо сократить расходы. Этот ответ естественен, поскольку расходы, понимаемые как траты, сами по себе не могут
быть эффективными.
Если же рассматривать расходы государства как затраты на
производство публичных услуг, то возникает вопрос: а что получает общество в результате потребления этих услуг, как оценить
эти услуги и с чем сравнить полученный результат?
Государство не получает прибыли – значит, бюджетные расходы равны сумме цен продажи государством всех услуг. В этом
случае калькуляция затрат каждой услуги является такой же, как
при расчёте цены любого другого товара.
Общество, потребляя государственные услуги, уже оплатило
их суммой налоговых и других обязательств. Права населения на
пользование услугами определены преимущественно в доступности ресурсов.
35
Здесь как раз и проявляется двойственный характер государственных расходов. С одной стороны, необходимо соизмерять
расходы бюджета с налогами (а точнее – со всеми бюджетными
доходами). С другой стороны, необходимо соизмерять расходы
бюджета с реальной ценой услуг. Эти две стороны можно соизмерить в показателях ресурсоёмкости и затратоёмкости бюджета.
Отвечая на второй вопрос: «У кого государство покупает
услуги?», необходимо прежде всего структурировать хозяйствующих субъектов, находящихся в государственной собственности.
В государственном секторе следует отдельно рассмотреть:
1) государственные унитарные предприятия (ГУП);
2) акционерные общества с государственным участием;
3) бюджетные учреждения.
Такая структуризация необходима, прежде всего, потому, что
когда говорят о государственной собственности, то рассматривают лишь управленческий аспект (производственный менеджмент), и с этих позиций менеджмент оторван от собственника и
потому неэффективен.
Для каждого из этих типов организаций существуют свои пути оптимизации государственных расходов. То обстоятельство,
что государство не контролирует все принадлежащие ему активы,
и что многие государственные или полугосударственные предприятия реально управляются менеджерами в частных интересах,
не является основанием для понижения реальной доли госсектора
в экономике.
Для того чтобы повышалась эффективность государственных
услуг, недостаточно только наращивать их объёмы; в равной степени необходимо создание условий для эффективного размещения и использования всех имеющихся в государстве ресурсов и
поддержание определённого уровня экономической активности.
Решение задачи экономического роста предопределяется эффективностью управления всей бюджетной системой, которое в
свою очередь охватывает бюджетные отношения между охранами власти различных уровней, так и структурные, технические и
институциональные аспекты бюджетной системы и бюджетного
процесса.
Вопрос 3. Бюджетная политика
36
Бюджетную политику следует определить как целенаправленную деятельность государства по определению основных задач, количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета и управления государственным долгом. Состояние
государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому выбор и обоснование инструментарных мер, решений, действий в сфере бюджетной и
налоговой политики, направленных на реализацию концептуальных идей экономической политики Российской Федерации, базируется на определении роли бюджетной и налоговой политики в
системе обеспечения экономического роста и социального развития.
Логика современного экономического развития заключается в
том, что разработка государственной финансовой стратегии
начинается с принятия хозяйственных решений на уровне собственника-производителя. Конечное выражение интересы собственника получают в формировании приоритетов, отражающих
общенациональные потребности на народнохозяйственном
уровне. Соответственно, политика государственного регулирования обслуживает интересы собственника, а не наоборот. Политика способна лишь стимулировать на принятие конкретных хозяйственных решений собственником.
Собственник-производитель, заинтересованный в расширении
объёмов всей деятельности, тем не менее, всегда соизмеряет возможности получения дополнительного эффекта от различных вариантов вложения средств. Как правило, он ждёт от государства
не бюджетных «подачек», а определённых гарантий, обеспечивающих единые правила игры на рынке для перелива инвестиций
по каналам финансового рынка. Именно эти гарантии могут и
должны сделать более привлекательными для собственника прямые производственные инвестиции по сравнению с вложением
средств в спекулятивные операции фондового рынка. Таким образом, структурные сдвиги в экономике берут своё начало не в
верхних эшелонах управления, в которых заранее определяются
финансовые приоритеты, а с уровня предприятий.
ТЕМА 3. БЮДЖЕТНАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ РФ
37
Вопрос 1. Понятие бюджетной классификации
Бюджетная классификация — это цифровая группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также видов государственного (муниципального) долга и государственных (муниципальных) активов. Бюджетная классификация, используется
для составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Она обеспечивает сопоставимость показателей
всех бюджетов.
Бюджетная классификация станет более понятней, когда будут проанализирован её состав. В соответствии с БК РФ осуществляются следующие виды бюджетной классификации: классификация доходов бюджетов;
1) классификация расходов бюджетов;
2) экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации;
3) классификация операций сектора государственного
управления;
4) классификация источников финансирования дефицитов
бюджетов;
5) ведомственная классификация расходов федерального
бюджета;
6) ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов РФ и ведомственная классификация расходов местных
бюджетов.
Состав бюджетной классификации в Российской Федерации в
целом отвечает установившейся мировой практике. В нашем
учебном пособии нет возможности проанализировать все виды
бюджетной классификации, поэтому акцент сделан на четырёх.
Хорошее знание бюджетной классификации важно для финансистов, работающих в бюджетной сфере РФ.
Вопрос 2. Классификация доходов бюджетов
Структура кода классификации доходов бюджетов РФ представлена в виде четырёх составных частей:
38
1) кода главного администратора доходов бюджета;
2) кода видов дохода;
3) кода подвида доходов;
4) кода классификации операций сектора государственного
управления, относящихся к доходам бюджетов.
Перечень и коды главных администраторов, закрепляемыми
за ними виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом
(решением) о соответствующем бюджете. Код вида доходов
включает группу, подгруппу, статью, подстатью и элемент дохода.
Единым для бюджетов бюджетной системы РФ группами и
подгруппами доходов являются:
1) налоговые и неналоговые доходы: налоги на прибыль и
доходы; налоги и взносы на социальные нужды; налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ; налоги на
имущество; государственная пошлина и др.;
2) безвозмездные поступления:
а) безвозмездные поступления от нерезидентов;
б) безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ;
в) безвозмездные поступления от государственных (муниципальных) организаций;
г) безвозмездные поступления от негосударственных организаций;
д) безвозмездные поступления от национальных организаций;
е) прочие безвозмездные поступления.
Единый для бюджетов бюджетной системы РФ перечень статей и подстатей доходов бюджетов утверждается Минфином РФ.
Код элемента доходов устанавливается в зависимости от полномочия по установлению и нормативному регулированию налогов, сборов и иных обязательных платежей, других доходов
бюджетов, а также в зависимости от наличия прав требования к
налогоплательщикам по неналоговым доходам и безвозмездным
поступлениям и соответствует бюджету бюджетной системы РФ.
Едиными для бюджетов элементами доходов являются:
— федеральный бюджет;
— бюджеты субъектов РФ;
— бюджеты муниципальных районов;
39
— бюджеты городских округов;
— бюджеты внутригородских муниципальных образований
городов Москвы и Санкт-Петербурга;
— бюджеты городских и сельских поселений;
— бюджет Пенсионного фонда;
— бюджет фонда Социального страхования;
— Бюджет Федерального фонда обязательного медицинского
страхования;
— бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.
Для детализации поступлений по кодам классификации доходов применяются код подвида доходов.
Вопрос 3. Классификация расходов бюджетов
Код этой классификации состоит из:
1) кода главного распорядителя бюджетных средств;
2) кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов;
3) кода классификации операций сектора государственного
управления, относящихся к расходам бюджетов.
Едиными для бюджетов разделами и подразделами классификации расходов являются:
1) общегосударственные вопросы: функционирование Президента РФ; функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных
органов муниципальных образований; функционирование Правительства РФ; функционирования высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местных администраций; финансирование судебной системы; обеспечение деятельности финансовых, налоговых, таможенных органов и органов финансового надзора и др.;
2) национальная оборона: Вооруженные силы РФ; мобилизационная и вневойсковая подготовка; мобилизационная подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности; ядерно-оружейный комплекс и др.;
3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность: органы прокуратуры; органы внутренних дел; внутренние войска; органы юстиции; система исполнения наказаний;
40
органы безопасности; органы пограничной службы; органы по
контролю за оборотом наркотических средств и психотропных
веществ и пр.;
4) национальная экономика: общеэкономические вопросы;
топливно-энергетический комплекс; исследование и использование космического пространства; сельское хозяйство и рыболовство и др.;
5) жилищно-коммунальное хозяйство;
6) охрана окружающей среды;
7) образование;
8) культура, кинематография;
9) здравоохранение, физическая культура и спорт;
10) социальная политика (пенсионное обеспечение, социальное обслуживание населения и т.д.);
11) межбюджетные трансферты (дотации, субсидии, субвенции, межбюджетные трансферты бюджетам государственных
внебюджетных фондам).
Перечень и коды целевых статей и видов расходов утверждаются в составе ведомственной структуры расходов законом о
бюджете либо в установленных БК РФ случаях свободной бюджетной росписью соответствующего бюджета.
Вопрос 4. Классификация операций сектора государственного управления
Код этой классификации состоит из кода группы, статьи и
подстатьи таких операций:
1) доходы: доходы от собственности, доходы от оказания
платных услуг; суммы принудительного изъятия; безвозмездные
поступления от бюджетов; взносы на социальные нужды; доходы
от операций с активами; прочие доходы;
2) расходы: оплата труда и начисления на выплаты по оплате
труда; оплата работ, услуг; обслуживание государственного долга; безвозмездные перечисления организациям; безвозмездные
перечисления бюджетам; социальное обеспечение; расходы по
операциям с активами; прочие расходы;
3) поступления нефинансовых активов: увеличение стоимости основных средств; увеличение стоимости нематериальных
41
активов; увеличение стоимости непроизведённых активов; увеличение стоимости материальных запасов;
4) выбытие нефинансовых активов: уменьшение стоимости
основных средств; уменьшение стоимости нематериальных активов; уменьшение стоимости непроизведённых активов; уменьшение стоимости материальных запасов;
5) поступление финансовых активов: поступление на счета
бюджетов; увеличение стоимости ценных бумаг, кроме акций и
иных форм участия в капитале; увеличение стоимости акций и
иных форм участия в капитале; увеличение задолженности по
бюджетным кредитам; увеличение стоимости иных финансовых
активов; увеличение прочей дебиторской задолженности;
6) выбытие финансовых активов: выбытие со счетов бюджетов; уменьшение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных
форм участия в капитале; уменьшение стоимости акций и иных
форм участия в капитале; уменьшение задолженности по бюджетным ссудам и кредитам; уменьшение стоимости иных финансовых активов; уменьшение прочей дебиторской задолженности;
7) увеличение обязательств: увеличение задолженности по
внутреннему государственному долгу; увеличение по внешнему
государственному долгу; увеличение прочей кредиторской задолженности;
8) уменьшение обязательств: уменьшение задолженности по
внутреннему государственному (муниципальному) долгу,
уменьшение задолженности по внешнему государственному долгу, уменьшение прочей кредиторской задолженности.
Единый для бюджетов перечень подстатей операций сектора
государственного управления устанавливаются Минфином РФ.
Вопрос 5. Классификация источников финансирования
дефицитов бюджетов
Код классификации состоит из:
1) кода главного администратора источников финансирования
дефицитов бюджетов;
2) кода группы, подгруппы, статьи и вида источника финансирования дефицита бюджетов;
42
3) кода классификации операций сектора государственного
управления, относящихся к этим источникам финансирования
дефицитов бюджетов.
Перечень главных администраторов утверждается законом
(решением) о соответствующем бюджете. Едиными для бюджета
бюджетной системы РФ группами и подгруппами таких источников являются:
1. Источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов:
1) государственные (муниципальные) ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ;
2) кредиты кредитных организаций в валюте РФ;
3) бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы РФ;
4) кредиты международных финансовых организаций в валюте РФ;
5) изменение остатков средств на счетах по учёту средств
бюджета;
6) иные источники внутреннего финансирования дефицитов;
2. Источники внешнего финансирования дефицита бюджетов:
1) государственные (муниципальные) ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте;
2) кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты, международных финансовых организаций,
иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте;
3) кредиты кредитных организаций в иностранной валюте;
4) иные источники внешнего финансирования дефицитов
утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете
при утверждении источников финансирования дефицита бюджета.
ТЕМА 4. УПРАВЛЕНИЕ ДОХОДАМИ БЮДЖЕТОВ
Вопрос 1. Понятие доходов бюджетов
43
Доходы бюджетов формируются в соответствии с налоговым
и бюджетным законодательством РФ.
В доходах бюджетов могут быть частично централизованы
доходы, зачисляемые в бюджеты для целевого финансирования
централизованных мероприятий, и безвозмездные перечисления.
В составе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов.
К собственным доходам бюджетов относятся:
1)
налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ. К налоговым доходам относятся федеральные, региональные и местные
налоги и сборы, пени и штрафы.
2)
Размер налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по
уплате налогов в бюджет учитывается в доходах соответствующего бюджета;
3)
неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ. К
неналоговым доходам относятся доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной
собственности, после уплаты налогов и сборов.
В доходах бюджетов учитываются:
1) средства, получаемые за сдачу во временное владение или
пользование имущества, находящегося в государственной или
муниципальной собственности;
2) средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;
3) средства, получаемые от передачи находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества под залог или в доверительное управление;
4) плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, иностранным государствам или
юридическим лицам на возвратной и платной основах;
5) доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных
капиталах обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим
РФ, субъектам РФ или муниципальным образованьям;
44
6) часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающихся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;
7) другие доходы от использования имущества, находящегося
в государственной или муниципальной собственности.
8) Только что перечисленные выше доходы от использования
имущества, находящегося в государственной или муниципальной
собственности, включаются в состав доходов соответствующих
бюджетов после уплаты налогов и сборов. Кроме того, к доходам
бюджетов относятся:
9) доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и
безвозвратных перечислений;
10)
доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными
учреждениями, находящимися в ведении федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти, субъектов РФ и органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов;
11) средства, получаемые от продажи государственного и
муниципального имущества, подлежат зачислению в бюджеты в
полном объёме;
12) средства, полученные в результате применения мер
гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (штрафы, конфискации, компенсации, средства, полученные в возмещение вреда, причиненного в РФ, субъектам
РФ, муниципальным образованьям, и другие суммы принудительного изъятия). Штрафы подлежат зачислению в бюджеты городских округов и муниципальных районов по месту нахождения
органа или должности лица, принявшего решение о наложении
штрафа. Суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, в
принудительном порядке изымаемые в доход государства, зачисляются в доходы бюджетов в соответствии с законодательством
РФ и решениями судов;
13) безвозмездные и безвозвратные перечисления:
a) финансовая помощь из бюджетов других уровней в форме
дотаций и субсидий;
b) субвенции из Федерального фонда компенсаций и (или) из
региональных фондов компенсаций;
45
c) субвенции из местных бюджетов бюджетам других уровней;
d) иные безвозмездные и безвозвратные перечисления между
бюджетами бюджетной системы РФ;
e) безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов
государственных и (или) территориальных государственных внебюджетных фондов;
f) безвозмездные и безвозвратные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в т.ч. добровольных пожертвований.
Вопрос 2. Доходы федерального бюджета
В федеральный бюджет зачисляются налоговые доходы от
следующих федеральных налогов и сборов:
1) налога на прибыль организаций;
2) налога на прибыль организаций в части доходов иностранных организаций, не связанных с деятельностью в РФ через
постоянное представительство, а также в части доходов, полученных в виде дивидендов и процентов по государственным ценным бумагам;
3) налога на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции в силу ФЗ от 30 декабря 1995 г. «О соглашениях о разделе продукции»;
4) налога на добавленную стоимость;
5) акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья;
6) акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, за исключением пищевого;
7) акцизов на спиртосодержащую продукцию;
8) акцизов на табачную продукцию;
9) акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин,
дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных двигателей;
10) акцизов на легковые автомобили и мотоциклы;
11) акцизов по подакцизным товарам и продукции, ввозимым
на территорию РФ;
46
12) налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья;
13) налога на добычу полезных ископаемых;
14) налога на добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономической зоне РФ,
за пределами территории РФ;
15) регулярных платежей за добычу полезных ископаемых
при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья;
16) регулярных платежей за добычу полезных ископаемых
при выполнении соглашений на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне РФ, за пределами территории
РФ при выполнении соглашений о разделе продукции;
17) сбора за пользование объектами водных биологических
ресурсов;
18) водного налога;
19) единого социального налога;
20) государственной пошлины.
Неналоговые доходы федерального бюджета формируются за
счёт:
1) доходов от использования имущества, находящегося в
государственной собственности, доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении
органов государственной власти РФ;
2) части прибыли унитарных предприятий, созданных Российской Федерацией, остающейся после уплаты налогов и иных
обязательных платежей;
3) сборов за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством м оборотом этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;
4) прочих лицензионных сборов;
5) таможенных пошлин и таможенных сборов;
6) платежей за пользование лесным фондом в части минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню;
7) платы за перевод лесных земель в нелесные и перевод земель лесного фонда в земли иных категорий;
8) платы за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям;
47
9) платы за пользование водными объектами;
10) платы за негативное воздействие на окружающую среду;
11) консульских сборов;
12) патентных пошлин;
13) платежей за предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество.
Вопрос 3. Доходы бюджетов субъектов РФ
В бюджеты субъектов РФ подлежат зачислению налоговые
доходы от следующих региональных налогов:
1) налога на прибыль организаций по ставке, установленной
для зачисления указанного налога в бюджеты субъектов РФ;
2) налога на доходы физических лиц;
3) акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья;
4) акцизов на спиртосодержащую продукцию;
5) акцизов на алкогольную продукцию;
6) акцизов на пиво;
7) налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья;
8) налога на добычу общераспространённых полезных ископаемых;
9) налога на добычу полезных ископаемых;
10)
сбора за пользование объектами водных биологических
ресурсов;
11)
сбора за пользование объектами животного мира;
12)
единого налога, взимаемого в связи с применением
упрощённой системы налогообложения;
13)
единого сельскохозяйственного налога.
Зачисление в бюджеты субъектов РФ налоговых доходов от
уплаты акцизов на алкогольную продукцию с объёмной долей
этилового спирта от 9 до 25% включительно и алкогольную продукцию с объёмной долей этилового спирта свыше 25%, производимую на территории РФ, осуществляется по нормативам,
установленным органами государственной власти субъектов РФ в
соответствии с БК РФ;
48
В бюджеты субъектов РФ городов федерального значения
Москвы и Санкт-Петербурга подлежит зачислению 80% платы за
негативное воздействие на окружающую среду.
Законодательные органы субъектов РФ вводят региональные
сборы, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют
налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым
законодательством РФ.
Неналоговые доходы в региональные бюджеты установлены
ст. 57 БК РФ. В бюджеты поступают:
1) часть прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами Федерации, в размерах, установленных законами субъектов
Федерации;
2) плата за негативное воздействие на окружающую среду в
размере 40%;
3) платежи за пользование лесным фондом в размере 100%;
4) иные поступления в соответствии с законодательством РФ.
Вопрос 4. Доходы местных бюджетов
В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от следующих налогов:
1) от местных налогов:
a) земельного налога;
b) налога на имущество физических лиц;
2) от федеральных налогов и сборов:
a) доходы на доходы физических лиц;
b) единого сельскохозяйственного налога;
3) от федеральных и региональных налогов и сборов по нормативам отчислений, установленным органами государственной
власти субъектов РФ в соответствии с БК РФ;
4) в бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от
федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по
нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов в соответствии с БК.
В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению
налоговые доходы от:
1) местных налогов:
49
a) земельного налога, взимаемого на межселённых территориях;
b) налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселённых территориях;
2) федеральных налогов и сборов:
a) налога на доходы физических лиц;
b) единого налога на вмененный доход для отдельных видов
деятельности;
c) единого сельскохозяйственного налога;
d) государственной пошлины.
Неналоговые доходы местных бюджетов формируются за счёт
части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в
размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного
самоуправления.
В бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских
округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие
на окружающую среду.
В бюджеты городских округов и муниципальных районов
подлежат зачислению сборы за выдачу лицензий на розничную
продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного
самоуправления.
В бюджеты поселений, городских округов до разграничения
государственной собственности на землю поступают доходы от
продажи и передачи в аренду находящихся в государственной
собственности земельных участков, расположенных в границах
поселений, городских округов и предназначенных для целей
жизненного строительства.
В бюджеты муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных на межселенных
территориях и предназначенных для целей жизненного строительства.
Нормативным правовым актом представительного органа муниципального района установлены единые для всех поселений
муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сбо50
ров, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с БК и законом
субъекта РФ в бюджет муниципального района.
Представительные органы местного самоуправления вводят
местные налоги и сборы, устанавливают размеры по уплате налогов и сборов в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством РФ. А органы местного самоуправления определяют порядок предоставления отсрочек и рассрочек по уплате
налогов и иных обязательных платежей в части сумм федеральных и региональных налогов или сборов, поступающих в местные бюджеты.
ТЕМА 5. УПРАВЛЕНИЕ РАСХОДАМИ БЮДЖЕТОВ
Вопрос 1. Понятие и классификация бюджетных расходов
Финансовое обеспечение выполнения функций, которые возложены на органы государственной власти, является основным
фактором для всех звеньев бюджетной системы РФ. Система
бюджетных расходов формируется в зависимости от характера
данных функций.
Согласно БК РФ, формирование расходов бюджетов всех
уровней бюджетной системы осуществляется в соответствии с
расходными обязательствами, обусловленными установленным
законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной
власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых, согласно законодательству РФ, международным
или иным договорам и соглашениям, должно происходить в очередном финансовом году за счёт средств соответствующих бюджетов.
Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные расходы.
Капитальные расходы бюджетов — это часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, которые предназначены
для инвестиций во вновь создаваемые или уже существующие
(действующие) юридические лица в соответствии с утверждён51
ной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в
качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и
другие расходы, связанные с расширенным воспроизводством,
расходы, при осуществлении которых создаётся или увеличивается имущество, находящееся в собственности у РФ, субъектов
РФ и других, а также иные расходы бюджета, которые включаются в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ.
В составе капитальных расходов бюджетов формируется
бюджет развития. Его порядок и условия формирования определяются федеральным законом.
Текущие расходы бюджетов — это часть расходов бюджетов,
которая обеспечивает текущее функционирование органов: государственной власти, местного самоуправления, бюджетных
учреждений, оказание государственной поддержки иным бюджетам отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и
субвенций на текущее функционирование и иные расходы бюджетов, которые не включаются в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ.
Группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные
устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ.
Вопрос 2. К вопросу об экономическом содержании расходов бюджетов
Расходы бюджета, как установлено в новой редакции Бюджетного кодекса РФ, — это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.
В более широком смысле — это система денежных отношений,
связанная с экономико-правовым регулированием процесса перераспределения денежных средств, необходимых для выполнения
расходных обязательств органов власти всех уровней.
Исторически первыми такими обязательствами выступали:
национальная оборона, внутренняя безопасность, судопроизводство, содержание государственных учреждений и т.д. Такие обя52
зательства в Европе принято называть чистыми общественными
благами. И только государство отвечает за их обеспечение. В
условиях рыночной экономики государство выступает и как один
из производителей товаров, работ и услуг. В экономической теории эти блага принято называть смешанными общественными
благами, создание которых требует соответствующих бюджетных
средств, однако не исключает иных источников финансирования.
Помимо этого государство выплачивает трансферты населению,
которые увязаны с определёнными видами потребления (например, жилищные субсидии, пенсии и т.п.). В России в связи с
кратким сроком функционирования экономики в условиях капитализма вопросы государственных расходов ни в теории и ни на
практике, к сожалению, не обсуждаются. Однако это не исключает необходимости изучения экономических закономерностей при
расходовании бюджетных средств.
Расходы бюджетов (или государственные расходы), за исключением расходов на погашение и обслуживание внешнего долга,
поступают на внутренний рынок и воздействуют на расширение
совокупного внутреннего спроса, на все факторы производства и
конечную продукцию, стимулируя таким образом экономический
рост. К началу XXI в. уровень государственных расходов в разных странах колеблется в сравнительно широком диапазоне – от
20 до 50%, имея незначительную общую тенденцию к снижению
относительно ВВП. В социально ориентированных экономиках
он, как правило, значительно выше среднего уровня; например, в
Швеции – 57,2%, Австрии – 52,1%, Франции – 52,5%, Финляндии
– 49,0%.
Теоретическое обоснование и объяснение тенденций развития
государственных расходов на Западе предпринимаются с конца
XIX в. Так, А. Вагнер был одним из первых зарубежных экономистов, кто предложил теорию, объясняющую рост государственного сектора и государственных расходов в экономике. Его
доводы сводятся к анализу зависимости доли госрасходов от общего экономического роста. Он считал, что по мере трансформации человеческого общества в общество индустриального типа
происходит значительный сдвиг от производства в домашнем хозяйстве к производству в государственном секторе. Многие блага
и услуги, традиционно производившиеся на уровне домохозяй53
ства, - образование, медицинская помощь, уход за детьми, престарелыми и инвалидами, – теперь обеспечиваются государством.
Рост государственного сектора объясняется с позиций роста
спроса на общественные блага.
Другая интерпретация Вагнера основывается на утверждении,
что спрос на общественные блага высокоэластичен по доходу. По
мере роста общественного благосостояния (измеряемого в показателях ВВП на душу населения), потребители готовы всё большую долю своего дохода отдавать в качестве налогов, финансирующих производство общественных благ. Спрос на услуги образования, здравоохранения и т.п. растет, таким образом, опережающими темпами по сравнению со спросом на частные блага, который постепенно насыщается.
Такие авторы как А. Пикок и Дж. Вайзман выдвинули теорию
эффекта замещения. Они первыми провели анализ динамики
госрасходов во времени и обнаружили интересную закономерность. В кризисные для общества годы (в частности, в годы войны, периодических экономических кризисов) государственные
расходы, как и следовало ожидать, повышаются, но по окончании
кризиса остаются, по крайней мере, на том же уровне. А. Пикок и
Дж. Вайзман объясняют это явление с позиций политической
теории государственных расходов. С одной стороны, действует
правительство, которое всегда стремится потратить больше, а с
другой – избиратели, которые в массе своей не любят платить
налоги, вынуждают правительство снижать расходы.
В годы войны, экономических кризисов, голода или других
катаклизмов требуются более значительные государственные
расходы, чем в обычное время. Однако в этом случае, как показывает практика, избиратели готовы принять более высокие ставки налогообложения («затянуть пояса»). В результате на время
кризисных ситуаций государственные расходы заметно возрастают, замещая частные расходы, которые, наоборот, сокращаются. В структуре госрасходов также происходят изменения. Так,
например, военные расходы частично замещают гражданские, так
что общий рост госрасходов оказывается ниже, чем рост собственно военных расходов. Именно это явление А. Пикок и Дж.
Вайзман и назвали эффектом замещения.
54
Многие экономисты объясняют рост расходов государственной перераспределительной политикой. Они утверждают, что
рост государственных расходов происходит в значительной мере
за счёт увеличения объёмов трансфертных выплат. Собственно,
сам размер государственного сектора, если элиминировать фактор растущих цен, остаётся примерно одинаковым из года в год, а
весь прирост государственных расходов чаще всего приходится
на трансферты (выплаты по социальному страхованию и социальной помощи). Расходы на трансфертные выплаты означают
передачу денежных средств от одних групп населения другим, и
в данном процессе государство выступает как организаторпосредник, но не производитель. Например, динамика социальных государственных расходов по отношению к ВВП практически во всех странах ЕС имеет тенденцию к повышению.
Идея о влиянии групп интересов на бюджетную политику государства была высказана в классической работе Дж. Бьюкенене и
Дж. Таллока (Buchnan J M.,Tullock G. The Caicuius of Consent.
Ann Arbor: University of Michigan Press, 1962). По мнению авторов, сильная группа субъектов способна лоббировать определённые решения правительства, которые приносят ей значительную
выгоду. Так как расплачивается за это решение всё общество (посредством налогов), то для самих субъектов удовлетворение их
специфических потребностей оказывается почти бесплатным.
Здесь имеет место хорошо известный эффект «безбилетного пассажира».
Рост влияния групп интересов в современной буржуазной
экономике прослеживается весьма отчётливо — это, прежде всего, производители определённых видов продукции (фермеры, автомобилестроители, авиакомпании и т.п.); работники отдельных
отраслей, организованные в сильные профсоюзы; группы граждан, выражающие те или иные социальные интересы, например
«зелёные». Растущее влияние групп интересов некоторые экономисты связывают с процессом глобализации и развития свободной международной торговли.
Следующей теорией, объясняющей рост госрасходов, является теория фискальной иллюзии. Если налогоплательщики не
ощущают на себе последствий растущих расходов государства,
правительству легче финансировать всё новые и новые програм55
мы. Ещё Джон Стюарт Милль пришёл к выводу, что косвенные
налоги в этом смысле предпочтительнее прямых. И, действительно, во всех странах мира в последние десятилетия наблюдается
тенденция роста именно косвенных налогов: акцизов, налога с
продаж, НДС, импортных пошлин и т.п. Социальные отчисления, которые обязан делать работодатель, также не воспринимаются наёмными работниками как прямой налог, хотя фактически
тяжесть его частично несут через уменьшение зарплат они сами.
Рост госрасходов объясняется и политико-экономическими
циклами. Часто взрывной рост расходов можно наблюдать перед
очередными выборами, когда лидер государства или правящая
партия, стремясь сохранить власть, сознательно идут на значительные расходы, чтобы укрепить свою популярность. К политическим циклам относится так же смена состава правительств. Эта
закономерность чётко обнаружилась в РФ, когда перед выборами
в Госдуму и Президента РФ Правительство резко увеличило социальные программы.
Хорошо объясняет рост госрасходов и модель бюрократии,
предложенная Нисканеном (Niskanen W.A. Bureaucracy and representative Government. N.Y.: Aldine-Atherton, 1971). Согласно Нисканену, бюрократия, во-первых, обладает монопольной властью,
и, во-вторых, максимизирует собственную функцию полезности.
Бюрократия имеет тенденцию к саморазрастанию потому, что
чем больше её размеры, тем меньше возможностей для внешнего
контроля. Одновременно, чем больше инсайдеров, т. е. тех, кто
уже принадлежит к бюрократии, тем больше они работают в
направлении ее дальнейшего расширения. Поэтому рост бюрократии зависит от ее абсолютных размеров.
За счет чего растет бюрократия, какие у нее для этого есть ресурсы? Выше уже упоминалась монопольная власть. Кроме того,
бюрократия в состоянии оценить (через опросы общественного
мнения) спрос среднего избирателя на свои услуги. Будучи единственным распорядителем средств, она может перераспределить
излишек в случае потребления на этом монополизированном
рынке таким образом, чтобы максимизировать объем производимых услуг, а значит, профинансировать и свои собственные потребности.
56
Роль государственных служащих как избирателей также влияет на рост государственных расходов — как разновидность модели бюрократии. В данном случае подчеркивается тот факт, что
бюрократы — тоже граждане страны и выступают одновременно
в качестве избирателей. Как избиратели они, разумеется, будут
поддерживать любые программы государственных расходов,
расширяющие тот сектор, в котором трудятся. Увеличение государственных расходов для этой группы избирателей означает гарантии стабильной занятости и роста их собственных заработков.
А рост численности и доли занятых в госсекторе экономики по
спирали ведет к новому росту государственных расходов. Это
особенно характерно для современной России.
Охарактеризованные выше основные теории роста или необходимости роста государственных расходов, хотя и имеют каждая свои собственные название, доводы и аргументацию, тем не
менее, наглядно объясняют феномен роста госрасходов в современном государстве. К сожалению, в экономической теории пока
не разработаны модели государственных расходов в зависимости
от соответствующих социально-экономических и политических
факторов, реально определяющих долю государственных расходов в ВВП, и их динамику.
Расходы государства относят к так называемым непроцентным расходам. Последние четыре года в Российской Федерации
наблюдалась незначительная, но устойчивая тенденция к росту
непроцентных расходов федерального бюджета в ВВП. И это при
проведении нескольких компаний по сокращению госаппарата.
Так, в 2004 г. непроцентные расходы составляли 14,9% ВВП, в
2005 г., соответственно, 15,3%, в 2006 г. —15,4%, в 2007 г. —
17,5%. По данным Минфина РФ, непроцентные расходы федерального бюджета в 2007–2009 гг. возрастают в реальном выражении на 8,4% в среднем за год, что требует дополнительных мер
по ограничению прироста непроцентных расходов: либо законодательного установления предельного уровня расходов (как доли
в ВВП), либо установления фиксированного размера использования нефтегазовых доходов (нефтегазового трансферта) в ВВП, на
цели финансирования госаппарата. Полагаем, что параметры
бюджетов России, очевидно, еще долго будут колебаться между
стремлением неувеличения (уменьшения) доли непроцентных
57
расходов в ВВП и реализацией через бюджетный процесс предпочтений отдельных групп населения и государственных элит.
Вопрос 3. Формы расходов бюджетов
Предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах:
— ассигнований на содержание бюджетных учреждений;
— средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых
физическими и юридическими лицами по государственным или
муниципальным контрактам;
— трансфертов населению (бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий,
пособий, компенсаций, других социальных выплат);
— ассигнований на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ, законодательством субъектов Российской
Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления;
— ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
— ассигнований на компенсацию дополнительных расходов,
возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;
— бюджетных кредитов юридическим лицам;
— субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;
— инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь
создаваемых юридических лиц;
— межбюджетных трансфертов;
— кредитов и займов внутри страны за счет государственных
заимствований;
— кредитов иностранным государствам;
— средств на обслуживание долговых обязательств, в том
числе государственных или муниципальных гарантий.
В расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ предусматривается создание резервных фондов органов
58
исполнительной власти и резервных фондов органов местного
самоуправления.
В расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ запрещается создание резервных фондов законодательных органов и депутатов законодательных органов.
Размер резервных фондов в федеральном бюджете не может
превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета.
Размер резервных фондов в бюджетах субъектов РФ устанавливается органами законодательной власти субъектов РФ при
утверждении бюджетов субъектов РФ на очередной финансовый
год.
Средства резервных фондов расходуются на финансирование
непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно
восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных, бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место
в текущем финансовом году.
Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными правовыми актами Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.
Органы исполнительной власти и местного самоуправления
ежеквартально информируют орган законодательной власти и
представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.
Федеральным бюджетом на очередной финансовый год
предусматривается создание резервного фонда Президента РФ в
размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета.
Средства резервного фонда Президента РФ расходуются на
финансирование непредвиденных расходов и дополнительных
расходов, предусмотренных указами Президента РФ. Расходование средств резервного фонда Президента РФ осуществляется на
основании письменного распоряжения Президента РФ. Расходование средств резервного фонда Президента РФ на проведение
выборов, референдумов, освещение деятельности Президента РФ
не допускается.
Вопрос 4. Расходы государственных бюджетов
59
Государственными расходами принято считать расходы федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Расходы местных
бюджетов рассматриваются как расходы самостоятельных органов власти.
Исключительно из федерального бюджета финансируются
следующие виды расходов:
— обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального
Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной
комиссии РФ, федеральных органов исполнительной власти и их
территориальных органов, другие расходы на общегосударственное управление по перечню, определяемому при утверждении
федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
— функционирование федеральной судебной системы;
— осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах (финансовое обеспечение реализации межгосударственных соглашений и соглашений с международными
финансовыми организациями, международного культурного,
научного и информационного сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, взносы Российской Федерации в
международные организации, другие расходы в области международного сотрудничества, определяемые при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год);
— национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;
— фундаментальные исследования и содействие научнотехническому прогрессу;
— государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;
— государственная поддержка атомной энергетики;
— ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;
— исследование и использование космического пространства;
60
— содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти Российской Федерации;
— формирование федеральной собственности;
— обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации;
— компенсация государственным внебюджетным фондам
расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других
социальных выплат, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет
средств федерального бюджета;
— пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней и государственного материального резерва;
— федеральная инвестиционная программа;
— обеспечение реализации решений федеральных органов
власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или
уменьшению бюджетных доходов;
— обеспечение осуществления отдельных государственных
полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
— финансовая поддержка субъектов РФ;
— официальный статистический учёт.
Средства федерального бюджета также используются для финансирования мероприятий регионального и местного значения,
включаемых в целевые региональные и местные программы.
Расходы бюджетов субъектов РФ включают:
— обеспечение функционирования органов законодательной
(представительной) и исполнительной власти субъектов РФ;
— обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;
— проведение выборов и референдумов субъектов РФ;
— обеспечение реализации региональных целевых программ;
— формирование государственной собственности субъектов
РФ;
— осуществление международных и внешнеэкономических
связей субъектов РФ;
61
— содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти
субъектов РФ;
— обеспечение деятельности средств массовой информации
субъектов РФ;
— оказание финансовой помощи местным бюджетам;
— обеспечение осуществления отдельных государственных
полномочий, предаваемых на муниципальный уровень;
— компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений принятых органами государственной власти
субъектов РФ, приводящих к увеличению бюджетных расходов
или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов.
Вопрос 5. Расходы местных бюджетов
Расходы местных бюджетов наиболее ярко отражают последствия экономических и социальных процессов в стране. Ключевые направления деятельности местных органов власти – разработка и осуществление планов экономического и социального
развития на подведомственной им территории.
В соответствии с БК РФ исключительно из местных бюджетов
финансируются следующие виды функциональных расходов:
— содержание органов местного самоуправления;
— формирование муниципальной собственности и управление ею;
— организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта,
средств массовой информации, других учреждений, находящихся
в муниципальной собственности или в ведении органов местного
самоуправления;
— содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
— организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
— благоустройство и озеленение территорий муниципальных
образований;
62
— организация утилизации и переработки бытовых отходов
(за исключением радиоактивных);
— содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
— организация транспортного обслуживания населения и
учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в
ведении органов местного самоуправления;
— обеспечение противопожарной безопасности;
— охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований:
— реализация целевых программ, принимаемых органами
местного самоуправления;
— обслуживание и погашение муниципального долга;
— целевое датирование населения;
— содержание муниципальных архивов;
— проведение муниципальных выборов и референдумов;
— финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесённые к вопросам
местного значения.
Для успешного развития муниципальных образований и в целях стимулирования местных бюджетов могут приниматься следующие меры: увеличение объёма капитальных расходов в общем объёме расходов бюджета; увеличение расходов на адресные
программы капитальных вложений, за счёт которых финансируются важнейшие мероприятия муниципальных территорий; сокращение налоговой нагрузки на производителей.
Проблемы территориальных бюджетов на современном этапе
развития российской экономики во многом определяется финансовыми проблемами страны в целом; системы неравномерного
распределения производительных сил по территориям и неравномерного перераспределения бюджетных средств приводит к
очень большой зависимости региональных и муниципальных
бюджетов от федерального центра.
ТЕМА 6. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Вопрос 1. Законодательные основы федерального бюджета
63
Федеральный бюджет — ведущее звено бюджетной системы
Российской Федерации, в котором аккумулированы основные
финансовые ресурсы (налоги, государственный кредит, государственные расходы) страны. Федеральный бюджет является основным финансовым планом государства на финансовый год и
плановый период, имеющий силу закона после его утверждения
Федеральным Собранием и подписания Президентом Российской
Федерации.
Право Российской Федерации на самостоятельный федеральный бюджет закреплено в Конституции РФ (ст. 71), а БК РФ детально регламентирует порядок его формирования и исполнения.
В соответствии с Конституцией РФ в стране избирается Федеральное Собрание России, Президент РФ, Правительство РФ,
наделенные рядом государственных функций, в том числе бюджетными правами. Для управления народным хозяйством, исполнения
законодательства,
выполнения
организационновоспитательных и иных функций образуются органы исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, ведомства и др.).
Для финансового обеспечения общегосударственных мероприятий в Российской Федерации формируется централизованный финансовый (денежный) фонд — федеральный бюджет РФ,
что закреплено в Конституции Российской Федерации.
В ст. 71 Конституции Российской Федерации записано: «В ведении Российской Федерации находятся: федеральный бюджет,
федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального
развития». Через федеральный бюджет осуществляется распределение и перераспределение внутреннего валового продукта и созданного национального дохода страны между отраслями народного хозяйства, осуществляется финансирование общегосударственных органов власти, науки, искусства, образования, обороноспособности и т. д.
Вопрос 2. Макроэкономическое развитие и основные
параметры Федерального бюджета РФ
Федеральный бюджет РФ вместе с бюджетами субъектов РФ
и местными бюджетами в прямой связи отражает состояние и
64
тенденции развития российской экономики. Темпы развития экономики выступают единственным источником формирования федерального бюджета и его параметров на каждый очередной финансовый год и на длительную перспективу.
В 2007 году разработка параметров федерального бюджета
впервые осуществлялась на среднесрочный трехлетний период
2008–2010 гг. Формирование основных характеристик федерального бюджета на эти годы основывалось на положениях бюджетной стратегии на среднесрочную перспективу, изложенных в
Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию
РФ «О бюджетной политике в 2008–2010 годах», утвержденном
Правительством РФ Перспективном финансовом плане Российской Федерации на 2007–2009 гг., а также в Сценарных условиях
социально-экономического развития Российской Федерации на
2008 год и на период до 2010 года.
Прежде всего, необходимо обратить внимание на тот факт,
что и перспективный финансовый план, и федеральный бюджет
РФ формируются на фоне тенденции затухания темпов роста
ВВП. Эта тенденция наметилась ещё в 2004 г и продолжит усугубляться. Затухающие темпы роста ВВП объясняются, прежде
всего, тем, что фактор внешнеэкономической конъюнктуры, в
значительной степени определявший высокие темпы роста в
предшествующие годы, заметно снижается. Это связано в основном с уменьшением темпов роста цен и физических объемов товаров российского экспорта (рис 6.1).
Рис 6.1
Динамика соотношения роста ВВП и внешнего спроса
65
14
12
11.8
10
8
7.2
6
6.4
6.3
4
6.1
3.8
5.7
2.7
5.6
2.6
5.7
3.1
2
0
2004 г.
2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.
ВВП
Внешний спрос
2009 г.
Поэтому важный фактор, который необходимо учитывать при
оценке стратегических ориентиров бюджетной политики на долгосрочную перспективу, — это предстоящее снижение бюджетных поступлений вследствие изменения рыночной коньюктуры в
отношении нефти и газа. Базовый сценарий динамики мировых
цен на нефть предполагает их снижение. Если средняя цена экспортируемой нефти в 2006 г. составляла 61 долл. за баррель, то в
2007 г. она снизилась до 55 долл. В 2008–2009 гг. произошло
ослабление спекулятивной составляющей коньюктуры до 40 $ за
баррель, а так же наметился рост инвестиций и ввод дополнительных мощностей нефтедобычи и нефтепереработки, что дополнительно резко снизило экспортные возможности Российской
Федерации.
В отличие от прошлых лет динамика добычи и особенно экспорта нефти будет значительно отставать от темпов роста ВВП.
Даже после ввода в действие новых трубопроводов на Севере и
Юге европейского континента, нефтяной сектор перестанет быть
основным двигателем экономического роста. Темпы роста нефтедобычи в дальнейшем составят в среднем до 2% в год против 9
Динамика соотношения роста ВВП и внешнего спроса 11% в
2002–2004гг.
Это приведёт к сокращению доли нефтегазового сектора в
ВВП с 21% до 14,9%. Такой прогноз обосновывается Минэкономразвития РФ.
Замедление темпов добычи нефти в 2008–2010 гг. будет обусловлено:
66
— снижением эффективности добычи нефти за счёт ухудшения качества сырьевой базы и перемещением добычи на отдалённые северные территории;
— недостаточной активностью частных нефтяных компаний в
использовании ими своих финансовых ресурсов в условиях частнокапиталистической собственности.
Результатом таких тенденций станет фактор постоянного сокращения доходной части федерального бюджета. Поступления
от нефтегазового сектора в 2005г. обеспечивали 50% доходов в
федеральный бюджет и 38% – в консолидированный бюджет. В
связи с разразившимся в 2009г. мировым экономическим кризисом, доля нефти и газа в доходах федерального бюджета упала до
14%.
Согласно долгосрочному прогнозу, к 2025 году поступления в
федеральный бюджет могут сократиться даже при сохранении
высоких цен на нефть в 50-60$ до уровня менее 4% ВВП. Этот
правительственный прогноз не учитывает ещё одно важное обстоятельство. Правительство исходит из условий бескризисного
сценария развития капиталистической экономики России. Однако
смена социализма на капитализм вогнала российскую экономику
в систему периодически повторяющихся экономических кризисов, т.е. резких спадов производства. До 2025 г. российской экономике придётся испытать как минимум ещё два кризиса.
Другим важным обстоятельством в снижении бюджетных
возможностей РФ является прогнозируемое изменение в качестве экономического роста российской экономики. Это проявится в замедлении процесса снижения конкурентоспособности российской экономики и будет определяться прежде всего сокращением разрыва между темпом роста импорта и темпом роста отечественного производства, и сближением темпов роста производительности труда и заработной платы. Жизненный уровень подавляющей части населения не настолько высок, чтобы удалось
заморозить заработную плату.
Графически эта тенденция выглядят следующим образом (рис.
6.2).
Рис 6.2
Динамика роста импорта и отечественного производства
67
25
22.0
%
та со
р
20
16.9
и
п
ы
15
17.3
15.0
12.6
12.0
10
7.3
6.5
4.9
5
7.4
6.8
6.5
0
2004 г.
2005 г.
Импорт
2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Внутреннее производство
Анализ основных экономических показателей позволяет сделать вывод о том, что динамика снижения качественных соотношений сама по себе демонстрирует угасающий темп, т.е. сближение идёт не в сторону роста качественных характеристик, а в
сторону их подавления. Не понятен лишь нарочитый оптимизм, с
которым преподносится прогноз до 2025 г. со стороны властей
РФ. Вместо того чтобы активно наращивать темпы роста производительности труда и обновления производства, Правительство
РФ делает акцент на интенсификацию расходов бюджетов на
другие цели.
Вопрос 3. Основные параметры трёхлетнего федерального
бюджета на 2008–2010гг.
Основные показатели федерального бюджета на эти годы
приведены в табл. 6.1. расчёты сделаны в соответствии со среднесрочной
правительственной
программы
социальноэкономического развития РФ.
Таблица 6.1
Показатели
ВВП, темп роста
Индекс потребительских
цен
2
2
2
2
2
006 007 008. 009 010
1
1
1
1
1
06,1 05,7 05,7 05,8 05,2
9,
8,
7,
6,
6,
0
0
0
5
0
68
Производство промышленной продукции, темп роста, %
Инвестиции в основной капитал, млрд. руб.
Реальные располагаемые
доходы населения
1
03,9
1
05,2
1
05,1
1
04,8
2
1
10,9
1
09,3
1
08,2
1
07,7
1
07,7
1
10,1
1
09,8
1
09,1
1
08,0
1
07,5
2
2
2
1
1
8,07
Доходы федерального бюджета, всего, % ВВП
2,8
Расходы федерального
бюджета, % ВВП
1,5
0,4
9,3
5,
1
1
1
1
1
6,39 7,46 7,04 6,77 7,1
При формировании проекта перспективного финансового
плана РФ основными задачами бюджетной политики стали:
— последовательное снижение темпов инфляции;
— обеспечение сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в долгосрочной перспективе;
— продолжение политики аккумуляции «конъюнктурных»
доходов бюджета;
— повышение результативности бюджетных расходов, строгий отбор принимаемых обязательств;
— разработка трехлетнего федерального бюджета в увязке с
показателями среднесрочного финансового планирования.
Это означает, что никаких новых задач в области государственного финансового регулирования инвестиционных и инновационных стратегий, обеспечивающих новое качество и активизацию темпов роста российской экономики, Правительство РФ, к
большому сожалению, перед собой не ставит.
Однако кроме риска недополучения конъюнктурных бюджетных доходов для трехлетнего бюджета существует целый ряд
экономических рисков внутреннего характера.
Внимание читателей хотелось бы обратить ещё на следующее
удручающее обстоятельство. На фоне замедления экспорта нефти
и газа и резкого снижения мировых цен усиливается риск ухудшения бюджетной обеспеченности из-за неадекватности инве69
стиционной политики в Российской Федерации и, как следствие,
снижения конкурентоспособности промышленной и сельскохозяйственной продукции.
В этом смысле настораживают две нерешённые задачи. Вопервых, инвестиции идут в основном в фондовый рынок, в спекулятивные ценные бумаги и в значительной доле за рубеж, в т.ч. в
госбюджет и финансовые пирамиды США, во-вторых, несмотря
на высокие темпы роста инвестиций в 2008г. (13,7%), Россия
остаётся страной с очень низким темпом накопления основного
капитала (основных производственных фондов) — всего 18%
ВВП против 25–30% в развитых странах. В развивающихся странах эти показатели доходят до 40–45%. При этом накопление капитала происходит в основном в ТЭКе при полном отсутствии
обновления основного капитала в машиностроении и других высокотехнологичных отраслях.
Вызывает одобрение лишь тот факт, что в трёхлетнем федеральном бюджете впервые внимание уделяется проектам с использованием новых механизмов государственно-частного партнёрства через средства Инвестиционного фонда РФ. Поскольку
опыт многих стран свидетельствует о том, что такие механизмы
не всегда приводят к положительным результатам, то необходимы очень серьёзные организационно-технологические проработки со стороны Правительства РФ, чем оно упорно не желает заниматься в виду отсутствия планирующих органов. Кроме того,
для успешной реализации указанных проектов нет достаточной
законодательной базы и механизмов контроля и аудита.
Основными отличительными особенностями федерального
бюджета на 2008–2010 гг. являются:
— его планирование и утверждение на трехлетний период в
форме закона;
— изменение структуры доходов в части их распределения на
нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера
нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета;
— выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда и Фонда будущих поколений.
Необходимость внедрения в практику бюджетного процесса
перспективного финансового планирования не вызывает сомне70
ния, и не только потому, что среднесрочные финансовые прогнозы разрабатываются практически во всем мире, но и потому, что
потребности развития бюджетного планирования обусловлены
необходимостью определения финансовых возможностей государства на текущий год и на ближайшие годы, что оказывает
сильное влияние как на возможности развития (масштаб инвестиционных процессов), так и на условия формирования и осуществления бюджетной политики, ориентированной на долгосрочные стратегические цели социально-экономического развития государства.
Вопрос 4. Расходные обязательства федерального бюджета
Российской Федерации
Постоянное наполнение федерального бюджета и его увеличение необходимо для исполнения расходных обязательств РФ,
возникающих в результате:
— принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее —
Федеральный закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;
— заключения РФ или от имени РФ договоров (соглашений)
при осуществлении федеральными органами государственной
власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации
и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Федеральным законом № 184-ФЗ к полномочиям органов
государственной власти субъектов РФ;
— принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных БК РФ, в
том числе:
71
а) субвенций бюджетам субъектов РФ на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ полномочий, подлежащих в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета,
б) субвенций местным бюджетам на исполнение расходных
обязательств муниципальных образований в связи с наделением
органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ.
Основными приоритетами расходных обязательств федерального бюджета являются следующие:
— увеличение непроцентных расходов федерального бюджета;
— предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам
других уровней;
— обеспечение сбалансированного бюджета Пенсионного
фонда РФ;
— финансирование национальной обороны;
— финансирование правоохранительной деятельности;
— погашение государственного долга РФ;
— формирование Резервного фонда и Фонда национального
благосостояния;
— борьба с бедностью и ликвидация иных очагов социального
неблагополучия;
— обеспечение безусловной выплаты заработной платы и выполнения финансовых обязательств перед населением;
— повышение жизненного уровня работников организаций
бюджетной сферы;
— финансирование приоритетных национальных программ;
— повышение результативности бюджетных расходов;
— оказание поддержки в рамках федеральных программ, проводимыми на региональном уровне мероприятиям по оказанию
государственной социальной помощи малоимущим гражданам и
многодетным семьям, по передаче детей-сирот и детей, оставшихся без родителей, в приёмные семьи, по борьбе с детской
безнадзорностью и беспризорностью.
72
ТЕМА 7. БЮДЖЕТНЫЙ ДЕФИЦИТ И ПРОФИЦИТ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ
Вопрос 1. Понятие дефицита бюджета и его классификация
Одной из главных целей государственной финансовой политики является макроэкономическая стабилизация. Она может достигаться использованием таких бюджетных инструментов, как
налоги, государственные расходы, бюджетный дефицит. Степень
воздействия этих инструментов на экономический рост и стабильность является предметом дискуссии много лет. Теоретически можно выделить три состояния бюджета: сбалансированное,
дефицитное и профицитное. Бюджетный дефицит – это превышение расходов бюджета над его доходами. И наоборот, превышение доходов бюджета над расходами есть профицит бюджета.
Бюджет может быть также сбалансированным, т. е. когда расходы бюджета равны доходам.
В последние годы практически во всех развитых странах имеет место бюджетный дефицит. Если в США с 1998 по 2000 г.
имел место профицит федерального бюджета, то, начиная с 2001
г. — дефицит. Дефицит федерального бюджета США за 2003–
2004 бюджетный год составил $412 млрд., за 2004–2005 г. — $318
млрд., за 2005–2006 г. — $248 млрд., за 2006–2007 бюджетный
год — $339млрд. В СССР отношение к бюджетному дефициту
было однозначно отрицательным: считалось, что бюджетные дефициты характерны только для капиталистических стран. На
практике также проводилась политика сбалансированности бюджетов, которая не являлась результатом финансовой политики
государства, а носила волюнтаристский характер и не всегда
приносила удовлетворительные результаты. Но попытка формирования финансового механизма обеспечения сбалансированности бюджетов и в капиталистических странах также не даёт положительных результатов. Общепризнанной практикой в мире
стали дефицитные бюджеты, обеспечиваемые эмиссией бумажных денег, займами и повышением налогов с населения и бизнеса.
73
Классификация дефицита бюджетом может быть самой разнообразной. По отношению к плану выделяют плановый и фактический дефициты бюджета. При принятии закона (решения) о
бюджете на очередной год устанавливается плановый дефицит
или профицит. По результатам исполнения бюджетов величина
дефицита может быть больше или меньше, но может возникнуть
и профицит. Такая ситуация чаще всего имеет место в региональных бюджетах. Так, например, при принятии закона о бюджете
Республики Татарстан на 2006 г. в декабре 2005 г. был установлен бюджетный дефицит на 2006 г. в сумме 1792,9 млн. руб. Фактически же бюджет Республики Татарстан в 2006 г. был исполнен
с превышением доходов над расходами.
По степени учета конъюнктурных доходов бывают скрытый
(латентный) и реальный дефициты бюджета. Латентный дефицит представляет собой разность между расходами и доходами за
вычетом конъюнктурных доходов бюджета, т. е. доходов, полученных в связи с ростом цен на нефть, газ, и другие факторы,
влияющие на показатели доходов бюджета.
По отношению к уровню бюджета могут быть дефициты федерального, региональных, местных бюджетов. Как правило, обсуждается проблема дефицита федерального бюджета. Меньшее
внимание уделяется дефицитам региональных и местных бюджетов. Вместе с тем именно местные бюджеты чаще всего являются
дефицитными. По характеру возникновения разделяют случайный
(чрезвычайный) и действительный дефициты. Случайный, или
чрезвычайный, дефицит возникает в периоды внезапных событий, которые требуют крупных незапланированных расходов.
В зависимости от периодичности возникновения различают
постоянный, циклический и временный дефициты. Циклические
дефициты возникают в отдельные периоды экономического цикла в результате проведения антикризисной политики государства.
В периоды экономического спада правительство может принимать бюджеты с дефицитом для стимулирования экономического
роста. Временные дефициты возникают в течение года в результате кассовых разрывов между поступлением доходов и текущими расходами. По степени переложения на будущие поколения
может быть переложимый и непереложимый бюджетный дефицит. Последствием долгового финансирования дефицита бюдже74
та является его переложение на будущее поколение. По степени
учета процентных выплат по обслуживанию государственного
или муниципального долга различают первичный (рабочий или
структурный) и вторичный дефициты. Дефицит бюджета без
учета процентных выплат по обслуживанию государственного
или муниципального долга называют первичным, с учётом —
вторичным.
По
способу
воздействия
на
социальноэкономические процессы различают активный и пассивный дефициты бюджета. Активный дефицит связан с дефицитным
бюджетом развития экономики, пассивный — с бюджетом текущих расходов.
В последние годы министр финансов РФ А. Л. Кудрин использует понятие «нефтегазового баланса», в соответствии с которым возникают понятия ненефтяного бюджетного дефицита
(читайте внимательно) или профицита. Ненефтяной бюджетный
дефицит — это превышение расходов бюджета над ненефтяными
доходами (за вычетом ассигнований, связанных с нефтегазовой
отраслью). Станет ли этот тезис научным и будет ли он признан
вкладом в науку о бюджете, покажет будущее. Мировой экономический кризис 2008–2009гг. опровергает вывод российского
министра.
За 2002–2007гг. ненефтегазовый дефицит в среднем составлял
3,5% ВВП, или 4,5% ненефтяного ВВП. По прогнозам финансового плана на 2007-2009гг. профицит бюджета в 2007г. должен
был составлять 4,5% ВВП, в 2008г. — 3,3%, в 2009г. — 2,5%
ВВП. Однако кризис в российской экономике (2008–2009гг.)
опрокинул эти расчёты. В марте 2009г. Федеральное Собрание
РФ утвердило новый вариант федерального бюджета на 2009г. с
дефицитом (вместо профицита в 2,5%) в 7,8% ВВП.
Тем не менее, в соответствии с ФЗ от 26.04.2007г. в БК РФ
внесена новая статья 96.7 «Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета», которая вступила в силу с 1 января 2008г. Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета в трактовке БК РФ
представляет собой разницу между объёмом доходов федерального бюджета из доходов от управления средствами Резервного
фонда и Фонда национального благосостояния и общим объёмом
расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом
году. Таким образом, в федеральном бюджете РФ появились
75
впервые в мировой практике — Резервный фонд (ст. 96.9) и Фонд
национального благосостояния (ст. 96.10). Федеральный закон от
26.04.2007г. № 63-ФЗ устанавливает ограничения на ненефтегазовый дефицит в 4,7% ВВП, которые должны вступить в силу с 1
января 2011г. Теперь в связи с кризисом эти ограничения оказались ненужными.
Вопрос 2. Источники финансирования дефицита
федерального бюджета
ФЗ от 26.04.2007г. № 63 установил источники финансирования дефицита бюджетов всех уровней. Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются следующие:
— разница между средствами, поступившими от размещения
государственных ценных бумаг РФ, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ, и средствами, направленными на их
погашение;
— разница между средствами, полученными от возврата
бюджетных кредитов за счёт средств целевых иностранных кредитов (заимствований и предоставленных внутри страны бюджетных кредитов за счёт средств целевых иностранных кредитов
(заимствований);
— разница между средствами, полученными от возврата
предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов
(ссуд), и суммой представленных внутри страны прочих кредитов;
— разница между полученными и погашенными Российской
Федерацией в валюте РФ бюджетными кредитами, предоставленными федеральному бюджету другими бюджетами бюджетной
системы Российской Федерации;
— разница между полученными и погашенными кредитами на
территории Российской Федерацией в валюте Российской Федерации;
— разница между полученными и погашенными Российской
Федерацией в валюте Российской Федерации кредитами международных финансовых организаций;
— изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового
года;
76
— иные источники внутреннего финансирования дефицита
федерального бюджета.
В состав иных источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета включаются:
— поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации;
— поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение;
— курсовая разница по средствам федерального бюджета;
— объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации, в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу;
— разница между средствами, полученными от возврата
предоставленных из федерального бюджета юридическим лицам
бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте
Российской Федерации;
— разница между средствами, полученными от возврата
предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам
бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации;
— прочие источники внутреннего финансирования дефицита
федерального бюджета.
В состав источников финансирования дефицита федерального бюджета включаются:
— разница между средствами, поступившими от размещения
государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации и номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;
— разница между полученными и погашенными Российской
Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования),
77
с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на экспорт в счет погашения государственного внешнего долга Российской Федерации, международных финансовых организаций, иных субъектов
международного права и иностранных юридических лиц;
— разница между полученными и погашенными Российской
Федерацией в иностранной валюте кредитами кредитных организаций.
В состав иных источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета включаются:
— объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте, в
случае, если исполнение гарантом государственных гарантий
Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного
требования гаранта к принципалу;
— разница между средствами, поступившими в федеральный
бюджет в погашение основного долга иностранных государств и
(или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, и средствами, направленными на предоставление государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;
— прочие источники внешнего финансирования дефицита
федерального бюджета.
Вопрос 3. Профицит федерального бюджета
Профицит означает превышение доходов над расходами
бюджета. В БК РФ статья, регламентирующая профицит бюджета, отсутствует. В то же время в БК есть статья 232, касающаяся использования доходов, утверждённых законом (решением) о
бюджете. В соответствии с этой статьёй доходы, фактически полученные при исполнении федерального бюджета сверх утверждённого федеральным законом объёма доходов без учёта нефтегазовых доходов от управления средствами Резервного фонда и
Фонда национального благосостояния (когда утверждался БК РФ
со статьей 232 нефтегазовых доходов не было в реальности) могут направляться Министерством финансов РФ без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на:
— замещение государственных заимствований;
78
— погашение государственного долга РФ;
— исполнение публичных нормативных обязательств РФ в
случае недостаточности предусмотренных на их исполнение
бюджетных ассигнований в размере, предусмотренном п.3 ст. 217
БК РФ.
Профицит федерального бюджета РФ, названный «ненефтегазовым бюджетным дефицитом», фактически формировался в РФ
с 2002 г. за счёт доходов от высоких мировых цен на нефть и другое минеральное сырьё. Однако обрушение цен на нефть сделало
текущий федеральный бюджет дефицитным почти на одну треть.
В марте 2009 г. федеральный бюджет был переутверждён по доходам в сумме 6 триллионов, а по расходам в 9 триллионов рублей.
Вопрос 4. Резервный фонд и Фонд национального
Благосостояния
В 2007 г. финансовая политика Правительства Российской
Федерации в отношении использования нефтегазовых доходов
стала корректироваться. Во-первых, 26 апреля 2007 г. Федеральным законом № 63-ФЗ были внесены поправки в БК РФ, касающиеся, в том числе нефтегазовых доходов федерального бюджета. Введена новая гл. 13.2 «Использование нефтегазовых доходов
федерального бюджета». Во-вторых, впервые за много лет Федеральный закон о федеральном бюджете был принят не в декабре,
а в июле 2007 г. с учетом поправок, внесенных Федеральным законом № 63-ФЗ. В-третьих, принят на 3-летний период Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.» от 24.07.2007 г. № 198-ФЗ.
К нефтегазовым доходам федерального бюджета Федеральный закон № 63-ФЗ относит доходы от уплаты:
— налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех
видов месторождений углеводородного сырья);
— вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;
— вывозных таможенных пошлин на газ природный;
79
— вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные
из нефти.
Начиная с 2008 г. нефтегазовые доходы федерального бюджета России используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также для формирования Резервного фонда
и Фонда национального благосостояния. Нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств федерального бюджета,
используемых для финансирования ненефтегазового дефицита
федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов и средств
Резервного фонда. Величина нефтегазового трансферта на соответствующий финансовый год утверждается федеральным законом о федеральном бюджете в абсолютном размере, исчисленном
как 3,7% прогнозируемого на соответствующий год объема ВВП,
указанного в федеральном законе о федеральном бюджете. Это
ограничение, как уже ранее отмечалось, вступит в силу 1 января
2011 г. Объем нефтегазового трансферта на 2008 г. предусматривался в сумме 2135,0 млрд. руб., на 2009 г. — 2451,1 млрд. руб.,
на 2010 г. — 2285,1 млрд. руб.
Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению
в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения
указанного трансферта. Федеральным законом о федеральном
бюджете устанавливается нормативная величина Резервного
фонда в абсолютном размере, определенном исходя из 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема ВВП,
указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период. Нормативная величина Резервного фонда на 2008 г. — 3500,0 млрд. руб., на 2009
г. — 4456,5 млрд. руб., на 2010 г. — 5078,1 млрд. руб.
Резервный фонд формируется за счет:
— нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме,
превышающем утвержденную на соответствующий финансовый
год величину нефтегазового трансферта, при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной
величины;
— доходов от управления средствами Резервного фонда.
80
В случае недостаточности нефтегазовых доходов для формирования нефтегазового трансферта в размере, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, утверждается предельный объем использования средств Резервного фонда для финансового
обеспечения указанного трансферта. Законом о федеральном
бюджете на очередной финансовый год и плановый период может быть предусмотрено использование средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного внешнего долга
Российской Федерации.
Министерство финансов РФ в ходе исполнения федерального
бюджета вправе в установленном Правительством РФ порядке
использовать без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете средства Резервного фонда на финансовое
обеспечение нефтегазового трансферта в случае недостаточности
для его осуществления фактически поступивших в отчетном периоде текущего финансового года нефтегазовых доходов федерального бюджета.
Фонд национального благосостояния представляет собой
часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению, и формируется за счет:
— нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме,
превышающем утвержденный на соответствующий финансовый
год объем нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный
объем средств Резервного фонда достигает (превышает) своей
нормативной величины;
— доходов от управления средствами Фонда национального
благосостояния.
Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляется Министерством финансов РФ в порядке, установленном Правительством РФ. Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда
могут осуществляться Центральным банком РФ, Фонда национального благосостояния — Центральным банком Российской
Федерации и специализированными финансовыми организациями в соответствии с договорами, заключаемыми Министерством
финансов РФ в порядке, установленном Правительством РФ. В
случае привлечения специализированных финансовых организа81
ций для осуществления отдельных полномочий по управлению
средствами Фонда национального благосостояния порядок привлечения указанных организаций, а также требования, предъявляемые к ним, устанавливаются Правительством РФ. Управление
средствами Резервного фонда в целях обеспечения стабильного
уровня доходов от его размещения в долгосрочной перспективе
допускает возможность получения отрицательных финансовых
результатов в краткосрочном периоде.
Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную
валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте:
— долговые обязательства иностранных государств и иностранных государственных агентств;
— долговые обязательства международных финансовых организаций в виде ценных бумаг;
— депозиты в иностранных банках и кредитных организациях.
Требования к финансовым активам, перечень операций с ними и их предельные доли в общем объеме размещенных средств
Резервного фонда устанавливаются Правительством РФ.
Учет и отчетность по операциям с нефтегазовыми доходами федерального бюджета. Средства нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного фонда и Фонда национального
благосостояния учитываются на отдельных счетах по учету
средств федерального бюджета, открытых Федеральному казначейству в Центральном банке РФ. В Резервный фонд и Фонд
национального благосостояния в срок до 1-ого февраля текущего
финансового года зачисляются остатки средств федерального
бюджета на начало текущего финансового года, соответствующие объему поступлений нефтегазовых доходов в декабре отчетного финансового года:
— в Резервный фонд — в объеме, не превышающем разницы
между нормативной величиной Резервного фонда в отчетном финансовом году и его накопленным объемом на конец отчетного
финансового года;
— в Фонд национального благосостояния — в объеме указанных остатков, уменьшенных на сумму перечислений в Резервный
фонд.
82
Расчеты и перечисления средств в связи с формированием и
использованием в соответствии с БК РФ нефтегазовых доходов
федерального бюджета, нефтегазового трансферта, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляются Министерством финансов РФ в порядке, установленном Правительством РФ.
В параметрах федерального бюджета на 2008–2010 гг. прослеживается тенденция к существенному сокращению профицита. Соответственно несколько снижаются отчисления в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Наличие двух
столь значимых и объемных фондов инициирует бурную полемику, как в среде практиков, так и в среде ученых-экономистов по
вопросу: насколько обоснованно формирование этих фондов при
столь существенном неравенстве субъектов РФ по доходам, развитию инфраструктуры, уровню социальных услуг, жилищному
строительству и т. д.? За этой полемикой студенты имеют возможность наблюдать с помощью средств массовой информации.
Вопрос 5. Государственный долг Российской Федерации
К государственному долгу РФ относятся долговые обязательства страны перед физическими и юридическими лицами, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями,
иностранными государствами, международными финансовыми
организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в
результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных
актов Российской Федерации об отнесении на государственный
долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения
в действие БК РФ.
Выделяют три составных элемента государственного долга:
финансовый долг; условный долг (или вероятностные обязательства государства при поручительствах); административный долг.
Финансовый долг, являющийся основной компонентой государственного долга, представляет собой денежные обязательства
83
государственного сектора, возникшие в результате одобренного
государственными органами займа кредитных средств (в заранее
установленной форме) и служащие привлечению средств для финансирования бюджетных расходов. В структуре финансового
долга можно выделить две группы долговых обязательств, различающихся по критерию их оформления:
— денежные обязательства государства, возникшие в результате выпуска государственных долговых ценных бумаг;
— денежные обязательства государства, возникшие в результате заключения правительством страны кредитных договоров.
Соотношение между указанными группами государственных
долговых обязательств отражает кредитоспособность государства, поскольку наличие в структуре государственного внешнего
долга значительной доли долговых обязательств, оформленных
ценными бумагами, свидетельствует о выгодности для государства заимствований в форме ценных бумаг, а также готовности
инвесторов приобретать эти бумаги на конкурентном рынке.
Условный государственный долг представляет собой совокупность государственных долговых обязательств, которые возникают при предоставлении государственными органами финансовых гарантий. Его преимущество заключается в том, что реальная
сумма, причитающаяся к погашению при нормальном развитии
событий, не возникает (поскольку выдача государственных гарантий по какой-либо задолженности влечет платежи только при
нарушении должником своего обязательства), но финансовые ресурсы в экономику привлекаются.
Административный долг представляет собой просроченные
обязательства государства по осуществлению бюджетных расходов. Его основное отличие от финансового и условного долгов
заключается в том, что административный долг является следствием неисполнения (или несвоевременного исполнения) государством своих бюджетных обязательств.
Таким образом, государственный долг представляет собой достаточно неординарное финансовое явление, одной из характерных особенностей которого является множественность механизмов формирования. Это позволяет дать следующее определение:
под государственным долгом следует понимать всю совокупность обязательств, выражающих отношения между государ84
ством, выступающим в роли заемщика, и физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), выступающими
в роли кредиторов, по поводу объема и условий использования и
возврата денежных ресурсов, привлеченных как с использованием кредитного механизма, так и в результате неисполнения государством принятых на себя бюджетных обязательств.
Хорошо известно, что любыми процессами в экономике необходимо управлять. Управление осуществляется и государственным долгом. В РФ оно осуществляется Правительством в пределах полномочий, установленных Федеральным Собранием РФ.
Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий, договоров поручительства другим заемщиком для привлечения внешних кредитов (займов)
принадлежит Федерации. От имени Федерации осуществлять
внешние заимствования может Правительство РФ либо уполномоченный Правительством РФ ответственный федеральный орган исполнительной власти.
Федеральное Собрание РФ законом о федеральном бюджете
на очередной финансовый год и плановый период утверждает
предельные объемы государственного внутреннего и внешнего
долга, пределы внешних заимствований Федерации.
Так, например, в федеральном бюджете на 2007 г. верхний
предел государственного внутреннего долга РФ на 1 января 2008
г. предусмотрен по долговым обязательствам РФ в сумме 1363,2
млрд. руб. и верхний предел государственного внешнего долга
РФ — в сумме 46,7 млрд. долл. США (или 36,3 млрд. евро).
Предельный объем государственных внешних заимствований
РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию государственного внешнего долга РФ.
Правительство РФ имеет право осуществлять заимствования с
превышением установленного законом предельного объема государственного долга вместо внешних заимствований, если это
снижает расходы на обслуживание государственного долга в
рамках установленного законом объема государственного долга.
Правительство РФ вправе также осуществлять внешние заимствования в объеме свыше установленного законом предельного
объема заимствований, если при этом Правительство РФ осу85
ществляет такую реструктуризацию государственного внешнего
долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга.
Обычно страны-должники принимают все возможные меры,
чтобы не попасть в положение безнадежных должников. Традиционная мера — выплата долгов за счет золотовалютных резервов, но, если эти резервы исчерпаны или ограниченны, ведётся
поиск других путей.
Важное значение в управлении долгом имеет реструктуризация долга (консолидация) внешнего долга с согласия кредиторов.
Под реструктуризацией долга понимается погашение долговых
обязательств с согласия кредиторов с рассрочкой платежа (т. е. с
принятием других долговых обязательств) в объемах погашаемых
долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков погашения (пересмотр
сроков платежей, списание части долга и т.д.)
Правительство РФ время от времени ведет переговоры о реструктуризации платежей по долгам с Лондонским клубом кредиторов, Парижским клубом кредиторов, Международным валютным фондом и Европейским банком развития и реструктуризации. В августе 2006 г. Россия полностью рассчиталась по долгам перед странами – членами Парижского клуба, выплатив 21,6
млрд. долл.
В Лондонском клубе объединились банки-кредиторы разных
стран (примерно 600 банков).
В Парижском клубе объединились государства-кредиторы и
фирмы-поставщики.
В целях управления государственным долгом и его снижения
разрабатывается программа внешних заимствований, которая
представляет собой перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период
с указанием цели, источников заимствований, сроков возврата,
объёмов использованных средств по займу до начала финансового года и в текущем финансовом году.
В программе государственных внешних заимствований РФ
должны быть отдельно предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквива86
лентную 10 млн. долл. США на весь срок займа. (Ст.108 БК РФ).
Данные займы и государственные гарантии подлежат реализации
только при условии их утверждения в составе Программы государственных внешних заимствований РФ федеральным законом о
федеральном бюджете.
Разрабатывается также программа совместных государственных внутренних заимствований Российской Федерации субъектов РФ и муниципальных образований. Она представляет собой
перечень внутренних заимствований РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на очередной финансовый год на покрытие дефицита (нефтегазового дефицита федерального бюджета), а
также для погашения долговых обязательств.
В России введена единая система учёта и регистрации государственных заимствований РФ, субъектов РФ и муниципальных
образований. В этих целях заведена государственная долговая
книга Российской Федерации.
Приведём несколько статистических примеров по государственному долгу РФ. Правительство РФ в 90-х гг. заимствовало
деньги без учёта масштабности долгов и возможности их возврата. Закончилось это дефолтом 1998 г. Государственных долг в
2000 г. составлял по внутренним заимствованиям — более 150
млрд. долл. США.
Во время обсуждения федерального бюджета на 2002 г. в Государственной Думе Минфином РФ были названы такие цифры
платежей на перспективу по внешним долгам:
в 2001 г. — 14,2 млрд. долл.;
в 2002 г. — 14,2 млрд. долл.;
в 2003 г. — 19,6 млрд. долл.;
в 2004 г. — 16,0 млрд. долл.;
в 2003 г. — 18,0 млрд. долл.
Итого за 5 лет – 82,0 млрд. долл.
Напоминаем, что среднегодовой объём федерального бюджета по доходам за указанные годы составлял около 80 млрд. долл.
Вместе с тем высокие мировые цены на нефть и так называемые
нефтедоллары позволили России опередить сроки платежей по
внешним заимствований и частично погасить долги досрочно.
В 2007–2009 гг. Минфин РФ запланировал разместить внутри
страны и за рубежом ценные бумаги Российской Федерации на
87
общую сумму 897 млрд. руб. Учитывая графики погашения долгов по выпускам ценных бумаг в предыдущие годы, государственный внутренний долг РФ увеличится с 1032,1 млрд. руб. до
1644,2 млрд. руб.
ТЕМА 8. БЮДЖЕТЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ
Вопрос 1. Определение бюджета субъекта Российской Федерации
Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) — это форма
образования фонда денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта
РФ. Бюджетные средства субъекта РФ являются государственной собственностью.
Региональные бюджеты — составная часть финансовой системы РФ. К ним относятся бюджеты 21 республик в составе РФ,
58 краёв, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты 4 автономных округов. В связи с объединением субъектов
Федерации это соотношение постоянно изменяется.
Роль региональных бюджетов в последние годы возрастает и
заключается в следующем.
Во-первых, сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах
регионов Российской Федерации позволяет органам представительной и исполнительной власти регионов иметь финансовую
базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ, в чем и заключается главная роль региональных
бюджетов. Посредством бюджетов образуются денежные фонды
административно-территориального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них назначения, создают
финансовую базу для осуществления функций органов власти
субъектов Федерации.
Во-вторых, формирование региональных бюджетов, сосредоточение в них денежных ресурсов дает возможность регионам в
полной
мере
проявлять
относительную
финансовохозяйственную самостоятельность в расходовании средств на
социально-экономическое развитие региона. Региональные бюд88
жеты позволяют органам власти в регионах обеспечить планомерное развитие образовательных, медицинских учреждений, организаций культуры и искусства, жилищного фонда и дорожного
хозяйства.
В-третьих, с помощью региональных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий. С этой целью формируются и реализуются региональные программы экономического и социального развития регионов по благоустройству сел и городов, развитию сети дорог,
содержанию учреждений культуры и др.
В-четвертых, имея в распоряжении финансовые бюджетные
средства, органы власти регионов могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной
сферы.
В-пятых, концентрируя часть финансовых ресурсов в региональных бюджетах, органы представительной и исполнительной
власти регионов могут централизованно направлять финансовые
ресурсы на решение стратегических задач, развитие в регионе
приоритетных отраслей экономики, промышленности, сельского
хозяйства и социальной сферы.
В последнее время органы власти регионов стали выделять
бюджетные средства на инвестиции (реальные и финансовые).
Такие инвестиции будут формировать государственную собственность в республике, крае, области. Это делается для укрепления позиций государства как хозяйствующего субъекта.
В-шестых, региональные бюджеты через финансовые ресурсы оказывают воздействие на оптимальные пропорции финансирования капитальных и текущих затрат и стимулирование эффективного использования материальных и трудовых ресурсов, а
также создание новых местных производств и промыслов, что
позволяет создавать дополнительные рабочие места и вносить
вклад в решение проблемы снижения безработицы в регионе.
Характеризуя роль региональных бюджетов, нельзя не учитывать, что кризисные явления в экономике страны — инфляция и
расстроенность финансовой системы — не позволяют им выполнять в полной мере свое предназначение. К таким негативным
факторам можно отнести бюджетный дефицит.
89
Роль региональных бюджетов в социально-экономическом
развитии региона может еще больше возрастать при определенных условиях. Такими условиями являются, прежде всего, наделение соответствующими полномочиями органов власти субъектов Российской Федерации по формированию и исполнению их
бюджетов.
Вопрос 2. Формирование доходов бюджета субъекта РФ
Доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счёт собственных и регулирующих налоговых доходов и неналоговых поступлений.
Собственные налоговые доходы формируются за счёт региональных доходов и сборов, виды и ставки которых определены
НК РФ, а пропорции их распределения между бюджетами определены законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.
Налоговые доходы бюджетов субъектов РФ поступают от федеральных налогов и сборов, которые закреплены на постоянной
основе или закрепляются специальными решениями Правительства РФ в случае недостаточности средств, аккумулированных в
бюджетах субъектов Федерации.
К налоговым доходам в целом относятся региональные налоги
и сборы и регулируемые федеральные налоги и сборы, в т.ч.
предусмотренные специальными режимами и нормативами. Общая картина налоговых доходов субъекта РФ представлена таблицей 8.1.
Таблица 8.1
Налоговые доходы региональных бюджетов
Наименование налога, сбора
Норматив зачисления
налога
в
бюджет, в %
1
2
1. Региональные налоги.
1.Налог на имущество организаций
100
2. Налог на игорный бизнес
100
3. Транспортный налог
100
90
Приведенный норматив зачисления
в
бюджет
3
1
1
1
2. Федеральные налоги.
1.Налог на прибыль организаций по
ставке, установленной для зачисления в
бюджет субъекта РФ.
100
2. Налог на прибыль организаций при
выполнении соглашений о разделе продукции.
80
3. Налог на доходы физических лиц
70
4. Акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья.
50
5. Акцизы на спиртосодержащую продукцию.
50
6. Акцизы на автобензин, дизтопливо,
моторные масла.
60
7. Акцизы на алкогольную продукцию
и пиво.
100
8. Налог на добычу полезных ископаемых используемых в виде углеводородного сырья.
5
9. Налог на добычу общераспространённых полезных ископаемых.
100
10. Налог на добычу полезных ископа60
емых.
11. Налог на добычу полезных ископа100
емых в виде природных алмазов.
12. Регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в
виде углеводородного сырья (кроме газа
5
горячего природного).
13. Сбор за пользование объектами
водных биоресурсов (кроме внутренних
30
водных объектов).
14. Сбор за пользование объектами
100
животного мира.
15. Налог, взимаемый в связи с при90
менением упрощённой системы налогообложения.
16. Налог, взимаемый в виде стоимо90
сти патента в связи с применением упро30
щённой системы налогообложения.
17. Единый сельхозналог.
100
18. Госпошлина (подлежащая зачислению по месту госрегистрации).
91
1
0,8
0,7
0,5
0,5
0,6
1
0,05
1
0,6
1
0,05
0,3
1
0,9
0,9
0,3
1
19. Налоговые доходы от акцизов на
алкогольную продукцию с объёмной долей этилового спирта свыше 9 и до 25%
(кроме вин) и алкогольную продукцию с
объёмной долей этилового спирта свыше
25% (кроме вин), произведённую на территории РФ:
– по месту производства продукции;
– распределение между бюджетами
объектов РФ согласно закону о федеральном бюджете.
20
80
0,2
0,8
Неналоговые поступления бюджетов субъектов РФ указываются в таблице 8.2
Таблица 8.2.
Неналоговые доходы региональных бюджетов
Наименование налога, сбора
Норматив зачисления
налога
в
бюджет, в %
2
1
1. Доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, кроме имущества автономных
учреждений и унитарных предприятий
100
субъекта РФ.
2. Доходы от продажи имущества
(кроме акций), находящихся в собственности субъекта РФ, кроме имущества автономных учреждений и унитарных пред100
приятий субъекта РФ.
100
3. Доходы от платных услуг.
4. Часть прибыли унитарных предСоприятий, созданных субъектом РФ (после гласно зауплаты налогов)
кону субъ5. Плата за негативное воздействие на екта РФ
окружающую среду
6. Плата за использование лесов, пре40
вышающая минимальный размер арендной платы или платы по договору купли92
Приведенный норматив зачисления
в
бюджет
3
1
1
1
0,4
1
продажи
7. Декларационный платёж
8. Сбор за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции.
9. Доходы от передачи в аренду земельных участков
10. Доходы от продажи земельных
участков
11. Плата за пользование водными
объектами, принадлежащими субъекту
РФ
12. Разовые платежи за пользование
недрами, оговорённые в лицензии (бонусы)
13. В бюджеты г. Москвы и г. СанктПетербурга:
– плата за негативное воздействие на
окружающую среду;
– доходы от передачи в аренду земельных участков;
– доходы от продажи земельных
участков;
– плата за снятие запрета на реконструкцию, строительство объектов на земельном участке.
14. Доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных капиталах
(доли субъекта РФ)
15. Суммы денежных штрафов за
нарушение законодательства:
а) о рекламе – с юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей;
б) о лесных угодьях, находящихся в
ведении субъекта РФ;
в) о водном хозяйстве, находящемся в
ведении субъекта РФ;
г) о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг
16. Суммы денежных штрафов за
нарушение законодательства о налогах и
сборах
17. Суммы конфискаций, компенсаций и другие средства, изымаемые в установленном законом порядке в доход субъ93
1
100
100
100
1
0,2
0,2
20
20
1
100
1
100
0,05
0,8
5
80
1
1
100
100
1
100
1
100
0,3
30
1
100
0,6
60
1
100
1
100
1
100
1
100
100
100
1
1
екта РФ
18. Суммы от реализации конфискационных орудий охоты, рыболовства и
продукции незаконного природопользования
19. Другие виды доходов
К безвозмездным поступлениям в доход бюджета относят:
а) дотации субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ;
б) межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ;
в) безвозмездные поступления от юридических и физических
лиц, международных организаций, в т.ч. добровольные пожертвования.
Безвозмездные поступления в виде дотаций, субвенций и
трансферта указывается в последнюю очередь. Однако в большинстве субъектов Федерации (80–85%) эти доходы составляют
наибольшую долю в общей сумме доходной части бюджета. Эти
доходы поступают из федерального бюджета. Более подробно об
этом речь пойдёт в следующей теме.
Вопрос 3. Расходные обязательства субъекта РФ
Расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате:
1) принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ (от имени
субъекта РФ) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по
предметам ведения субъектов РФ;
2) принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ (от имени
субъекта РФ) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по
предметам совместного ведения;
3) заключения от имени субъекта РФ договоров (соглашений)
бюджетными учреждениями субъекта РФ;
94
4) принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов в формах и порядке,
предусмотренных БК РФ, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных
образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов
РФ;
5) принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий РФ.
Законы субъекта РФ, предусматривающие предоставление
местным бюджетам субвенций из бюджета субъекта РФ, должны
содержать порядок расчёта нормативов для определения общего
объёма субвенций на исполнение соответствующих расходных
обязательств муниципальных образований и ежегодно вводиться
в действие законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ при
условии утверждения данным законом соответствующих субвенций местным бюджетам.
Вопрос 4. Местный бюджет и его доходы
Одним из важных условий выполнения функций и решения
задач органами местного самоуправления являются их бюджеты.
Из местных бюджетов финансируется развитие производственной сферы, в первую очередь пищевой промышленности и коммунального хозяйства. Экономическая сущность местных бюджетов проявляется непосредственно через выполнение местными
органами власти следующих функций:
— формирование денежных фондов, которые являются финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;
— распределение денежных фондов между отраслями и ведомствами хозяйства;
— контроль за финансово-хозяйственной деятельностью организаций, предприятий и учреждений, подведомственных органам
местной власти;
95
— распределение государственных средств на содержание и
развитие социальной инфраструктуры общества.
В основу формирования местных бюджетов (муниципальных
районов и поселений) заложены принципы самостоятельности и
государственной финансовой поддержки со стороны Федерации
и субъекта РФ. Доходы местного бюджета формируются за счёт
доходов от налоговых поступлений и от неналоговых источников.
Собственные доходы местных бюджетов не являются основным
источником пополнения бюджетов. Собственными налоговыми
доходами являются местные налоги: в т.ч. земельный налог и
налог на имущество.
Исходя из административного деления, следует рассмотреть
формирование следующих бюджетов:
— налоговых доходов бюджетов поселений (табл. 8.3);
— налоговых доходов бюджетов муниципальных районов
(табл. 8.4);
— налоговых доходов бюджетов городских округов (табл. 8.5)
Таблица 8.3
Налоговые доходы бюджетов поселений
Наименование налога, сбора
Норматив зачисления
налога в
бюджет, в
%
1
2
1. Местные налоги.
1.Земельный налог
100
2. Налог на имущество физических лиц.
100
2. Федеральные налоги и сборы.
1. Налог на доходы физических лиц
10
2. Единый сельскохозяйственный налог.
30
3. Государственная пошлина за совершение нотариальных действий
100
4. Другие виды налогов, предусмотренСоные законодательством РФ и субъекта РФ
гласно
муниципальным
правовым
актам
96
Приведенный норматив зачисления
в
бюджет
3
1
1
0,1
0,3
1
Таблица 8.4
Налоговые доходы муниципальных районов
Наименование налога, сбора
Норматив зачисления
налога
в
бюджет, в %
1
2
1. Местные налоги.
1.Земельный налог
100
2. Налог на имущество физических лиц.
100
2. Федеральные налоги и сборы.
1. Налог на доходы физических лиц
2. Налог на доходы физических лиц,
взимаемый на межселенных территориях
3. Единый налог на вмененный доход
для отдельных видов деятельности
4. Единый сельскохозяйственный налог
5. Единый сельскохозяйственный налог,
взимаемый на межселенных территориях
7.Госпошлина (зачисляемая по месту
госрегистрации):
– плата за рассмотрение дел судами общей юрисдикции и мировыми судьями,
– плата за госрегистрацию транспортных
средств, техосмотр, выдачу номеров, справок и т.д.;
– плата за получение права на установку
рекламной конструкции.
8. Другие виды налогов и сборов
Приведенный
норматив
зачисления
в бюджет
3
1
1
20
0,2
30
0,3
90
30
0,9
0,3
60
0,6
100
1
100
1
100
Согласно муниципальным правовым актам
1
Таблица 8.5
Налоговые доходы городских округов
97
Наименование налога, сбора
Норматив зачисления
налога в
бюджет, в
%
1
2
1. Местные налоги.
1.Земельный налог
100
2. Налог на имущество физических лиц.
100
Приведённый
норматив
зачисления
в бюджет
3
1
1
2. Федеральные налоги и сборы.
1. Налог на доходы физических лиц
30
2. Единый налог на вмененный доход
для отдельных видов деятельности.
90
3. Единый сельскохозяйственный налог
60
4. Госпошлина (по месту регистрации)
100
5. Другие виды налогов в соответствии с
Созаконодательными актами
гласно
муниципальным
правовым
актам
0,3
0,9
0,6
1
Неналоговые доходы местных бюджетов всех уровней (поселений, муниципальных районов и городских округов) представлены таблицей 8.6.
Таблица 8.6
Неналоговые доходы местных бюджетов
Наименование налога, сбора
1
1. Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, кроме имущества автономных
учреждений и унитарных предприятий
2. Доходы от продажи имущества
(кроме акций и иных форм участия в капитале), находящихся в собственности
98
Норматив зачисления
налога в
бюджет, в
%
2
100
Приведенный норматив зачисления
в
бюджет
3
1
субъекта РФ, кроме имущества автономных учреждений и унитарных предприятий.
3. Доходы от платных услуг.
4. Часть прибыли унитарных предприятий, (после уплаты налогов и иных
обязательных платежей)
5. Плата за негативное воздействие на
окружающую среду (только в бюджет муниципального района)
6. Сбор за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции,
выдаваемых органами местного самоуправления (только в бюджет городских
округов и муниципальных районов г.
Москвы и Санкт-Петербурга
7. Доходы от передачи в аренду земельных участков и средства от продажи
права на заключение договоров аренды
земли (только в бюджеты городских округов)
8. Доходы от продажи земельных
участков (только в бюджеты городских
округов)
9. Доходы от передачи в аренду земельных участков и средства от продажи
прав на заключение договоров аренды земельных участков (только в бюджеты муниципальных районов)
10. Доходы от продажи земельных
участков (только в бюджеты муниципальных районов)
11. Доходы от продажи земельных
участков, расположенных в границах поселений (в бюджеты муниципальных районов)
12. Доходы от передачи в аренду земельных участков, расположенных в границах межселенных территорий (в бюджеты муниципальных районов)
13. Доходы от передачи в аренду земельных участков в границах поселений,
средства от продажи права на заключение
договоров аренды на земельные участки
99
100
100
Согласно
закону
субъекта
РФ
1
1
0,4
40
1
100
0,8
80
0,8
80
0,5
50
1
100
0,5
50
1
100
0,5
или доходы от продажи этих земельных
участков (только в бюджеты поселений)
14. Плата за пользование водными
объектами (в зависимости от права собственности)
50
1
100
Вопрос 5. Расходные обязательства муниципального образования
Расходные обязательства муниципального образования (МО)
возникают в результате:
1) принятия муниципальных правовых актов по вопросам
местного значения и иным вопросам, которые вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения договоров по
данным вопросам;
2) принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
3) заключения от имени субъекта Федерации договоров муниципальными бюджетными учреждениями.
Расходные обязательства, указанные в п. 1 и 3, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Расходные обязательства, указанные в п. 2, устанавливаются
муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления, исполняются за счет и в пределах субвенций из
бюджета субъекта РФ, предоставляемых местным.
В случае если превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета.
Расходные обязательства, связанные с осуществлением органами местного самоуправления муниципальных районов части
полномочий органов местного самоуправления поселений по решению вопросов местного значения, преданных им в соответствии с заключёнными между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений соглашениями, или с
100
осуществлением органами местного самоуправления поселений
части полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов по решению вопросов местного значения, переданных им в соответствии с заключёнными между органами
местного самоуправления муниципальных районов и поселений
соглашениями, устанавливаются муниципальными правовыми
актами соответствующих органов местного самоуправления в соответствии с указанными соглашениями, исполняются за счёт и в
пределах межбюджетных трансфертов из соответствующих
местных бюджетов.
Если превышены нормативы, используемые в методиках расчёта соответствующих межбюджетных трансфертов, финансовое
обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств МО, осуществляется за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета.
Органы государственной и органы местного самоуправления
обязаны вести реестры расходных обязательств — свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные
обязательства и (или) правовые основания для иных расходных
обязательств с указанием соответствующих положений законов
или иных нормативных правовых актов с оценкой объёмов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включённых
в реестр обязательств.
ТЕМА 9. МЕЖБЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Вопрос 1. Понятие и принципы построения межбюджетных отношений
По действующему бюджетному законодательству под межбюджетными отношениями (перераспределением финансовых
ресурсов) понимаются взаимоотношения между федеральными
органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования межбюджетных отношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
101
Межбюджетные отношения можно трактовать как систему
организованных денежных потоков и связей между участниками
бюджетного процесса по формированию, распределению и использованию бюджетных средств. Эти отношения складываются
в основном в связи с оказанием территориальным бюджетам финансовой помощи.
Межбюджетные отношения базируются на следующих
принципах:
— сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений;
— четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и соответствующих им расходов, а также доходных источников (полностью или
частично) между звеньями бюджетной системы;
— максимально возможное разграничение на постоянной основе доходных источников (полностью или частично) в качестве
закрепленных доходов между бюджетами разных уровней;
— сокращение дотационности и количества дотационных
бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и
наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях;
— равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов
Федерации с федеральным центром и муниципальных образований с органами власти субъектов Федерации;
— применение в межбюджетном регулировании для всех
субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований, единых методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные и групповые особенности;
— обязательность компенсации недостающих средств при
увеличении расходов бюджетов или снижении их доходов, являвшихся следствием решений, принятых органами власти другого уровня:
— недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;
— недопустимость изменения ранжирования территориальных образований по бюджетной обеспеченности в сопоставимых
102
условиях при передаче им средств из вышестоящего бюджета в
порядке межбюджетного регулирования;
— взаимная ответственность органов власти разных уровней
за соблюдением обязательств по межбюджетным отношениям;
— наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;
— прозрачность и гласность межбюджетных отношений, простота расчётов, понятная не только специалистам, но и гражданам и депутатам, принимающим бюджет.
Современный механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в РФ посредством оказания финансовой
помощи должен быть ориентирован на решение задачи горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм должен быть настроен на корректирование диспропорций в
стоимости и потреблении государственных услуг в различных регионах страны. Центральное правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений, по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой помощи за счет средств, аккумулированных в
федеральном бюджете, устранять этот дисбаланс.
Не следует забывать, что, несмотря на провозглашенные установки на ориентацию современной финансовой политики российского государства на принципы бюджетного федерализма,
ныне действующий механизм оказания финансовой помощи реально сформировался на базе жесткого централизма единой
бюджетной системы бывшего СССР, преследовавшего, по существу, одну цель — обеспечить баланс между доходами и расходами по каждому бюджету, ориентированного только на вертикальную сбалансированность, даже если это балансирование
культивировало иждивенчество, подавляло инициативу нижестоящих органов власти к изысканию дополнительных финансовых
ресурсов. Не случайно методология формирования бюджетов
была ориентирована на расходы, а не на доходы.
В итоге структурный дисбаланс бюджетной обеспеченности
между регионами обозначился настолько рельефно и ощутимо,
что попытки сгладить его при помощи трансфертов, по существу,
103
не приносят реальных результатов, а ошибки и просчеты в самом
механизме трансфертов во многом только усугубили критическую ситуацию. Каков же механизм межбюджетного трансферта?
Вопрос 2. Формы и механизм межбюджетных трансфертов
Механизм перераспределения бюджетных ассигнований тесно
связан с бюджетным федерализмом. Бюджетный федерализм —
это способ построения бюджетных отношений между уровнями
бюджетной системы, т.е. между федеральными органами власти,
органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
К основным принципам бюджетного федерализма можно отнести:
1) единство общегосударственных интересов и интересов
населения по бюджетным вопросам.
2) Высокую степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и ответственности за сбалансированность бюджета;
3) Активное участие субъектов Федерации в формировании и
реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая
межбюджетное регулирование.
К федеративным государствам, где в той или иной степени реализуется бюджетный федерализм, относятся: Швейцария, Германия, США, Канада, Российская Федерация, Мексика. РФ входит в число асимметричных федераций. Принцип равенства прав
субъектов Российской Федерации, зафиксированной в Конституции РФ, не исключает различий в степени соответствия этих прав
реально сложившимся историческим, социально-экономическим
и политическим условиям функционирования субъектов Российской Федерации. Это предопределяет объективное требование
учитывать их в межбюджетных отношениях. Однако при всех
различиях в межбюджетных отношениях, складывающихся между отдельными субъектами РФ с федеральным уровнем, они не
должны противоречить интересам других субъектов Российской
Федерации. Поэтому асимметричность федерации не означает
отклонения от принципов федерализма.
104
В соответствии с программой бюджетного федерализма для
оказания финансовой помощи регионам в составе федерального
бюджета создаются:
— Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР);
— Фонд регионального развития;
— Фонд компенсаций;
— Фонд софинансирования социальных расходов.
Федеральный фонд компенсаций образуется в целях предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В региональных бюджетах создаются:
— региональный фонд финансовой поддержки поселений;
— региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований (городских округов);
— региональный фонд муниципального развития;
— региональный фонд софинансирования социальных расходов;
— региональный фонд компенсаций.
Региональный фонд финансовой поддержки поселений образуется в целях выравнивания, исходя из численности жителей,
финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению их полномочий по решению вопросов
местного значения. Денежные средства из регионального фонда
финансовой поддержки поселений предоставляются в форме дотаций.
В бюджетах муниципальных районов создаются районные
фонды финансовой поддержки поселений.
Вопрос 3. Трансферт федерального бюджета Российской
Федерации
Трансферт — это денежные средства, передаваемые из одних
бюджетов в пользу других, нуждающихся в финансовом обеспечении в порядке и на условиях, предусмотренных БК РФ (гл.16).
В соответствии со ст. 129 БК РФ межбюджетные трансферты
из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Федерации могут быть предоставлены в форме:
— дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности;
105
— субсидий в целях софинансирования расходных обяза-
тельств в соответствии с БК РФ;
— субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;
— иных межбюджетных трансфертов;
— бюджетных кредитов.
Финансовая поддержка в любой форме подлежит учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств.
Дотация — бюджетные средства, предоставляемые бюджету
бюджетной системы России на безвозмездной и безвозвратной
основах без установления направлений и (или) условий их использования.
Субсидия (помощь, поддержка) — бюджетные средства,
предоставляемые бюджету бюджетной системы России, а также
физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету
бюджетной системы России или юридическому лицу на осуществление определенных целевых расходов.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, предусматриваемые в федеральном бюджете, образуют
Федеральный фонд финансовой поддержки (ФФФП) субъектов
РФ. Дотации эти распределяются между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ.
Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации утверждается при
рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором
чтении.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень расчетной
бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня,
установленного в качестве критерия выравнивания расчетной
бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или)
показателей прогнозируемых доходов и расходов консолидиро106
ванных бюджетов отдельных субъектов Российской Федерации
не допускается.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут
быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации, исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным средним показателем по консолидированным бюджетам
субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения,
социально-экономических, географических, климатических и
иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость
представления одного и того же объёма государственных и муниципальных услуг на одного жителя.
Из федерального бюджета могут предоставляться субсидии в
целях финансирования расходных обязательств, возникающих
при выполнении полномочий органов власти субъектов РФ по
предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам
местного значения. Совокупность указанных расходов образует
Федеральный фонд софинансирования расходов (ФФСР).
Цели и условия предоставления и расходования субсидий
бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального
бюджета, критерии отбора субъектов РФ устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними
нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не
менее трёх лет.
В переутверждённом федеральном бюджете на 2009 г. предусмотрены межбюджетные трансферты (без трансфертов внебюджетным фондам) в размере 1 трилл. 784 млн. руб., или 3,7% от
ВВП, в том числе: финансовая помощь бюджетам других уровней
— 962,4 млрд. руб., Фонд софинансирования социальных расходов — 335,5 млрд. руб., Фонд компенсаций — 353,1 млрд. руб.,
другие межбюджетные трансферты — 168,5 млрд. руб.
Вопрос 4. Трансферт из бюджетов субъектов РФ и местных
бюджетов
107
Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ
предоставляются в следующих формах:
— дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности
муниципальных районов (городских округов);
— субсидий местным бюджетам;
— субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, передаваемых на основании договоров
между органами государственной власти автономного округа и
соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;
— иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной
системы Российской Федерации;
— бюджетных кредитов местным бюджетам.
Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных
трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга устанавливаются законами этих субъектов.
Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:
— дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
— субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного
значения межмуниципального характера;
— субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой
поддержки муниципальных районов (городских округов);
— иных межбюджетных трансфертов.
Порядок предоставления указанных межбюджетных трансфертов предусмотрен ст. 1421, 1422 и 1423 БК РФ.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета и
бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной вла108
сти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства
РФ о налогах и сборах.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, в которых в двух из
трех последних отчетных лет их доля (за исключением субвенций) в общем объеме собственных доходов консолидированного
бюджета превышала 60%, предоставляются при соблюдении
условий подписываемых соглашений с Министерством финансов
РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов
бюджета субъекта Российской Федерации и других условий,
предусмотренных ст. 130 БК РФ.
Федеральными законами и нормативными актами государственной власти субъектов РФ могут быть установлены дополнительные условия предоставления субсидий из федерального
бюджета и бюджетов субъектов РФ бюджетам других уровней.
Таблица 9.1
Анализ расходов федерального бюджета на межбюджетные
трансферты на 2008-2010 гг., млрд. руб.
Наименование
Межбюджетные
трансферты –
всего
Удельный вес
в расходах
Дотации бюджетам
субъектов Российской Федерации
и муниципальных
образований
Удельный вес в
сумме межбюджетных трансфертов,
%
Код
2008 г.
2009 г.
2010 г.
11
2480,5
2423,1
2720,9
41,45/10
0
6,99/100
8,49/100
393,3
392,8
411,1
15,86
16,21
15,11
1101
109
Субсидии бюджетам
субъектов
российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии)
Удельный вес в
сумме межбюджетных трансфертов,
%
Субвенции
бюджетам субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований
Удельный вес в
сумме межбюджетных трансфертов,
%
Иные межбюджетные трансферты
Удельный вес в
сумме межбюджетных трансфертов,
%
Межбюджетные
трансферты
бюджетам государственных внебюджетных фондов
1102
1103
1104
1105
Удельный вес в
сумме межбюджетных трансфертов,
%
333,9
300,7
234,2
13,46
12,41
8,61
168,3
175,9
191,0
6,78
7,26
7,02
82,4
37,8
43,8
3,32
1,56
1,61
1502,6
1515,9
1840,8
60,58
62,56
67,65
При несоблюдении органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления
110
условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством, Министерство финансов РФ вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим субъектам Российской Федерации (муниципальным образованьям).
В целом, состояние с межбюджетными трансфертами в Российской Федерации показывает таблица 9.1, составленная по
данным Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008г.
и на плановый период 2009 и 2010 гг.» от 24.07.2007 г. № 198-ФЗ.
ТЕМА 10. ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Вопрос 1. Определение государственных внебюджетных
фондов
Внебюджетные фонды — это средства Правительства РФ и
местных органов власти, связанные с финансированием расходов,
не включенных в бюджет. Они создаются во всех странах на
определенный срок или действуют постоянно. Их создание обосновывается необходимостью иметь источники средств, не зависящие от одобрения или неодобрения государственного бюджета.
Внебюджетные фонды имеют строго целевое назначение — мобилизация средств для пенсионного обеспечения, социального
страхования, обязательного медицинского страхования и т.д. Мобилизация и использование средств фондов осуществляются в
специфических формах и особыми методами. Отсюда их выделение в самостоятельное звено государственных финансов.
Формирование внебюджетных фондов осуществляется за
счет обязательных целевых отчислений. Суммы отчислений во
внебюджетные фонды, как правило, включаются в состав себестоимости и устанавливаются в процентах к фонду оплаты труда.
Внебюджетные фонды отделены от бюджетов и имеют определенную самостоятельность.
В настоящее время в РФ насчитывается более 30 внебюджетных фондов социального и экономического назначения. В этих
111
фондах концентрируются огромные средства — свыше 60% доходов государственного бюджета.
Основными по размерам и значению являются социальные
фонды — Пенсионный фонд, Фонд социального страхования,
Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. К экономическим относятся многие инвестиционные фонды, фонды содействия научно-техническому прогрессу, фонды, обеспечивающие развитие отдельных регионов и
т.д. Наше внимание будет сосредоточено на трёх государственных внебюджетных фондах социального назначения.
Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов
составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных органов в составе документов и материалов,
представляемых одновременно с проектами соответствующих
бюджетов на очередной финансовый год.
Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме
федеральных законов одновременно с принятием федерального
закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются органами исполнительной
власти субъектов РФ на рассмотрение законодательных органов
субъектов РФ одновременно с представлением проектов законов
субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год и утверждаются одновременно с принятием законов субъектов РФ о
бюджете на очередной финансовый год.
Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет:
1) обязательных платежей от организаций (предприятий),
установленных законодательством РФ;
2) добровольных взносов физических и юридических лиц;
3) других доходов, предусмотренных законодательством РФ.
В бюджеты государственных внебюджетных фондов подлежат зачислению распределяемые органами Федерального казначейства по уровням бюджетной системы РФ налоговые доходы
от следующих налогов:
112
1) единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения:
а) в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского
страхования;
б) в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования;
в) в бюджет Фонда социального страхования РФ;
2) единого налога в связи с применением упрощенной системы
налогообложения:
а) в бюджет Пенсионного фонда РФ;
б) в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования;
в) в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования;
г) в бюджет Фонда социального страхования РФ;
3) единого налога на вмененный доход для отдельных видов
деятельности:
а) в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского
страхования;
б) в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования;
в) в бюджет Фонда социального страхования РФ;
4) единого сельскохозяйственного налога:
а) в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;
б) в территориальные фонды обязательного медицинского
страхования;
в) в Фонд социального страхования.
Сбор и контроль за поступлением обязательных платежей в
государственный внебюджетные фонды осуществляются тем же
органом исполнительной власти, на который возложены функции
сбора налогов в федеральный бюджет.
Вопрос 2. Пенсионный фонд РФ
Пенсионный фонд РФ (ПФ РФ) образован постановлением
Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. в целях финансового обеспечения пенсионеров. ПФ РФ является самостоятельным государственным финансово-кредитным учреждением,
113
осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством РФ. ПФ РФ и его территориальные органы составляют
единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в РФ, в котором
нижестоящие органы подотчётны вышестоящим.
Положения о территориальных органах ПФ РФ, являющихся
юридическими лицами, утверждаются правлением ПФ РФ.
ПФ РФ является страховщиком в отношениях обязательного
пенсионного страхования.
Организационные, правовые и финансовые основы обязательного пенсионного страхования устанавливает Федеральный закон
от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном
страховании в Российской Федерации».
Обязательное пенсионное страхование — система создаваемых государством правовых, экономических и организационных
мер, направленных на компенсацию гражданам заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица), получаемого ими до установления обязательного страхового обеспечения.
Основными задачами ПФ РФ являются:
— подготовка обоснования размера тарифов страховых взносов; назначение (перерасчет) и своевременная выплата обязательного страхового обеспечения (трудовых пенсий) на основе
данных индивидуального (персонифицированного) учета, а также
предусмотренных законодательством РФ других видов пенсии;
— осуществление контроля за обоснованностью представления документов для назначения (перерасчета) сумм обязательного страхового обеспечения, в том числе на льготных условиях в
связи с особыми условиями труда;
составление проекта бюджета ПФ РФ и обеспечение исполнения указанного бюджета;
— обеспечение целевого использования средств обязательного
пенсионного страхования, а также осуществление контроля за их
использованием;
— осуществление учета средств, поступающих по обязательному пенсионному страхованию;
— ведение индивидуального (персонифицированного) учета в
системе обязательного пенсионного страхования;
114
— бесплатное консультирование страхователей по вопросам
обязательного пенсионного страхования и информирование их о
нормативных правовых актах об обязательном пенсионном страховании.
Бюджет ПФ РФ — форма образования и расходования денежных средств на цели обязательного пенсионного страхования
в РФ. Бюджет ПФ РФ и отчет о его исполнении утверждаются
федеральным законом.
Бюджет ПФ РФ формируется за счет:
— страховых взносов;
— средств федерального бюджета;
— сумм пеней и иных финансовых санкций;
— доходов от размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования;
— добровольных взносов физических лиц и организаций,
уплачиваемых ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц;
— иных источников, не запрещенных законодательством РФ.
Средства бюджета ПФ РФ имеют целевое назначение и
направляются на следующие цели:
— выплата в соответствии с законодательством РФ и международными договорами РФ трудовых пенсий и социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день
смерти;
— доставка пенсий, выплачиваемых за счет средств бюджета
ПФ РФ;
— финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФ РФ (включая содержание его центральных
и территориальных органов);
— иные цели, предусмотренные пенсионным законодательством РФ.
Таблица 10.1
Финансовые средства Пенсионного фонда РФ (млрд. руб.)
115
Показатель
Плановый период
200
200
200
201
7г.
8 г.
9 г.
0 г.
– Доходы безмежбюджетного
трансферта из федерального бюджета
765
– Доходы с учётом межбюджет- ,3
ного трансферта из федерального
бюджета
172
5,29
Расходы
171
8,87
Профицит +
+6,
Дефицит –
42
820
,15
949
,00
105
7,18
209
239
285
2,43
7,38
0,58
208
244
285
4,97
3,89
0,58
+7,
0,0
46
46,51
0
Из данных таблицы видно, что доля межбюджетного трансферта из федерального бюджета будет постоянно увеличиваться,
и ПФ будет постепенно трансформироваться из внебюджетного
фонда в бюджетный. Причина этого явления заложена в несовершенстве пенсионного законодательства и увеличения доли
пенсионеров в составе населения страны. Численность получателей трудовой пенсии в 2008 г. составляла 36,03,млн. чел., в 2009
г. составит 36,41 млн. чел., в 2010 г. — 36,6 млн. чел. Объёмы ассигнований, планируемые на выплату базовой трудовой пенсии
составили в 2008 г. 2% ВВП, в 2009 г. — 2,2%, в 2010 г. — 2,3%
ВВП. Эти показатели по объёму финансовых средств значительно уступают показателям развитых буржуазных стран.
Вопрос 3. Фонд социального страхования РФ
Фонд социального страхования РФ (ФСС РФ) является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ. Деятельность ФСС РФ регулируется постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. «О фонде социального страхования Российской Федерации». Фонд управляет финансовыми и иными средствами государственного социального
страхования РФ.
Бюджет ФСС РФ и отчёт о его исполнении утверждаются федеральным законом, а бюджеты региональных и центральных отраслевых отделений фонда и отчёты об их исполнении после рас116
смотрения правлением ФСС РФ утверждаются председателем
фонда.
ФСС РФ входят следующие исполнительные органы:
— региональные отделения, управляющие средствами государственного страхования в отдельных отраслях хозяйства;
— центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отдельных
отраслях хозяйства;
— филиалы отделений, создаваемые региональными отраслевыми отделениями фонда по согласованию с председателем фонда.
Руководство деятельностью ФСС РФ осуществляется его
председателем. Председатель фонда и его заместители назначаются Правительством РФ.
Такая структура и управление ФСС противоречит мировой
практике. В большинстве стран социальное страхование регулируется законами.
Основными задачами ФСС РФ являются:
— обеспечение гарантированных государством пособий по
социальному страхованию (по временной нетрудоспособности,
беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние
сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание работников и их детей);
— участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию
социального страхования; осуществление мер, обеспечивающих
финансовую устойчивость фонда;
— разработка совместно с Министерством здравоохранения и
социального развития РФ и Министерством финансов РФ предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование.
Основными статьями доходов бюджета ФСС РФ являются:
— единый социальный налог, зачисляемый в бюджет в ФСС
РФ;
117
– страховые взносы на обязательное социальное страхование
от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
— безвозмездные поступления из федерального бюджета.
Основными статьями расходов бюджета ФСС РФ являются:
— пособия по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию;
— реализация государственных функций в области социальной политики.
Региональные отделения ФСС РФ образуются в субъектах РФ,
а центральные отраслевые отделения фонда — в отдельных отраслях. Руководство региональными и отраслевыми отделениями
фонда осуществляют управляющие соответствующими отделениями, которые несут персональную ответственность за их работу.
Региональные и центральные отраслевые отделения ФСС РФ
их филиалы решают следующие задачи:
— осуществляют регистрацию страхователей и выдают удостоверения о регистрации, организуют банки данных по всем категориям страхователей;
— осуществляют финансовую деятельность по обеспечению
социального страхования в регионе или отрасли;
— устанавливают для страхователей в соответствии с инструкцией нормативы расходов, необходимые для обеспечения
государственных гарантий по социальному страхованию работников;
— обеспечивают полноту и своевременность уплаты страхователями взносов на социальное страхование, исполнение доходных и расходных частей бюджетов органов фонда;
— разрабатывают проекты бюджетов органов и смет расходов
на их содержание и представляют на утверждение в установленном порядке;
— производят расчёты со страхователями, другими органами
фонда и прочими организациями;
— осуществляют контроль за расходованием средств страхователями, в случаях, установленных инструкцией, принимают
решения о непринятии к зачёту расходов по социальному страхованию и списании средств в бесспорном порядке;
118
— регулярно информируют о своей деятельности и состоянии
социального страхования в регионе фонд, главу исполнительной
власти субъекта РФ либо общероссийские объединения профессионального союза и работников отрасли.
Таблица 10.2
Финансовое оьбеспечение социального страхования (млрд.
Плановый период
Показатель
2007г.
2008 г.
2009
2010 г.
г.
– Доходы без231,4
278,56
314,1
338,47
межбюджетного
9
9
трансферта
– Доходы с учётом межбюджетного трансферта из
федерального
258,8
бюджета
0
Расходы
287,4
9
Дефицит –
–
Профицит +
28,69
3101,7
386,77
7
339,0
2
301,31
331,3
375,39
0
+0,46
+ 7,72
+
11,38
руб.)
Общие представления о доходах и расходах ФСС РФ даёт
таблица 10.2
Средства федерального бюджета, передаваемые бюджету
ФСС РФ предназначены:
1) на предоставление мер социальной поддержки около 1,6
млн. граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие
радиационных аварий и ядерных испытаний (выплату компенсаций), с учетом индексации размеров указанных выплат исходя из
уровня инфляции в соответствии с действующим законодательством: в 2008 г. — 5,43 млрд. руб., в 2009 г. — 5,93 млрд. руб., в
2010 г. — 6,31 млрд. руб.;
119
2) выплату пособий около 29 тыс. граждан, подвергшихся
воздействию радиации: в 2008 г. — 2,12 млрд. руб., в 2009 г. —
2,22 млрд. руб., в 2010 г. — 2,33 млрд. руб.;
3) на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезноортопедических изделий в соответствии с Федеральным перечнем технических средств реабилитации. На эти цели из федерального бюджета направляется в 2008 г. — 9,0 млрд. руб., в 2009
г. — 9,7 млрд. руб., в 2010 г. — 10,4 млрд. руб.
Вопрос 4. Фонд обязательного медицинского страхования
Обязательное медицинское образование (ОМС) в Российской
Федерации организовано в соответствии с законом РФ, принятым
Верховным Советом РСФСР от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации». Законом предусмотрено создание фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС) в двух его уровнях — федерального
фонда обязательного медицинского страхования (ФФОМС) и
территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ТФОМС).
Эти фонды действуют в соответствии с Уставом ФФОМС и
Положением о ТФОМС. Средства фондов находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов, других
фондов и изъятию не подлежат.
ОМС — составная часть государственного социального страхования, теоретически обеспечивает всем гражданам РФ равные
возможности в получении бесплатной медицинской и лекарственной помощи за счёт средств из фондов обязательного медицинского страхования. Преобразования социалистической экономики России в капиталистическую развели теорию и практику
страхования в разные стороны. Нарушен принцип равной доступности к услугам ОМС, параллельно сформировалось коммерческое медицинское страхование, которое постепенно вытесняет бесплатное медицинское обслуживание населения и делает
его платным. Процессы эти в РФ происходят исключительно стихийно, вне контроля со стороны исполнительной и законодательной власти, без принятия новых законодательных актов.
120
ФФОМС должен реализовывать государственную политику в
области обязательного медицинского страхования граждан как
составной части государственного социального страхования.
ФФОМС по закону является самостоятельным некоммерческим
финансово-кредитным учреждением.
Основными задачами ФФОМС должны быть:
1) финансовое обеспечение установленных законодательством
РФ прав граждан на медицинскую помощь за счёт средств обязательного медицинского страхования, предусмотренных Законом
РФ от 28 июня 1991 г.;
2) обеспечение финансовой устойчивости системы ОМС и создание условий для выравнивания объёма и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории
РФ в рамках базовой программы обязательного медицинского
страхования;
3) аккумулирование финансовых средств фондов ОМС для
обеспечения финансовой стабильности системы социального
страхования.
Финансовые средства Федерального фонда обязательного медицинского страхования образуются за счет:
— части страховых взносов (отчислений) хозяйствующих
субъектов и иных организаций на обязательное медицинское
страхование в размерах, устанавливаемых федеральным законом;
— ассигнований из федерального бюджета на выполнение
федеральных целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования;
— добровольных взносов юридических и физических лиц;
— доходов от использования временно свободных финансовых средств;
— нормированного страхового запаса Федерального фонда;
— поступлений из иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации.
В бюджет ФФОМС зачисляются следующие доходы:
1. Налоговые доходы:
1) единый социальный налог — по ставке, установленной
Налоговым кодексом РФ в части, зачисляемой в Федеральный
фонд обязательного медицинского страхования;
121
2) доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, поступающие от уплаты следующих налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
— налога, взимаемого в связи с применением упрощенной
налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности —
по нормативу 0,5%;
системы налогообложения, — по нормативу 0,5%;
— налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с
применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 0,5%;
— минимального налога, взимаемого в связи с применением
упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 2%;
— единого сельскохозяйственного налога — по нормативу
0,2%.
2. Неналоговые доходы:
1) недоимки, пени и штрафы по взносам в Федеральный фонд
обязательного медицинского страхования;
2) доходы от размещения временно свободных средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования;
3) штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба.
3. Безвозмездные поступления:
1) межбюджетные трансферты из федерального бюджета, передаваемые Федеральному фонду обязательного медицинского
страхования;
2) прочие поступления.
В бюджеты ТФОМС зачисляются следующие доходы:
1. Налоговые доходы:
1) единый социальный налог по ставке, установленной НК РФ
в части, зачисляемой в территориальные фонды обязательного
медицинского страхования;
2) доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, поступающие от уплаты следующих налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
системы налогообложения, — по нормативу 0,5%;
122
— налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с
применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 0,5%;
— минимального налога, взимаемого в связи с применением
упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 2%;
— единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 4,5%;
системы налогообложения, — по нормативу 0,5%;
— налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с
применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 0,5%;
— минимального налога, взимаемого в связи с применением
упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 2%;
— единого налога, взимаемого в виде стоимости патента в
связи с применением упрощенной системы налогообложения, —
по нормативу 4,5%;
системы налогообложения, — по нормативу 0,5%;
— налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с
применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 0,5%;
— минимального налога, взимаемого в связи с применением
упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 2%;
— единого минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 18%;
системы налогообложения, — по нормативу 0,5%;
— налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с
применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 0,5%;
— минимального налога, взимаемого в связи с применением
упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 2%;
— единого налога на вмененный доход для отдельных видов
деятельности — по нормативу 4,5%;
системы налогообложения, — по нормативу 0,5%;
— налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с
применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 0,5%;
123
— минимального налога, взимаемого в связи с применением
упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 2%;
— единого сельскохозяйственного налога — по нормативу
3,4%
2.Неналоговые доходы:
1) недоимки и пени по взносам в территориальные фонды
обязательного медицинского страхования;
2) доходы от размещения временно свободных средств
ТФОМС;
3) штрафы, санкции, суммы, поступающие в порядке возмещения ущерба.
3. Безвозмездные поступления.
1) межбюджетные трансферты, поступающие из ФФОМС;
2) межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ,
передаваемые ТФОМС, в т.ч. поступления в качестве страховых
взносов на ОМС неработающего населения,
3) прочие поступления, предусмотренные законодательством
РФ и субъектов РФ.
Временно свободные финансовые средства ФФОМС в целях
защиты их от инфляции размещаются в банковских депозитах и
могут использоваться для приобретения высоколиквидных государственных ценных бумаг.
Доходы от использования временно свободных финансовых
средств и нормированного страхового запаса Федерального фонда могут быть направлены на финансирование только тех мероприятий, которые осуществляются в соответствии с задачами
Федерального фонда.
Имущество Федерального фонда обязательного медицинского
страхования является федеральной собственностью и закрепляется за ним на праве оперативного управления.
Имущество Федерального фонда обязательного медицинского
страхования состоит из основных и оборотных средств, которые
отражаются на балансе.
ФФОМС вправе осуществлять приносящую доходы деятельность. Полученные от такой деятельности доходы, а также доходы от использования имущества, находящегося в оперативном
управлении, и приобретенное за счет этих доходов имущество в
установленном порядке поступают в распоряжение Федерального
124
фонда, учитываются на балансе и направляются для реализации
уставных задач Федерального фонда.
Общие представления о доходах и расходах на ОМС даёт таблица 10.3
Таблица 10.3
Доходы и расходы Федерального фонда обязательного медицинского страхования (млрд. руб.)
Показатель
1
Доходы без межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
Плановый период
20
20
20
20
07г.
08 г.
09 г.
10 г.
2
3
4
5
66
,26
Доходы с учётом межбюджетного
трансферта
из федерального бюджета
Расходы всего
Профицит +
Дефицит –
77
,56
88
,69
10
0,87
13
10
12
10
9,64
8,24
0,13
5,28
13
10
12
10
9,57
8,24
0,13
5,28
+
0,
0,
0,
0,7
00
00
00
Общей тенденцией в мировой практике здравоохранения выступает расширение сферы бесплатного медицинского обслуживания. Около половины стран Западной Европы перешли на бесплатное для населения здравоохранение. К сожалению, в Российской Федерации отмечается обратная тенденция. В расчёте затрат
на душу населения в системе ОМС Россия находится на одном из
последних мест среди развитых и развивающихся стран.
Вместе с тем, делаются первые робкие шаги по улучшению
здравоохранения. В частности, в сфере здравоохранения реализуется ограниченная национальная программа «Здоровье», выдвинутая в период избирательной компании в Государственную Думу РФ и президента Российской Федерации. В рамках этой программы запускаются действующие территориальные кардиологические центры. Для достижения одной из важнейших задач по
повышению качества первичности медико-санитарной помощи
предусматривается осуществить ряд мер, направленных на веде125
ние новых форм материального стимулирования медицинских
работников по конечным результатам деятельности.
В связи с этим в проектировках бюджета объём средств, предназначенных для перечисления Федеральному фонду обязательного медицинского страхования на денежные выплаты участковым врачам-терапевтам, участковым врачам-педиатрам, врачам
общей практики (семейным врачам) и их медицинским сестрам,
составляет: на 2008 г. — 22,8 млрд. руб., на 2009 г. — 23,3 млрд.
руб.
Указанные параметры оценивались с учетом увеличения численности участковых врачей, семейных врачей и их медицинских
сестер, прежде всего в результате их дополнительной подготовки,
— всего на общую численность врачей в количестве около 82
тыс. чел., медицинских сестер — около 90 тыс. чел.
Одним из направлений возрождения профилактического
направления в здравоохранении, включенных в национальный
проект "Здоровье", является разработка программ диспансеризации для различных групп населения.
В связи с этим проектировками параметров расходных обязательств объем дотаций, предусматриваемых бюджету Федерального фонда обязательного медицинского страхования на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан,
определяется на 2008 и 2009 гг. в сумме по 4,0 млрд. руб.
Помимо перечисленных направлений, в объемах ассигнований, предназначенных для перечисления бюджету Федерального
фонда обязательного медицинского страхования на 2008–2010
гг., учтены расходы:
— на обязательное медицинское страхование 14 млн. детей:
на 2008 г. — 3,5 млрд. руб., на 2009 г. — 3,8 млрд., на 2010 г. —
4,1 млрд. руб.;
— на проведение диспансеризации находящихся в стационарных учреждениях 200 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей: на 2008 г. — 306,6 млн. руб., на 2009 г. —
320,4 млн., на 2010 г. — 341,2 млн. руб.
ТЕМА 11. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС И ЕГО СТАДИИ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
126
Вопрос 1. Участники бюджетного процесса и их полномочия
Бюджетный процесс, как установлено в Бюджетном кодексе
РФ, — регламентируемая законодательством РФ деятельность
органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и
рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению
бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и
утверждению бюджетной отчетности (рис. 11.1).
Рис 11.1
Этапы бюджетного процесса
Участниками бюджетного процесса являются:
— Президент РФ;
— высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;
— законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее — законодательные (представительные) органы);
127
— исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
— Центральный банк РФ;
— органы государственного (муниципального) финансового
контроля;
— органы управления государственными внебюджетными
фондами;
— главные распорядители (распорядители) бюджетных
средств;
— главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
— главные администраторы (администраторы) источников
финансирования дефицита бюджета;
— получатели бюджетных средств.
Бюджетные полномочия — установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими
бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных
участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных
правоотношений, организации и осуществлению бюджетного
процесса. Рассмотрим в качестве примера полномочия основных
участников бюджетного процесса, к которым можно отнести органы законодательной (представительной) и исполнительной власти.
Законодательные (представительные) органы рассматривают
и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой
статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов.
Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований):
— обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета
и среднесрочного финансового плана);
— вносят его с необходимыми документами и материалами на
утверждение законодательных (представительных) органов;
— разрабатывают и утверждают методики распределения и
(или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов;
128
— обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчётности;
— представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов;
— обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом.
В составе исполнительной власти финансовые органы готовят
проект соответствующего бюджета (проект бюджета и среднесрочного финансового плана), представляют его с необходимыми
документами и материалами для внесения в законодательный
(представительный) орган, организуют исполнение бюджета,
устанавливают порядок составления бюджетной отчетности. Отдельно установлены бюджетные полномочия Министерства финансов РФ, министра финансов РФ, Федерального казначейства,
Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.
Основные изменения, внесенные Федеральным законом № 63ФЗ от 26.04.2007 г. и касающиеся бюджетных полномочий, заключаются в следующем:
— установление закрытого перечня участников бюджетного
процесса;
— введение в состав участников бюджетного процесса и описание бюджетных полномочий главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета;
— уточнение описания полномочий главного распорядителя
(распорядителя) и получателя бюджетных средств;
— отнесение к получателям бюджетных средств только органов государственной власти (органов местного самоуправления)
или бюджетных учреждений.
Согласно действовавшей до 2008 г. редакции БК РФ, получателем бюджетных средств являлась любая организация, в том
числе, например, предоставляющая бюджетным учреждениям
коммунальные услуги, получающая субсидии или кредиты из
бюджета и т. д. Понятие «получатель бюджетных средств» теперь
ограничено организациями, которые имеют право от имени государства или местного самоуправления принимать и исполнять
бюджетные обязательства. Проведение такой границы открывает
возможности для реструктуризации бюджетной сети. Нет необ129
ходимости расширять перечень получателей бюджетных средств,
включая в него, например, организации новых организационноправовых форм, предоставляющие государственные (муниципальные) услуги. Такие организации будут получать бюджетные
средства в виде субсидий или в рамках государственных (муниципальных) контрактов.
Вопрос 2. Понятие бюджетного процесса
Финансово-бюджетная политика — это совокупность мероприятий по использованию финансовых отношений, которые
проводят органы власти для выполнения ими своих функций и
управлению бюджетной системой.
Разработка механизмов мобилизации денежных средств в
бюджет, выбор направлений использования бюджетных средств,
определение задач и целей в области финансов, управление бюджетной системой и финансами и др. — все это предполагает финансово-бюджетная политика.
Финансово-бюджетная политика осуществляется в работе, которую производят органы власти по мобилизации средств в бюджет и их использованию, т. е. в ходе бюджетного процесса.
Бюджетный процесс — это совокупность действий органов
представительной и исполнительной власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной системы.
Бюджетным процессом является регламентированная законодательная деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению федерального и региональных бюджетов.
Содержание бюджетного процесса определяется государственным и бюджетным устройствами страны.
В соответствии со ст. 6 БК РФ, «бюджетный процесс — это
регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников
бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов
бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных
фондов, а также по контролю за их исполнением».
Задачами бюджетного процесса являются выявление всех материальных и финансовых резервов для достижения прогресса на
130
пути к развитию рыночного хозяйства, определение доходов
бюджета по налогам и платежам, установление расходов бюджета по целевому назначению; сокращение и ликвидация бюджетного дефицита, повышение роли перспективного бюджетного
планирования, усиление контроля за финансовой деятельностью
юридических лиц и доходами физических лиц при выполнении
ими налоговых обязательств и др.
В бюджетном послании Президента РФ Правительству РФ
ежегодно определяется финансово-бюджетная политика государства.
Бюджетный период — это время совершения процесса исполнения бюджета. Он установлен с 1 января по 31 декабря, т. е.
календарный год.
Продолжительность бюджетного процесса гораздо больше,
чем бюджетного периода, потому что в бюджетный процесс
включается время, которое потребуют бюджетное планирование,
бюджетный контроль и иные действия.
Организация бюджетного процесса включает в себя следующие элементы:
1) составление проектов бюджетов и представление их на рассмотрение в законодательные органы;
2) аудит и оценка бюджета;
3) рассмотрение бюджетов органами законодательной власти
и утверждение их в форме принятия определенного законодательного акта;
4) исполнение утвержденных бюджетов;
5) составление отчетов об исполнении бюджетов;
6) утверждение отчетов об исполнении бюджетов в форме
принятия законодательных актов;
7) составление сводов об исполнении консолидированных
бюджетов и представление их в вышестоящие органы исполнительной государственной власти для последующего представления в Правительство РФ.
8)
Вопрос 3. Финансовое планирование
В процессе оборота валового продукта в стоимостной форме
возникают финансовые отношения по поводу создания, распре131
деления, перераспределения и потребления финансовых ресурсов.
С помощью финансового планирования осуществляется
управление процессами создания, распределения, перераспределения и потребления финансовых ресурсов, объектом которого
являются фонды денежных средств.
С помощью финансового планирования достигается сбалансированность народнохозяйственных, межотраслевых пропорций, определяются пути рационального использования трудовых,
материальных и финансовых ресурсов.
Финансовое планирование обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми
балансами в стоимостном выражении.
Любой финансовый план решает задачи по организации
управления финансами в определенном звене управления.
В систему финансовых планов входят перспективные финансовые планы и сводные финансовые балансы, которые создаются
на общегосударственном и территориальных уровнях управления.
На всех уровнях власти перспективное финансовое планирование осуществляется в целях:
1) обеспечения координации экономического и социального
развития и финансовой политики;
2) прогнозирования объемов финансовых ресурсов;
3) прогнозирования финансовых последствий программ;
4) определения возможности реализации различных мер в области финансов.
На основе показателей прогноза экономического и социального развития государства разрабатывается перспективный финансовый план, в котором содержатся данные о возможностях бюджета по мобилизации доходов и финансированию расходных статей бюджета. Составляется перспективный финансовый план на
три года по показателям бюджета, на каждый год он корректируется на показатели уточненного прогноза социальноэкономического развития государства.
Сводный финансовый баланс — баланс финансовых ресурсов,
созданных и использованных в государстве или на определенной
территории. Он охватывает средства всех бюджетов, внебюджет132
ных целевых фондов и предприятий, которые расположены на
определенной территории.
Составление сводного финансового баланса — это подготовительный этап разработки бюджета, который позволяет связать
материальные и финансовые пропорции в хозяйстве, скоординировать показатели всех звеньев финансово-кредитной системы;
выявить резервы дополнительных финансовых ресурсов на определённые мероприятия по развитию государства; произвести
прогнозные финансовые расчёты; разработать направления финансовой политики.
Сводный финансовый баланс государства разрабатывается
Министерством экономики РФ совместно с Министерством финансов РФ на основе макроэкономических показателей.
Территориальное сводное финансовое планирование.
Задачей территориального сводного финансового баланса является определение объёма финансовых ресурсов, которые создаются, поступают и используются в регионе.
Разработка территориальных сводных финансовых балансов
сопровождается факторами:
1) разработка программ, целью которых является объединение
усилий территориальных органов власти и предприятий;
2) большими финансовыми затратами на осуществление этих
программ;
3) необходимостью сведения воедино различных видов финансовых планов, которые отражают стороны и этапы распределения и перераспределения национального дохода, созданного и
используемого на данной территории: хозяйственных предприятий и организаций, территориального бюджета, внебюджетных
фондов и др.
Информационной базой при разработке сводного финансового
баланса региона являются данные территориальных экономических, статистических, финансовых органов, функциональных
подразделений, территориальных органов власти, экономические
нормативы и лимиты по основным показателям развития региона,
показатели проектов планов развития территории, данные территориального бюджета, внебюджетных фондов, балансов доходов
и расходов предприятий.
133
С помощью территориального сводного финансового баланса
можно:
— сбалансировать материальные, финансовые ресурсы, которые используются в регионе;
— достигнуть единства в развитии территории;
— повысить качество бюджетного планирования;
— скоординировать использование финансовых ресурсов территориальных органов и предприятий данной территории;
— определить объемы финансовых ресурсов, которые потребуются для проведения мероприятий по развитию данной территории;
— сконцентрировать финансовые ресурсы на важных направлениях развития территории;
— выявить внутрирегиональные резервы для финансирования
мероприятий;
— эффективно использовать денежные средства, направляемые на развитие производства, и др.
Вопрос 4. Составление проектов бюджетов
Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка
прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов
РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов
бюджетов.
В Бюджетном послании Президента РФ определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год.
Составление проектов бюджетов является исключительной
прерогативой Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Для своевременного и качественного составления проектов
бюджетов финансовые органы получают необходимые сведения
от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ и
134
от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц.
Сведения, необходимые для составления проектов бюджетов
— это сведения о действующем на момент начала разработки
проекта бюджета налоговом законодательстве, о предполагаемых
объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов
других уровней бюджетной системы: о вилах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой: о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг.
Составление бюджета основано на
1) Бюджетном послании Президента РФ;
2) прогнозе социально-экономического развития территории
на финансовый год;
3) основных направлениях бюджетной и налоговой политики
территории на финансовый год;
4) прогнозе сводного финансового баланса по территории на
финансовый год;
5) плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.
К основным характеристикам бюджета относятся: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит
бюджета.
Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются объем валового внутреннего
продукта на очередной финансовый год, темп роста валового
внутреннего продукта в очередном финансовом голу и уровень
инфляции (темп роста цен).
Перспективный финансовый план — документ, формируемый
одновременно с проектом бюджета на финансовый год на основе
среднесрочного прогноза социально-экономического развития
РФ, субъекта РФ, муниципального образования и содержащий
данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации
доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.
Перспективный финансовый план законодательно не утверждается, разрабатывается в целях:
135
1) информирования законодательных органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;
2) комплексного прогнозирования финансовых последствий
разрабатываемых реформ, программ, законов;
3) выявления необходимости и возможности осуществления в
перспективе мер в области финансовой политики;
4) отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.
Перспективный финансовый план разрабатывается на три года; первый — это год, на который составляется бюджет; а следующие два года — плановый период, на протяжении которого
прослеживаются реальные результаты заявленной экономической
политики.
Базой для формирования перспективного финансового плана
является бюджет на текущий год.
Перспективный финансовый план корректируется каждый год
с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на
один год вперед, составляется по укрупненным показателям
бюджетной классификации.
Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех
доходов и расходов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории.
Баланс финансовых ресурсов составляется на основе отчетного
баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии
с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и является основой для составления проекта
бюджета.
Составление проекта федерального бюджета осуществляется
Правительством РФ и начинается не позднее, чем за 10 месяцев
до начала очередного финансового года.
Составление проекта федерального бюджета осуществляется в
соответствии с бюджетной политикой РФ, определенной в Бюджетном послании Президента РФ.
Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета
определяются Правительством РФ.
136
Уполномоченный орган исполнительной власти организует
разработку прогноза социально-экономического развития РФ на
очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, положенного в основу перспективного финансового плана.
Министерство финансов РФ организует разработку:
1) проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу;
2) проекта Федерального закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год.
Проектировки основных показателей федерального бюджета
на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с
проектом федерального бюджета на очередной финансовый год
на основе среднесрочной программы Правительства РФ, среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ и
прогноза Сводного финансового баланса по территории РФ.
Первый этап формирования федерального бюджета — это
разработка федеральными органами исполнительной власти и
выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования
экономики РФ на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики.
Министерство финансов осуществляет разработку характеристик федерального бюджета на финансовый год и распределение
расходов федерального бюджета, рассматриваются предложения
о соотношениях между величиной прожиточного минимума и
минимальным размером оплаты труда, минимальным размером
пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, а также предложения о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий, денежного содержания
федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.
Министерство финансов в двухнедельный срок со дня принятия Правительством РФ характеристик федерального бюджета на
финансовый год и распределения расходов федерального бюдже137
та в соответствии с функциональной классификацией расходов
бюджетов РФ:
1) направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным
получателям средств федерального бюджета;
2) уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о
методике формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу, определенную законодательством РФ.
Второй этап формирования федерального бюджета — это
распределение федеральными органами исполнительной власти
предельных объемов бюджетного финансирования на очередной
финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ и по получателям
бюджетных средств, а также разработка указанными органами
предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет
расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными
источниками финансирования в очередном финансовом году, о
приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.
Уполномоченный орган исполнительной власти формирует
перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.
Вопрос 5. Рассмотрение и утверждение федерального бюджета
В соответствии с задачей, поставленной Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2006 г. — необходимость модернизации процедур составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, в том числе целесообразность перехода к рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете
в Государственной Думе в трёх чтениях. Федеральным законом
№63-ФЗ реализована новая концепция законодательного регули138
рования порядка рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета, направленного на упрощение этого порядка и его
переориентацию на рассмотрение приоритетных направлений
бюджетных расходов.
Основными изменениями являются:
— упорядочение требований к проекту федерального бюджета и прилагаемых к нему материалов исходя из сложившейся
практики, а также в связи с законодательным утверждением федерального бюджета на 3 года;
— рассмотрение проекта федерального бюджета в трех чтениях не более чем за 3 месяца, что обеспечивает его своевременное
законодательное утверждение и вступает в силу;
— рассмотрение и утверждение в первом чтении наряду с основными характеристиками проекта федерального бюджета расходов на исполнение публичных обязательств и общего объема,
условно утверждаемых расходов второго и третьего года планового периода, подлежащих распределению только в случае подтверждения прогноза доходов на эти годы;
— рассмотрение и утверждение во втором чтении: распределения бюджетных ассигнований по разделу, подразделам, целевым статьям и видам расходов; распределены межбюджетных
трансфертов (вносимого вместе с соответствующими методиками
к первому чтению); программ предоставления государственных
кредитов и государственных гарантий; текстовых статей;
— рассмотрение и утверждение в третьем чтении ведомственной структуры расходов и проекта федерального бюджета в целом;
— уточнение оснований и порядка внесения и рассмотрения
изменений в федеральный бюджет.
Порядок представления, рассмотрения проекта федерального
закона о федеральном бюджете и его утверждения определяется
Бюджетным кодексом РФ. Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы и Федерального Собрания РФ проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год не позднее 26 августа текущего года. Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период уточняет показатели утвержденного федерального бюджета планового периода и утверждает пока139
затели второго года планового периода составляемого бюджета,
что предусматривает:
— утверждение уточнений показателей, являющихся предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном
бюджете на очередной финансовый год и плановый период в
первом и во втором чтениях;
— утверждение увеличения или сокращения утвержденных
показателей ведомственной структуры расходов федерального
бюджета либо включение в нее бюджетных ассигнований по дополнительным целевым статьям и (или) видам расходов федерального бюджета.
Проект федерального бюджета представляется в Государственную Думу одновременно со следующими документами и
материалами на очередной финансовый год и плановый период:
— основными направлениями бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год и плановый период;
— предварительными итогами социально-экономического
развития РФ за истекший период текущего финансового года и
ожидаемыми итогами социально-экономического развития РФ за
текущий финансовый год;
— прогнозом социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и плановый период;
— оценкой ожидаемого исполнения федерального бюджета за
текущий финансовый год;
— прогнозом основных параметров бюджетной системы РФ, в
том числе консолидированного бюджета РФ на очередной финансовый год и плановый период;
— пояснительной запиской к проекту федерального закона о
федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый
период;
— расчетами по статьям классификации доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
— реестром расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет
субвенций бюджетам субъектов РФ;
— перечнем публичных нормативных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, и
140
расчетами по ним на очередной финансовый год и плановый период;
— методиками (проектами методик) и расчетами распределения межбюджетных трансфертов между субъектами РФ в очередном финансовом плановом периоде;
— основными показателями государственного оборонного заказа;
— отчетами о реализации долгосрочных целевых программ;
— федеральной адресной инвестиционной программой;
— верхним пределом государственного внешнего долга РФ по
состоянию на конец очередного финансового года и каждого года
планового периода по видам долговых обязательств и с разбивкой по отдельным государствам;
— верхним пределом и проектом структуры государственного
внутреннего долга РФ по состоянию на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;
— проектом программы предоставления государственных
финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период;
— проектами программ государственных внутренних и внешних заимствований РФ на очередной финансовый год и плановый
период;
— проектом программы государственных гарантий РФ в иностранной валюте и проектом программы государственных гарантий РФ в валюте РФ на очередной финансовый год и плановый
период;
— предложениями по минимальному размеру оплаты труда,
размеру стипендий, а также предложениями о порядке индексации заработной платы работников федеральных бюджетных
учреждений, денежного содержания (денежного довольствия)
федеральных государственных служащих в очередном финансовом году и плановом периоде;
— расчётами прогнозируемого использования нефтегазовых
доходов федерального бюджета средств Резервного фонда и
Фонда национального благосостояния на напало и конец очередного финансового года и каждого года планового периода. Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Прави141
тельство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов;
— об утверждении отчетов об исполнении федерального
бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов
РФ в отчетном финансовом году;
— о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на
очередной финансовый год и плановый период;
— о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период.
Проект федерального бюджета направляется Советом Государственной Думы в Совет Федерации, другим субъектам права
законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную
палату РФ на заключение. Проект федерального бюджета
направляется также в Комитет по бюджету и комитетысоисполнители по рассмотрению отдельных разделов и подразделов проекта федерального бюджета. Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете
на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях
(рис. 9.2).
Федеральный закон о федеральном бюджете на 2008–2010 гг.
стал первым примером 3-летнего бюджета в РФ. Он составлен на
основе нового бюджетного законодательства, в нем реализованы
новые технологии управления нефтегазовыми доходами.
Вопрос 6. Исполнение бюджета
Исполнение бюджета — одна из стадий бюджетного процесса
каждого уровня бюджетной системы РФ, которая предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех
предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех
запланированных бюджетных расходов. Эффективное и экономное использование бюджетных средств определяет возможность
осуществления приоритетных положений бюджетной политики
государства в целом, каждого субъекта РФ и муниципального образования.
142
В настоящее время основные процедуры исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы страны регламентирует БК
РФ. На органы исполнительной власти возлагаются организация
исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. С 1 января 2006 г. введено понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджетов», которое
возложено на органы Федерального казначейства (ст. 215.1 БК
РФ). При этом под кассовым обслуживанием исполнения бюджетов понимается «проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета».
Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются
на основе принципа «единства кассы» и «подведомственности
расходов». Исполнение бюджетов включает в себя исполнение по
доходам, расходам, источникам финансирования дефицита бюджета.
В БК РФ определены основные процедуры исполнения бюджетов. Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:
— зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему
РФ, распределяемых по нормативам, действующим в текущем
финансового году, установленным БК РФ, законом (решением) о
бюджете и иными законами субъектов РФ и муниципальными
правовыми актами со счетов органов Федерального казначейства
и иных поступлений в бюджет;
— возврат излишне уплаченных или излишне взысканных
сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;
— зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм
в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
— уточнение администратором доходов бюджета платежей в
бюджеты бюджетной системы РФ.
Важное значение в бюджетном процессе принадлежит администраторам доходов бюджета, которыми являются:
— органы государственной власти;
— орган управления государственным внебюджетным фондом;
— органы местного самоуправления,
143
— Центральный банк РФ,
— бюджетное учреждение, осуществляющие контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты,
перечисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате
(зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей пеней и
штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной
системы РФ.
В рамках бюджетного процесса администраторы доходов
бюджета осуществляют мониторинг, контроль, анализ и прогнозирование поступлений, представляют проектировки на очередной финансовый год.
Исполнение бюджета по расходам осуществляется в порядке,
установленном соответствующим финансовым органом с соблюдением требований БК РФ в пределах фактического наличия
бюджетных средств на едином счете соответствующего бюджета.
Исполнение бюджета по расходам предусматривает:
— принятие бюджетных обязательств;
— подтверждение денежных обязательств;
— санкционирование оплаты денежных обязательств;
— подтверждение исполнения денежных обязательств.
Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных ему распорядителем средств в
текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде) лимитов бюджетных обязательств или бюджетных
ассигнований путем заключения договоров, контрактов и соглашений с физическими и юридическими лицами. При этом под
бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом
году (текущем финансовом году и плановом периоде). Под лимитами бюджетных обязательств — объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).
Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность
оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми
для санкционирования их оплаты. Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения раз144
решительной надписи (акцепта) после проверки соответствия денежных обязательств лимитам бюджетных обязательств или
бюджетным ассигнованиям, а также после проверки иных документов, предусмотренных порядком санкционирования, установленным финансовым органом в соответствии с положениями БК
РФ.
Право санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета предоставлено органам
Федерального казначейства. Санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств бюджета субъекта РФ
(местного бюджета), лицевые счета которых открыты в органах
Федерального казначейства, может осуществляться органами Федерального казначейства в соответствии с заключенным соглашением с высшим исполнительным органом государственной
власти субъекта РФ (администрацией муниципального образования).
Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в
пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации, субъектов международного права.
Исполнение бюджета осуществляется на основе сводной
бюджетной росписи, бюджетных росписей главных распорядителей, бюджетных росписей распорядителей средств и кассового
плана. Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи, бюджетной росписи главных распорядителей (распорядителей) устанавливается соответствующим финансовым органом по
государственным внебюджетным фондам — соответствующим
органом управления государственным внебюджетным фондом.
Утверждение сводной бюджетной росписи и внесение изменений
в нее осуществляется руководителем финансового органа. Показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете.
Бюджетная роспись составляется, утверждается и ведется
главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств
или главным администратором источников финансирования дефицита бюджета. Ими же в установленном порядке вносятся из145
менения в бюджетную роспись. Показатели бюджетных росписей
должны соответствовать бюджетным ассигнованиям и лимитам
бюджетных обязательств, утвержденных сводной бюджетной
росписью, бюджетной росписью главного распорядителя бюджетных средств.
Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи по
расходам доводятся до главных распорядителей бюджетных
средств до начала очередного финансового года. Наряду со сводной бюджетной росписью на каждом уровне бюджетной системы
соответствующий финансовый орган (или уполномоченный им
орган исполнительной власти (местной администрации)) составляет кассовый план. Законодательное закрепление в Бюджетном
кодексе РФ необходимости ведения и документального оформления оперативного кассового планирования в виде кассового плана является положительным шагом, направленным на системное
упорядочение процесса исполнения бюджета.
Исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета осуществляется главными администраторами,
администраторами источников финансирования дефицита бюджета в соответствии со сводной бюджетной росписью в порядке,
установленном финансовым органом.
Финансовый год завершается 31 декабря. Завершение операций органами Федерального казначейства по распределению поступлений отчетного финансового года между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и их зачисление в соответствующие бюджеты производится в первые 5 рабочих дней
текущего финансового года. Бюджетные ассигнования, лимиты
бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования
текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря.
Как можно видеть, исполнение бюджетов представляет собой
сложную, предельно ответственную процедуру бюджетного процесса.
Вопрос 7. Казначейское исполнение бюджета
Как установлено в БК РФ, при исполнении бюджетов всех
уровней кассовое обслуживание исполнения бюджетов возлага146
ется на Федеральное казначейство. Создание казначейской системы в России как инструмента управления исполнением федерального бюджета началось с января 1993 г. Разработка организационной структуры управления казначейством осуществлялась
последовательно путем определения функций управления, рационального состава органов управления, распределения функций
между ними и формирования штатов. Указом Президента РФ от
08.12.1992 г. № 1556 в принципиальном, а Постановлением Правительства РФ от 27.08.1993 г. № 864 — в организационном
плане был решен вопрос о создании Федерального казначейства.
Главное управление Федерального казначейства существовало
в статусе департамента Министерства финансов РФ. В соответствии с Указом Президента от 09.03.2004 г. № 314 Федеральное
казначейство было образовано в статусе федеральной службы с
приемом правоприменительных функций Министерства финансов РФ по обеспечению исполнения федерального бюджета. Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами
местного самоуправления, Центральным банком РФ, общественными объединениями и иными организациями. В систему территориальных органов входят управления по субъектам РФ и отделения по городам и районам. Таким образом, создана трехуровневая структура органов Федерального казначейства, которая
представлена на рис. 11.1
В настоящее время Федеральное казначейство выполняет следующие функции:
— доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной
бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы
финансирования
Рис.11.1
Структура органов федерального казначейства
147
— ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;
— открывает в Центральном банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных
средств в соответствии с законодательством РФ, устанавливает
режимы счетов федерального бюджета;
— открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей,
распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
— ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
— ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;
— составляет и представляет в Министерство финансов РФ
оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета РФ; осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной
системы РФ в соответствии с законодательством РФ;
— осуществляет прогнозирование и кассовое планирование
средств федерального бюджета;
— осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета;
— осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;
148
— обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов
бюджетной системы РФ от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или
получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе;
— осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными
распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;
— осуществляет ведение реестра госконтрактов;
— направляет в учреждения Центрального банка РФ и кредитные организации представления о приостановлении операций
в валюте РФ по счетам, открытым бюджетным учреждениям в
учреждениях Центрального банка РФ и кредитных организациях
в нарушение бюджетного законодательства РФ, в порядке, установленном Министерством финансов РФ;
— осуществляет приостановление операций по лицевым счетам, открытым главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета в органах Федерального казначейства в предусмотренных бюджетным законодательством РФ случаях, в порядке, установленном Министерством финансов РФ;
— осуществляет составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета;
— осуществляет санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального
бюджета, лицевые счета которых открыты в Федеральном казначействе;
— осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные бюджетным Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии
с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ.
БК РФ установлено, что исполнение федерального бюджета
осуществляется на основе отражения всех операций и средств
федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства. Единый счет федерального бюджета (единый
счет Федерального казначейства) находится в Банке России.
149
Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы
местного самоуправления осуществляют организацию исполнения и исполнение бюджетов соответствующего уровня. При
этом кассовое обслуживание исполнения каждого бюджета субъекта РФ (местного бюджета), в соответствии со ст. 215.1 БК РФ,
осуществляют органы Федерального казначейства. Проведение и
учет операций по кассовым выплатам из бюджетов субъектов РФ
и местных бюджетов могут осуществляться по следующим вариантам:
— с открытием и ведением лицевого счета финансового органа (уполномоченного органа) соответствующего бюджета;
— с открытием администраторам, главным распорядителям,
распорядителям и (или) получателям средств соответствующего
бюджета.
Вопрос 8. Экономический анализ исполнения бюджетов
Важнейший элемент бюджетного процесса — экономический
анализ течения бюджетного процесса, и прежде всего экономический анализ бюджетных показателей: их обоснованности, структуры, динамики и других параметров. Анализ проводится на всех
этапах бюджетного процесса: при формировании, рассмотрении,
утверждении и исполнении бюджета. Его осуществляют финансовые и налоговые органы, ведомства, органы Федерального казначейства, контролирующие органы, депутатский корпус, финансовые службы хозяйствующих структур.
Методика анализа избирается в зависимости от уровня бюджета, поставленных задач, но можно выделить основополагающие принципы, которыми необходимо руководствоваться при
проведении аналитической работы на любом уровне. Анализ
должен быть:
— конкретным, т. е. основываться на изучении широкого
круга показателей, всесторонне характеризующих те или иные
экономические и финансовые явления, процессы, тенденции;
— системным, т. е. по срокам, исполнителям, охвату вопросов, приёмам, взаимосвязи изучаемых показателей представлять
собой систему аналитической работы;
— оперативным, т. е. по результатам анализа должна осу150
ществляться разработка рекомендаций, на основе которых можно
достаточно оперативно влиять на анализируемые показатели,
процессы;
— объективным, что должно обеспечиваться обоснованным
подбором анализируемого материала, таким перечнем показателей, который способен комплексно охарактеризовать всю совокупность причин, факторов, определяющих выявленную динамику, тенденции.
Методика экономического анализа бюджетных показателей
определяет его этапы и приемы аналитической обработки информации. Этапы анализа включают, прежде всего, проверку,
свод и группировку необходимых данных. Затем проводится собственно аналитическая обработка данных: сравнение соответствующих показателей по доходам, расходам, нормативам, сети,
штатам, контингентам, другим показателям; определение причин
отклонений от прогнозируемых, утвержденных, уточненных значений; раскрытие взаимосвязей и количественных зависимостей
между показателями. Далее следует подведение итогов анализа,
основные выводы. Заключительный этап — разработка практических предложений и рекомендаций по результатам анализа.
Методика экономического анализа исполнения бюджета
условно может быть подразделена на общую и частную. Общая
методика одинаково применима при анализе как общих итогов,
так и конкретных результатов исполнения бюджета по доходам и
расходам. К ней можно отнести:
— определение задач анализа;
— подбор и предварительную проверку достоверности данных;
— использование приема сравнения как основного при определении уровня исполнения и динамики бюджетных показателей;
— применение утвержденных или уточненных данных в качестве базы для сравнения и оценки показателей;
— прием разложения отклонений от установленных назначений по факторам, по-разному повлиявшим на результаты исполнения по доходам или расходам;
— широкое применение наряду с абсолютными относительных и средних показателей, а также сводных величин;
— применение аналитических группировок и построение таб151
лиц, позволяющих объективно судить о результатах исполнения
бюджета, и др.
Практическое применение частной методики определяется:
уровнем бюджета; видом доходов или направлением расходов;
количеством и качеством данных, которые обеспечат наиболее
полную информацию по анализируемому вопросу, способами их
проверки; видами необходимых группировок и расчетов; аналитических таблиц; предположительными выводами по результатам
анализа. Каждый из приемов анализа имеет важное значение, но
конкретность и действенность выводов экономического анализа
зависят, прежде всего, от их комплексного применения. Дополняя друг друга, они способствуют раскрытию сложных связей и
зависимостей, возникающих между различными показателями в
процессе исполнения бюджета по доходам и расходам.
Основные задачи анализа исполнения доходной части бюджета: изыскание резервов роста доходов, т. е. увеличения контингентов федеральных, региональных и местных налогов, их собираемости, а также аргументация возможных уточнений нормативных документов, регулирующих бюджетные процедуры но
доходам.
При анализе исполнения расходной части бюджета: подводятся итоги исполнения бюджета в целом, по видам расходов,
нижестоящим бюджетам, отдельным разделам, видам бюджетных
учреждений, статьям затрат; выясняются возможности более экономного и результативного использования ассигнований; проверяется целевой характер расходования бюджетных средств; оценивается степень удовлетворения потребностей учреждений в
средствах; решаются другие задачи.
Аналитические таблицы традиционно отражают показатели
утвержденного и уточненного бюджета, фактическое исполнение,
отклонения от уточненного бюджета и другие сведения, характеризующие анализируемые показатели. Материалы экономического анализа исполнения бюджета оформляются в виде пояснительной записки к отчету об исполнении бюджета. Эта записка
является и своеобразным отчетом о работе соответствующего
финансового органа, ведомства, так как свидетельствует о мерах,
принятых для исполнения бюджета по доходам и расходам, выявления резервов, мероприятиях по укреплению бюджетной и
152
финансовой дисциплины. Круг показателей аналитических таблиц зависит от задач анализа, но вместе с тем, как показывает
практика, часто определяется опытом и ответственностью конкретного специалиста.
Следует отметить, что формы и методы экономического анализа бюджетных показателей — это не данность на все времена.
Реализация принципов бюджетирования, ориентированного на
результат, совершенствование среднесрочного финансового и
бюджетного планирования, развитие программно-целевых методов бюджетного планирования, процессы реструктуризации
бюджетного сектора, использование новых бюджетных инструментов вызывают к жизни новые цели, задачи, формы и методики
экономического анализа, необходимость формализации многих
его процедур на основе соответствующих алгоритмов. Повышаются значимость и востребованность результатов анализа, который из «обслуживающего» элемента становится важным инструментом управления бюджетным процессом.
Экономический анализ отчетности об исполнении бюджета
завершает бюджетный учет.
Вопрос 9. Отчёты об исполнении бюджетов
Составление бюджетной отчётности
Сбор, свод, составление и представление отчётности об исполнении бюджетов осуществляется уполномоченными исполнительными органами. Отчётность может быть оперативной, ежеквартальной и годовой. Единство отчётности об исполнении
бюджетов в РФ обосновывается на единстве структуры, единообразия форм, показателей и сроков подготовки и представления
отчётов.
В соответствии с бюджетной классификацией РФ главные
распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета составляют сводную бюджетную отчётность на основании представленной им бюджетной отчётности подведомственными получателями (распорядителями) бюджетных средств, администраторами доходов бюджета и администраторами источников финансирования дефицита бюджета.
153
Главные администраторы бюджетных средств федерального
бюджета, бюджета субъекта Федерации, местного бюджета представляют сводную бюджетную отчётность соответственно в Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Федерации, финансовые органы муниципальных образований в установленные ими сроки.
Бюджетная отчетность РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований составляется, соответственно, Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов Федерации, финансовыми органами муниципальных образований на основании сводной бюджетной отчетности соответствующих главных администраторов бюджетных средств.
Бюджетная отчетность РФ, субъектов Федерации и муниципальных образований является годовой. Отчет об исполнении
бюджета является ежеквартальным.
Бюджетная отчетность РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований представляется соответствующими финансовыми органами в Правительство РФ, высший исполнительный
орган государственной власти субъектов РФ, местную администрацию.
Отчет об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, местного бюджета за первый квартал, полугодие
и девять месяцев текущего финансового года утверждается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, местной администрацией и направляется в соответствующий законодательный
(представительный) орган и созданный им орган государственного (муниципального) финансового контроля.
Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, местных бюджетов подлежат утверждению соответственно федеральным законом, законом субъекта
Федерации, муниципальным правовым актом представительного
органа муниципального образования.
Внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется Счетной палатой РФ.
Заключение на годовой отчет об исполнении бюджета представляется органом государственного (муниципального) финансового контроля в законодательный (представительный) орган с
154
одновременным направлением соответственно в Правительство
РФ, высший исполнительный орган государственной власти
субъекта Федерации, местную администрацию.
Одновременно с годовым отчетом об исполнении бюджета
представляются проект закона (решения) об исполнении бюджета, иная бюджетная отчетность об исполнении соответствующего
бюджета и бюджетная отчетность об исполнении соответствующего консолидированного бюджета, иные документы, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации.
Годовой отчет об исполнении бюджета может быть отклонен
в случае выявления в результате внешней проверки фактов заведомо недостоверного или неполного отражения в указанном отчете данных об исполнении соответствующих бюджетов. В случае отклонения законодательным (представительным) органом
годового отчета об исполнении бюджета он возвращается для
устранения фактов недостоверного или неполного отражения
данных и повторного представления в срок, не превышающий
один месяц.
Годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Федерации
представляется в законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Федерации не позднее 1 июня
текущего года.
Годовой отчет об исполнении местного бюджета представляется в представительный орган муниципального образования не
позднее 1 мая текущего года.
Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в
законодательном (представительном) органе подлежит внешней
проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета.
Внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется Счетной палатой РФ в порядке,
установленном БК РФ.
Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета
субъекта Федерации осуществляется органом государственного
финансового контроля субъекта Федерации, образованным законодательным (представительным) органом государственной вла155
сти субъекта Федерации, в порядке, установленном законом порядке, установленном законом субъекта Федерации с соблюдением требований БК РФ.
Внешняя проверка годового отчёта об исполнении местного
бюджета осуществляется оранном муниципального финансового
контроля, сформированным на муниципальных выборах, или
представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования с соблюдением
требований БК РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации представляет отчёт об исполнении бюджета
субъекта Федерации для подготовки заключения на него не позднее 15 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой
отчёт об исполнении бюджета субъекта Федерации проводится в
срок, не превышающий полтора месяца.
Местная администрация представляет отчёт об исполнении
местного бюджета для подготовки заключения на него не позднее
1-ого апреля текущего года. Подготовка заключения проводится
в срок, не превышающий один месяц.
Орган государственного (муниципального) финансового контроля готовит заключение на отчёт об исполнении бюджета на
основании данных внешней проверки годовой бюджетной отчётности главных администраторов бюджетных средств.
Заключение на годовой отчёт об исполнении бюджета представляется органом государственного (муниципального) финансового контроля в законодательный (представительный) орган
одновременно с направлением соответственно в Правительство
РФ, высший исполнительный орган государственной власти
субъектом РФ, местную администрацию.
Внешняя проверка годовых отчётов об исполнении бюджетов
Годовой отчёт об исполнении бюджета до его рассмотрения в
законодательном (представительном) органе подлежит внешней
проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчётности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчёт об исполнении бюджета.
Внешняя проверка годового отчёта об исполнении бюджета
субъекта Федерации осуществляется органом государственного
156
финансового контроля субъекта РФ, образованным законодательным (представительным) органом государственной власти
субъекта РФ, в порядке, установленном законом субъекта РФ с
соблюдением требований БК РФ.
Внешняя проверка годового отчёта об исполнении местного
бюджета осуществляется органом муниципального финансового
контроля, сформированным на муниципальных выборах, или
представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом.
По обращению представительного органа поселения внешняя
проверка годового отчёта об исполнении бюджета поселения может осуществляться контрольным органом муниципального района или органом государственного финансового контроля субъекта РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ представляет отчёт об исполнении бюджета субъекта РФ
для подготовки заключения на него не позднее 15-ого апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Федерации проводится в срок, не превышающий полтора месяца.
Местная администрация представляет отчет об исполнении
местного бюджета для подготовки заключения на него не позднее
1-ого апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой
отчет об исполнении местного бюджета проводится в срок, не
превышающий один месяц.
Орган государственного (муниципального) финансового контроля готовит заключение на отчет об исполнении бюджета на
основании данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств.
Заключение на годовой отчет об исполнении бюджета представляется органом государственного (муниципального) финансового контроля в законодательный (представительный) орган с
одновременным направлением соответственно в Правительство
РФ, высший исполнительный орган государственной власти
субъекта Федерации, местную администрацию.
Годовой отчет об исполнении федерального бюджета до его
рассмотрения в Государственной Думе подлежит внешней проверке Счетной палатой РФ.
157
Главные администраторы средств федерального бюджета не
позднее 1-ого апреля текущего финансового года представляют
годовую бюджетную отчетность в Счетную палату РФ для внешней проверки.
Правительство РФ направляет не позднее 15-ого июня текущего финансового года в Счетную палату РФ годовой отчет об
исполнении федерального бюджета и иные документы, подлежащие представлению в Государственную Думу одновременно с
годовым отчетом об исполнении федерального бюджета.
Счетная палата РФ проводит внешний аудит отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный год, готовит заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета и не
позднее 15-ого сентября текущего финансового года представляет его в Государственную Думу, а также направляет его в Правительство РФ.
Рассмотрение и утверждение годовых отчётов об исполнении бюджетов
Порядок представления, рассмотрения и утверждения отчёта
об исполнении бюджета устанавливается соответствующим законодательным (представительным) органом в соответствии с нормами БК РФ.
Одновременно с годовым отчётом об исполнении бюджета
представляются проект закона (решения) об исполнении бюджета, иная бюджетная отчетность об исполнении соответствующего
консолидированного бюджета, иные документы, предусмотренные бюджетным законодательством РФ.
По результатам рассмотрения годового отчёта об исполнении
бюджета годового отчёта об исполнении бюджета законодательный (представительный) орган принимает решение об утверждении либо отклонении закона (решения) об исполнении бюджета.
В случае отклонения отчёта об исполнении бюджета он возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного
отражения данных и повторного представления в срок, не превышающий один месяц.
Годовой отчёт об исполнении бюджета представляется в
представительный орган муниципального образования не позднее
1-ого мая текущего года.
158
Законом (решением) об исполнении бюджета за отчётный финансовый год с указанием общей суммы доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета. Отдельными приложениями к закону (решению) об исполнении бюджета за отчётный финансовый год утверждаются следующие показатели:
— доходов бюджета по кодам классификации доходов бюджетов;
— доходов бюджета по кодам видов доходов, подвидов доходов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета;
— расходов бюджета по ведомственной структуре расходов
соответствующего бюджета;
— расходов бюджета по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов;
— источников финансирования дефицита бюджетов по кодам
классификации источников финансирования дефицита бюджетов;
— источников финансирования дефицита бюджетов по кодам
групп, подгрупп, статей, видов источников финансирования дефицита бюджетов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицита бюджетов.
Годовой отчет об исполнении федерального бюджета представляется Правительством РФ в Государственную Думу одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета Правительством РФ представляются:
1) проект федерального закона об исполнении федерального
бюджета за отчетный финансовый год;
2) баланс исполнения федерального бюджета;
3) отчет о финансовых результатах деятельности;
4) отчет о движении денежных средств;
5) пояснительная записка;
6) отчеты об использовании ассигнований резервных фондов,
о предоставлении и погашении бюджетных кредитов (ссуд), балансовый учет которых осуществляется Министерством финансов РФ, о состоянии государственного внешнего и внутреннего
долга РФ на начало и конец отчетного финансового года, об ис159
полнении приложений к федеральному закону о федеральном
бюджете за отчетный финансовый год;
7) отчетность об исполнении консолидированного бюджета
РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный финансовый год;
8) иная отчетность, предусмотренная бюджетным законодательством РФ.
Государственная Дума рассматривает годовой отчет об исполнении федерального бюджета после получения аудиторского
заключения Счетной палаты РФ.
При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает:
— доклад министра финансов РФ об исполнении федерального бюджета;
— доклад председателя Счетной палаты РФ о заключении
Счетной палаты РФ на годовой отчет об исполнении федерального бюджета.
По предложению председателя Государственной Думы либо
по собственной инициативе Генеральный прокурор РФ, председатель Конституционного суда РФ, председатель Высшего арбитражного суда РФ, председатель Верховного суда РФ могут
выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в
течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства
Российской Федерации.
По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального
бюджета и аудиторского заключения Счетной палаты РФ Государственная Дума принимает решение либо об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета, либо об отклонении
отчета об исполнении федерального бюджета.
По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении
федерального бюджета Государственная Дума принимает либо
отклоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета.
ТЕМА 12. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ
160
Вопрос 1. Принципы организации финансового контроля
Государственный и муниципальный финансовый контроль
(ГМФК) является одной из важнейших функций государственного и муниципального управления и средством борьбы с коррупцией среди государственных и муниципальных чиновников. В
рамках осуществления управленческого процесса контроль выступает, в том числе как способ установления обратной связи с
составителями бюджетов, поскольку на основании данных, полученных в результате его проведения, может производиться обоснованная корректировка решений и планов. С другой стороны,
ГМФК можно рассматривать как форму реализации контрольной
функции государственных и муниципальных финансов, охватывающую всю совокупность денежных отношений, возникающих
в процессе формирования и использования бюджетных средств.
Указанная система денежных отношений выступает в качестве
объекта ГМФК. Непосредственно же его предметом являются,
во-первых, конкретные операции, осуществляемые с бюджетными средствами, характеризующие каждый этап бюджетного процесса.
Целью ГМФК является обеспечение соблюдения принципов
законности, целесообразности и эффективности управления государственными и муниципальными финансовыми ресурсами, а
также материальными ценностями и нематериальными объектами. Принцип законности предполагает соответствие финансовохозяйственных операций субъектов требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих финансовые правоотношения на всех уровнях власти. Принцип целесообразности означает рациональность выделения средств на то
или иное направление расходования, его соответствие целям социально-экономического развития территории. Принцип эффективности может трактоваться двояко: либо как достижение
определенной цели с наименьшими затратами, либо как достижение наилучшего результата в рамках строго определенного объема ресурсов.
Приоритеты контроля изменяются в зависимости от того, о
какой конкретно составляющей финансового контроля идет речь.
Так, в налоговой сфере контролируется преимущественно со161
блюдение принципа законности. Бюджетный контроль ориентирован на все три перечисленных выше принципа, однако следует
учитывать, что в настоящее время приоритет отдается контролю
за законностью и результативностью использования бюджетных
средств, что объясняется двумя основными причинами. Вопервых, современная бюджетная система долгое время основывалась на использовании так называемой затратной модели планирования и финансирования бюджетных расходов. Во-вторых,
контроль за законностью при всей его важности является методически более простым, нежели контроль за эффективностью или
результативностью, поскольку последний предполагает не только
сравнение заданных показателей с фактическими, но также разработку критериев и показателей эффективности, являющихся,
по сути, индивидуальными для каждого конкретного контрольного мероприятия. В последнее время роль контроля за эффективностью и результативностью использования бюджетных средств
повышается, что обусловлено постепенным переходом от затратной модели планирования и финансирования бюджетных расходов к результативной модели.
Общественное назначение ГМФК выражается в выполняемых
им функциях, к которым относятся:
— функция выявления нарушений в осуществлении финансово-хозяйственных операций;
— аналитическая функция, предполагающая установление
причин выявленных нарушений и отклонений, а также степени
их влияния на состояние объекта контроля;
— коррекционная функция, предполагающая устранение выявленных нарушений и отклонений; превентивная функция, заключающаяся в предупреждении возможных нарушений финансового законодательства.
Эффективный ГМФК возможен только при наличии системного подхода к его осуществлению. Под системой государственного и муниципального финансового контроля следует понимать
совокупность элементов, опосредующих проведение контрольноревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, проводимых органами, уполномоченными бюджетным законодательством РФ на осуществление данной деятельности.
Элементами системы ГМФК являются:
162
— органы, осуществляющие в соответствии с финансовым законодательством РФ государственный и муниципальный финансовый контроль;
— кадровая база и кадровое обеспечение функционирования
органов финансового контроля;
— нормативная база, устанавливающая основы функционирования и правила поведения контрольно-ревизионных мероприятий и правила ведения финансово-хозяйственной деятельности
бюджетополучателями;
—
информационно-коммуникационная
инфраструктура,
включающая в себя процедуры взаимодействия и передачи информации между органами ГМФК.
Функционирование системы ГМФК должен осуществляться
на базе соблюдения ряда принципов, основополагающими среди
которых являются:
1. Принцип независимости, предполагающий, что органы
ГМФК должен обладать организационной, функциональной, материальной и иной независимостью от юридических и физических лиц, чью деятельность они проверяют.
2. Принцип гласности, означающий, что любой заинтересованный пользователь должен иметь свободный доступ к информации о результатах контрольной деятельности за исключением
тех данных, которые составляют государственную, коммерческую или налоговую тайну.
3. Принцип законности, предполагающий, что деятельность
должностных лиц ГМФК должна осуществляться в строгом соответствии с законодательными и нормативными актами, регламентирующими финансовые отношения в РФ и без нарушения конституционных прав проверяемых организаций и лиц.
4. Принцип ответственности, в соответствии с которым все
участники правоотношений, возникающих в ходе проведения
контрольно-ревизионных мероприятий, должны нести ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей.
5. Принцип достаточности, означающий, что субъект контроля должен обладать тем объёмом прав и полномочий, которые
необходимы для реализации вменённых ему контрольных функций.
163
Вопрос 2. Органы, формы и методы бюджетного контроля
Формы бюджетного контроля могут быть классифицированы
по целому ряду признаков. Применительно к органам власти контроль подразделяется на контроль, осуществляемый законодательной властью и контроль по линии исполнительной власти. По
линии законодательной и представительной власти контроль
осуществляется:
— законодательными (представительными) органами власти
федерального и регионального уровня, а органами местного самоуправления.
С этой целью в их составе формируются специализированные
на бюджетном процессе комитеты и комиссии, в функции которых входит установление и проверка правильности и полноты
формирования бюджетных доходов и расходов:
— контрольно-счётными органами, которые в соответствии со
ст. 265 БК РФ могут создаваться законодательными (представительными) органами власти федерального и регионального уровня, а также органами местного самоуправления. На федеральном
уровне таким специализированным контрольно-счётным органом
является Счётная палата РФ, формируемая Государственной Думой РФ.
Основными задачами Счётной палаты являются:
— организация и осуществление контроля за своевременным
исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объёмам, структуре и целевому назначению;
— определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной
собственности;
— оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
— финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а
так же нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих мероприятия, финансируемые за счёт средств федерального бюджета или влияющие
164
на формирование и исполнение федерального бюджета федеральных внебюджетных фондов;
— контроль за законностью и своевременностью движения
средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в ЦБ РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;
— регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе ФС РФ информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах, проводимые контрольных мероприятий.
В ходе решения поставленных задач Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую,
информационную и иные виды деятельности, должна обеспечивать единую систему контроля за исполнением федерального
бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. В
рамках осуществления контрольно-ревизионной деятельности
Счетная палата РФ проводит ревизии и проверки операций со
средствами федерального бюджета. По результатам контрольноревизионных мероприятий Счетная палата направляет органам
государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия
мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности
должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ и
бесхозяйственности. В случае выявления на проверяемых объектах нарушений, приносящих ущерб и требующих пресечения,
Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых
объектов обязательные для исполнения предписания. При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетная палата РФ по согласованию с Государственной
думой может принять решение о приостановлении всех видов
финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.
Основу экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты РФ составляет экспертиза (проектов законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров, федеральных
программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных
165
фондов, федеральной собственности Российской Федерации), а
также подготовка аналитических материалов по вопросам организации государственного бюджетного контроля.
В соответствии со ст. 266 БК РФ бюджетный контроль по линии исполнительной власти осуществляется:
— Федеральной службой финансово-бюджетного надзора
(ФСФБН);
— Федеральным казначейством;
— финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных
образований и (или) уполномоченными ими органами;
— главными распорядителями и распорядителями бюджетных
средств.
Созданная в 2004 г. Федеральная служба финансовобюджетного надзора (ФСФБН) является федеральным органом
исполнительной власти, находящимся в ведении Министерства
финансов РФ и осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Реализация указанных функций осуществляется преимущественно путем проведения ревизий и проверок
правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных
фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной
собственности, а также проверок полноты и правильности учета и
отчетности по валютным операциям и по операциям нерезидентов, осуществляемым в валюте РФ. Иначе ФСФБН называют финансовой разведкой.
Федеральное казначейство, как и ФСФБН являющееся федеральной службой, находящейся в ведении Министерства финансов РФ, в соответствии со ст. 267 БК РФ осуществляет контроль
за:
— непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями)
средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над
утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
— непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования
дефицита федерального бюджета между администраторами ис166
точников финансирования дефицита федерального бюджета, над
утвержденными им бюджетными ассигнованиями;
— непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными им
лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
— непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;
— соответствием содержания проводимой операции коду
бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в
платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;
— наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов
РФ, возникновение у него денежных обязательств.
Контрольные и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за
операциями с бюджетными средствами главных распорядителей,
распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого
использования и возврата бюджетных средств.
Главные распорядители и распорядители бюджетных
средств осуществляют финансовый контроль за использованием
бюджетных средств получателями бюджетных средств в части
обеспечения правомерного целевого и эффективного использования бюджетных средств, а также представления отчетности в
установленные сроки и надлежащем объеме.
1. По отношению к уровням власти — бюджетный контроль, осуществляемый на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
2. По времени проведения бюджетный контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий. Предварительный бюджетный контроль осуществляется на этапах со167
ставления, рассмотрения и утверждения бюджетов всех уровней.
Он носит в большей степени превентивный характер, создавая
предпосылки для максимальной мобилизации доходов и целесообразного распределения бюджетных ресурсов по направлениям
их расходования. Текущий контроль, осуществляемый в течение
финансового года, является основным видом бюджетного контроля. На микроуровне он заключается в проведении проверок и
ревизий совершения финансово-хозяйственных операций бюджетополучателями. На макроуровне — совокупность контрольных и
экспертно-аналитических мероприятий, направленных на получение данных о текущем состоянии различных параметров исполнения бюджетов, таких как собираемость налоговых и неналоговых доходов, своевременность и целевой характер финансирования отдельных видов расходов, наличие и размер текущих
кассовых разрывов и т. д.
Основными формами проведения бюджетного контроля являются проверка, обследование, анализ, ревизия и аудит эффективности. Проверка представляет собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке деятельности проверяемого объекта. Проверки,
проводимые органами бюджетного контроля, могут быть классифицированы по различным признакам, однако наибольшее практическое значение имеет классификация, в основу которой положен характер проверяемого материала. В ее рамках проверки
подразделяются на документальные и фактические. В ходе проведения документальной проверки в качестве источника информации о ведении финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля выступает отчётность и документация.
Основными методами документального контроля являются:
— формальная и арифметическая проверка документов, проверка правильности заполнения бланков и регистров учёта, наличия необходимых реквизитов, а также подсчёт сумм и итогов;
— встречная проверка документов или записей, осуществляемая путём сверки и сличения данных, отражённых в документах
и записях, имеющихся в проверяемой организации, с данными
второго экземпляра этих документов или записями в других взаимосвязанных документах, находящихся как в проверяемой организации, так и в других организациях;
168
— юридическая, экономическая и финансовая оценка совершенных хозяйственных операций;
— нормативная проверка, в рамках которой осуществляется
контроль за правильностью применения нормативов, установленные органами государственной власти и местного самоуправления;
— экономико-математические методы, применяемые в бюджетном контроле преимущественно при разработке проектов
бюджетов, а также при установлении степени влияния тех или
иных факторов на хозяйственные процессы в бюджетном секторе
экономики.
— фактическая проверка представляет собой контрольное
мероприятие, основанное на исследовании фактических данных
об имущественных объектах, финансовых обязательствах, выполненных работах и оказанных услугах. Конкретными методами
проведения фактических проверок являются:
— инвентаризация, представляющая сопоставление наличия
имущества с данными бухгалтерского учёта;
— экспертная оценка специально приглашёнными специалистами объёма и качества выполненных работ и оказанных услуг;
— визуальное наблюдение, осуществляемое путём обследования производственных и складских помещений, а также проведение контрольных замеров параметров изучающих процессов.
Обследование заключается в личном ознакомлении контролирующего лица с отдельными сторонами финансовохозяйственной деятельности проверяющего объекта.
Анализ является одним из важнейших методов бюджетного
контроля, как на уровне конкретного бюджетополучателя, так и
на уровне любого бюджета в целом.
Наиболее распространенной формой бюджетного контроля
является ревизия. Она представляет собой систему обязательных
контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом
периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организациями, правильности их отражения в бухгалтерском учёте,
а также законности действий руководителя, главного бухгалтера
(бухгалтера) и иных лиц, на которых в соответствии с законода169
тельством РФ и нормативными актами возложена ответственность за их осуществление.
Аудит эффективности использования государственных
средств представляет собой новую для РФ форму бюджетного
контроля, заключающуюся в проверке деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в
целях определения эффективности использования государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них
функций и поставленных задач.
Аудит эффективности использования государственных
средств включает проверку:
— экономности использования проверяемой организацией
государственных средств, затраченных на достижение конкретных результатов ее деятельности;
— продуктивности использования проверяемой организацией
трудовых, финансовых и других ресурсов в процессе производственной и иной деятельности, а также использования информационных систем и технологий;
— результативности деятельности проверяемой организации
по выполнению поставленных задач, достижению фактических
результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом
объема выделенных для этого ресурсов.
Системное использование всех форм и методов финансового
контроля призвано обеспечить его максимальную эффективность.
Вопрос 3. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства
В соответствии со ст. 281 БК РФ нарушением бюджетного
законодательства (бюджетным правонарушением) является неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного
бюджетным законодательством РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы
РФ.
Основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ установлены ст. 283 Бюджетного
кодекса РФ. К ним, в частности, относятся:
170
— неисполнение закона (решения) о бюджете;
— нецелевое использование бюджетных средств;
— неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
— неполное перечисление бюджетных средств получателям
бюджетных средств;
— несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
— несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета
получателей бюджетных средств;
— несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;
— несвоевременное доведение до получателей бюджетных
средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах
бюджетных обязательств;
— другие нарушения в соответствии с нормами БК РФ и федеральных законов.
Совершение бюджетного правонарушения влечёт за собой
применение к нарушителям мер принуждения и ответственности, предусмотренных ст. 282 БК РФ и другими законами РФ. К
ним относятся:
— предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного
процесса;
— блокировка расходов;
— приостановка финансовых операций в кредитных организациях;
— наложение штрафа;
— начисление пени и другие меры.
В настоящее время в РФ одним из наиболее распространенных видов бюджетных правонарушений является нецелевое использование бюджетных средств. Под ним понимается направление и использование средств бюджета на цели, не соответствующие условиям, определённым утверждённым бюджетом на
соответствующий финансовый год, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнований, сметой доходов и расходов, либо иным правовым основанием их получения.
В случае, если проверкой установлен факт нецелевого использования бюджетных средств, это может повлечь за собой следу171
ющие меры принуждения:
— наложение пени и штрафа в соответствии с бюджетным законодательством РФ;
— наложение штрафов на руководителей организацийполучателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РФ
об административных правонарушениях;
— изъятие в бессрочном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению;
— уголовное наказание при наличии состава преступления в
действиях должностного лица.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В заключении хотелось бы вам, уважаемые студенты, напомнить об системе в РФ. Всякая учёба становится более эффективной, если изучаемый элементарной истине при изучении любой
дисциплины, включая курс по бюджетной материал увязывается
с практикой, непосредственно наблюдаемой при ознакомлении с
экономической статистикой, чтении периодической литературы и
газет, просмотре аналитических программ по телевидению и т.д.
По бюджетам в РФ информация поступает буквально ежедневно с самых различных источников. Обсуждаются вопросы
налогообложения, что является основным источником поступлений в бюджеты, преподносится материал по различным направлениям использования бюджетных средств, даётся характеристика тенденциям в ценообразовании, что существенным образом
сказывается на положении людей, источником доходов которых
являются бюджетные средства. На бюджетах в Российской Федерации сказываются мировые цены на нефть, газ и другое минеральное сырьё. Пополнение бюджетов зависит от темпов экономического развития, инфляции, валютных курсов и т.д. Студенты, серьёзно готовящиеся к своей будущей работе, должны
научиться анализировать указанные процессы в экономике и финансовой сфере во взаимосвязи с бюджетным процессом. Напоминаем вам ещё раз о той мысли, которая была подчёркнута во
введении — все экономические и социальные процессы в обществе находят своё отражение в бюджетах.
Литература
172
1. Конституция Российской Федерации
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации
3. Гражданский кодекс Российской Федерации
4. Налоговый кодекс Российской Федерации
5. Постановление Верховного Совета РСФСР от 22 декабря
1990г. № 441-1 "Об образовании Пенсионного фонда РСФСР".
6. Постановление Правительства РФ от 12 февраля 1994г. №
101 "О Фонде социального страхования Российской Федерации".
7. Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ "О Счетной
палате Российской Федерации".
8.Указ Президента РФ от 25 мая 1996г. № 769 "Об организации подготовки государственных минимальных социальных
стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов".
9.Постановление Правительства РФ от 29 июля 1998г. № 857
"Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования".
10. Федеральный закон от 4 июля 2003г. № 95-ФЗ "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
11. Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
12. А.М. Годин, В.П. Горегляд, И.В. Подпорина. Бюджетная
система Российской Федерации. Учебник. Рекомендован Министерством образования Российской Федерации. М., 2009.
13.Н.Б. Ермасова. Бюджетная система. Учебник. Для студентов, обучающихся по специальности "Финансы и кредит".
Москва. Высшее образование. 2009.
14. Мст. П. Афанасьев, А.А. Беленчук, И.В. Кривогов. Бюджет
и бюджетная система. Учебник. Рекомендован ФГОУ ВПО АБиК
Минфина Российской Федерации. Москва. Юрайт. 2009.
15. Ю.И. Чуньков. Бюджетная система Российской Федерации.
Учебное пособие. Для студентов, обучающихся по специальности
"Финансы и кредит". Москва. Изд-во МГИУ. 2010.
173
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введние
Тема 1. Бюджетное устройство Российской Федерации
Вопрос 1. Бюджетное законодательство Российской
Федерации
Вопрос 2. Бюджетная система РФ и принципы её
функционирования.
Вопрос 3. Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления
Тема 2. Бюджет и бюджетная система
Вопрос 1. Экономическое и правовое содержание
бюджета
Вопрос 2. Функции государственного бюджета
Вопрос 3. Бюджетная политика
Тема 3. Бюджетная классификация РФ
Вопрос 1. Понятие бюджетной классификации
Вопрос 2. Классификация доходов бюджетов
Вопрос 3. Классификация расходов бюджетов
Вопрос 4. Классификация операций сектора
Вопрос 5. Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов
Тема 4. Управление доходами бюджетов
Вопрос 1. Понятие доходов бюджетов
Вопрос 2. Доходы федерального бюджета
Вопрос 3. Доходы бюджетов субъектов РФ
Вопрос 4. Доходы местных бюджетов
Тема 5. Управление расходами бюджетов
174
4–20
20–31
31–38
39–44
45–52
52–64
Вопрос 1. Понятие и классификация бюджетных
расходов
Вопрос 2. Экономическое содержание расходов
бюджетов
Вопрос 3. Формы расходов бюджетов
Вопрос 4. Расходы государственных бюджетов
Вопрос 5. Расходы местных бюджетов
Тема 6. Федеральный бюджет Российской Федерации
64–73
Вопрос 1. Законодательные основы федерального
бюджета
Вопрос 2. Макроэкономическое развитие и основные
параметры Федерального бюджета РФ
Вопрос 3. Основные параметры трёхлетнего
федерального бюджета на 2008-2010гг
Вопрос 4. Расходные обязательства федерального
бюджета Российской Федерации.
Тема 7. Бюджетный дефицит и профицит феде73–88
рального бюджета. Государственный долг
Вопрос 1. Понятие дефицита бюджета и его классификация
Вопрос 2. Источники финансирования дефицита
Федерального бюджета
Вопрос3. Профицит бюджета РФ
Вопрос 4. Резервный фонд и Фонд национального
благосостояния
Вопрос 5. Государственный долг Российской
Федерации.
Тема 8. Бюджеты субъектов Российской Федера88–102
ции и местные бюджеты
Вопрос 1. Определение бюджета субъекта Российской Федерации
Вопрос 2. Формирование доходов бюджета субъекта
РФ
Вопрос 3. Расходные обязательства субъекта РФ
Вопрос 4. Местный бюджет и его доходы
Вопрос 5. Расходные обязательства муниципального
175
образования.
Тема 9. Межбюджетное регулирование
Вопрос 1. Понятие и принципы построения межбюджетных отношений
Вопрос 2. Формы и механизм межбюджетных
трансфертов
Вопрос 3. Трансферт федерального бюджета Российской Федерации
Вопрос 4. Трансферт из бюджетов субъектов РФ и
местных бюджетов
Тема 10. Бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты
Вопрос 1. Определение государственных внебюджетных Фондов
Вопрос 2. Пенсионный фонд РФ
Вопрос 3. Фонд социального страхования РФ
Вопрос 4. Фонд обязательного медицинского
Страхования
Тема 11. Бюджетный процесс и его стадии в Российской Федерации
Вопрос 1. Участники бюджетного процесса и их
Полномочия
Вопрос 2. Понятие бюджетного процесса
Вопрос 3. Финансовое планирование
Вопрос 4. Составление проектов бюджетов
Вопрос 5. Рассмотрение и утверждение федерального бюджета
Вопрос 6. Исполнение бюджета
Вопрос 7. Казначейское исполнение бюджета
Вопрос 8. Экономический анализ исполнения
бюджетов
Вопрос 9. Отчёты об исполнении бюджетов
Составление бюджетной отчётности
Внешняя проверка годовых отчётов об исполнении
бюджетов
Рассмотрение и утверждение годовых отчётов об
исполнении бюджетов
Тема 12. Государственный и муниципальный
176
102–111
111–127
127–161
161–173
финансовый контроль
Вопрос 1. Принципы организации финансового
контроля
Вопрос 2. Органы, формы и методы бюджетного
контроля
Вопрос 3. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства
Литература
173–174
Оглавление
175–177
177