РАЗДЕЛ I. Программа дисциплины «Бизнес и власть

Министерство экономического развития Российской
Федерации
Государственный университет –
Высшая школа экономики
«Бизнес и власть: конституционно-правовые основы лоббизма и
взаимодействия»
для специальности 030501.65 – Юриспруденция
подготовки специалиста
Составитель: к.ю.н., доцент Васильева Светлана Викторовна
Утвержден на заседании кафедры
конституционного и муниципального права
_________________________________
Зав. кафедрой
д.ю.н., проф. М.А.Краснов
«_____» __________________ 200 г.
Москва, 2008
1
СОДЕРЖАНИЕ
РАЗДЕЛ I. Программа дисциплины «Бизнес и власть: конституционноправовые основы лоббизма и взаимодействия»
Пояснительная записка……………………………………………….. 3
Виды самостоятельных (внеаудиторных) занятий…………………..4
Формы контроля и критерии оценок………………………………….5
Тематический план……………………………………………………..7
Литература и основные правовые акты ко всему курсу……………..10
Темы учебного курса и литература к ним
Тема № 1 Бизнес и государство – субъекты политических, социальных и
экономических процессов………………………………………………….10
Тема № 2 Правовые формы взаимодействия бизнеса и государства..12
Тема № 3 Государственное регулирование и государственный контроль (надзор) в
социальной и экономической сферах………………………….13
Тема № 4 Частно-государственные партнерства……………………..15
Тема № 5 Вовлечение бизнес-структур в общественно-полезную
деятельность…………………………………………………………………...16
Тема № 6 Социальная ответственность бизнеса………………………18
Тема № 7 Официальные каналы влияния бизнес-структур на органы публичной
власти……………………………………………………………..19
Тема № 8 Понятие лоббистской деятельности и состав правоотношений в сфере
лоббизма……………………………………………………………..21
Тема № 9 Правовое регулирование лоббистской деятельности в
России………………………………………………………………………….22
Тема № 10 Правовое регулирование и практика лоббистской деятельности в
зарубежных странах……………………………………….23
Тема № 11 Право и этика как формы регулирования лоббистской
деятельности…………………………………………………………………..25
Тема № 12 Лоббистская деятельность в системе взаимоотношений бизнес-структур
и органов публичной власти………………………………27
Тема № 13 Лоббистская деятельность и коррупция…………………..29
Тематика письменных работ……………………………………………….31
Вопросы к зачету…………………………………………………………….32
Примерные вопросы тестирования……………………………………….33
Раздел II. Методические рекомендации для преподавателей и студентов
Приложение №1. Методические рекомендации для преподавателя…36
Приложение № 2. Методические указания для студентов……………37
Раздел III. Ридер к специальному курсу
Материалы прессы………………………………………………….. …..38
Научные публикации……………………………………………………58
РАЗДЕЛ I. Программа дисциплины «Бизнес и власть: конституционноправовые основы лоббизма и взаимодействия»
2
1. Пояснительная записка
Автор
программы:
кандидат
юридических
наук,
конституционного и административного права С.В. Васильева.
доцент
кафедры
Требования к студентам:
студент, приступая к изучению данного курса, должен обладать знаниями,
полученными в рамках основных общеобразовательных дисциплин: конституционного
права, административного права, гражданского права, трудового права, финансового
права, ориентироваться в вопросах экономики и менеджмента.
Аннотация:
Учебный курс: «Бизнес и власть: конституционно-правовые основы лоббизма и
взаимодействия» направлен на углубленное изучение взаимоотношений коммерческого
сектора и власти. В ходе данного курса специальное внимание уделяется правовым
формам продвижения частных интересов в деятельности государственных и
муниципальных органов.
Программа данного курса предусматривает его изучение студентами на последних
курсах факультета права или в магистратуре. Цель курса – выработать навыки
юридического анализа взаимодействия представителей первого и второго общественных
секторов, лоббистской деятельности, определения дисбаланса в соответствующих
правоотношениях и путей его устранения.
Программой предусматриваются следующие формы работы на занятиях:
 обсуждение вопросов, обозначенных в программе
 проведение круглых столов в форме обсуждения проблем, возникающих в
конституционной теории и практике
 проведение деловых игр
 доклады
 решение задач
 подготовка правовых заключений и иных документов практического характера по
итогам оценки (анализа) определенного аналитического и нормативного материала
 иные письменные работы
Учебные задачи курса:
В результате изучения курса студент должен:
знать правовые формы взаимодействия бизнеса и власти, формальный и
неформальный
лоббизм,
конституционно-правовые
основы
соответствующих
общественных отношений
уметь оценивать нормативные правовые акты и практику в сфере регулирования
предпринимательства и контроля над этой деятельностью, анализировать нормативные и
«теневые» каналы представительства частных интересов в деятельности публичных
органов власти на предмет соответствия Конституции РФ и законам
иметь представление о механизмах участия бизнеса в общественно-полезной
деятельности, об отражении правового и реального взаимодействия бизнеса и
3
государства на качестве функционирования системы государственной и муниципальной
власти, реализации государственной политики, жизнедеятельности общества
обладать навыками публичной дискуссии по вопросам взаимодействия бизнеса и
власти в России и зарубежных странах
2. Виды самостоятельных (внеаудиторных) занятий:
Самостоятельная работа с учебной (научно-практической, публицистической и
иной) литературой, нормативным материалом, а также интернет-источниками.
Литература и нормативные правовые акты указаны после каждой темы.
Преподаватель может порекомендовать дополнительные источники (новый материал)
в ходе занятий. Самостоятельное знакомство с указанной литературой важно для
изучения курса в целом, для решения практических задач и ответов на проблемные
вопросы, обозначенные в программе, а также для написания предусмотренных
учебным планом письменных работ.
3. Формы контроля и критерии оценок:
текущий контроль осуществляется в процессе проведения занятий в форме
выставления баллов по результатам устных выступлений, подготовки письменных работ
и выполнения заданий по темам, иных форм работы на занятиях.
итоговый контроль производится в форме зачета по основным вопросам изучения
учебного курса;
итоговая оценка складывается из оценки, полученной на зачете с учетом баллов,
которые были набраны по результатам текущего контроля.
Итоговая оценка складывается из:
баллов, полученных за письменную работу в ходе практических занятий
(правовое заключение, анализ законопроекта, аналитическую записку о зарубежном
опыте) - 30 % в итоговой оценке, полученная в итоге цифра умножается на коэффициент;
баллов, полученных за участие в обсуждениях проблем на практических занятиях
– 30 % в итоговой оценке. Работа на каждом практическом занятии оценивается в 10
баллов, затем соответствующая цифра суммируется и делится на общее число
практических занятий (круглых столов), в которых участвовал студент и в которых он не
участвовал без уважительных причин, а полученная в итоге цифра умножается на
коэффициент;
баллов, полученных на зачете. При этом результат за зачетный тест, с
возможностью беседы по вопросам к зачету после его написания, составляет в сумме
итоговой оценки 40 %, полученная в итоге цифра умножается на коэффициент.
Примеры определения итоговой оценки:
1. Балл за активность на семинарах – 7; оценка за эссе – 6; оценка за дом. задание –
7; оценка за реферат – 5; оценка на экзамене – 8. Тогда:
4
(7 х 0,1 = 0,7) + (6 х 0,05 = 0,3) + (7 х 0,1 = 0,7) + (5 х 0,15 = 0,75) + (8 х 0,6 = 4,8) =
7,25 (при округлении = 7).
2. Балл за активность на семинарах – 0; оценка за эссе – 6; дом. задание отсутствует
(0); оценка за реферат – 5; оценка на экзамене – 7. Тогда:
(0 х 0,1 = 0) + (6 х 0,05 = 0,3) + (0 х 0,1 = 0) + (5 х 0,15 = 0,75) + (7 х 0,6 = 4,2) = 5,25
(при округлении = 5).
Критерии оценки на зачете
Качество ответа
Оценка по 10балльной шкале
Оценка по 5-балльной
шкале
Знания по предмету отсутствуют.
1 – очень плохо
Студент не знает до конца ни
одного вопроса, путается в
основных базовых понятиях, не в
состоянии раскрыть содержание
основных терминов и понятий.
Отдельные фрагментарные
правильные мысли, но в знаниях
имеются существенные пробелы и
курс в целом не усвоен.
Ответы на вопросы даны в целом
правильно, однако неполно.
Логика ответов недостаточно
хорошо выстроена. Пропущен ряд
важных деталей или, напротив, в
ответе затрагиваются посторонние
вопросы. Базовая терминология в
целом усвоена.
Ответы на вопросы даны в целом
правильно, однако ряд серьезных
дефектов логики и содержания
ответов не позволяет поставить
хорошую оценку. Базовая
терминология усвоена хорошо.
2 – плохо
Неудовлетворительно
–2
3–
неудовлетворительно
4
–
удовлетворительно
5
–
весьма Удовлетворительно – 3
удовлетворительно
5
Вопросы раскрыты достаточно
полно и правильно. По знанию
базовой терминологии замечаний
нет.
6 – хорошо
Вопросы раскрыты полно и
правильно. Безупречное знание
базовой терминологии. Однако
есть отдельные дефекты логики и
содержания ответов.
Хорошо – 4
7 – очень хорошо
Вопросы раскрыты достаточно
полно и правильно. Безупречное
знание базовой терминологии,
умение раскрыть содержание
конституционных терминов и
понятий. Знание проблем ,
поднимавшихся в ходе спец.курса.
8 – почти отлично
На все вопросы даны правильные и
точные ответы. Безупречное
знание базовой терминологии,
умение раскрыть и
прокомментировать содержание
всех изучавшихся терминов и
понятий.
Ответ отличает четкая логика и
знание материала далеко за
рамками обязательного курса.
Точное понимание рамок каждого
вопроса. Знание точек зрения на ту
или иную проблему со ссылками
на научные источники. Обоснована
собственная позиция по отдельным
проблемам курса.
9 – отлично
Отлично – 5
10 – блестяще
4. Тематический план
№
Название темы
Всего
часов
Аудиторные часы
Лекции
Самостоятельная
работа
Практические
занятия –
круглые столы
6
1.
Бизнес и
государство –
субъекты
политических,
социальных и
экономических
процессов
8
2
6
2.
Правовые формы
взаимодействия
бизнеса и
государства
8
2
6
3.
Государственное
регулирование и
государственный
контроль (надзор)
в социальной и
экономической
сферах
8
2
6
4.
Частногосударственные
партнерства
10
2
2
6
5.
Вовлечение
бизнес-структур в
общественнополезную
деятельность
10
2
2
6
6.
Социальная
ответственность
бизнеса
6
2
7.
Официальные
каналы влияния
бизнес-структур
на органы
публичной власти
10
2
8.
Понятие
лоббистской
деятельности и
состав
правоотношений
в сфере лоббизма
6
2
9.
Правовое
регулирование
лоббистской
8
2
4
2
6
4
2
4
7
деятельности в
России.
Технологии
лоббирования
10.
Правовое
регулирование и
практика
лоббистской
деятельности в
зарубежных
странах
8
4
11.
Право и этика как
формы
регулирования
лоббистской
деятельности
10
2
12.
Лоббистская
деятельность в
системе
взаимоотношений
бизнес-структур и
органов
публичной власти
6
2
13.
Лоббистская
деятельности и
коррупция
10
2
2
6
108
28
12
68
Итого:
4
2
6
4
5. Литература и основные правовые акты ко всему курсу
5.1.
Базовые учебники и учебные пособия:
1. Власть, закон, бизнес. – М.: МОНФ, АНО «Проекты для будущего: научные и
образовательные технологии», ф-т права ГУ-ВШЭ, 2005.
2. Р.М. Нуреев. Теория общественного выбора. Курс лекций. М.: Издательский дом
ГУ ВШЭ, 2005.
3. В.А. Четвернин. Демократическое конституционное государство: введение в
теорию. М., 1993.
4. Ф. А. фон Хайек. Право. Законодательство и свобода: Современное понимание
либеральных принципов справедливости и политики / Ф.А. фон Хайек. М.:
ИРИСН, 2006.
5.2.
Нормативные правовые акты и иные документы:
8
1. Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в
Российской Федерации».
2. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».
3. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. «Об утверждении
«Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской
Федерации до 2020 года».
4. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. «Об утверждении
«Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации до
2012 года».
5. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации, 5 ноября 2008 г.
6. Темы учебного курса и литература к ним
Тема № 1
Бизнес и государство – субъекты политических, социальных и экономических
процессов
1. Институциональные формы участия бизнеса в общественной жизни страны:
организационно-правовые формы коммерческих организаций, их союзов,
ассоциаций и др. Предназначение каждой формы – извлечение прибыли,
консолидация частных интересов, борьба с конкурентами и т.д.
2. Институциональные формы участия государства в общественной жизни страны:
органы государственной власти, государственные органы, должностные лица,
государственные и муниципальные гражданские служащие и др.: регулирование,
контроль, участие в хозяйственной деятельности и т.д.
3. Позиционирование
бизнес-сообщества
в
современной
общественной
конъюнктуре: от участников рынка к общественному участию в управлении
делами государства.
4. Органы публичной власти как регуляторы политических, социальных и
экономических общественных отношений и как «менеджеры» общественных
процессов.
5. Государственные предприятия и учреждения как конкуренты и партнеры бизнессообществу.
Задание к теме № 1
Проанализируйте федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые
акты на предмет установления официальных каналов заявления частных интересов в
деятельности соответствующих органов. Со ссылками на конкретные нормы составьте
перечень возможных механизмов «обратной связи».
Литература и правовые источники:
Основная:
1. Власть, закон, бизнес. – М.: МОНФ, АНО «Проекты для будущего: научные и
образовательные технологии», ф-т права ГУ-ВШЭ, 2005.
9
Дополнительная:
2. Правовое положение коммерческой организации: Учебное и научно-практическое
пособие / Под. ред. Ю.А. Тихомирова; Гос. ун-т «Высшая школа экономики».
Факультет права. – М.: Юридический дом «Юстицинформ», 200.
3. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права М., 2007.
4. Замотаева Е.К. Юридические лица как субъекты публичного права //
Модернизация экономики и общественное развитие (Текст): в 3 кн. / отв. ред. Е.Г.
Ясин; Гос. ун-т – Высшая школа экономики. – М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2007.
5. Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. – М.:
ОАО «Издательский дом «Городец»», 2004.
6. Новиков А.Б. Риск-менеджмент и государственный контроль: опыт таможенного
регулирования. Научно-практическое пособие. – Спб.: Издательство «Инфо-да»,
2007.
7. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».
8. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности».
9. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской
Федерации».
Тема № 2
Правовые формы взаимодействия бизнеса и государства
1. Государственное регулирование и государственный контроль (надзор) в
социальной и экономической сферах.
2. Частно-государственные партнерства.
3. Вовлечение бизнес-структур в общественно-полезную деятельность: аутсорсинг,
социальный заказ, грант и др.
4. Социальная ответственность бизнеса.
5. Официальные каналы влияния бизнес-структур на органы публичной власти:
обращения, СРО, ТПП РФ, РСПП, Деловая Россия, Опора России, экспертная
деятельность, участие в консультационных советах (комиссиях) и др.
6. Лоббизм.
Задание к теме № 2
Выделите экономико-правовые механизмы воздействия государства на лиц частного
права в сфере предпринимательства со ссылками на правовые нормы.
Литература и правовые источники:
Основная:
1. Р.М. Нуреев. Теория общественного выбора. Курс лекций. М.: Издательский дом
ГУ ВШЭ, 2005.
Дополнительная:
10
2. Васильева С.В. Формы представительства интересов экономических субъектов в
деятельности публичных органов власти: правовой аспект // Право и экономика.
2005. № 8.
3. Мазаев В.Д. Об общественно-экспертной поддержки законодательных инициатив
государственной власти по вопросам национальных проектов // Приоритетные
национальные
проекты
и
задачи
совершенствования
российского
законодательства. Материалы международной научно-практической конференции
(г. Москва, 30 марта, 2007 г.) / Под. ред С.В. Кабышева, Г.В. Минха, О.В.
Афанасьевой. – М.: Формула права, 2007.
4. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».
5. Регламенты федеральных органов исполнительной власти.
6. Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации».
7. Распоряжение Правительства РФ «О программе социально-экономического
развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы).
Тема № 3
Государственное регулирование и государственный контроль (надзор) в социальной
и экономической сферах
1. Создание благоприятного политического, социального и экономического климата
для деятельности бизнес-структур.
2. Установление
правил,
нормативов,
стандартов
предпринимательской
деятельности.
3. Регистрация, сертификация, лицензирование, выдача разрешений, и иные
регуляционные и контрольные полномочия органов публичной власти.
4. Оказание публичных услуг, информационное и организационно-методическое
взаимодействие государства и бизнеса.
5. Управление подведомственными предприятиями и учреждениями, регулирование
их деятельностью и контроль над ними. Функции представителей государства в
коммерческих организациях. Государственные корпорации.
Задание к теме № 3
На основе анализа нормативных правовых актов федерального и регионального уровней
власти определите институты (механизмы) экономики, рынка и предпринимательства,
которые предназначены для учета публичного интереса общества и государства.
Литература и правовые источники:
Основная:
1. Власть, закон, бизнес. – М.: МОНФ, АНО «Проекты для будущего: научные и
образовательные технологии», ф-т права ГУ-ВШЭ, 2005.
Дополнительная:
2. Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под. ред.
С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. – М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ»,
ИНФРА-М, 2006.
3. Публичные услуги и право: науч.-практ. пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова. –
М.: Норма, 2007.
11
4. Приоритетные национальные проекты и задачи совершенствования российского
законодательства. Материалы международной научно-практической конференции
(г. Москва, 30 марта, 2007 г.) / Под. ред С.В. Кабышева, Г.В. Минха, О.В.
Афанасьевой. – М.: Формула права, 2007.
5. Оценка эффективности деятельности учреждений социальной поддержки
населения. / Под ред. П.В. Романова и Е.Р. Ярской-Смирновой. Серия «Научные
доклады: независимый экономический анализ». М.: Московский общественный
научный фонд; Центр социальной политики и гендерных исследований, 2007.
6. Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах
социально-экономического развития Российской Федерации».
7. Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в
Российской Федерации».
8. Федеральные законы о государственных корпорациях.
Тема № 4
Частно-государственные партнерства
1. Частно-государственное партнерство (ЧГП) как соединение частных и публичных
ресурсов для оперативного решения общественно-полезных задач. Социальные и
экономические сферы, пригодные для ЧГП.
2. Правовые основы привлечения ЧГП капитала: концессия, подряд, лизинг,
инвестиционные соглашения и др. юридические механизмы. Роль банковского
сектора в деятельности ЧГП.
3. Распределение полномочий и вещных прав в ЧГП между государством и
бизнесом.
4. Виды ЧГП: в зависимости от сфер деятельности, от организационно-правовых
форм, от сохранения хозяйственных прав государства на ресурсы и создаваемые
объекты и т.д.
Задание к теме № 4
На основе действующего законодательства составьте договор частно-государственного
партнерства между конкретными федеральным органом публичной власти и
коммерческой организацией. Форму такого договора выберите в зависимости от сферы
ЧГП и распределения прав собственности и хозяйственных полномочий между
партнерами. Например, ЧГП образуется в связи с необходимостью строительства
окружной дороги в г. Санкт-Петербурге, права собственности на возводимые объекты
(дорожные полотна, мосты и т.д.) переходят государству.
Литература и правовые источники:
Основная:
1. Власть, закон, бизнес. – М.: МОНФ, АНО «Проекты для будущего: научные и
образовательные технологии», ф-т права ГУ-ВШЭ, 2005.
Дополнительная:
2. Игнатюк Н. Государственно-частное партнерство в России // Право и экономика.
2006. № 8.
12
3. Государственно-частное партнерство в России // Корпоративный юрист.
Приложение. 2008. №10.
4. Руководство по совершенствованию управления развитием государственночастных партнерств Европейской экономической комиссии.
5. Махортов Е. Государственно-частное партнерство как форма отношений власти и
бизнеса
//
http://www.lobbying.ru/index.php?article_id=2359&link_id=16
по
состоянию на 25.04.2008.
6. Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции».
7. Федеральный закон «О банках и банковской деятельности».
8. Федеральный закон «О Банке развития».
Тема № 5
Вовлечение бизнес-структур в общественно-полезную деятельность
1. Публичный аутсорсинг – делегирование (наделение, передача) обслуживающих
функций и полномочий или отдельных процессов, не связанных с собственно
властными рычагами управления.
2. Социальный заказ, грант, аккредитация бизнес-структур как формы
общественного участия в управлении делами государства.
3. Институты саморегулирования в системе власти.
4. Партнерство государства, бизнес-сообщества и некоммерческого сектора в сфере
решения общественно-полезных задач.
5. Правовые механизмы вовлечения бизнес-структур в общественно-полезную
деятельность: наделение полномочиями и сохранение контроля органов
публичной власти.
6. Основные методики оценки эффективности от «приватизации» государства
бизнес-структурами и НКО.
Задания к теме № 5
1. Подготовьте проект распоряжения правительства субъекта РФ о выделении
бюджетных средств в связи с реализацией социального заказа. Условия: по итогам
конкурсного отбора ООО «Темп» будет готово в течение года провести мониторинг
адаптации детей-сирот, покинувших по достижении совершеннолетия дома-интернаты, к
самостоятельной жизни и сформулировать план мероприятий по улучшению адаптации
детей-сирот.
2. В какой правовой форме, на Ваш взгляд, может оформляться публичный аутсорсинг?
В каких сферах социальных и экономических отношений он допустим? Какие
полномочия могут быть переданы бизнес-структуре?
Литература и правовые источники:
Основная:
1. В.А. Четвернин. Демократическое конституционное государство: введение в
теорию. М., 1993.
Дополнительная:
13
2. Нарышкин С.Е. Первые шаги и перспективы // Вопросы государственного и
муниципального управления. 2007. № 1. Т.I Кокарев И. Местные сообщества и
местное самоуправление: технологии участия. Пособие для организаторов. Серия
«Библиотека местного самоуправления», Выпуск 63. М., МОНФ, 2007.
3. Хананашвили Н.Л. Правовое регулирование партнерского взаимодействия
неправительственных некоммерческих организаций и органов местного
самоуправления (сравнительные аспекты гранта и социального заказа). Дисс. на
соиск. уч. ст. к.ю.н. М., 2008.
4. Некоммерческий сектор: экономика, право и управление (Текст): докл. Междунар.
науч. конф., Москва, 25-26 мая 2007 г. / Гос. ун-т – Высшая школа экономики;
Лаборатория исследования гражданского общества; отв. ред. Л.И. Якобсон. – М.:
Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2007.
5. Тамбовцев В.Л., Шаститко А.Е. Реформы государственного регулирования и
бюджетного процесса: формы и способы взаимодействия // Модернизация
экономики и общественное развитие (Текст): в 3 кн. / отв. ред. Е.Г. Ясин; Гос. унт – Высшая школа экономики. – М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007.
6. Васильева А.Ф. Учение о публичных услугах в административном праве
Германии: теория Эрнста Форстхоффа // Публичные услуги: правовое
регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник статей /под общ. ред.
Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. – М.: Волтерс Клувер, 2007.
7. Васильева А.Ф. Делегирование государственных функций субъектам частного
права // Правоведение. 2008. № 2.
8. Васильева А.Ф. Государство как поставщик публичных услуг // Право и политика.
2008. № 6.
9. Нормативные правовые акты о реализации целевых программ.
10. Нормативные правовые акты о деятельности институтов развития.
Тема № 6
Социальная ответственность бизнеса
1. Понятие «корпоративного гражданства» как формы социализации
бизнесструктур.
2. Понимание бизнес-сообществом корпоративной обязанности содействовать
увеличению общественного богатства и прогресса.
3. Принцип открытого ведения бизнеса: партнерство с потребителями,
взаимодействие с контрагентами, поддержание диалога с государством и др.
4. Институциональные
формы
эффективного
использования
ресурсов,
предупреждение рисков, в том числе вредного воздействия на окружающую
природную среду.
5. Прямое финансирование социальных, экономических и иных проектов.
Спонсорство. Благотворительность.
Задание к теме № 6
Напишите в уставе вновь создаваемой коммерческой организации раздел о принципах и
формах ее социальной ответственности.
Литература и правовые источники:
14
Основная:
1. Ф. А. фон Хайек. Право. Законодательство и свобода: Современное понимание
либеральных принципов справедливости и политики / Ф.А. фон Хайек. М.:
ИРИСН, 2006.
Дополнительная:
2. Корпоративное гражданство / Под. ред. Семененко И.С. и др. – М., 2008.
3. Иванова Н.Л. Введение в психологию бизнеса (Текст): учеб.пособие / Н.Л.
Иванова, Е.В. Михайлова, В.А. Штроо; Гос. ун-т – Высшая школа экономики. –
М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007.
4. Шохин А.Н. Место бизнеса в политической системе. Модернизация экономики и
общественное развитие (Текст): в 3 кн. / отв. ред. Е.Г. Ясин; Гос. ун-т – Высшая
школа экономики. – М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007.
5. Тихомиров Ю.А. Саморегулирование: способы и границы правового
регулирования // Модернизация экономики и общественное развитие (Текст): в 3
кн. / отв. ред. Е.Г. Ясин; Гос. ун-т – Высшая школа экономики. – М.: Изд. дом ГУ
ВШЭ, 2007.
6. Социальной хартии российского бизнеса 2004 (в ред. 2007), одобренной на съезде
РСПП /www.rspp.ru/Attachment.aspx?Id=5481 по состоянию на 25.04.2008.
7. Корпоративные и этические кодексы, уставы коммерческих организаций, их
союзов, ассоциаций.
8. Гражданский кодекс РФ.
9. Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных
организациях».
Тема № 7
Официальные каналы влияния бизнес-структур на органы публичной власти
1. Право на обращение в органы публичной власти: нормы и практика.
2. Саморегулируемые организации: статус и перспективы.
3. Объединения предпринимателей – союзы, ассоциации, палаты и т.д. ТПП РФ,
РСПП, Деловая Россия, Опора России, отраслевые союзы и ассоциации,
региональные союзы и ассоциации. Их многопрофильный характер в решении
вопросов предпринимательсства и способность консолидировать частные
интересы.
4. Экспертная деятельность бизнес-сообщества: правовые основания и условия
привлечения предпринимателей к экспертизе, порядок учета их мнения.
5. Участие представителей бизнеса в консультационных советах (комиссиях) при
органах исполнительной власти, внутриведомственных или межведомственных
властных структурах: статус и эффективность влияния на принятие публичновластных решений.
Задание к теме № 7
Сформулируйте в уставе саморегулируемой организации арбитражных управляющих
положения о порядке ее взаимодействия с органами публичной власти, о возможностях
продвижения частных интересов.
Литература и правовые источники:
15
Основная:
1. Власть, закон, бизнес. – М.: МОНФ, АНО «Проекты для будущего: научные и
образовательные технологии», ф-т права ГУ-ВШЭ, 2005.
Дополнительная:
2. Васильева С.В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель
и практика реализации // Законодательство и экономика. 2005. № 5Ростовцева
Н.В. Правовое положение саморегулируемых организаций в Российской
Федерации // ЖРП. 2006. № 11.
3. Салин. П.Б. Некоторые проблемы саморегулирования
организаций // Право и политика. 2006. № 7.
саморегулируемых
4. Талапина. Э.В. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и
экономика. 2003. № 11.
5. Федеральный закон «О саморегулируемых организациях».
6. Федеральный закон «О Торгово-промышленной палате Российской Федерации».
7. Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации.
8. Регламенты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.
9. Постановление Правительства РФ «О Совете по конкурентоспособности и
предпринимательству при Правительстве Российской Федерации».
10. Законы субъектов РФ и акты муниципальных образований о возможности бизнесструктур влиять на публично-властные решения.
Тема № 8
Понятие лоббистской деятельности и состав правоотношений в сфере лоббизма
1. Понятия: «лоббистская деятельность», «лоббизм», «представительство интересов»,
«проталкивание интересов», «продвижение интересов».
2. Назначение и цели лоббистской деятельности: доведение представляемого интереса до
сведения органа публичной власти, отражение интереса в индивидуальном акте этого
органа, принятие законопроекта и т.д.
3. Субъекты лоббистской деятельности: профессиональные лоббисты, коммерческие
организации, некоммерческие союзы (ассоциации), граждане и их объединения, члены
научно-экспертных советов при органах власти, общественные палаты и др.
4. Сферы лоббистской деятельности в системе государственной власти: лоббизм в
исполнительных органах власти, лоббизм в законодательных (представительных)
органах власти, лоббизм в иных органах и организациях, осуществляющих
государственные функции; лоббизм в сфере принятия государственных решений (актов),
лоббизм в сфере оказания публичных услуг и т.д.
5. Объекты (предметы) лоббистской деятельности: проекты нормативных правовых
актов, предложения о принятии нормативных правовых актов, проекты индивидуальных
актов и т.д.
16
6. Правовые формы лоббистской деятельности: право на обращение, участие через
эксперта в заседаниях органа публичной власти, членство в совещательных и
координационных структурах при органах публичной власти и т.д.
Задание к теме № 8
Составьте таблицу, в которой отразите все элементы правоотношения в сфере лоббизма
(объект, субъект, права и обязанности и др.) и краткую характеристику каждого
элемента.
Литература и правовые источники:
Основная:
1.
Власть, закон, бизнес. – М.: МОНФ, АНО «Проекты для будущего: научные и
образовательные технологии», ф-т права ГУ-ВШЭ, 2005.
Дополнительная:
2. Васильева С.В. Не стоит искать лоббизм там, где его нет: к вопросу о правовом
понимании этого института в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2008.
№ 1(62).
3. Гуринович А.Г., Комаров С.А. Общественная палата Российской Федерации и
экспертиза законопроектов // Представительная власть – ХХI век: законодательство,
комментарии и проблемы. 2005. № 3 (63).
4. Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской
Федерации. Учебное пособие. – М.: Изд-во «Городец-издат», 2001.
5. Ноздрачев А.Ф. Институт участия граждан в деятельности исполнительной власти / В
сб.: Административно-правовой статус гражданина / Отв.ред. Н.Ю. Хаманева. – М.:
ИгиП РАН, 2004.
6. Толкование понятия «лоббизм» и высказывания по его определению //
Представительная власть – ХХI век: законодательство, комментарии и проблемы. 2001.
№ 1 (39).
7. Распоряжение Председателя Совета Федерации «О научно-экспертном Совете при
Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
8. Регламенты федеральных органов государственной власти.
Тема № 9
Правовое регулирование лоббистской деятельности в России. Технологии
лоббирования
1. Лоббистская деятельность и конституционное право на участие в управлении делами.
2. Проекты федеральных законов о правовых основах лоббистской деятельности.
3. Нормативные правовые акты о транспарентности органов публичной власти в
современной России и об «обратной связи»: законы, регламенты, локальные акты.
Интерактивное общение чиновников и лоббистов.
17
4. Развитие правового регулирования лоббистской деятельности: перспективы и
содержание российской правовой модели лоббизма.
5. Понятие лоббистской технологии. Виды технологий. Правовые ограничения.
Задание к теме № 9
Подготовьте правовое заключение на один из российских законопроектов о лоббизме.
Литература и правовые источники:
Основная:
1. Власть, закон, бизнес. – М.: МОНФ, АНО «Проекты для будущего: научные и
образовательные технологии», ф-т права ГУ-ВШЭ, 2005.
Дополнительная:
2. Толстых П.А. GR. Практикум по лоббизму в России. – М.: Альпина Бизнес Букс, 2007.
3. Васильева С.В. Формы представительства интересов экономических субъектов в
деятельности публичных органов власти: правовой аспект // Право и экономика. 2005. №
8.
4. Два подхода к регулированию лоббизма // Представительная власть – ХХI век:
законодательство, комментарии и проблемы. 2001. № 1 (39).
5. Любимов А.П. История лоббизма в России. – М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005.
6. Проект Федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в
федеральных органах государственной власти» (внесен депутатами ГД В.И.
Зоркальцевым, Г.Н. Махачевым и А.В. Чуевым).
7. Проект Федерального закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах
государственной власти» (внесен депутатами ГД Б.Б. Надеждиным, Б.Е. Немцовым, И.М.
Хакамадой).
Тема № 10
Правовое регулирование и практика лоббистской деятельности в зарубежных
странах
1. Правовая модель лоббистской деятельности в Великобритании.
2. Правовая модель лоббистской деятельности в США и Канаде.
3. Правовая модель лоббистской деятельности в Германии.
4. Французская правовая модель лоббистской деятельности.
5. Правовые механизмы лоббирования интересов в органах Европейского Союза.
Задание к теме № 10
Подготовьте выступление на международной конференции, посвященной проблемам
лоббизма в разных государства и на уровне наднациональных органов Евросоюза. На
основе предлагаемой литературы и правовых источниках расскажите о правовом
18
регулировании и практике лоббизма в конкретной стране в качестве проживающего в ней
ученого, политика, чиновника. Будьте готовы к ответам на вопросы.
Литература и правовые источники:
Основная:
1. Р.М. Нуреев. Теория общественного выбора. Курс лекций. М.: Издательский дом ГУ
ВШЭ, 2005.
Дополнительная:
2. Этика публичной политики: Из опыта работы Комитета по стандартам публичной
сферы Великобритании. – 2-е изд., доп и перераб. – М.: Институт права и публичной
политики, 2005.
3. Жуган И.Б. Лоббизм в США. Правовые основы и анализ современного
законодательства // Представительная власть – ХХI век: законодательство, комментарии
и проблемы. 2005. № 3 (63).
3. Любимов А.П. История лоббизма в России. – М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005.
4. Откуда лобби растут. Саммит Россия – ЕС оказался для Москвы не слишком
разультативным // Коммерсант Власть от 4 июня 2002.
5. Закон Республики Польша от 7 июля 2005 г. «О лоббистской деятельности в
правотворческом процессе» / Вашкевич, Александр. Основы конституционного права
Республики Польша: пособие для студентов вузов / Александр Вашкевич. – Минск:
Тесей, 2007.
6. Проект кодекса этического поведения чиновников
http://www.lobbying.ru/index.php?article_id=3134&link_id=108.
органов
Евросоюза
/
Тема № 11
Право и этика как формы регулирования лоббистской деятельности
1. Правовые и «теневые» формы лоббистской деятельности: доля влияния права и
неформальных институтов на опосредование отношений лоббизма.
2. «Теневые» формы лоббистской деятельности в России: встречи представителей
бизнеса и органов публичной власти, открытые письма бизнес-структур через
СМИ в адрес уполномоченных лиц, «откаты» и др.
3. Роль кодексов этики поведения должностных лиц в развитие цивилизованной
лоббистской деятельности.
4. Основные принципы поведения должностного лица, соответствующего
профессиональной этике, при осуществлении лоббистской деятельности.
5. «Черный» лоббизм: возможные правовые ограничения. Кодексы корпоративной
этики лоббистов.
Задание к теме № 11
19
1. Оцените с точки зрения российского права, кодексов этического поведения
государственных служащих и корпоративных кодексов лоббистов следующие ситуации:
2. После заседания рабочей группы комитета ГД члены группы – представители
коммерческой организации пригласили государственного гражданского служащего,
члена этой же рабочей группы, на обед в ресторан. Что делать чиновнику?
3. После принятия законопроекта, над которым работали вместе представители
коммерческой организации и соответствующего органа, предприниматель презентовал
чиновнику чайный сервиз для его управления. Что делать чиновнику?
4. В спортклубе, который государственный гражданский служащий посещал в течение
года, он познакомился с предпринимателем. Тот завел разговор о курируемых
чиновником вопросах в соответствующем органе. Что делать чиновнику?
5. Может ли чиновник принять участие в конференции, проводимой коммерческой
организацией, некоммерческим союзом, ассоциацией по проблемам лоббизма?
6. Соответствуют ли корпоративной этике лоббиста технологии искусственного
раздувания значимости частного интереса в прессе, в общественном мнении, иными
способами перед лицом уполномоченного чиновника?
Литература и правовые источники:
Основная:
1. Власть, закон, бизнес. – М.: МОНФ, АНО «Проекты для будущего: научные и
образовательные технологии», ф-т права ГУ-ВШЭ, 2005.
Дополнительная:
2. Оболонский А.В. Мораль и право в политике и управлении (Текст) / А.В. Оболонский;
Гос. ун-т – Высшая школа экономики. – М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2006.
3. Васильева С.В. Правовые и неформальные институты во взаимоотношениях
представителей бизнеса и органов исполнительной власти / Исполнительная власть:
проблемы организации и деятельности: труды кафедры конституционного и
административного права. Вып. 1 (Текст) / отв. ред. Е.К. Глушко, М.А. Краснов; Гос. ун-т
– Высшая школа экономики. – М.: ТЕИС, 2006.
4. Талапина Э.В. Гражданин и власть: к культуре отношений // В сб.: Административноправовой статус гражданина / Отв.ред. Н.Ю. Хаманева. – М.: ИгиП РАН, 2004.
5. Тихомиров Ю.А. Право официальное и неформальное // Журнал российского права.
2005. № 5.
6. Экштайн К. Основные права и свободы. По российской конституции и Европейской
Конвенции. Учебное пособие для вузов. М., NOTA BENE , 2004.
7. Материалы семинара, проходившего в Центре стратегических разработок 31.01.06
«Опыт и возможности мониторинга применения норм законодательства об
урегулировании конфликта интересов на государственной службе // http://csr.ru по
состоянию на 09.06.06.
20
8. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
9. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации».
10. Указ Президента РФ «О Положении о комиссиях по соблюдению требований к
служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации
и урегулированию конфликта интересов».
11. Международный кодекс поведения государственных служащих, утв. Резолюцией
Генеральной ассамблеи ООН // Журнал законодательства и сравнительного
правоведения. 2005. № 2.
12. О кодексах поведения для государственных служащих. Рекомендация Комитета
Министров Совета Европы. Приложение – Модельный кодекс поведения для
государственных служащих // Журнал законодательства и сравнительного правоведения.
2005. № 2.
Тема № 12
Лоббистская деятельность в системе взаимоотношений бизнес-структур и органов
публичной власти
1. Соотношение понятий GR, PR, AR. Институционализация частных интересов,
процессы их трансформации, консолидации, согласования. Достижение баланса между
частным и общегосударственным (общенациональным) интересом – успех лоббистской
кампании.
2. Понятие лоббистской кампании, ее элементы. Положительный опыт продвижения
частных интересов в различных сегментах экономики. Рейтинги лучших лоббистов.
3. Организационно-правовые формы участия экономических субъектов в лоббистской
деятельности: коммерческие организации, их департаменты (управления, отделы) по
работе с органами публичной власти, некоммерческие союзы (ассоциации) и т.д. Выгоды
от организации собственного GR- департамента (управления, отдела).
4. Упрощение доступа экономических субъектов к управлению делами государства и
получению качественных публичных услуг как одно из направлений административной
реформы.
5. Влияние лоббистской деятельности на стабильность системы государственной власти
и российскую экономику.
Задание к теме № 12
Решите задачу: Депутат Государственной Думы, выступая на заседании комитета,
ответственного за подготовку законопроекта об ужесточении лицензионных требований
к частным охранным предприятиям к первому чтению, признался, что лично
заинтересован в принятии данного закона. Дело в том, что супруга этого депутата
владеет частным охранным агентством. Она просила его лоббировать отмену
лицензионных требований. Депутат Государственной Думы в связи с возникшим
конфликтом интересов попросил освободить его от принятия решений комитетом по
этому вопросу. Как должны поступить его коллеги (Задача решается на основе
Регламента Государственной Думы и Федерального закона «О статусе члена Совета
21
Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации»).
Литература и правовые источники:
Основная:
1. Р.М. Нуреев. Теория общественного выбора. Курс лекций. М.: Издательский дом ГУ
ВШЭ, 2005.
Дополнительная:
2. Перегудов С.П. Крупная корпорация как субъект публичной политики (Текст): учеб.
пособие для вузов / С.П. Перегудов; Гос. ун-т – Высшая школа экономики. – М.: Изд.
Дом ГУ ВШЭ, 2006.
3. Левина Е.А. Лоббирование интересов интегрированных структур в современной
России.
4. Медушевский А.Н. Административная реформа и бизнес в России // В сб.: Изменение
и консолидация рыночного законодательства в контексте российской судебной реформы:
Научные материалы – 2004. – М.: Институт права и публичной политики, 2005.
5. Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: российский вариант // Законодательство
и экономика. 2005. № 9 (257).
6. Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ. /
Аверкиев И.В., Галицкий Д.Г., Колягин Г.В., Крючкова П.В., Кудряшова Е.Н.,
Маковецкая С.Г. и др.; Институт национального проекта «Общественный договор». – М.:
ИИФ «СПОРОС» КонфОП, 2005.
7. Салищева Н., Абросимова Е. Административная реформа и административный
процесс в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 3 (52).
8. Тихомиров Ю. Публичная власть и бизнес // Право и экономика. 2003. № 8.
9. Тихомиров Ю. Власть и экономические субъекты: перспективы и притязания // Право
и экономика. 2005. № 1.
10. Яковлев А.А. Группы интересов и их влияние на процессы экономических реформ в
России // В сб.: Модернизация экономики России: Социальный контекст: В 4 кн. //
Отв.ред. Е.Г. Ясин. Кн.2. – М.: Издат.дом ГУ-ВШЭ, 2004.
11. Лучшие лоббисты Государственной Думы ФС РФ IV 2003-2007. По версии Центра по
изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти / Lobbying.ru.
12. Уставы коммерческих организаций, их союзов, ассоциаций.
Тема № 13
Лоббистская деятельности и коррупция
1. Правовые и социальные характеристики коррупции. Ее проявления в сфере
лоббирования интересов.
2. Правовые нормы о соблюдении кадрового баланса во взаимоотношениях бизнеса и
власти:
правила
о
недопустимости
совмещения
должностными
лицами
профессиональных занятий.
22
3. Формы проявления коррупции при осуществлении лоббистской деятельности:
преступления, проступки, иные действия (бездействие).
4. Юридическая ответственность, предупредительные меры и совершенствование
законодательства как правовые средства борьбы с коррупцией в сфере лоббизма.
Задание к теме № 13
Подумайте о ситуациях коррупционного поведения чиновника, которое не подпадает под
составы Уголовного кодекса РФ. С помощью каких правовых, организационных,
институциональных и иных средств можно бороться с коррупционными проявлениями?
Литература и правовые источники:
Основная:
1. Власть, закон, бизнес. – М.: МОНФ, АНО «Проекты для будущего: научные и
образовательные технологии», ф-т права ГУ-ВШЭ, 2005.
Дополнительная:
2. Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному
анализу коррупциогенности законодательного акта / М.А. Краснов, Э.В. Талапина, Ю.А.
Тихомиров, К.И. Головщинский, В.Н. Южаков; под.ред. В.Н. Южакова. – М.: Статут,
2004.
3. Шевелевич А.А. Международно-правовые основы
Влияние международного права на национальное
заседания международной школы-практикума молодых
мая 2007 г.) / Отв. редакторы Т.Я. Хабриева и
«Юриспруденция», 2007.
противодействия коррупции /
законодательство (Материалы
ученых-юристов. Москва. 24-26
Ю.А. Тихомиров. – М.6 ИД
4. Куракин А.В. Административно-правовые средства борьбы с коррупцией в системе
государственной службы // Журнал российского права. 2003. № 7.
5. Трикоз Е. Экономические преступления в уголовном законодательстве Европейского
Союза // В сб.: Глобализация и развитие законодательства / Отв.ред.Ю.А. Тихомиров,
Пиголкина. – М.: Городец, 2004.
6. Емелькина Н.А. Об усилении антикоррупционного законодательства в сфере
экономики // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. №3.
7. Южаков В.Н. Стратегия противодействия коррупции в проекте федеральной
программы административной реформы // http://csr.ru по состоянию на 09.06.2006.
8. Берестень В.И. Коррупция и ее общественная опасность: учеб.-методич. пособие / В.И.
Берестень. – Мн.: РИВШ, 2005.
9. Левин М.И., Левина Е. Лоббирование и коррупция в России / Эффективность
осуществления государственного управления России (период президентства Ельцина):
Рабочие материалы. – М.: Институт права и публичной политики, 2002.
10. Распоряжение Правительства РФ «О концепции административной реформы в
Российской Федерации в 2006-2008 годах».
11. Уголовный кодекс РФ.
23
7. Тематика письменных работ (курсовых, рефератов, эссе)
1. Юридическое оформление частно-государственного партнерства: вопросы теории и
практики.
2. Роль банков в обеспечении финансирования частно-государственного партнерства:
правовой аспект.
3. Процедура аутсорсинга: конституционно-правовые и административно-правовые
аспекты.
4. Правовой механизм социального заказа и гранта.
5. Правовое регулирование лоббизма как средство борьбы с коррупцией.
6. Правовые механизмы стимулирования социальной ответственности бизнеса.
7. Перспективы саморегулирования в бизнес-сообществе: развитие автономного
социального нормирования.
8. Технологии общественного участия бизнес-сообщества как атрибут современной
демократии.
9. Правовые запреты для чиновников как средство предотвращения коррупции.
10. Ограничения государственного контроля (надзора) над предпринимательской
деятельностью: предложения об изменении законодательства.
8. Вопросы к зачету
1. Общая характеристика правовых форм взаимодействия бизнеса и государства.
2. Статус частно-государственных партнерств: основы правового регулирования.
3. Организационно-правовые формы вовлечения бизнес-структур в общественнополезную деятельность.
4. Формы социальной ответственности бизнеса и государственные меры его поддержки.
5. Объединения предпринимателей как форма консолидации и выражения интересов
бизнес-сообщества: виды и основы правового регулирования.
6. Правовые формы продвижения интересов бизнес-структур в деятельности органов
публичной власти.
7. Основные направления государственного регулирования и контроля (надзора) в
социальной и экономической сферах.
8. Статус новых публичных образований: саморегулируемые
государственные корпорации, Общественная палата РФ и др.
организации,
9. Государственные предприятия и учреждения как конкуренты и партнеры бизнесструктур.
24
10. Цивилизованный лоббизм как социальный и правовой фактор в борьбе с коррупцией.
11. Понятие лоббистской деятельности, лоббизма и смежных с ними категорий.
12. Состав правоотношений в сфере лоббизма, общая характеристика элементов состава.
13. Общая характеристика законопроектов о лоббизме в России.
14. Основные правовые модели лоббистской деятельности в зарубежных странах.
15. Лоббистские технологии и виды субъектов лоббистских кампаний.
16. «Теневые» формы лоббистской деятельности, их соотношение с правовыми формами.
17. Роль правил этики в опосредовании отношений лоббизма. Кодексы этики поведения
государственных служащих. Корпоративная этика лоббиста.
18. Меры административной реформы, направленные на снятие государственных
барьеров предпринимательской деятельности и на обеспечение транспарентности
органов.
19. Общая характеристика правовой оценки законодательства на коррупциогенность.
20. Стандарты публичных услуг бизнес-структурам и мониторинг качества их оказания:
что запланировано и что реализовано?
9. Примерные вопросы тестирования
1.
Коммерческие организации, их союзы (ассоциации) как субъекты
политических отношений могут:
А) избирать и быть избранными;
Б) участвовать в управлении делами государства;
В) направлять финансовые пожертвования в избирательные фонды кандидатов;
Г) принимать участие в митингах, шествиях, демонстрация и др.
2.
Органы государственной власти и местного самоуправления регулируют
сферы экономики и предпринимательства путем:
А) невмешательства в процессы самоурегулирования;
Б) установления правил лицензирования, сертификации, стандартизации и др.;
В) оказания публичных услуг населению в сфере обороны и безопасности;
Г) управления государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями.
3.
Органы государственной власти и местного самоуправления могут
делегировать субъектам экономической деятельности функции или отдельные
процессы, связанные с их реализацией, в форме:
А) создания (приобретения) юридического лица частного права;
Б) аутсорсинга, т.е. без государственного участия в их уставном капитале;
В) продажи публичной функции на аукционе;
Г) передачи государственного и муниципального имущества частным лицам.
25
4. Частно-государственное партнерство – это:
А) объединение работодателей, работников и государства;
Б) самоуправляемое объединение граждан, имеющее целью удовлетворения их
потребностей;
В) объединение публичного и частного капиталов для создания общественно-полезных
объектов;
Г) привлечение государством частных инвесторов для реализации целевых программ.
5. Субъектами частно-государственного партнерства в России могут являться:
А) Инвестиционный фонд РФ;
Б) банки;
В) некоммерческие организации;
Г) профсоюзы.
6. Экономико-правовыми механизмами социальной ответственности бизнеса
являются:
А) социальный заказ;
Б) благотворительность;
В) волонтерство;
Г) тендеры с социальными обязательствами
7. Социальный заказ заключается в форме:
А) гранта;
Б) муниципального или государственного контракта;
В) договора арены;
Г) протокола конкурса.
8. Лица частного права могут привлекаться к оказанию публичных услуг в форме:
А) участия в образовании коммерческой организации;
Б) аутсорсинга;
В) включение их в саморегулируемую организацию;
Г) включение их в государственную корпорацию.
9. Правовыми формами представительства интересов субъектов экономической
деятельности в органах публичной власти являются:
А) коррупция;
Б) рейдерство;
В) участие в консультативных и совещательных органах;
Г) право на обращение.
10. Лоббистами могут быть признаны:
А) чиновники;
Б) некоммерческие организации;
В) коммерческие организации;
Г) союзы (ассоциации) некоммерческих организаций.
11. Результатом лоббистской деятельности является:
А) доведение информации до должностного лица;
Б) принятие публично-властного решения в интересах лоббиста и (или) клиента;
26
В) взятка;
Г) получение информации от органа власти.
12. Правовыми ограничениями «грязного» лоббизма могут являться:
А) раскрытие конфликта интересов;
Б) правила этики поведения должностных лиц;
В) усиление государственного вмешательства в экономические процессы;
Г) механизмы декларирования благосостояния чиновников.
13. К лоббистским технологиям относятся:
А) механизмы взаимодействия субъектов в законодательном процессе;
Б) рассылка экспертной информации чиновникам перед обсуждением решения;
В) использование лоббистом ораторских способностей;
Г) организация публикаций в СМИ «нужной» точки зрения.
14. Корпоративное гражданство – это
А) политико-правовая связь коммерческих организаций с государством;
Б) статусная характеристика транснациональных корпораций;
В) политико-правовая связь коммерческой организации с государственной корпорацией;
Г) правовая связь акционеров.
15. Правовые механизмы, способные минимизировать административные барьеры:
А) принятие закона о лоббизме;
Б) законодательные меры о борьбе с коррупцией;
В) мониторинг управленческих процессов;
Г) ужесточение требований к контролю и ответственности бизнеса.
Раздел II.
Методические рекомендации для преподавателя и студентов
Приложение № 1. Методические рекомендации для преподавателя
Средства обучения: в ходе изучения курса по относительно новым темам, еще
недостаточно исследованным в литературе и на практике (например, ЧГП, публичный
аутсорсинг и др.), важно анализировать материалы, содержащиеся в прессе, на сайтах
уполномоченных органов публичной власти и научно-исследовательских центров. Особое
внимание преподавателю стоит уделять посещению внешних и внутренних конференций,
круглых столов и семинаров по этой тематике.
Методы обучения: 1) развитие самостоятельности в поиске материала, его анализе и
выработке собственной позиции. Для этого ориентировать по литературе и правовой базе,
но предлагать найти что-то самостоятельно; 2) стимулирование интереса к проблемам. Для
этого анонсировать внешние мероприятия по изучаемым проблемам и курировать их
посещение студентами; 3) стремление к лучшему освоению материала. Для этого
необходимо внедрение деловых игр, организация круглых столов и мастер-классов в
учебной аудитории с привлечением специалистов из практики; 4) экономия времени и сил
студентов и недопустимость конкуренции их подготовки к другим предметам достигается
посредством реальных к выполнению домашних заданий, а также описанию четких и
необременительных схем письменных работ.
27
Способы учебной деятельности, применение которых для освоения тех или иных тем
и разделов наиболее эффективно: Здесь нужно учитывать степень технического
оснащения учебной дисциплины оборудованием и специальной техникой. Для
проведения игрового круглого стола, на котором студенты как представители
различных стран планируют делиться опытом лоббизма, необходима аудитория в виде
переговорной. В ней важно всем разместиться по кругу, чтобы общаться в режиме
обмена опытом. Для проведения лекций общего содержания необходимо оборудование
для проведения электронных презентаций, в частности, по темам № 2 Правовые формы
взаимодействия бизнеса и государства и № 7 Официальные каналы влияния бизнесструктур на органы публичной власти. На каждом занятии нужна доска и маркер.
Приложение № 2. Методические указания для студентов
Рекомендации к оформлению письменных работ:
Темы письменных работ указаны в программе. Студент может скорректировать
название письменной работы или предложить тему, не указанную в перечне, по
согласованию с преподавателем, ведущим занятия. Основой для подсчета объема
письменных работ считается текст, набранный шрифтом Times New Roman, 14 кеглем
через полтора интервала. Рекомендуемые: объем курсовой – 20-25 стр., объем реферата –
8-12 стр., объем эссе – 5-7 стр.
Рекомендуемый режим и характер различных видов учебной работы: 1) студентами
необходимо проявить усердие в поиске литературы. Разнообразная тематика дисциплины
свидетельствует о междисциплинарном характере рассматриваемых в ходе ее изучения
вопросов. Многие темы являются относительно новыми, неразработанными в литературе и
не до конца осознанными на практике (например, ЧГП, аутсорсинг и др.). В связи с этим
одного учебника по проблемам этого специального курса не написано. Студентам придется
анализировать множество источников; 2) студентам рекомендуется искать материал на
сайтах уполномоченных органов публичной власти (Государственная Дума (сайты
комитетов – по собственности, экономике, по экономической политике), Министерство
экономического развития РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство энергетики РФ
и др.) и организаций (Внешэкономбанк РФ, Инвестиционный фонд РФ, Банк развития,
Внешторгбанк и др.), а также научно-исследовательских центров (Центр стратегических
разработок, Институт законодательства и сравнительного правоведения, Журнал о
лоббизме и Government Relations Lobbying.ru.и др.); 3) подготовка правовых заключений,
аналитических записок, проектов договоров и других юридических документов
ориентирует студентов на решение практических вопросов и отражает специфику обучения
правоведов. Поэтому студентам следует внимательно подходить к выполнению такого рода
письменных работ; 4) студентам рекомендуется активно выступать на практических
занятиях, не бояться высказывать свою точку зрения. Тренинги в ораторском искусстве
также являются неотъемлемым элементом подготовки юриста к практической работе.
Выполнение самостоятельной работы, в том числе курсовых работ (проектов): При
выполнении самостоятельных работ студентам важно уметь пользоваться правовыми
информационными базами данных (Консультант+, Гарант и др.), к которым у них имеется
доступ. В Высшей школе экономики в компьютерных классах есть эти две базы.
Совершенствоваться в работе с информационными базами данных можно на бесплатных
семинарах, которые регулярно организуются Консультантом+. В ходе анализа
нормативных правовых актов важно пытаться охватить как можно больший их объем в
определенной преподавателем сфере: по уровню власти; по федеральным округам; по
видам органов и т.д. Следует обращать внимание на литературу и правовые источники,
28
которые не указаны в программе, но рекомендованы преподавателем в качестве домашнего
задания. Проблематика специального курса развивается и обновляется постоянно. Поэтому
многие актуальные работы и нормативные правовые акты могут быть не указаны в
программе. Готовиться к занятиям необходимо заранее с тем, чтобы определить объем
исследуемой литературы и возможность ее скорейшего поиска. В целях экономии времени
и сил важно выполнять письменные работы (подготовка проектов заключений, договоров и
т.д.) четко по схеме, рекомендуемой преподавателем на занятии.
Раздел III. Ридер к специальному курсу
1. Материалы прессы
Лицензионный вид бездеятельности
Отмена лицензирования аудиторской и строительной деятельности, планировавшаяся с 1
июля, не состоится. В Госдуму внесен проект изменений в закон "О лицензировании
отдельных видов деятельности", продлевающих лицензирование до 1 января 2009 года.
Рассмотрение проекта может начаться уже 11 июня. Строительные компании и
российские аудиторские фирмы говорят о своей заинтересованности в продлении
лицензирования.
Проект изменений в закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" внесла в
Госдуму группа депутатов во главе с председателем комитета по собственности
Виктором Плескачевским. Формально проект был внесен еще 14 мая, однако не мог
рассматриваться в отсутствие заключения правительства, на что 27 мая указало правовое
управление Госдумы. Вчера Виктор Плескачевский сообщил "Ъ", что правительство
планирует рассмотреть заключение на заседании комиссии по законопроектной
деятельности 9 июня. "Проект был подготовлен еще в марте и направлен на заключение в
правительство",— напомнил господин Плескачевский (см. "Ъ" от 8 апреля). Комитет по
собственности, по словам его председателя, настаивает на рассмотрении законопроекта в
первом чтении уже 11 июня: "Иначе есть риск не успеть принять закон до 1 июля, когда
истечет срок лицензирования". В тексте законопроекта (размещен на сайте Госдумы)
говорится: лицензирование аудиторской деятельности, а также деятельности по
проектированию и строительству зданий прекращается не с 1 июля, а с 1 января 2009
года. Дата 1 июля была определена в июле прошлого года: планировалось, что за год в
сфере строительства и аудита произойдет переход от лицензирования к
саморегулированию, принятому в мировой практике. Для этого необходимо было внести
изменения в Градостроительный кодекс, закон "Об аудиторской деятельности" и ряд
других законов. "В настоящий момент работа по внесению изменений в указанные
федеральные законы не завершена",— констатируется в пояснительной записке к
законопроекту о продлении лицензирования. По словам Виктора Плескачевского, этот
законопроект необходим для того, чтобы не допустить правового вакуума в
регулировании аудиторской и строительной деятельности. Проект изменений в закон "Об
аудиторской деятельности", вводящий систему саморегулирования в этой профессии,
был принят в первом чтении еще 18 мая 2005 года. Принять проект во втором чтении не
позволяет разногласие между Минфином и комитетом Госдумы по собственности,
касающееся численности саморегулируемых организаций (СРО) аудиторов. Минфин
настаивал на численности 1,5-2 тыс. человек, а комитет предлагал 300, опасаясь
29
монополизации СРО. В отношении СРО в строительной сфере существует два
законопроекта с диаметрально противоположными концепциями саморегулирования.
Предположить, что аудиторы к 1 июля не смогут перейти на саморегулирование,
заставило постановление правительства N80 "Об утверждении положения о
лицензировании аудиторской деятельности", принятое 16 февраля (см. "Ъ" от 26
февраля). "Продление лицензирования свидетельствует о неготовности государства к
отмене этого метода регулирования. Сейчас в госорганах идет борьба двух направлений
— либерального и запретительного, а непоследовательные решения, касающиеся
лицензирования, являются внешним проявлением этой борьбы",— считает руководитель
корпоративной практики консалтинговой компании ФБК Александр Ермоленко. Партнер
юридической фирмы ЮСТ Алексей Попов опасается, что продление срока
лицензирования на полгода может оказаться не окончательным: "Нередко бывает, что
продление срока, считающееся временным, позволяет отложить решение проблемы на
неопределенный срок". Господин Попов считает, что невыполнение государством своих
обязательств, касающихся, в частности, отмены лицензирования, подрывает доверие к
органам власти. Строительные компании, впрочем, выступают в поддержку
лицензирования. "Мы считаем, что на рынке должны работать компании с большим
опытом работы и устойчивой репутацией",— объяснил пресс-секретарь ЗАО
"Мосстроймеханизация-5" Александр Гаврюшин. Руководитель управления по России
австрийского концерна Strabag Александр Ортенберг уверен, что продление
лицензирования не создаст проблем для компании. "Введение саморегулирования тоже
не создаст для нас принципиальных изменений, оно, скорее, изменит ситуацию для
новых компаний, желающих выйти на рынок",— считает господин Ортенберг.
Российские аудиторские компании тоже считают, что в нынешней ситуации выиграют от
продления лицензирования. "Клиенты воспринимают наличие у аудиторской фирмы
лицензии как гарантию соответствия стандартам качества, тем более что к российским
аудиторским фирмам Минфин предъявляет очень жесткие требования",— говорит
партнер консалтинговой компании "BKR-Интерком-Аудит" Ирина Маканова. А вот
"большой четверке", куда входят компании PricewaterhouseCoopers, Ernst & Young,
Deloitte & Touche и KPMG, лицензии, по словам эксперта, не нужны: "К ним клиенты
обращаются исходя из иных критериев, например, с целью выхода на зарубежные
рынки". Претензии к ЗАО "ПрайсвотерхаусКуперс Аудит" и ЗАО "Эрнст энд Янг
Внешаудит" (российским структурам компаний "большой четверки"), связанные с
лицензиями, уже предъявили российские налоговики. Обе российские компании
привлекали для работы в России иностранных специалистов, что налоговики расценили
как
нарушение
лицензионных
требований.
Законность
претензий
к
"ПрайсвотерхаусКуперс Аудит" подтвердил в апреле кассационный суд Московского
округа, дело "Эрнст энд Янг Внешаудит" рассматривается сейчас в арбитражном суде
Москвы. Обе компании, впрочем, продления лицензирования не опасаются. "Продление
лицензирования не окажет существенного влияния на деятельность нашей компании",—
говорит партнер Ernst & Young Александр Ивлев. Адвокат "ПрайсвотерхаусКуперс
Аудит" Константин Скловский также считает, что продление лицензирования никак не
повлияет на ситуацию вокруг компании: "Решение по налоговому делу в принципе не
позволяет отозвать лицензию". Источник: Плешанова Ольга, - Лицензионный вид
бездеятельности // Газета «Коммерсантъ» № 96(3913) от 05.06.2008
Два миллиарда рублей на взятки
30
Только за два дня после принятия в третьем чтении нового закона о внесении поправок в
Градостроительный кодекс и другие законодательные акты в различные органы власти,
по словам гендиректора ФГУ "Федеральный лицензионный центр" при Росстрое
Александра Толкачева, поступило более 900 обращений из 74 субъектов Федерации о
несостоятельности закона о саморегулировании в строительстве. Почему же в который
раз несостоявшаяся отмена лицензирования деятельности по строительству,
проектированию и инженерным изысканиям, которая должна была произойти 1 июля
2008 года, приводит к новому всплеску общественной дискуссии? Что за камень
преткновения - это лицензирование? Так ли оно фатально необходимо, если помимо него
в этой сфере действует целый ряд других форм и методов государственного
регулирования? В том числе: система архитектурно-строительного надзора;
государственная экспертиза инженерных изысканий, градостроительной, предпроектной
и проектной документации; выдача разрешений на строительство; приемка в
эксплуатацию зданий и сооружений; выдача разрешений на ввод в эксплуатацию зданий
и сооружений; авторский и технический надзор; аттестация специалистов.Тем не менее
противники отмены лицензирования в строительстве (точнее, лоббисты определенных
групп) продолжают настаивать на невозможности обеспечения безопасности в
отсутствие лицензий. А вот издержки предпринимателей на получение строительных
лицензий обсуждаются гораздо реже и практически не подвергаются количественным
оценкам. Первым результатом исследования в этой области стал доклад, подготовленный
информационно-аналитическим
центром
"Бизнес-Тезаурус"
и
посвященный
исследованию административных барьеров в 4 регионах (Санкт-Петербург,
Калининградская, Новгородская, Свердловская области). Согласно полученным данным,
средние совокупные затраты предпринимателей на получение лицензии на строительную
деятельность, включая официальные и неофициальные платежи, платежи за ускорение
процедуры, вознаграждения посредников, затраты на подарки и т.п. составили 50 150
рублей. При этом неофициальная составляющая оценена в среднем в 23 177 рублей на
одну лицензию.По официальным данным, в 2007 году Федеральным лицензионным
центром при Росстрое было выдано 83 625 лицензий. Предполагая, что затраты
предпринимателей на получение строительных лицензий с 2005 года не изменились,
совокупный объем понесенных бизнесом издержек составил более 4,19 миллиарда
рублей. При корректировке с учетом уровня инфляции издержки возрастают до 5,7
миллиарда рублей. Таким образом, очередная полугодовая отсрочка отмены
лицензирования обойдется бизнесу в два миллиарда левых рублей. Доходы федерального
бюджета от лицензирования составили немногим более 100 миллионов рублей - размер
собранной государственной пошлины за рассмотрение заявлений и предоставление
лицензий. Это всего 2 процента от общих затрат предпринимателей. Соответственно, 98
процентов составляет административная рента - частные доходы так называемых
"операторов административного барьера" и лоббистов иже с ними. Эти доходы
складываются, во-первых, из навязываемых услуг экспертного, консультационного,
образовательного
характера,
которые
оказываются
подведомственными
и
аффилированными организациями, и услуг посредников. Во-вторых, из неформальных
платежей, на которые, как следует из результатов исследования, приходится чуть менее
половины затрат бизнеса на лицензирование. Приведенная оценка хорошо иллюстрирует
мощную коррупционную емкость лицензирования.Привлекательность бизнеса на
регулировании возрастает, если принять во внимание отсутствие реальной, прежде всего
имущественной, ответственности лицензирующих органов за результаты своей
деятельности. К тому же зачастую просто физически невозможно проверить соблюдение
заявителями и лицензиатами многочисленных требований, ведь ежедневно в стране
31
выдается более 300 лицензий - так что контролируется в лучшем случае наличие бумаги.
В результате, когда на очередной стройке падает кран, выясняется, что нарушитель имеет
все необходимые разрешительные документы.Стоит ли говорить о том, что на практике
вклад лицензирования в обеспечение безопасности оказывается более чем скромным, а
цена, которую платит за это бизнес и общество, несоизмеримо высокой. Ведь чрезмерное
административное давление тормозит развитие прежде всего малого и среднего бизнеса,
к которому относится более 70 процентов участников строительной отрасли.К
сожалению, на руках у лоббистов действующей системы лицензирования неожиданно
оказался мощный козырь в виде не слишком удачных поправок в Градостроительный
кодекс.Значение их чрезвычайно велико - именно отсутствие закрепленного законом
механизма саморегулирования в строительстве послужило поводом для новой отсрочки
отмены лицензирования. При переходе на саморегулирование крайне важно не допустить
возникновения двойного регулирования, монополизма саморегулируемых организаций,
замены и дополнения коррупции чиновников коррупцией менеджеров СРО.
Предварительный анализ принятого Госдумой документа во многом подтверждает
худшие опасения. К примеру, проектом вводятся квалифицирующие требования к
саморегулируемым организациям лиц, осуществляющих строительство: не менее 100
членов и наличие компенсационного фонда, составляющего не менее 1 миллиона рублей
в расчете на одного члена (для изыскательских и проектных организаций эти цифры в
два раза ниже). Такая конструкция может создать серьезные проблемы для участников
строительной отрасли и привести к появлению региональных СРО-монополистов. Как
справедливо отмечают эксперты, для очередного перераспределения в пользу узкой
группы специальных интересов может быть приспособлена любая схема, и
саморегулирование здесь не исключение.Очевидно, что необходимо продолжить
широкое обсуждение проблемы в поисках оптимального дизайна системы
саморегулирования в строительстве с тем, чтобы законодательно закрепить те нормы,
которые станут выражением реального баланса интересов. Источник: Мигин Сергей, Два миллиарда рублей на взятки // Российская Бизнес-газета от 15.07.2008
Переносное назначение
Глава Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) Александр
Шохин возглавит общественный совет при Минрегионразвития. Как пояснили "Ъ" в
Минрегионразвития, ротация состава совета должна повысить его статус, как это
произошло и с самим ведомством после того, как его возглавил Дмитрий Козак. А сам
господин Шохин заявил "Ъ", что совет совместно с РСПП займется реализацией на
федеральном уровне схемы привлечения инвестиций в развитие регионов, которую
господин Козак успешно опробовал на Южном федеральном округе. Общественный
совет при Минрегионразвития возглавит глава РСПП, член Общественной палаты
Александр Шохин. Как сообщил "Ъ" сам господин Шохин, предложение возглавить
совет он получил от министра Козака еще в ноябре прошлого года. По его словам,
обновленный Общественный совет будет участвовать в реализации на федеральном
уровне успешно опробованной господином Козаком в бытность им полпредом
президента в Южном федеральном округе схемы привлечения инвестиций в экономику
регионов юга России. Напомним, усилиями экс-полпреда в Южном федеральном округе
было создано Агентство инвестиций и развития, председателем наблюдательного совета
которого остается сам Дмитрий Козак, а господин Шохин является его председателем
совета директоров. Эта структура успешно заработала после того, как в 2006 году на
форуме "Кубань-2006" Владимир Путин лично призвал представителей бизнеса
32
вкладывать средства в подготовленные полпредством инвестиционные проекты для юга
России. Призыв президента, как известно, подействовал на многих предпринимателей.
Например, совладелец Трубной металлургической компании Дмитрий Пумпянский
сейчас инвестирует средства в строительство курорта "Архыз" в Карачаево-Черкесии,
президент "Интерроса" Владимир Потанин -- курорта в Кабардино-Балкарии, а компания
"Сургутнефтегаз" -- в Северной Осетии. Примерно по этой же схеме Минрегионразвития
намерено задействовать большой бизнес и в других регионах РФ. А Общественный совет
при министерстве в союзе с РСПП будет заниматься разработкой проектов и давать
экспертные заключения на конкретные предложения. Для этого, как отметил господин
Шохин, под эгидой РСПП уже учрежден Центр регионального развития, а в федеральных
округах созданы его подразделения, которые возглавили известные предприниматели.
Например, в Южном федеральном округе это направление работы будет курировать
Дмитрий Пумпянский, а в Уральском округе -- владелец "Реновы" Виктор Вексельберг.
Соответственно, Общественный совет при Минрегионразвития будет не только
расширен, но и усилен кадрами. По данным господина Шохина, в него могут войти
господа Пумпянский и Потанин. Источник "Ъ" в Минрегионразвития назвал логичным
повышение статуса Общественного совета в свете того, что и статус самого
министерства после того, как его возглавил Дмитрий Козак (на этом посту он сменил
Владимира Яковлева, занимавшего до прихода в правительство пост губернатора СанктПетербурга), значительно повысился. Правда, источник выразил сомнение, что
обновленная структура будет оказывать существенное влияние на работу ведомства.
Источник: Барахова Алла, Переносное назначение // Коммерсант № 10(3827) от
25.01.2008
Минфин
сдает
позиции
Российский союз промышленников и предпринимателей настаивает на том, что за основу
следует взять его законопроект, а не минфиновский. Минфин готов исключить из списка
контролируемых операций бартерные сделки, сказал замминистра финансов Сергей
Шаталов на организованной «Ведомостями» конференции «Налоговая система России».
От контроля за сделками между взаимозависимыми компаниями и внешнеторговых
сделок с биржевыми товарами Минфин пока отказаться не готов. Еще Шаталов согласен
определить предпочтительный для каждого случая метод контроля. Законопроект
правительство должно было обсудить еще 22 ноября. За две недели до этого РСПП
направил в администрацию президента альтернативный проект. РСПП недоволен. Попрежнему под контролем остается гигантский объем сделок, с которым налоговики не
смогут справиться, считает зампред налогового комитета РСПП Сергей Беляков.
Федеральная налоговая служба думает так же. Контроль не будет сплошным,
анализировать надо наиболее рискованные сделки, сказал Шаталов. Делать это будет
специально созданное подразделение из высококлассных юристов и экономистов,
рассказал Шаталов: «Это 30-40 человек с очень достойной зарплатой». Партнер
Taxadvisor Дмитрий Костальгин говорит, что сильные юристы в юркомпаниях
зарабатывают $4000-10 000. А начальники департаментов в министерствах — около
33
$2000, министры — более $3000, говорит гендиректор Центра экономического и
финансового консалтинга Елена Добролюбова. Даже президент России зарабатывает
$6850, говорит она. Зарплата чиновника, если это не срочный контракт, зависит от
должности и стажа, говорит Добролюбова. Концепцию нового законопроекта
правительство собирается обсудить в январе. С начала года по налоговым преступлениям
заведено около 11 000 уголовных дел, из них 62% переданы в суд, сказал начальник
отдела Следственного комитета при МВД Алексей Ершов. Уклоняться меньше не стали –
в 2004 г. было около 9000 дел, говорит он. Ершов уверен, что 80% налогоплательщиков
используют серые налоговые схемы, самая распространенная – введение заведомо
ложных сведений в бухотчетность. Источник: Казьмин Дмитрий, - Минфин сдает
позиции // Ведомости от 05.12.2007, №230
НДС вышел
на
трехсторонний
уровень
Правительство обещает предпринимателям и профсоюзам вернуться к теме снижения
ставки НДС и введения льгот по нему для новых производств. В подписанное в пятницу
генеральное соглашение правительства, профсоюзов и работодателей на 2008-2010 годы
работодателям впервые удалось включить все лоббируемые ими налоговые инициативы.
Предприниматели рассчитывают, что перевод темы НДС на уровень трехсторонней
комиссии поможет им преодолеть сопротивление Минфина, отказывающегося даже
обсуждать изменение ставки налога. В подписанном в Белом доме генеральном
соглашении между профсоюзами, объединениями работодателей и правительством,
кроме задачи повышения МРОТ до прожиточного минимума с 1 декабря 2008 года (Ъ
писал об этом 21 декабря) оказался целый блок налоговых вопросов. В присутствии
премьера Виктора Зубкова стороны зафиксировали обещание правительства "провести
консультации" на заседаниях трехсторонней комиссии по регулированию социальнотрудовых отношений, о возможности снижения НДС и унификации его ставок. Также
бизнесу обещано обсуждение введения отсрочки по уплате НДС для вновь запускаемых
производств и мер по упорядочению ситуации с его возмещением. По налогу на прибыль
документом зафиксировано, что стороны проконсультируются о возможности введения
института консолидированной отчетности, а также по поводу применения повышающих
коэффициентов в отношении основных фондов, используемых для научно-технической
деятельности. Наконец, чиновники в лице подписавшей соглашение от имени
правительства главы Минздравсоцразвития Татьяны Голиковой пообещали рассмотреть
предложения работодателей по предоставлению "налоговых каникул" для новых
производств по налогам на прибыль и на имущество организаций. Ранее работодатели
возможность лоббирования своих налоговых интересов через трехстороннее соглашение
практически не использовали. В генсоглашениях на 2002-2004 и на 2005-2007 годы
налоговые запросы бизнеса были представлены лишь общими пожеланиями. Конкретные
проблемы они обсуждали с чиновниками на других "площадках" - на заседаниях совета
по конкурентоспособности и предпринимательству при правительстве (зарубежные
компании - еще и в рамках консультативного совета по иностранным инвестициям).
34
Подписавший генсоглашение от предпринимателей глава Координационного совета
объединений работодателей Олег Еремеев сказал Ъ, что "каждая из переговорных
площадок по-своему эффективна, но поскольку генеральное соглашение является
трехсторонним, было решено использовать предоставляемую им уникальную
возможность для того, чтобы поднимать и обсуждать темы налогообложения".
Заместитель главы комитета по налоговой политике РСПП Сергей Беляков отмечает, что
включенные в текст предложения повторяют инициативы, с которыми члены бюро
РСПП в феврале 2007 года приходили в Кремль к Владимиру Путину. Напомним, тогда
речь шла о способах диверсификации экономики и стимулирования более глубокой
переработки сырья. "То, что в итоге в направления налоговой политики Минфина на
2008-2010 годы вошла только часть высказанных тогда предложений (в частности, о
консолидированном налогоплательщике), и заставляет бизнес вновь выдвигать эти
инициативы",- сказал Ъ Сергей Беляков. По его словам, перенос темы снижения НДС на
уровень трехсторонней комиссии объясняется еще и жесткой позицией Минфина, не раз
заявлявшего о своем нежелании даже обсуждать эту тему до 2009 года. Источник:
Вислогузов Вадим, - НДС вышел на трехсторонний уровень // КоммерсантЪ Daily от
24.12.2007, №237
Предпринимательская самодеятельность
Алексей Кудрин надежды участников встречи на конкретику развеял, заявив о
намерении провести расчеты влияния снижения НДС на собираемость налога, на
деловую активность, на масштабы уклонения от обложения, на инфляцию и пр.
Предпринимательские объединения, не поверив обещаниям Минфина оперативно
"просчитать" предложение Владимира Путина о радикальном снижении НДС, выступили
вчера с совместным заявлением. Они считают необходимым сокращение ставки этого
налога до 10% уже с 2009 года. Осознав, что Минфин намерен затянуть решение
проблемы НДС и налогового администрирования, предприниматели решили ужесточить
позицию и сделать ее единой. Это первый случай консолидации позиций бизнеса по
налоговым вопросам.Пожелание Владимира Путина правительству двигаться в сторону
введения "единой и максимально низкой ставки НДС" прозвучало на заседании
Госсовета 8 февраля. Вчера предприниматели получили возможность поинтересоваться у
вице-премьера и министра финансов Алексея Кудрина сроками выполнения
президентского поручения. Встреча с властью прошла в рамках заседания рабочей
группы по налогам Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при
правительстве. Алексей Кудрин надежды участников встречи на конкретику развеял,
заявив о намерении провести расчеты влияния снижения НДС на собираемость налога,
на деловую активность, на масштабы уклонения от обложения, на инфляцию и пр.
Сроков окончания исследовательской работы министр не назвал - как и не дал обещания
включить предложения по НДС в "Основные направления налоговой политики на 20092011 годы", которые правительство рассмотрит в марте 2008 года.Уже в ходе встречи
лидеры бизнес-объединений решили действовать более активно и наконец
сформулировать свои общие требования. Напомним, в апреле 2007 года РСПП, "Деловая
Россия" и "Опора России" уже подписывали "Совместную платформу деловых кругов
России по вопросам совершенствования налогообложения". Однако документ был
максимально смягчен и не предлагал конкретных ставок налогов. Глава РСПП Александр
Шохин объяснял это обещанием Минфина к октябрю 2007 года рассчитать параметры
возможного снижения налогов. Ничего этого сделано не было. Кроме того, позже
подписанты начали лоббировать собственные инициативы -- к примеру, "Деловая
35
Россия" предлагала радикально изменить механизм сбора НДС, упразднив его
"зачетную" схему. Сейчас, сообщил глава "Деловой России" Борис Титов, объединение
на внедрении экзотической новации уже не настаивает - как и на замене НДС налогом с
продаж. Новая единая цель бизнес-объединений - сокращение ставки НДС с 18% до 10%
с 2009 года. Напомним, Владимир Путин целевого размера ставки при снижении не
называл, глава экспертного управления президента Аркадий Дворкович говорил о 1213%. "Первый раз нам удалось консолидировать свои позиции",- отметил Борис Титов.
По его словам, предприниматели осознали, что обещания Минфина - не более чем
затягивание решения проблемы, и поэтому их позиция гораздо жестче, чем
раньше.Александр Шохин напомнил, что 10-процентную ставку руководство РСПП уже
предлагало на встрече с Владимиром Путиным год назад - в феврале 2007 года.
"Введение именно этой ставки не только стимулирует диверсификацию экономики, но и
предотвратит увеличение налоговой нагрузки на товары, облагаемые сейчас по льготной
ставке, и сделает нерентабельными махинации с НДС",- отметил президент РСПП. По
его словам, снижать налог в 2009 надо потому, что в 2011-м это сделать будет уже
невозможно: прогнозируемое исчезновение профицита бюджета уже не позволит
политическому руководству страны решиться на снижение нагрузки. Кроме темы НДС
предприниматели вписали в текст заявления и предложения по реформе налога на
прибыль: установление повышающего коэффициента при списании на затраты расходов
на НИОКР и увеличение размера амортизационной премии (разовое списание
капвложений с 10% до 30% от стоимости основных средств). Наконец, отдельно, по
настоянию главы "Опоры" Сергея Борисова, в текст вписано требование ограничить
произвол ФНС при налоговом администрировании. "В большей степени, чем ставки, нас
интересует практика,- сказал глава "Опоры" Сергей Борисов.- Это нарушение сроков
проверок, истребование излишней информации, ставшие системой блокирование счетов
и приостановление деятельности предприятий по надуманным поводами, сомнительная
деятельность "зарплатных", "прибыльных" и прочих комиссий". Источник: Вислогузов
Вадим, "Предпринимательская самодеятельность"// Коммерсантъ № 24(3841) за
14.02.2008
Производители просят отрегулировать
Ростехрегулирование
Представители 35 отраслевых союзов и промышленных ассоциаций обратились вчера к
руководству страны с требованием "укрепить руководство" Ростехрегулирования,
возглавляемого Григорием Элькиным, считая его главным тормозом реформы
техрегулирования. Союзы выступают против позиции РСПП, поддерживающего
Ростехрегулирование по вопросам введения техрегламентов. Сам господин Элькин
считает, что союзы, требующие его "укрепления", лоббируют интересы "далеко не
российских компаний". Вчера представители 35 отраслевых союзов преимущественно
пищевой промышленности решили обратиться к действующему и избранному
президентам и к спикерам обеих палат парламента с требованием вмешаться в ситуацию,
сложившуюся вокруг реформы техрегулирования. В проекте обращения указывается на
неисполнение Агентством по техрегулированию и метрологии части 6 ст. 24 закона "О
техрегулировании",
предоставляющей
производителям
право
декларировать
соответствие своей продукции без обязательной сертификации. В документе отмечается
также неисполнение агентством постановления правительства N594 от 25 сентября 2003
года об обязательной публикации национальных стандартов на сайте агентства.
Несмотря на решение суда, тексты большинства стандартов можно получить только
36
через подконтрольные Ростехрегулированию коммерческие структуры. В целях
"повышения эффективности госрегулирования в данной сфере" участники совещания
предлагают будущему президенту и будущему премьеру "укрепить руководство
агентства".Принятый в 2002 году закон "О техрегулировании" предполагал замену около
170 тыс. ГОСТов несколькими сотнями техрегламентов, затрагивающих только вопросы
безопасности. Предполагалось, что реформа снимет административные барьеры и
повысит конкурентоспособность бизнеса. Ведомственное нормотворчество запрещалось.
Однако из-за сложной процедуры согласования с 2002 года были приняты только два
регламента. В 2007 году Госдумой в закон были внесены поправки, восстанавливающие
ведомственное нормотворчество, крупный бизнес в лице РСПП поправки поддержал."В
реформе не заинтересована коррумпированная часть бюрократии, а также та часть
бизнеса, которая привыкла выстраивать отношения с властью незаконными способами,
желающая монополизировать свое влияние и власть",— заявил вчера глава Союза
производителей безалкогольных напитков Дмитрий Петров, отметив, что "позиция РСПП
не отражает позицию всего бизнес-сообщества". "РСПП готов к сотрудничеству, но
отраслевые союзы вместо совместной работы над первоочередным техрегламентом "О
безопасности пищевых продуктов" пытаются решать свои проблемы, разрабатывая
регламенты на отдельные виды продукции, которые во всем мире регулируются
стандартами",— заявил "Ъ" ответственный секретарь комитета РСПП по
техрегулированию Антон Зубихин. "Сомневаюсь, что все 35 ассоциаций подпишут это
обращение",— заявил "Ъ" глава Ростехрегулирования Григорий Элькин. По его словам,
некоторые из них "лоббируют интересы далеко не российских компаний". Он отверг
обвинения в адрес агентства: декларированием соответствия, по его словам, занимается
не Ростехрегулирование, а аккредитованные агентством органы сертификации. Перечень
продукции, подлежащей как сертификации, так и декларированию, ежегодно готовит
Минпромэнерго и утверждает правительство. Что же касается публикации стандартов,
то, по словам господина Элькина, суд обязал Ростехрегулирование публиковать только
вновь принятые стандарты "на время, необходимое для ознакомления". По данным "Ъ",
привлечь внимание властей к реформе техрегулирования отраслевые союзы решили в
преддверии рассмотрения в Госдуме четырех техрегламентов: на молоко и молочную
продукцию, масложировую продукцию, соки и табачные изделия. "Ъ" будет следить за
развитием событий. Источник: Гудков Александр, - Производители просят
отрегулировать Ростехрегулирование // Газета «Коммерсантъ» № 69(3886) от 23.04.2008
Медицина станет частной
РСПП предложил правительству форсировать реформу здравоохранения. В
"максимально сжатые сроки" в двух-трех регионах предложено реализовать пилотные
проекты по передаче государственных клиник в концессию с тем, чтобы уже с 1 января
2009 года вся медицина начала движение к модели, основанной на государственночастном партнерстве. Задача настолько сложна и масштабна, что эксперты сомневаются
в перспективах ее осуществления. К тому же для настоящего улучшения ситуации в
здравоохранении потребуется рост расходов на 2% ВВП (около 850 млрд руб. в ценах
2008 года). В письме главы РСПП Александра Шохина первому вице-премьеру Игорю
Шувалову предложено в "максимально сжатые сроки" в двух-трех регионах осуществить
пилотные эксперименты по внедрению государственно-частного партнерства (ГЧП) в
37
здравоохранении. Их результаты предложено использовать при формировании
окончательной модели реформы здравоохранения. Начать ее, настаивает бизнес,
необходимо уже в следующем году.Идея передачи государственных клиник в концессию
или под управление частным структурам обсуждается как минимум с 1997 года. В 2005
году она была заложена в концепцию развития здравоохранения на 2005-2010 годы, но
так не дошла до реализации. Теперь РСПП решил добиться того, чтобы эта идея вошла в
аналогичную концепцию до 2020 года.Важность и срочность реформы в РСПП
объясняют тем, что действующая система здравоохранения неэффективна и затратна,
больницы плохо оснащены, а квалификация врачей остается на низком уровне. Более
того, необходимость реформ предопределена демографией. По данным ВОЗ,
младенческая смертность в России выше чем в ЕС в 4 раза, материнская смертность — в
6 раз, от болезней сердца и сосудов умирают чаще в 7 раз. При нынешнем уровне
госфинансирования — 3% ВВП (при рекомендуемых Всемирной организацией
здравоохранения 5% ВВП) — этих проблем не решить. У среднего же класса уже
появились потребности в более качественной медицине и средства для ее хотя бы
частичной оплаты. Среди главных предложений РСПП передача в концессию
государственных клиник, создание больничных касс, а также передача в управление
частным управляющим компаниям федеральных целевых программ в области
здравоохранения. Представитель одного из главных лоббистов предложений РССП
Светлана Неверова из группы компаний "Медси", дочерней компании ОАО АФК
"Система", сообщила "Ъ", что у компании есть и более подробные наработки.
Потенциальный круг инвесторов, по ее словам, определится по мере того, как
предлагаемый проект будет обсуждаться с государством. Тогда же можно будет и более
детально определить, в каком регионе начинать внедрение новой схемы и что делать с
потенциально не интересными для инвесторов медицинскими учреждениями.
Предприниматели предлагают освободить от налога на прибыль инвестиции в
здравоохранение и фитнес. А с платежей на оказание медицинских и сервисных услуг, с
платежей за расходные материалы, используемые для оказания медуслуг, с лизинговых
платежей за медицинское оборудование, с платежей за аренду площадей для оказания
мед услуг не взимать НДС. В качестве одного из обоснований правильности выбранного
пути в РСПП приводят международный опыт. В 1991 году в Швеции частный сектор был
допущен к владению и управлению госпиталями, сервисами скорой помощи,
лабораториями, что привело к снижению стоимости рентгеновских услуг на 50%,
лабораторных услуг — на 40%, продолжительности ожидания для диагностики и лечения
— на 30 %. В Австралии после приватизации 50 госпиталей затраты на строительство
новых госпиталей упали на 20%, количество обслуживаемых пациентов выросло на 30
%.В Минздравсоцразвития "Ъ" заявили, что "в целом к идее относятся положительно".
"Но эти предложения РСПП требуют обоснования и финансовых расчетов и пока...
подробно не рассматривались",— заявила пресс-секретарь министра Софья Малявина.
Она добавила, что ведомство "готово работать с РСПП" и "внимательно изучить их
предложения".
Позиции
РСПП
и
министерства
пересекаются:
"Сейчас
Минздравсоцразвития работает над программой госгарантий и системой ОМС".
Инициативу РСПП поддерживают и страховщики — они в числе инициаторов. "Считаем,
что допуск частных клиник в ОМС может положительно сказаться на расходовании
средств системы ОМС и на повышении качества самой услуги",— подчеркнула в
разговоре с "Ъ" гендиректор РОСНО-МС Нина Галаничева. Экспертам инициатива
РСПП нравится, хотя они и сомневаются в ее реализуемости. Глава Института
социальной политики ВШЭ Сергей Смирнов отмечает, что "пока средний класс и наши
лоббисты до сих пор не решили, что им выгоднее — осуществлять систематическое
38
страхование своего здоровья либо платить по факту обращения к врачу. А от этой
неопределенности
непонятны
тарифы
на
ДМС
и
другие
финансовые
последствия".Эксперт ЕС по первичному звену здравоохранения Сергей Пантелеев
отмечает, что "идея скорее всего нереализуемая", ссылаясь на то, что коррупция и
теневые платежи пронизывают все уровни системы здравоохранения. Он уверен, что "за
последние двадцать лет в здравоохранении образовалось серьезное лобби, которое скорее
всего не даст реализовать идею даже на уровне эксперимента. От этого потеряют все —
от пациентов до производителей". Многие эксперты указывают на необходимость
увеличения госфинансирования. "С точки зрения приобретения оборудования ни одна
страховка при нынешнем уровне доходов населения не покроет финансирование
переоборудования",— говорит Сергей Смирнов. Рост госрасходов на медицину
поддерживает и директор Научного центра сердечно-сосудистой хирургии им. Бакулева
Лео Бокерия: "В этом письме заложен не совсем верный посыл. Для качественного
лечения нужна исходная материальная база. Если она появится, на больницы обратит
внимание бизнес, и тогда ему будет интересно вкладываться в производство
оборудования или новых лекарственных средств. Здесь же предлагается делить между
государством и частными структурами то, на что и так не хватает средств. Кроме того
если авторы этого проекта хотят оказать реальную поддержку, пусть обратят внимание
на самое бедное поликлиническое звено". Источник: Николаева Дарья, Козенко Андрей,
Гришина Татьяна, Нетреба Петр, - Медицина станет частной // Коммерсантъ от
10.07.2008, №118
Геологию в одни руки
Минприроды России не оставляет намерения остановить приватизацию государственных
геологических предприятий. Как заявил в пятницу на правительственном часе в Совете
Федерации замминистра природных ресурсов Сергей Донской, Минприроды совместно с
Роснедрами отправило в Минэкономразвития предложения по созданию
интегрированных структур на базе существующих геологоразведочных предприятий.
Если эта позиция найдет понимание в правительстве, Роснедра смогут рассчитывать в
перспективе на освоение серьезных бюджетных средств.На прошедших летом этого года
нескольких совещаниях у вице-премьера Игоря Сечина и первого вице-премьера Виктора
Зубкова предложения Роснедр о передаче на их баланс геологических госактивов
поддержки не нашли. По данным РБК daily, против приостановки приватизации
выступают чиновники Минэкономразвития и Росимущества. Пока их позиция
перевешивает: в прогнозный план приватизации государственного и муниципального
имущества на 2009—2011 годы, утвержденный правительством 1 сентября, попала
львиная доля геологических активов Роснедр, включая и три научно-исследовательских
института, которым хотят отдать в управление акции госкомпаний.Сергей Донской
также сообщил, что ведомство собирается разработать стратегию геологического
изучения недр и минерально-сырьевой базы до 2030 года. Ее увяжут с уже утвержденной
госпрограммой по воспроизводству минерально-сырьевой базы до 2020 года, на которую
выделено 544 млрд руб. По мнению замминистра, перед геологической отраслью остро
стоят такие проблемы, как отток кадров и износ оборудования. С 1997 года численность
сотрудников госпредприятий по геологии уменьшилась в 10 раз, до 22 тыс.
человек.Предложения министерства поддерживают в Совете Федерации. Сенаторы в
пятницу приняли постановление с предложением передать по 100% акций 61
геологического ФГУП и ОАО в доверительное управление трем крупнейшим научным
геологическим учреждениям, подведомственным Роснедрам. Так, Всероссийскому
39
научно-исследовательскому геологическому институту имени А.П. Карпинского,
расположенному в Санкт-Петербурге, предложили передать акции 18 ОАО и 13 ФГУП от
Сахалина до Кавказа, отвечающих преимущественно за картографические исследования.
ФГУП «Центральный научно-исследовательский геологоразведочный институт цветных
и благородных металлов» должен консолидировать 17 предприятий по геологии твердых
полезных ископаемых. А под крыло Всероссийского научно-исследовательского
геологического
нефтяного
института)
предложено
отдать
13
морских
геологоразведочных структур, в том числе «Севморнефтегеофизику» и «Морскую
арктическую геологоразведочную экспедицию», владеющих лицензиями на
геологоразведку нескольких участков шельфа северных морей.Если все эти предложения
будут поддержаны на уровне правительства, Роснедра смогут в перспективе
рассчитывать на многомиллиардные бюджетные вливания на нужды геологии. Однако
пока непонятно, поддерживает ли такую реструктуризацию глава Минприроды Юрий
Трутнев, который в рамках V Байкальского экономического форума говорил
журналистам, что наиболее эффективным способом улучшения ситуации в
геологической отрасли является создание рыночных условий для образования сервисных
организаций, а от создания геологоразведочной госкорпорации решено было отказаться.
Источник: Подобедова Людмила, "Геологию в одни руки"// РБКdaily за 29.09.2008
Русский язык хромал
Федеральную целевую программу развития транспортной системе в 2010-2015 гг.
премьер Владимир Путин подписал еще 20 мая на транспортном форуме в Сочи. Но
обычной после подписания публикации долго не было. В Минтрансе и аппарате
правительства задержки с публикацией ФЦП объясняли тем, что программа проходит
юридическую и стилистическую правку. Сейчас постановление правительства,
утвердившее ФЦП, можно найти на сайте правительства: его публикация датирована 15
июля, а хранится оно в реестре документов от 20 мая. Зафиксировано, что программа
подписана 20 мая в 21.00.Чтобы внести правку, правительству потребовалось два месяца.
Как объяснил источник в аппарате правительства, «русский язык хромал», поэтому на
вычитку 700-страничного документа ушло много времени.Источник, близкий к
Минтрансу, допустил, что аппарат правительства просто держал программу под сукном.
В ней было два проблемных пункта — подпрограмма о железнодорожном транспорте и
нерешенный вопрос с созданием госкорпорации «Росавтодор». Надо было, чтобы
параметры ФЦП совпали со стратегией развития железнодорожного транспорта до 2030
г. (она была принята 17 июня).«Подпись премьера в постановлении последняя, в
кабинете министров никто не имеет права вносить изменения в подписанный премьером
документ», — говорит Алексей Волин, замруководителя аппарата правительства в 20002003 гг. Он не смог вспомнить ни одного случая, чтобы стилистическая правка занимала
бы так много времени.«Ни смысл программы, ни количество выделяемых средств не
изменены после подписи премьера», — заверил источник в аппарате правительства.
Положения о «Росавтодоре» в ФЦП так и не появилось. Не менялась в эти два месяца и
суть подпрограммы «Железнодорожный транспорт», сказал источник в аппарате
правительства. Задержка связана исключительно с низким качеством документа и сырым
изложением, объясняет он. «ФЦП — это борьба за большие деньги, там важно, где стоит
каждая запятая», — говорит Волин.Вся ФЦП весит 13,5 трлн руб., большая часть должна
прийти от инвесторов. Компании вложат в транспортную инфраструктуру 8,2 трлн руб.,
федеральный бюджет — 4,6 трлн руб., регионы — 614,6 млрд руб.В ФЦП шесть
подпрограмм: по развитию железнодорожного транспорта, автодорог, гражданской
40
авиации, экспорта транспортных услуг, морского и внутреннего водного транспорта.
Аккумулировать от инвесторов 8,2 трлн руб. — амбициозный, но реалистичный план,
считает аналитик «Тройки диалог» Геннадий Суханов. Значительную часть средств
инвестируют госкомпании, в первую очередь РЖД, говорит он. А частные инвесторы
вложатся в строительство мостов, платных дорог, объектов в Сочи. Железнодорожная
подпрограмма самая масштабная. Реализовываться она будет за счет РЖД. Из
запланированных в программе 6,2 трлн руб. госкомпания вложит 5,7 трлн руб. (остальное
— федеральный бюджет и регионы), из которых 1 трлн руб. — за счет инвестиционной
надбавки в тарифы РЖД. Все запланированные деньги будут вложены в проекты,
обещает представитель РЖД. Именно за счет тарифной составляющей РЖД собирается
построить дороги Полуночное — Обская — Салехард (148,2 млрд руб.) и Салехард —
Надым (65,2 млрд руб). Почти все госденьги будут потрачены на строительство
автодорог — 3,2 трлн руб. от федерального бюджета. Инвесторы вложат в дороги 694
млрд руб., регионы — 325,3 млрд руб. Строительство и ремонт федеральной трассы М-4
«Дон» (Москва — Новороссийск) обойдется стране в 605,7 млрд руб. Трасса М-5 «Урал»
(Москва — Челябинск) стоит 203,1 млрд руб., М-7 «Волга» (Москва — Уфа) — 122,2
млрд руб. Автодорожный раздел — самый дефицитный в ФЦП, говорит замгендиректора
Института транспортной инфраструктуры Светлана Воронцова: нужно вдвое больше
денег. Потребность страны в скоростных трассах — 7000 км, а по ФЦП планируют
построить лишь 900 км, знает она. Основные проекты по созданию платных дорог,
предусмотренные программой, — строительство Центральной кольцевой автодороги
(470 млрд руб.) и скоростной трассы Москва — Санкт-Петербург (567,5 млрд руб.).
Сооружение платных дорог — одно из самых перспективных направлений в
строительстве, считает представитель «Базэла» Сергей Рыбак: стоимость одного
Западного скоростного диаметра, на строительство которого в консорциуме с еще пятью
компаниями претендует «Базэл», сопоставима с вложениями в индустрию средних
размеров.Стоимость ФЦП кажется огромной, но на дороги в США и Европе тратится
столько же, говорит Суханов, а транспортная инфраструктура России в последние годы
была сильно недофинансирована. Авиаторам и морякам согласно ФЦП государство и
инвесторы вложат в гражданскую авиацию 1,25 трлн руб., в развитие экспорта
транспортных услуг – 753,1 млрд руб., в морской транспорт – 630,7 млрд руб., во
внутренний водный транспорт – 206,3 млрд руб. Источник: Письменная Евгения, Чечель
Алена, Стеркин Филипп, - Русский язык хромал // Ведомости 8.8.2008
Не по карману
В официально опубликованной на этой неделе транспортной федеральной целевой
программе (ФЦП) на строительство и ремонт дорог выделено 4,3 трлн руб. Большую
часть этих денег (3,2 трлн руб.) даст федеральный бюджет, остальное добавят инвесторы
(694 млрд руб.) и регионы (395 млрд руб.).Планы Минтранса стали гораздо скромнее: в
начале года министерство хотело потратить на дороги 9,9 трлн руб. — тоже в основном
из федерального бюджета. По первому варианту программы (есть у «Ведомостей») за
счет федеральной казны финансировалось 70% ФЦП, 20% — за счет регионов и 10%
должны были выделить инвесторы.
Олимпийское строительство
Самая дорогая дорога транспортной ФЦП – олимпийская трасса «Дон». На ее
реконструкцию и строительство государство потратит 606 млрд руб., частные инвесторы
– еще 278 млрд руб.Но в окончательно утвержденном варианте ФЦП сократилась
41
протяженность федеральных дорог, которые должны быть отремонтированы. Так, по
ФЦП к 2016 г. пригодны для проезда будут 48,5% трасс, а по предварительной версии
программы их доля составляла 61%. Планы сократили из-за недостатка средств,
рассказывает участвовавший в разработке программы источник, близкий к Минтрансу:
из нее исключили ремонт и строительство части дорог Сибири и Дальнего Востока.
Остались лишь наиболее значимые для этих регионов трассы — например, «Урал»
(Москва — Челябинск), «Енисей» (Красноярск — граница с Монголией), «Уссури»
(Хабаровск — Владивосток). Но выделенных денег может не хватить даже на
предусмотренные ФЦП мероприятия, если инфляция окажется выше официального
прогноза, сетует разработчик программы. В этом году по ФЦП на строительство и
содержание дорог выделят 260 млрд руб., из которых 84 млрд руб. только на содержание
дорог, говорит представитель Минфина. С 2010 г. деньги на автодорожное содержание
(122 млрд руб. в первый год) выделяются дополнительно к затратам по ФЦП (370 млрд
руб. в 2010 г.), отмечает он. На заявленные в ФЦП проекты денег хватит, считает и
чиновник Минтранса. Действующая ФЦП на 2002-2009 гг. весит 2,4 трлн руб. В 20102015 гг. государство потратит на дороги почти вдвое больше, при этом срок реализации
новой программы меньше, говорит аналитик «Тройки диалог» Михаил Ганелин. За 12
месяцев инфляция на рынке стройматериалов и техники достигла 30-50% и, если не
привлечь иностранные стройкомпании, средств, предусмотренных ФЦП, может и не
хватить, считает директор Института региональной политики Булат Столяров.
Источник: Алена Чечель, - Не по карману // Ведомости №150 (2172) за 13.08.2008
Игорь Сечин отправляет 8 млрд. дол. на переработку
Вице-премьер
Игорь
Сечин
предлагает
построить
в
России
новый
нефтеперерабатывающий завод мощностью не ниже 12 млн т и стоимостью около $8
млрд. Идею подсказали вице-премьеру представители малых нефтекомпаний, и он
решил, что таким образом можно остановить рост цен на нефтепродукты в России. Если
проект состоится, в стране появится первый со времен СССР новый крупный НПЗ. Вчера
вице-премьер Игорь Сечин поддержал малые нефтяные компании, заявив, что
государство примет участие в строительстве НПЗ для переработки их нефти и поставки
нефтепродуктов на внутренний рынок. "Мы сейчас будем прорабатывать с институтами
развития возможности строительства хорошего завода для переработки на нем нефти
независимых производителей",— заявил на брифинге в Белом доме господин Сечин. Он
пояснил, что инициатива была предложена ассоциацией малых нефтяных компаний
"Ассонефть". В июне глава "Ассонефти" Елена Корзун и представители четырех малых
нефтяных компаний — "Нобель Ойл", Urals Energy, "Богородскнефти" и татарского
"Нефтеконсорциума" побывали на совещании у господина Сечина. Госпожа Корзун
рассказала, что в числе прочих мер по улучшению своего благосостояния малые
нефтяники выдвинули идею строительства НПЗ, "в составе акционеров которого не было
бы доминирующего положения крупной добывающей компании". По словам Елены
Корзун, это не только обеспечит недискриминационный доступ к перерабатывающим
мощностям для малых производителей, но и будет способствовать более прозрачному
ценообразованию на нефтепродукты внутри России. Господин Сечин ответил, что такой
проект вполне можно было бы рассмотреть в формате частно-государственного
партнерства. Однако ни схема финансирования, ни место, ни мощность не обсуждались,
утверждает Елена Корзун. Но вчера господин Сечин заявил, что по итогам совещания с
малыми нефтяниками у проекта появились параметры. По словам вице-премьера,
мощность НПЗ должна составить не менее 12 млн т, прогнозная стоимость около $8
млрд. "Место должно быть выбрано в соответствии с ресурсной базой, транспортными
42
возможностями и региональным рынком сбыта",— уточнил Игорь Сечин. Он оговорился,
что пока никаких расчетов по проекту не видел. "Но сам по себе разговор о нем уже
некоторых встревожил и принесет, я думаю, положительный эффект для цен на
внутреннем рынке",— добавил вице-премьер.Для финансирования, "видимо, надо будет
формировать некий консорциум для строительства с возможными поставщиками и с
участием государства", предположил господин Сечин. Прецеденты задействования
инвестфонда в нефтяных проектах уже есть. За счет его средств частично финансируется
строительство нефтехимкомплекса в Нижнекамске. Однако помощь государства
покрывает лишь незначительную часть затрат. При последней оценке проекта в 222 млрд
руб. из инвестфонда перечислено 16,5 млрд руб., в 2008-2009 годах будет направлено
еще столько же. Эксперты отмечают, что за постсоветское время ни одного крупного
НПЗ в России построено не было. По словам аналитика ИК "Солид" Дениса Борисова,
крупные компании предпочитают заниматься модернизацией имеющихся мощностей.
Господин Борисов добавляет, что для строительства нового завода необходимы гарантии
возврата инвестиций и обеспечения его сырьем. В условиях высоких цен на нефть и
нефтепродукты можно рассчитывать, что вложенные средства окупятся. С загрузкой
предприятия сырьем, по мнению аналитика, малые нефтяники могут справиться, но
только сообща. В 2007 году, по данным "Инфо-ТЭК", независимые производители
добыли 20,88 млн т нефти и конденсата. Но Константин Черепанов из "КИТ Финанс"
уточняет, что "производители работают в разных регионах России и им будет нелегко
договориться о совместной загрузке НПЗ". Аналитик считает, что любой бизнесмен,
выбирая между экспортом и внутренним рынком, предпочтет более выгодное
направление и, если цена на конечный продукт не будет регулироваться
административно, этот НПЗ будет продавать нефтепродукты по тем же ценам, что и его
конкуренты. Чиновники несколько лет назад уже пытались бороться с ростом цен на
бензин, однако в конечном итоге признали, что у государства нет рычагов, позволяющих
их контролировать. Источник: Скорлыгина Наталья, Ребров Денис, Грицкова
Александра, - Игорь Сечин отправляет $8 млрд в переработку Газета «Коммерсантъ» №
118(3935) от 10.07.2008
Триллион с большой дороги
Минтранс представил в правительство и разослал в министерства концепцию создания
госкомпании «Росавтодор», которая возьмет на себя функции одноименного
федерального агентства (копия документа есть у «Ведомостей»). Это будет «новая форма
некоммерческой организации» — госкомпания; ее деятельность будет регулироваться
отдельным законом, сотрудники станут госслужащими, а за работой присмотрит Счетная
палата, говорится в концепции. Органами управления госкомпании будут
наблюдательный совет, гендиректор и правление. Председателя совета и правления
назначит премьер-министр.
Владимир Путин премьер-министр «Это [государственная компания по организации
строительства и эксплуатации федеральных дорог] должна быть структура современная,
работающая в рынке и эффективная»
В Гражданском кодексе и в законе о некоммерческих организациях такой
организационно-правовой формы, как госкомпания, нет, беспокоится партнер ФБК Игорь
Николаев. Согласно закону о госслужбе госслужащие должны работать в органах власти
и получать зарплату из бюджета, а если человек работает в госкомпании, он получает
зарплату из ее средств, комментирует эксперт по госуправлению Павел Кудюкин. «Эта
43
“госкомпания” — аналог госкорпорации», — считает Николаев. Минтранс планирует
отдать в собственность госкомпании автодороги федерального значения, земельные
участки под ними и «иное федеральное имущество дорожного хозяйства». Сейчас в
управлении у Росавтодора находится 47 100 км федеральных автомобильных дорог, 5687
мостов и путепроводов, 195 ФГУПов. Федеральные дороги должны оставаться в
госсобственности, уверен чиновник правительства. Может быть, их передадут в
оперативное управление, как РЖД, не сдается чиновник Минтранса. Госкомпании
предлагается передать все деньги, предусмотренные транспортной федеральной целевой
программой на содержание и ремонт дорог в 2010-2015 гг. Это около 3,2 трлн руб.,
подсчитал чиновник правительства (вся программа — 13,5 трлн руб.). В концепции
сказано, что госкомпания будет принимать решения о резервировании и изъятии земель
для федеральных нужд, выдавать разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию
дорог, объектов дорожного сервиса и инженерных коммуникаций. Кроме того, Минтранс
требует для госкомпании специальный режим, исключающий возможность банкротства,
освобождение от налогов на имущество и на землю. Госкомпания сможет взимать плату
за проезд сверхтяжелых грузовиков, брать деньги за пользование платными дорогами и
за размещение вдоль дороги рекламы, сервиса и инженерных коммуникаций. Сейчас их
получают унитарные предприятия, подведомственные агентству: деньги идут в бюджет,
говорит чиновник правительства, теперь эти деньги предлагается отдать госкомпании.
Предложенный формат отличается от госкорпорации только названием, комментирует
чиновник Минэкономразвития. Это пока только пожелания Минтранса, итоговый
законопроект будет сильно отличаться от того, что написано в концепции, обещает
чиновник правительства. Если правительство не одобрит концепцию, мы вернемся к идее
создания ОАО, говорит источник в Минтрансе. Источник: Иваницкая Надежда,
"Триллион с большой дороги"// Ведомости №115 (2137) за 25.06.2008
Андрей Яковлев: Вмешательство государства в действия рыночных агентов имеет
место
Я считаю, что не всегда полная свобода конкуренции является достаточным условием
для того, чтобы национальные компании могли успешно входить в глобальные рынки и
успешно конкурировать с лучшими международными корпорациями.
В конце прошлой недели в правительство был внесен доклад ФАС «О состоянии
конкуренции в России», который премьер-министру Владимиру Путину на днях
представит руководитель службы Игорь Артемьев. Помимо всего прочего в докладе
одной из главных угроз конкуренции в России были названы госкорпорации, картели и
избыточное влияние крупных компаний. Также отмечалось, что за последние 10 лет наша
экономика стала более конкурентной, рынок стал более открыт для импорта, а
административное давление уменьшилось. Однако, как утверждают авторы доклада, до
сих пор в неконкурентной среде работает около 20% российских предприятий.
О состояния конкуренции в России рассуждает проректор ГУ-ВШЭ, директор
Института анализа предприятий и рынков Андрей Яковлев.
- Как Вы оцениваете нынешнее состояние конкурентной среды в России?
- Я могу сказать, что среда очень неоднородна. С одной стороны, у нас есть компании,
которые достаточно остро конкурируют с лучшими зарубежными производителями и
44
выходят на международные рынки. Но с другой - сохраняются ниши, в которых,
преимущественно в рамках локальных региональных рынков, действуют крайне
неэффективные компании, которые если и конкурируют, то только друг с другом и при
очень низком уровне производительности труда и неэффективности остальных бизнеспроцессов.
- В своем докладе ФАС утверждает, что больше половины (52,8%) выявленных в
2007 году нарушений против законодательства о конкуренции совершено
государственными органами. Действительно ли в России настолько силен
административный ресурс?
-Я не могу прокомментировать именно эти цифры ФАС, потому что я не совсем
понимаю, что они вкладывают в данное понятие, какие именно виды нарушений они
интерпретируют как нарушения со стороны государственных органов. Но, в целом,
вмешательство государства в действия рыночных агентов, безусловно, имеет место.
Вместе с тем, я бы относился к этому явлению более осторожно – отнюдь не всегда это
вмешательство является сугубо негативным. Опыт многих новых индустриальных стран,
которые смогли добиться устойчивого экономического роста за последние 25-30 лет,
показывает, что очень часто для укрепления конкурентоспособности национальных
компаний необходимо взаимодействие государства и бизнеса. Отнюдь не всегда полная
свобода конкуренции является достаточным условием для того, чтобы национальные
компании могли успешно входить в глобальные рынки и успешно конкурировать с
лучшими международными корпорациями. Поэтому здесь надо более внимательно
разбираться, как обстоят дела в конкретных регионах и конкретных отраслях.
На самом деле, в некоторых случаях ограничение конкуренции, в том числе, для
иностранных компаний с целью усиления позиций национальных фирм, или же,
допустим, ограничение конкуренции с целью укрупнения национальных компаний
может быть оправдано.
- Однако ФАС утверждает, что одной из главных угроз конкуренции в России
являются госкорпарации…
- Госкорпорации – это отдельный, большой и сложный вопрос. Он не сводится к
вопросам конкурентной политики. Базовая идея госкорпораций заключалась в том, что
они задумывались как институты развития, которые будут способствовать усилению
позиций российской экономики и выходу российских компаний (в том числе и прежде
всего частных) на международные рынки.
С момента создания госкорпораций пока прошло не так много времени. В основном они
были организованы в прошлом - позапрошлом году. При этом одним из объективных
поводов для их создания были избыточные ограничения, заложенные в Бюджетный
кодекс, законодательство о госзакупках и другие нормативные акты, которые сегодня
фактически не позволяют государству использовать свои финансовые ресурсы для целей
развития в рамках проектов, реализуемых частным сектором. В результате
госкорпорации самими госчиновниками рассматриваются как инструмент обхода этих
45
ограничений, и именно поэтому каждая из них создавалась отдельным законом.
В любом случае, пока прошло слишком мало времени и опыт российских госкорпораций
сложно анализировать. Пока можно констатировать, что госкорпорации в высокой
степени непрозрачны, ориентированы на подконтрольность лишь первым лицам в
государстве и имеют тенденцию поддерживать преимущественно крупные
«политические» проекты. Очевидно, что такой подход связан с серьезными рисками,
которые обусловлены не только коррупцией, но и просто с ошибками при принятии
решений о поддержке крупных проектов. Соответственно, пока не совсем понятно, что
получится из этого эксперимента. Но если брать исторический опыт, то в странах юговосточной Азии подобные структуры в свое время способствовали экономическому
развитию, несмотря на активную критику со стороны международных экспертов и
несмотря на реальные проблемы с коррупцией, которые во всех странах были
характерны для выбранной нами модели государственного капитализма. При этом везде
большую роль играла личная репутация топ-менеджеров госкорпораций.
В целом в вопросе о госкорпорациях пока я был бы осторожнее в оценках. При этом еще
раз подчеркну, что хотя конкуренция - это двигатель экономического развития, отнюдь
не всегда острая конкуренция и самая высокая степень конкуренции является благом для
компаний. Как показывают наши собственные исследования, оптимальным для развития
и для инноваций является умеренный уровень конкуренции. Плохо, когда нет
конкуренции вообще, но одновременно для развития плохо, когда конкуренция
чрезмерна. В этой ситуации у фирм не остается ресурса для развития, и они оказываются
в ситуации выживания. Альфия Булатова, Сайт ГУ ВШЭ
Сергею Чемезову урезали крылья
Формированием госкорпорации "Ростехнологии" занялся лично Владимир Путин. В
пятницу премьер-министр подписал распоряжение об акционировании ФГУП
"Рособоронэкспорт", 100% акций которого подлежат передаче в собственность
"Ростехнологий" в качестве имущественного взноса РФ. Вчера же первый вице-премьер
Игорь Шувалов заявил, что согласованный с ведомствами проект указа президента о
формировании имущества госкорпорации уже внесен правительством в администрацию
президента. С подачи Минэкономразвития из перечня передаваемых "Ростехнологиям"
госактивов
исключены
25,5%
акций
ОАО
"Авиакомпания
"Сибирь"".
Вчера на сайте правительства РФ был опубликован пресс-релиз об акционировании
ФГУП "Рособоронэкспорт". Из него следует, что находящиеся в федеральной
собственности 100% акций ОАО "Рособоронэкспорт" подлежат передаче в собственность
"Ростехнологий" в качестве имущественного взноса РФ. На акционирование
спецэкспортера российских вооружений у главы "Ростехнологий" Сергея Чемезова (он
возглавлял "Рособоронэкспорт" до перехода в госкорпорацию) ушло шесть лет. Он
предлагал акционировать "Рособоронэкспорт" еще в 2002 году, передав в ОАО
блокирующие пакеты акций ведущих предприятий оборонно-промышленного комплекса
(ОПК). Однако тогда это предложение не получило поддержки у Владимира Путина. Та
неудача не смутила Сергея Чемезова, и он предложил иной путь консолидации. Новый
план господина Чемезова предусматривал создание на базе "Рособоронэкспорта"
госкорпорации, которой будут переданы предприятия ОПК и гражданских отраслей.
Теперь
этот
план
близок
к
осуществлению.
46
Первый заместитель руководителя "Ростехнологий" Алексей Алешин считает, что
акционирование "Рособоронэкспорта" может завершиться уже к декабрю. "Согласно
законодательству, обычно акционирование ФГУПов занимает месяцев девять, однако с
учетом того, что подготовительные мероприятия начались раньше, мы рассчитываем
уложиться в полгода",— пояснил он.Впрочем, активы "Рособоронэкспорта" перейдут в
собственность "Ростехнологий" гораздо раньше. По словам господина Алешина, акции
компаний, находящихся в хозяйственном ведении ФГУПов, будут переданы
госкорпорации на основании
указа президента "Вопросы госкорпорации
"Ростехнологии"". Речь идет о шести компаниях, в том числе ОПК "Оборонпром"
(31,13%), ОКБ Сухого (25,179%), ОАО "Промимпекс" (100%) и ОАО "Промышленные
технологии" (100%), "Протон+Сервис" (43,34%) и Ковровском заводе имени Дягтярева
(0,1%). В пятницу первый вице-премьер Игорь Шувалов заявил, что этот документ
"согласован правительством и внесен в администрацию президента РФ".По словам
господина Шувалова, на последней стадии документ дорабатывал глава Минпромторга
Виктор Христенко. "Он должен был снять все разногласия, я давал все поручения на этот
счет",— добавил он. Напомним, что 3 июня Игорь Шувалов дал поручение ведомствам
"срочно" доработать проект указа. Впервые документ был внесен в правительство
Сергеем Чемезовым в конце декабря и с тех пор несколько раз переписывался.
Изначально проект содержал перечень из примерно 250 ФГУПов и ОАО с госучастием
(впоследствии список был расширен до 600 предприятий, а затем сокращен до 470). По
словам источника в аппарате правительства, в последней версии документа количество
предприятий сократилось еще примерно на 7-8%."Это произошло после того, как был
учтен ряд замечаний Минэкономразвития",— пояснил он, отказавшись уточнить
названия исключенных из перечня "Ростехнологий" предприятий. Однако наш источник
в администрации президента утверждает, что одним из таких предприятий стало ОАО
"Авиакомпания "Сибирь"" (25,5%). В Минэкономразвития вчера от комментариев
отказались. Напомним, что ведомство Эльвиры Набиуллиной потребовало исключить из
перечня "Ростехнологий" акции целого ряда предприятий, в том числе КамАЗа и
авиакомпаний. Кроме того, министерство посчитало нецелесообразной передачу
"Ростехнологиям" неконтрольных госпакетов акций ОАО.Наш собеседник из аппарата
правительства утверждает, что обновленный документ "не претерпел серьезной
корректировки". В частности, по его словам, в проекте указа по-прежнему фигурируют
доли РФ в российско-монгольских СП "Эрдэнэт" и "Монголросцветмет", а также 51%
акций ОАО "ОПК "Оборонпром"". На исключении этих и ряда других активов
настаивает Минфин. В начале июня вице-премьер и министр финансов Алексей Кудрин
раскритиковал проект указа президента, заподозрив "Ростехнологии" в попытке "увода"
доходов госбюджета и намерении провести "скрытую приватизацию" передаваемого
госкорпорации федерального имущества. В Минфине вчера от комментариев также
отказались.Эксперты считают, что акционирование "Рособоронэкспорта" является
переломным моментом в ходе формирования "Ростехнологий". "Учитывая, что у
"Ростехнологий" много противников, выход распоряжения наглядно продемонстрировал,
что Владимир Путин поддерживает идею Сергея Чемезова о создании госкорпорации",—
полагает член общественного совета при Минобороны Руслан Пухов. По его мнению, это
"может положительно повлиять на процесс согласования перечня предприятий,
передаваемых государством госкорпорации". В свою очередь, эксперт Центра анализа
стратегий и технологий Константин Макиенко называет акционирование
"Рособоронэкспорта" "стандартным этапом формирования госкорпорации". "Процесс
формирования "Ростехнологий" затянулся. Очевидно, есть широкое сопротивление.
47
Однако до сих пор все, что хотел Сергей Чемезов, ему удавалось реализовать",— говорит
господин Макиенко. Источник: Лантратов Константин, Киселева Елена "Сергею
Чемезову урезали крылья" \ Коммерсантъ № 105(3922) за 21.06.2008
Государство доверилось Чемезову
Глава "Ростехнологий" Сергей Чемезов получил право распоряжаться госпакетами акций
в 229 акционерных обществах до формального вступления госкорпорации в права их
собственника. Как стало известно "Ъ", Росимущество выдало "Ростехнологиям"
соответствующую доверенность сроком на один год. Эксперты называют
беспрецедентным сам факт выдачи Росимуществом такой доверенности и количество
предприятий, в отношении которых она действует, а также отмечают, что документ
противоречит действующему законодательству.В распоряжении "Ъ" оказалась
доверенность за подписью заместителя главы Росимущества Глеба Никитина, на
основании которой "Ростехнологии" получают полномочия представлять РФ в ОАО,
подлежащих передаче в собственность госкорпорации. Документ наделяет
"Ростехнологии" "правами акционера по находящимся в собственности РФ акциям ОАО
согласно приложению" (в нем содержится перечень из 229 акционерных обществ, в их
числе КамАЗ, концерн "Авионика", корпорация "Аэрокосмическое оборудование",
"Саратовские авиалинии", волгоградский "Химпром") с правом доступа к их
документации. "Доверенность выдана с правом передоверия другому лицу и действует до
31.10.2009",— говорится в документе. О факте выдачи доверенности "Ростехнологиям"
Глеб Никитин проинформировал заместителя министра экономического развития
Александру Левицкую письмом N ГН-13/25744 от 30 октября. Из него следует, что
неделей раньше министерство обратилось в подведомственное Росимущество с просьбой
выдать такую доверенность "Ростехнологиям". Вчера в Минэкономразвития от
официальных комментариев отказались, однако источник "Ъ" сообщал, что "документ
поступил в министерство 31 октября, однако на руки руководству "Ростехнологий" пока
не выдан". Глеб Никитин и "Ростехнологии" от комментариев отказались.
Указ президента о передаче "Ростехнологиям" госпакетов акций 420 предприятий (ФГУП
и ОАО) подписан более трех месяцев назад. Однако до сих пор не согласован ключевой
документ, определяющий механизм реализации указа,— постановление правительства
"О составе, порядке, сроках и форме внесения имущественного взноса РФ в
госкорпорацию "Ростехнологии"". Ситуация зашла в тупик, и в конце октября в Госдуму
был внесен законопроект, облегчающий процесс передачи госактивов "Ростехнологиям".
Этот документ предусматривает введение переходного периода, в течение которого
"Ростехнологии" получат широчайшие полномочия по управлению предприятиями до
вступления в права собственника: право назначать и увольнять руководителей
предприятий, санкционировать сделки по продаже недвижимости, принимать решения о
перераспределении федерального имущества между предприятиями. Предполагалось,
что доверенность Росимущества позволит "Ростехнологиям" получить контроль над
предприятиями еще до вступления в силу этого закона.Однако управляющий партнер
адвокатского бюро "Карабаев и партнеры" Сергей Карабаев считает, что получение
доверенности не решит проблем "Ростехнологий": "Речь ведь идет не о передаче акций, а
всего лишь о назначении уполномоченного лица, которое будет помогать акционеру —
РФ. Значит, "Ростехнологиям" все равно придется действовать на основании директив
правительства РФ". При этом эксперт называет беспрецедентным сам факт выдачи такой
доверенности и количество предприятий, в отношении которых она действует.Кроме
48
того, по мнению управляющего партнера адвокатского бюро "Блищенко и партнеры"
Геннадия
Цицишвили,
документ
противоречит
закону
"О
приватизации
государственного и муниципального имущества". "Статья 39 этого закона гласит, что
права акционера обществ, акции которых находятся в собственности РФ, от имени РФ
осуществляют правительство РФ и (или) уполномоченный федеральный орган
исполнительной власти, специализированное госучреждение, а в случае,
предусмотренном федеральным законом, госкорпорация. Таким образом, выдать
доверенность "Ростехнологиям" Росимущество может не ранее, чем будет принят
соответствующий закон",— отмечает господин Цицишвили. Однако в Росимуществе
документ считают вполне легитимным, "поскольку он не противоречит нормам
Гражданского кодекса". Источник: Киселева Елена,"Государство доверилось Сергею
Чемезову"«Коммерсантъ» № 205(4022) за 12.11.2008
2. Научные публикации
Цивилизованный лоббизм – средство
или следствие борьбы с коррупцией?
Светлана Васильева Сравнительное конституционное обозрение №4 (65) 2008. С.115.
Статья посвящена анализу лоббизма как объективного явления общественной практики с
присущими ему положительными и отрицательными чертами. Автор оценивает
эффективность лоббистских технологий, основанных на привлечении финансовых
ресурсов, личных связей и профессиональных навыков, а также призывает к проведению
различных антикоррупционных мероприятий, которые в том числе помогут ввести
лоббизм в цивилизованное русло.
Что важнее для лоббиста: «сто рублей», «сто друзей»
или профессиональная позиция?
В сферу лоббистской деятельности вовлечены огромные материальные ресурсы. По
данным Американского центра за ответственную политику, в 2006 году рынок
лоббистских услуг составил около 2,5 млрд долларов1. Только в первом квартале
2008 года крупнейший американский фармацевтический производитель «Pfizer Inc.»
израсходовал на лоббирование в федеральном Правительстве США 2,8 млн долларов2.
«Теневые» лоббистские деньги проходят и по косвенным потокам. Их можно искать в
тратах коммерческих организаций на маркетинг, PR, благотворительность, членские
взносы в бюджеты отраслевых союзов и ассоциаций и т.д. По данным американской
прессы, за последний выборный цикл 905 кандидатов в Палату представителей,
102 кандидата в Сенат и 22 кандидата в президенты получили деньги от игорных
заведений в виде пожертвований в свои фонды3.
В России такие подсчеты проводить довольно сложно, учитывая, что большинство
финансовых ресурсов лоббистских кампаний циркулирует «в тени» и (или) официально
не декларируется как деньги, направляемые на лоббирование частного интереса.
Аналитики оперируют следующими цифрами. Среднестатистический российский
олигарх на взаимодействие с различными чиновниками ежегодно тратит не менее 20 млн
См.: Кашин В., Цуканов И., Рожкова М. 300000$ за визу: как американские лоббисты
зарабатывают деньги на россиянах? // Ведомости. 2007. 18 апреля.
2
См.: Власова И. Лоббистские инвестиции растут // Газета. 2008. 10 июня.
3
См.: Сулькин О. Дань азарту // Итоги. 2008. 19 мая. С.66.
49
1
долларов4. Около 15 млн долларов в совокупности тратится на лоббирование
страховыми, финансовыми и собственно банковскими организациями, исходя из сумм
членских взносов в соответствующие союзы и ассоциации, представляющие интересы
этого сектора экономики в деятельности органов публичной власти5.
На что же нацелены лоббистские деньги? Во-первых, на технологию продвижения
конкретного частного интереса: привлечение экспертов, организацию рекламы в
средствах массовой информации, рассылку необходимых материалов чиновникам,
проведение конференций, круглых столов и др. Во-вторых, на борьбу с конкурентами,
продвигающими альтернативные частные интересы. В-третьих, на создание коалиций с
соратниками. В-четвертых, не исключены косвенные издержки лоббизма. Например, в
обмен на благожелательность чиновника могут потребоваться взаимные уступки:
заключение невыгодных коммерческих сделок, устройство на работу родственников
должностного лица, вынужденная благотворительность и т.д. Эти ситуации сродни
коррупционным проявлениям. Из-за последних лоббисты часто вынуждены идти на дачу
взяток. Получение и дача взятки являются уголовно наказуемыми преступлениями,
поэтому их нельзя рассматривать в качестве официальных потоков лоббистских средств.
Коррупция смещает акценты лоббистских трат из сферы нормотворчества в
правоприменительную практику. Многим коммерческим организациям выгоднее
лоббирование на уровне индивидуальных актов, нежели нормативных правовых.
Тратиться на принятие закона, а потом еще на преодоление коррупционной практики его
исполнения нерентабельно. Лишь крупные «тяжеловесы» бизнеса – газовые, нефтяные,
страховые, банковские структуры – обладают достаточным ресурсом для того, чтобы
делать огромные ставки на нормотворчество и корректировки правоприменения.
Лоббизм и коррупция в России шагают «нога в ногу». Лоббисты живут за счет
отлаженных «теневых» каналов продвижения частных интересов. Задействованные в них
органы публичной власти процветают на коррупционной почве. В коррупционной
системе власти невозможно «вырастить» цивилизованный лоббизм. Потери общества от
узкокорпоративного «проталкивания» частных интересов так же огромны, как и
совокупные финансовые обороты лоббистского рынка: по оценкам экспертов, более
15 млрд долларов в год6. От нецивилизованного лоббизма страдают, прежде всего,
свобода предпринимательства и свобода конкуренции.
Однако неправильно было бы утверждать, что «сто рублей» – наиболее эффективная
движущая сила лоббизма. Не всегда только с помощью денег можно продвинуть частный
интерес. Во-первых, за нелегальные вложения в лоббирование, характеризующиеся
общественной опасностью, установлена юридическая ответственность. Во-вторых, денег
просто может не хватить. В-третьих, любая лоббистская ставка может быть перекрыта
бóльшим по размеру вложением со стороны конкурентов, которым невыгодно
продвижение конкретного интереса. В-четвертых, публично-властные решения органов
постоянно подвергались бы гражданскому протесту, если бы не были профессионально
обоснованы. Власть никогда не сможет потакать превращению денежной поддержки
продвижения частного интереса в наиболее весомый аргумент лоббирования.
Насколько личные контакты лоббиста могут расцениваться в качестве основного
средства продвижения частных интересов? На практике лоббистские технологии, в
которых ставка делается на поддержку «ста друзей», являются популярными и по
См.: Селиванова О. «Толкачи» и «тормозилы» // Московская правда. 2008. 28 мая.
См.: Губейдуллина Г., Рожков А., Кудинов В. Сколько платят финансисты // Ведомости. 2008.
9 июня.
6
См.: Селиванова О. Указ. соч.
50
4
5
социологическим опросам представителей бизнеса и власти признаются самыми
эффективными7. Об этом, в том числе, свидетельствует и американский опыт. В
последние годы в США успешные лоббистские кампании были реализованы
посредством использования прямых личных связей во властных структурах, привлечения
к продвижению частных интересов бывших чиновников различного уровня, жен
влиятельных политиков, конгрессменов, сенаторов и известных личностей8. В
зарубежном законодательстве и кодексах этики публичной политики акценты делаются
на ограничение свободных личных контактов лоббистов и чиновников.
Однако технологии продвижения частных интересов, в которых задействованы «сто
друзей», сложно поддаются нормированию, как и ряд других межличностных
коммуникаций. Главным мерилом правомерности в данном случае является отсутствие
корысти у заинтересованного должностного лица. Чиновник имеет свой жизненный
опыт, свое мироощущение и целеполагание, сформировавшиеся под воздействием
различных факторов: учебы, работы, семьи, хобби, дружбы. Выражая чьи-либо интересы,
он может считать их собственными, искренне разделять их и видеть в их реализации
общенациональную пользу.
Контроль за кадровыми потоками из бизнеса во власть и обратно, раскрытие
конфликта интересов, ограничение свободного неформального общения чиновников и
лоббистов и др. – вот то, что могут урегулировать нормы законодательства,
препятствующие продвижению частных интересов путем личных связей. Вместе с тем
можно констатировать, что институциональная инфраструктура контроля и
ответственности на государственной и муниципальной службах несовершенна.
«Сто друзей» не следует расценивать как движущую силу лоббистских технологий.
Использование личных связей, даже при отсутствии корыстных мотивов сторон, несет в
себе потенциал коррупционного развития. На практике только с помощью «ста друзей»
частный интерес не может быть продвинут по следующим основным причинам. Вопервых, чиновников все же останавливает страх перед ответственностью за совершение
правонарушений и преступлений на государственной службе. Во-вторых, при
конкуренции частных интересов может быть задействована альтернативная личная связь,
которая перекроет более слабое чиновничье влияние. В-третьих, абсолютный разгул
лоббизма с использованием коррупционных взаимодействий с должностными лицами
привел бы к массовому гражданскому протесту. Поэтому, как и в случае с влиянием
лоббистских финансов на принятие решений, личные контакты не смогут стать самым
весомым аргументом продвижения частных интересов.
Из законодательных положений и общественной практики вытекает необходимость
цивилизованного сочетания финансовых ресурсов, профессиональных навыков
отстаивания своей позиции, поведения сторон, соответствующего нормам права и этики.
Лоббизм как объективное явление общественной практики со своими плюсами и
минусами
Во-первых, на лоббизм не стоит смотреть как на конституционную ценность и
неотъемлемый атрибут демократии. Лоббизм – это объективное явление общественной
См.: Власть, закон, бизнес. М.: Московский общественный научный фонд; АНО «Проекты для
будущего: научные и образовательные технологии»; Факультет права ГУ–ВШЭ, 2005. (Серия
«Научные доклады: независимый экономический анализ». № 168). С.143, 268, 275.
8
См.: Жуган И.Б. Лоббизм в США. Правовые основы и анализ современного законодательства //
Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2005. № 3 (63).
С. 37–38.
51
7
практики, с которым гражданам и органам приходится считаться. Идея продвижения
частных интересов посредством лоббизма как альтернатива системе народного
представительства видится позитивной в свете развития новых технологий
общественного участия. С помощью лоббизма можно постоянно «вливать» во власть
частные интересы. Этот институт следовало бы расценивать в качестве вовлечения
бизнеса, некоммерческих организаций и других групп граждан в решение общественно
полезных задач.
Однако лоббизм стал механизмом создания привилегий и преимуществ одних групп
давления перед другими и продвижения узкокорпоративных интересов в ущерб
общегосударственным. Специфика лоббизма такова, что он отчасти развивается в
неподвластных правовому воздействию нишах межличностных контактов и способен
прирастать к коррупции. Эти издержки не позволяют смотреть на лоббизм как на великое
благо демократии.
Во-вторых, лоббизм может развиваться только в форме непосредственного
межличностного диалога бизнеса и власти. Для лоббиста профессионально важным
является вечный и творческий поиск лояльных чиновников, прямые встречи и контакты,
в ходе которых можно не просто заявлять, но и обсуждать частный интерес. Поэтому
невозможно абсолютно оградить чиновников от лоббистских атак. Правовая
минимизация контактов представителей бизнеса и власти будет расцениваться также и
как закрытость органов публичной власти, нежелание их быть прозрачными. В связи с
этим цивилизованный лоббизм полностью зависит от соблюдения законодательства и
правил этики в публичной политике сотрудниками государственного аппарата.
В-третьих, лоббизм напитан коррупционной практикой, которая заретушировала
положительный смысл этого института. Поэтому цивилизованный лоббизм придется
«выращивать» не путем установления позитивных процедур взаимодействия бизнеса и
власти, а посредством создания инфраструктуры контроля и ответственности в системе
«бизнес – власть». Правовое регулирование лоббизма не может противодействовать
коррупции. Напротив, реализация антикоррупционных мер позволит наладить
цивилизованное лоббирование.
В России целесообразно регулировать лоббизм косвенным путем. Главными
направлениями правового регулирования являются мероприятия административной
реформы: обеспечение прозрачности деятельности органов и равного доступа к
информации, институционализация обсуждения публично-властных вопросов с широким
участием общественности, формирование института независимой экспертизы публичновластных решений. Особое внимание необходимо уделить требованиям и запретам для
чиновников всех уровней власти в их взаимоотношениях с представителями
гражданского общества.
Принятие отдельного закона, устанавливающего особую лоббистскую процедуру по
аналогии с опытом США и Канады, невозможно и ненужно. Институционализация
лоббистской инфраструктуры немедленно вольется в коррупционную сеть. Не подойдет
и опыт Германии, в которой допускается возможность должностных лиц
консультировать коммерческие структуры при условии раскрытия конфликта интересов.
В России таких исключений быть не может. Тем более что и в Германии велики
тенденции отмены этого правила и ужесточения требований к должностным лицам. В
Великобритании большую роль играют этические стандарты поведения представителей
власти и гражданского общества при продвижении частных интересов, что в России
требует дополнительного осмысления. В настоящее время в большинстве стран
отмечается неудовлетворенность официальной моделью и практикой лоббирования.
В-четвертых, лоббирование балансирует на грани права и этики. Не все практически
52
возможное и достижимое для политика должно быть для него морально приемлемым.
Этот тезис равно применим и к поведению чиновников, вступающих в отношения с
лоббистами. Важный аспект политической этики – моральные самоограничения
политиков. Соответствие их поведения высоким этическим стандартам – цена веры
граждан в демократию9. Первый шаг и решающая роль в подготовке кодексов этического
поведения должностных лиц принадлежит им самим. Исходя из политической
конъюнктуры, эти кодексы, как общеобязательные, скоро не появятся. Не стоит
абсолютизировать значение этических стандартов. Хотя подробное описание в них
содержания возможных контактов и пошаговые инструкции поведения были бы очень
полезны для чиновника. Даже если проекты кодексов и появятся, то до их укоренения в
деятельности государственного аппарата и в обществе пройдет еще немало времени.
Этические стандарты поведения чиновников, фрагментарно определенные в
федеральном законодательстве, могли бы найти отражение, прежде всего, во
внутриорганизационных нормах деятельности соответствующих органов. В настоящее
время должностные регламенты разрабатываются, но пока они далеки от совершенства.
Между тем этика должна дополнять и развивать уже установленные правовые нормы, а
именно: об урегулировании конфликта интересов; о недопустимости совершения
чиновником поступков, порочащих его честь и достоинство, наносящие вред репутации
органа; о запрете перехода после увольнения со службы на работу в конкретную
коммерческую организацию и др. Требования этического поведения должностных лиц
могли бы звучать примерно так: чиновник обязан 1) поддерживать нейтралитет в его
контактах с лоббистами, 2) воздерживаться от общения на тему осуществления своих
функций и полномочий, 3) не принимать приглашения на участие в конференциях,
круглых столах и др. без согласования с руководителем, 4) не вступать в контакт при
случайных встречах с лоббистами в культурно-развлекательных местах, 5) не принимать
приглашения о совместном проведении досуга и др.
Со своей стороны лоббисты также могли бы навести порядок в системе
взаимоотношений с органами публичной власти путем принятия профессионального
кодекса этики. Органам публичной власти пришлось бы с ним считаться. Даже
незафиксированные нормы этики зарождаются, постепенно осознаются и укореняются в
сознании участников соответствующих отношений. Однако разработка и реализация
профессионального кодекса лоббистов видятся еще менее вероятными, нежели этические
стандарты поведения чиновника. Лоббистское сообщество разрознено, встроено в
коррупционную систему и, главное, задавлено традиционным российским
государственным патернализмом.
Антикоррупционные мероприятия в системе культивирования цивилизованного
лоббизма
Для цивилизованного лоббизма важно, чтобы каждый существующий частный интерес
имел на равной основе канал вливания в деятельность уполномоченных органов власти.
В России наблюдаются следующие тенденции. Каналы вливания интересов в органах
открываются хаотично и бессистемно. Заинтересованные лица привлекаются к
лоббированию избирательно. Для реализации частных интересов на уровне органов
исполнительной власти бизнесу часто приходится платить коррупционную мзду. Прежде
всего речь идет об участии в конкурсах и аукционах, победители которых получают
доступ к публичным ресурсам. По оценкам экспертов, предприниматели вынуждены
9
См.: Оболонский А.В. Мораль и право в политике и управлении / А.В.Оболонский;
Государственный университет – Высшая школа экономики. М.: Изд. дом ГУ–ВШЭ, 2006. С. 64.
53
нести коррупционные издержки не за получение привилегий или минимизацию
ответственности, а в связи с законным осуществлением конституционных прав. Из года в
год коррупционный гнет в сфере реализации частных интересов усиливается 10.
В недрах власти предлагаются следующие антикоррупционные меры, которые, в том
числе, могут ввести лоббизм в цивилизованное русло: ужесточение финансовой
отчетности о благосостоянии чиновника и членов его семьи; корректировка запретов в
области перехода кадров из власти в бизнес; усиление мер юридической ответственности
за должностные проступки и преступления. Отдельные надежды возлагаются на
проведение антикоррупционной экспертизы проектов и действующих нормативных
правовых актов. Однако предлагаемые мероприятия выглядят недостаточными. В этом
перечне отсутствуют требования и запреты для выборных должностных лиц и
чиновников самого высокого ранга – министров, их заместителей, руководителей
исполнительных органов власти.
Первое. Необходимо пресечь «партийную коррупцию». Чтобы перекрыть
возможность вливания в ряды законодателей предпринимателей, желающих с помощью
властного ресурса развивать свой бизнес, следует установить требования к
формированию партиями избирательных списков и внутрипартийной дисциплине.
Недопустимо включать в эти списки лиц, не имеющих определенного стажа
партийной работы на федеральном или региональном уровнях. Актуальным продолжает
оставаться вопрос о возвращении к смешанной избирательной системе представительных
органов.
Стоило бы лимитировать размеры взносов, уплачиваемых в связи со вступлением в
партию и включением в избирательные списки, либо запретить последние.
Реальная ротация партийного руководства должна осуществляться не реже одного
раза в четыре года. Установленная в законодательстве норма о перевыборах
руководящего актива является фикцией без следующих ограничений: политическая
партия не может создавать разветвленную сеть высших органов – ими могут быть съезд
(конференция), руководитель (лидер), партийный совет (бюро) и исполнительный
комитет; члены партии не могут занимать посты в одном и том же высшем органе более
двух сроков подряд.
Оппонентам, восклицающим о том, что такие ограничения чрезмерны и нарушают
конституционную свободу объединения, можно возразить несколькими аргументами.
Один из них заключается в том, что политическая партия, рекрутирующая кандидатов на
выборные и невыборные должности, становится фактически государственным
институтом и призвана служить обществу, а не лидеру или партийной верхушке.
Что касается Совета Федерации, то прекращение процесса слияния в этом органе
бизнеса и власти под силу политикам, определяющим состав этой палаты парламента.
Как бы ни оценивалась реальная роль Совета Федерации в политике и законодательном
процессе, коррупционный механизм назначения членов «верхней» палаты должен быть
перекрыт. Сформировавшийся в общественном мнении образ Совета Федерации как
«клуба миллиардеров»11 необходимо как можно скорее развенчать.
Второе. Чтобы пресечь возможность депутатов заниматься деятельностью,
См.: Стенограмма семинара в Центре стратегических разработок на тему: «Участие
организаций бизнеса и гражданского общества в реализации административной реформы:
опыт,
проблемы,
перспективы»
от
26 декабря
2007 года
(http://www.csr.ru/event/original_1320.stm).
11
См.: Проскурина О., Резник И. Подписали соглашение и убрали в сейф // Ведомости. 2008.
21 июля; Одноколенко О. Доходная личность // Итоги. 2008. 21 июля; Кребс Ю. Стирка //
Forbes. Июль 2008. С.55.
54
10
несовместимой с работой парламентария, следовало бы запретить передачу электронных
карточек для голосования коллегам в случае отсутствия депутата на заседании.
Установить обязанность личного присутствия депутатов на пленарных заседаниях
палаты. Отсутствие может быть обосновано только уважительными причинами и не
должно превышать, например, четырех раз в год (если учитывать, что пленарные
заседания проводятся, как правило, один раз в неделю).
В случае неявки парламентария без уважительной причины и/или превышения
установленного числа пропусков, вопрос об отсутствии депутата на заседаниях и
возможное применение к нему мер ответственности должен решаться комиссией по
вопросам депутатской этики.
Требуется уточнить процедуру привлечения к ответственности депутатов, которые
помимо парламентской работы занимаются недопустимыми видами деятельности.
Кстати, партийная дисциплина, которая заставляет депутатов одной фракции
солидаризироваться при голосовании по конкретным вопросам, почему-то бездействует,
когда необходимо прекратить осуществление депутатом деятельности, несовместимой с
его статусом. В связи с этим меры ответственности к таким депутатам логичнее было бы
применять все той же комиссии по вопросам депутатской этики, состоящей из
представителей всех фракций в парламенте.
Принцип работы такой комиссии: один представитель – один голос. Политическая
конкуренция фракций будет способствовать сбору членами указанной комиссии
компрометирующего материала на своих коллег – депутатов из других фракций. Можно
было бы установить, что для решения вопроса об ответственности депутата-нарушителя
необходима совокупность фактов: пропуск пленарных заседаний более четырех раз в год;
письменные доказательства занятия парламентарием несовместимыми с его статусом
видами деятельности (документы о доходах из иных источников, участие в проектах,
предполагающих поступление дополнительных к депутатской заработной плате
денежных средств, штатное расписание иных организаций и т.д.), а также возможны
свидетельские показания. На основании этих доказательств комиссия признает депутата
нарушившим конституционные нормы о недопустимости совмещения парламентской и
ряда иных видов деятельности. К полномочиям комиссии можно было бы отнести и
рассмотрение случаев корыстного лоббирования депутатами частных интересов.
Основной целью предлагаемых нововведений является не столько реализация мер
ответственности, сколько придание гласности поведения конкретного депутата,
погрязшего в «партийной коррупции». Публичные процессы, проводимые комиссией по
вопросам депутатской этики, позволят прекратить деятельность депутатов-нарушителей,
предостеречь впредь от соблазнов недопустимого совмещения должностей. В борьбе за
избирателя фракции, которые не захотят прирастать членами, замешанными в кадровых
думских скандалах и не желающими активно работать во благо поддержания престижа
партии, внесут коррективы в партийные списки на очередных выборах.
Третье. Необходимо также пресечь коррупцию и на уровне министров, их
заместителей, руководителей исполнительных органов власти. Из зарубежного опыта
можно было бы перенять лимитирование сумм, которые допускается тратить на
чиновничьи подарки и обеды, запреты на любые поездки за чужой счет. Иначе
широкомасштабное одаривание должностных лиц по праздникам и в дни рождения
превращается в неотъемлемый атрибут «рабочих» взаимоотношений. То же можно
сказать и об организации «кулуарных» встреч представителей власти и бизнеса в
неформальной обстановке.
Необходимо создать правовую и организационную инфраструктуру передачи на время
осуществления полномочий в доверительное управление корпоративной собственности и
55
отслеживания финансового благосостояния чиновника и членов его семьи. В этих
случаях актуальна реальная институционализация комиссий по регулированию
конфликтов интересов. Переход политиков и служащих на работу в курируемые ранее
или находящиеся в орбите данного сегмента экономики коммерческие организации, их
союзы и ассоциации должен отслеживаться и наказываться.
Прямое лоббирование интересов коммерческих организаций, в уставном капитале
которых государство имеет определенный процент, возможно через направляемых в их
органы управления членов Правительства РФ и иных высокопоставленных должностных
лиц. Упорядоченной системы в части представительства интересов государства не
установлено. В ходе внутриправительственной борьбы происходит дележка мест в
наиболее привлекательных советах директоров различных коммерческих организаций.
Этот канал нецивилизованного лоббирования мог бы быть перекрыт на основе опыта
Германии. Позиции представителя государства в органах управления компании должны
замещаться по конкурсу. Правомочие на участие в управлении конкретной коммерческой
организацией с определенной долей государственной собственности необходимо
доверять не специалистам широкого профиля, у которых, кстати, и так имеется немалый
фронт работ, а профессионалам в соответствующем секторе экономики12. Условия
работы в советах директоров коммерческих организаций представителей государства не
должны создавать у кандидатов иллюзий личной наживы. В частности, нужен запрет на
работу в советах директоров более чем двух компаний13.
Лозунг о борьбе с коррупцией на всех уровнях власти не приведет к положительным
результатам без благотворного влияния на этот процесс политической воли. Где она?
Она проистекает из высших эшелонов власти и исходит из реализации статусов
депутатов, министров и т.д. Чиновникам самого высокого ранга нужно начать с себя.
Если административная реформа и специальные антикоррупционные меры будут
воплощены хотя бы на половину от задуманного, то в регулировании лоббизма отпадет
необходимость. Он будет осуществляться цивилизованным путем в откорректированных
формах взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти.
А. Ф. Васильева
ГОСУДАРСТВО КАК ПОСТАВЩИК ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ, Право и политика
6 • 2008
См.: Зэккер Ф.Ю. Частно-государственное партнерство на стыке публичного и частного права –
опыт Германии: Тезисы доклада на Международной научно-практической конференции в
Санкт-Петербургском университете, 28–29 июня 2008 года.
13
См.: Директоров на всех не хватит. 10 вопросов председателю совета директоров «Тройки
Диалог» Андрею Шаронову // Forbes. Июль 2008. С.40.
56
12
ГГосударство осуществляет множество функций, его деятельность является
многосторонней. Это вызывает трудности в определении понятия публичного (государственного) управления. В зарубежной литературе по административному праву
признано, что понятие публичного управления как деятельности органов исполнительной
власти является многозначным, а потому трудноопределимым1. Многозначность
управления обуславливает не только различные определения государственного
управления, но и различные классификации. Так, например, можно выделить виды
управления в зависимости от государственных целей и задач, а также от способов
государственно-управленческого воздействия2. В зависимости от целей и задач выделяют
управление, направленное на поддержание общественной безопасности и общественного
порядка и управление, направленное на обеспечение нормальных условий жизни граждан
(поддержка отдельных лиц, предоставление публичных услуг путем создания
учреждений, обеспечения их функционирования). Иными словами речь идет о выделении в
жизни общества двух сфер, в каждой из которых перед государством стоят всевозможные
задачи. В этих двух сферах государство может действовать различными методами,
поэтому в зависимости от способов государственно-управленческого воздействия на
граждан традиционно разграничивают обязывающее (негативное) государственновластное управление (вмешательство и предоставляющее (позитивное) управление). В
первом случае управление осуществляется путем властного. обязывающего,
обременяющего воздействия на поведений граждан и юридических лиц с возможностью
применения мер принуждения. Типичными примерами обязывающая государственновластного воздействия является деятельность полиции по обеспечению общественного
порядка и безопасности, взимание налогов и сборов. Естественно, что осуществлять
вмешивающееся государственное управления вправе только уполномоченные органы и
должностные лица1. Однако вышеуказанное не исключает в некоторый случаях
привлечение негосударственных субъектов (напри! мер, эвакуация незаконно
припаркованных транспортный средств).
Позитивное государственное управление — это такая деятельность государства, в
результате которой гражданам и юридическим лицам предоставляются права на
различии блага и услуги4. В целом можно сказать, что при позитивной государственном
управлении правовое и социальное поло жение людей улучшается, реализуются
имеющиеся прав или предоставляются новые. Примерами данного вида уп равления
являются предоставление субвенций, налоговый льгот, социальной помощи,
жилищных субсидий, финан сирование образования, эксплуатация публичных сооруже
ний и учреждений, таких как бассейны, детские сады или музеи, а также поддержка
экономики, сельского хозяйства культуры посредством предоставления субвенций.
Создавая инфраструктуру и сооружения (в особенности в сфере образования,
социальной сфере, транспортной сфере), также, предоставляя услуги, государство
преследует цел обеспечить комфортные условия жизни населения.
Эти виды государственного управления частично пе-ресекаются, так как каждый из
них может осуществляться как через вмешательство (обязывание), так и с помощью
предоставления прав5. Часто управление по создании благоприятных условий жизни
для населения связано возложением какой-либо определенной обязанности (например,
обеспечение водой с возложением обязанности по принудительному подключению к
сетям водоснабжения; вывоз мусора с возложением обязанности пользоваться этой
услугой). В некоторых случаях возможно сочетание вмешательства и поддержки
(например, установление ограничений при строительстве, если оказывается
финансовая помощь)". При этом, как обязывание (вмешательство), так и
57
предоставление возможностей (публичных услуг) могут быть одинаково успешно
использованы как методы достижения различных целей управления7. Государственные
задачи, как в первой, так и во второй сфере могут достигаться и с помощью
требований (запретов), и с помощью различных стимулов.
Для правильного понимания публичных услуг необходимо обратиться в первую
очередь к такой категории как обеспечение жизнедеятельности. Термин «обеспечение
жизнедеятельности», впервые использованный Э. Форстхоффом", прочно вошел в
научный оборот в науке немецкого и в целом европейского административного права.
В большинстве случаев это понятие включает сферы, связанные с предоставлением
услуг и благ отдельным лицам или всему обществу для обеспечения условий их
жизнедеятельности.
В
современных
условиях
категория
обеспечения
жизнедеятельности продолжает развиваться, получает свое новое содержание. Очень
важно отметить, что, несмотря на то, что государство осуществляет такую функцию,
все же в первую очередь каждый человек должен обеспечивать себя самостоятельно.
Данная деятельность государства способствует лишь уменьшению, минимизации
социальных рисков отдельного лица. Вместе с тем, ожидания граждан на получение
услуг со стороны государства достаточно высокие, граждане оценивают государство с
точки зрения предоставления хорошего «сервиса», услуг высокого качества9. Таким
образом, имидж современного государства формируется через деятельность субъектов
публичного управления.
Объем и перечень услуг, предоставляемых государством при осуществлении
данной функции, постоянно изменяется, зависит от состояния экономики, социальных
условий, политической ситуации. Исторически государство обеспечивало содержание
дорог, портов, почтовую связь, водоснабжение и т.д. С индустриальным развитием
объем публичных услуг, предоставляемых государством, постоянно увеличивался,
государство стало обеспечивать население энергией, железнодорожными и
авиаперевозками, телекоммуникациями, поддерживать образование, выплачивать
детские пособия, жилищные пособия. Вопрос о том, какие конкретно услуги
предоставляются при осуществлении функции жизненного обеспечения, является не
правовым, а политическим10. Определяя публичные задачи, В. Йеккеринг отмечает",
что их исполнение и реализация состоят в удовлетворении общественного интереса,
однако это еще не означает, что ответственность за их исполнение в обязательном
порядке возлагается на государство.
Выделяют два этапа развития концепции обеспечения жизнедеятельности1. Первый
этап характеризуется тем, что предоставление публичных услуг осуществляется
непосредственно государством и муниципальными образованиями, т.е., приоритет
отдается государственной и муниципальной экономике. Второй этап связан с
масштабными приватизационными процессами, в ходе которых предоставление услуг
передается в сферу частной экономики. Для первого этапа характерно расширение
сектора государственной и муниципальной экономики. Так к 1970 гг., в ФРГ был
сформирован образ социального государства (производителя и поставщика публичных
услуг) как антипода властного государства. Причины такого развития разнообразны.
Во-первых. господство, как В науке. так и в политике, идеи государственного
обеспечения населения различными услугами, обусловленное признанием
зависимости человека от государства с одновременным усложнением и увеличением
его (человека) потребностей. Во-вторых, финансовое благополучие государства,
которое не вызывало необходимости передавать реализацию этих функций субъектам
частного права. В-третьих, закрепление в конституциях европейских стран концепции
58
социального государства, что способствовало значительному увеличению роли
позитивного государственного управления по сравнению с обязывающим
государственным управлением". В-четвертых, огромное влияние на практику
государственного управления концепции жизненною обеспечения. разработанной Э.
Форстхоффом'4, благодаря которой обеспечение жизнедеятельности стало
рассматриваться как государственная функция.
С 1970-хх гг., в европейских странах начинается процесс передачи функций
субъектам частного права. В 1990-х гг., приватизационные процессы только
усилились, при этом часто приватизация проходила не урегулировано и не запланировано, поэтому эти процессы получили название «ползучей приватизации».
Причинами таких процессов, с одной стороны, были проблемы внутри системы
государственного управления, с другой стороны, возрастающая конкуренция со
стороны лиц частного права, желающих участвовать в предоставлении публичных
услуг. Постепенно многолетние представления о том, что публичные услуги
оказывают только субъекты публичного управления, стали изменяться. Наметилась
тенденция к «расщеплению» функций между государством и обществом. Государство
призвано гарантировать предоставление публичных услуг, а субъекты частного права
осуществляют их непосредственное предоставление. Тем самым изменяется сама
парадигма государственного управления. Государство отказалось от роли монополиста
в предоставлении публичных услуг в пользу частной экономики, где господствуют
правила конкуренции. Соответственно актуальным становится вопрос о действии
рыночных принципов в сфере государственного управления. Например, в области
обеспечения безопасности полетов, традиционно являвшейся государственной
монополией, появляются сертифицированные частные организации, предоставляющие
услуги, связанные с обеспечением безопасности полетов". Учет публичных интересов
обеспечивается установлением определенных обязательств лиц частного права,
предоставляющих публичные услуги. осуществлением специального правового
регулирования1 Таким образом, можно констатировать отход от традиции ной
концепции государства — монопольного поставили публичных услуг.
С изменением понимания и роли государства в обо печении условий
жизнедеятельности населения назрела необходимость в пересмотре системы
государственно управления, что выразилось в проведении административной
реформы. Наиболее важными вопросами реформ являются создание новой модели
управления, ориентированной на усиление его обслуживающего характера, пер смотр
задач управления с точки зрения их оптимальна распределения между различными
уровнями управления, разгосударствление (приватизация), реформирован структуры
органов". В ходе реализации реформы предполагается не только уменьшение объема
государственных функций, но и изменение взаимоотношений государства лиц
частного права в сфере жизненного обеспечения, ч! можно обозначить формулой
«больше рынка, меньше государства». Основным направлением развития современна
государственного
управления
является
повышение
рад
общественного
саморегулирования, сокращение непосредственного предоставления государством
публичны услуг'. Для полного обеспечения населения публичны» услугами
достаточно, если государство и муниципалые образования будут осуществлять
регулирование и кой роль за частными поставщиками публичных услуг. Таким
образом, государство и гражданин рассматриваются как равноправные партнеры в
реализации функции по оба печению общего блага, что соответствует характерной
для западноевропейской культуры концепции корпоратизма одним из составных
59
элементов которой является признание участниками взаимодействия друг друга в
качестве раю нравных социальных партнеров.
Причиной реформирования системы государственного управления является, в
том числе, кризис концепции социального государства, послужившей обоснованием
непосредственного предоставления публичных услуг государством, который
обусловлен следующими обстоятельствами.
Во-первых, увеличение продолжительности жизни населения повлекло
значительное увеличение объемов предоставления публичных услуг в сфере
пенсионного обеспечения и медицинского обслуживания (феномен стареющего
общества)20.
Во-вторых, значительное возрастание роли и влияния европейского права21, нормы
которого затрагивают компетенцию национального законодателя по регулированию
социальных вопросов и участию государства в экономике. Обеспечение
жизнедеятельности является целью государств — участников ЕС и пронизывает все
виды деятельности сообщества22. Однако к порядку осуществления этой функции
предъявляется ряд требований. Непосредственное предоставление услуг
государством допустимо только в тех случаях, когда в условиях рыночной экономики
субъекты частного права не способны произвести их самостоятельно (принцип
субсидиарное™ предоставления публичных услуг государством). Кроме соблюдения
принципа субсидиарности при осуществлении функции обеспечения жизнедеятельности необходимо соблюдать нормы о конкуренции. Данное требование
повлекло изменение, как порядка предоставления субсидий хозяйствующим
субъектам (по общему правилу предоставление субсидий запрещено), так и
положения монопольных поставщиков публичных услуг, существование которых в
принципе допустимо, но должно приводиться в соответствие с принципами конкуренции21. Таким образом, согласно модели, принятой ЕС, функция обеспечения
жизнедеятельности реализуется в свободных рыночных, конкурентных условиях, что
привело к демонополизации многих сфер государственного управления
(телекоммуникации, железнодорожные перевозки, почтовая связь, аэропорты,
электроэнергетика). Вместе с тем, нельзя отрицать, что рынок может отказаться предоставлять определенные социально важные услуги. В таких случаях признается
необходимым вмешательство государства, вплоть до непосредственного
предоставления публичных услуг24.
Третьей причиной кризиса социального государства является недостаточная
управляемость25, обусловленная тем, что свободное включение частных поставщиков
публичных услуг в публично-правовую систему создает сложности в координации их
деятельности.
Управленческая реальность опередила концепцию Э. Форстхоффа. Однако
описанная ученым зависимость отдельного человека от услуг третьих лиц не только
сохраняется, но и в силу технического и экономического развития общества
увеличивается. Поставленные Э. Форстхоффом проблемы не изменились, но
изменившиеся экономические, социальные, политические условия требуют их новых
решений. В качестве такого нового решения в западной литературе представлена
концепция «государство-гарант»1ь. Данная модель в качестве основных направлений
совершенствования государственной функции по обеспечению жизнедеятельности
включает проведение приватизации непосредственного предоставления публичных
60
услуг, повышение роли общественного саморегулирования при одновременном
сохранении государственного влияния. Иными словами, непосредственное
производство и предоставление публичной услуги подлежит передаче лицам
частного права, однако ответственность за их производство и предоставление
остается за государством. При этом не исключается непосредственное
предоставление государством публичных услуг, однако этой деятельности
государства отводится второстепенная (субсидиарная) роль. Таким образом, отмечается в литературе2', государство возвращается к властному государству, так как,
осуществляя надзор за субъектами частного права, предоставляющими публичные
услуги, государство реализует властные полномочия.
Концепция «государство-гарант» состоит из следующих элементов.
Первый элемент — разделение ролей, что предполагает, с одной стороны,
разделение ответственности между государством и обществом, с другой стороны,
разделение труда между государством и обществом. Ответственность носит
смешанный, частно-публичный характер. Лица частного права несут ответственность
за непосредственное предоставление публичных услуг. Государство несет
ответственность за гарантирование публичных услуг путем осуществления
регулирования и контроля (надзора)2*. Характерным для современного управления
является отход от классического императивного (властного) осуществления целей
общего блага в пользу разделения труда между государством и частными лицами.
Ключевыми понятиями, характеризующими разделение ролей, по сути, структурные
изменения государственного управления и административного права, являются
«общественное
саморегулирование»
и
«государственное
регулирование».
Общественное саморегулирование — индивидуальная или коллективная реализация
частных интересов в ходе осуществления основных свобод в личных целях.
Государственное регулирование означает любое управленческое воздействие на
поведение лиц частного права для достижения целей общего блага. Реализация
публичных
функций
осуществляется
путем
сочетания
общественного
саморегулировании и государственного регулирования, т.е., речь идет о
кооперативной форме реализации (общество и государство) публичных функций, об
их приватизации29. Задачи государства в сфере обеспечения жизнедеятельности
стали пониматься по-иному, государство больше не участвует в непосредственном
предоставлении публичных услуг, однако продолжает об этом заботиться.
Общественное саморегулирование рассматривается как возможное и необходимое
средство для разгрузки государства. Ранее институты гражданского общества
рассматривались как границы государственною вмешательства. В современном мире
«энергия» институтов гражданского общества рассматривается как источник повышения эффективности государственного управления1". ИНЫМИ словами,
государство и общество не противопоставляются, а рассматриваю гея как партнеры в
решении общественных задач. Кооперация государства и субъектов частного права в
реализации функций в сфере жизненного обеспечения направлена на получение
синергетических эффектов и взаимной пользы.
Понятие «разделение ответственности» является одним из ключевых в
современной теории и практики западноевропейского государственного управления,
и отражает соотношение участия государственного и частного сектора в реализации
публичных интересов. Данное понятие включает в себя такие феномены, как
приватизация, дерегулирование, публично-частные партнерства и кооперативные
формы управления". Осознание, что не все публичные задачи подлежат
61
непосредственной реализации только государством, привело к появлению концепции
разделения ответственности между государственными и частными лицами. В свою
очередь это повлекло за собой привлечение частных лиц в процессы предоставления
публичных услуг. При этом государственные и частные лица призваны совместными
усилиями обеспечивать общественное благосостояние. Таким образом, появление
понятия «разделение ответственности» было обусловлено такими проблемами, как
увеличение количества государственных функций, снижение эффективности
деятельности государства, ограниченность возможности использования правовых
средств для регулирования социальных процессов.
Второй элемент концепции «государство-гарант» касается правового
регулирования отношений между государством, поставщиками публичных услуг,
получателями услуг, поскольку разделение ответственности между государством и
частными лицами за реализацию публичных задач ведет к изменению форм
деятельности государства'2. Так, например, в Германии Законом об ускорении
реализации публично-частного партнерства и улучшении законодательных рамочных
условий для публично-частного партнерства от 1 сентября 2005 года" созданы
правовые основы для участия лиц частного права в реализации публичных функций.
В западной литературе особое внимание уделяется вопросам выбора частного
поставщика услуг и допустимости вмешательства государства в их деятельность14.
Выбор частного поставщика услуг может осуществляться путем размещения
государственного заказа". Институт публично-правового партнерства рассматривается
как важный элемент в модернизации государства'6. Взаимоотношения государства,
частного поставщика и получателя услуг (гражданина) могут выстраиваться по-разному. Оформление взаимоотношений между государством и частным поставщиком
публичных услуг осуществляется на основании договора и имеет большое значение,
поскольку регулирует финансовые аспекты, политические цели, гарантии. Можно
выделить несколько вариантов оформления данных отношений": система талонов,
субмисионная система, концессионная система.
В соответствии с системой талонов публичная администрация размещает среди
населения талоны на получение публичных услуг, частный поставщик услуг в обмен
на талон оказывает соответствующую услугу. Однако эта система не находит
широкого применения на практике.
Субмисионная система предполагает, что лицо частного права поставляет
гражданину публичную услугу, государство ее оплачивает.
Согласно концессионной системе 1*
услуга предоставляется гражданину частным поставщиком, гражданин
непосредственно самостоятельно оплачивает. Возможны и смешанные формы.
ее
Таким образом, характерным для такой модели осуществления функций
государства является разделение на заказчика, в роли которого выступает
государство, поставщика публичной услуги, которым является субъект частного
нрава, и получателя услуг — гражданина.
В современных условиях изменяется роль государства. Это выражается в том, что
вместо функции по непосредственному предоставлению публичных услуг
государство осуществляет функцию регулирования публичных услуг. Регулирование
(управляющее воздействие), под которым понимается как собственно правовое
62
регулирование, так и осуществление контроля, становится ключевым инструментом
реализации ответственности государства в сфере предоставления публичных услуг.
Произошедшие изменения в механизме предоставления публичных услуг требуют в
конечном итоге принципиально нового способа государственного регулирования в
целях укрепления положения получателя услуг, поскольку требуется сбалансировать
положение частного поставщика публичных услуг и потребителя. Таким образом,
регулирование становится центральной функцией государства, а государство-гарант
означает, прежде всего, государство-регулятор. Государство обязано осуществлять
контроль, особенно в тех сферах, которые раньше были государственными. Здесь
следует соблюдать некоторый баланс интересов, а именно, контроль за частными
поставщиками публичных услуг должен быть эффективным, однако его
осуществление не должно привести к фактическому возвращению переданной
функции в государственный сектор.
Таким образом, монополия позитивного государственного управления в сфере
предоставления публичных услуг становится излишней, и замещается привлечением
частных субъектов, которые действуют на основе конкуренции. Речь идет о
возвращении к системе удовлетворения потребностей населения, существовавшей в
XIX веке'". Как отмечают российские исследователи зарубежного административного
права4", при новом перераспределении функций между государством и обществом,
государство стремится сохранить за собой, прежде всего, вопросы стратегического
управления обществом, в то время как непосредственное предоставление публичных
услуг гражданам призваны осуществлять децентрализованные структуры (как
государственные, так и частные учреждения). При этом деятельность и государства,
и децентрализованных структур представляет собой единую систему управления.
Вместе с тем, некоторые российские авторы полагают", что данная модель взаимодействия государства и общества может быть оценена как имеющая направленность
на сокращение и выхолащивание социальной функции государства, сведением роли
государства к управленческой функции.
Происходящие изменения в системе государственного управления получают
неоднозначную оценку и со стороны немецких ученых-административистов. которые
высказывают ряд опасений42. С одной стороны, создание общественной
саморегуляции служит улучшению и разгрузке деятельности органов
исполнительной власти. Отход государства от непосредственного исполнения закона
способствует развитию кооперативных форм государственного управления, которое
получило название государственно-общественного управления. Эти новые формы
управления предполагают передачу реализации публичных функций субъектам
частного права. С другой стороны, функция исполнения закона отнесена к органам
исполнительной власти, поэтому возникают догматические сложности в обосновании
передачи функции исполнения (функции предоставления публичных услуг)
субъектам частного права. Исполнение закона в гибридных организационных формах
рассматривается как новая управленческая действительность, которая требует
отражения в науке административного права. С учетом изменения системы
государственного управления, вызванной активным включением в реализацию
функций государственного управления субъектов частного права, актуальным в
западной литературе41 является вопрос о том. не пришло ли время пересмотреть и
дополнить традиционные принципы и институты административного права, сформированные в период, когда государство непосредственно предоставляло публичные
услуги.
63
Таким образом, история развития государства и его функций позволяет говорить о
том, что изначально государство было «сосредоточено» на выполнении властных
функций, связанных, прежде всего, с обеспечением общественного порядка и
безопасности. С развитием экономики государство, наряду с властной
деятельностью, осуществляет непосредственное предоставление населению публичных услуг, что свидетельствует о переходе властного государства к государствупоставщику публичных услуг. В настоящее время государство отказывается от
монопольного предоставления публичных услуг, оставляя за собой обязанность
организовать их предоставление субъектами частного права и осуществлять контроль
за качеством публичных услуг.
А.Ф. Васильева,
ассистент кафедры конституционного,
административного и муниципального права юридического факультета
Красноярского государственного университета (Красноярск)
Учение о публичных услугах
в административном праве Германии:
теория Эрнста Форстхоффа
В науке административного права последних лет учеными все чаще употребляются
термины «государственная услуга», «управление по предоставлению государственных
услуг», «позитивное государственное управление»1. В самый последний период эти
термины стали употребляться в законодательстве. Так, Указом Президента РФ № 314 (с
изменениями от 20 мая 2004 г.) впервые нормативно предусмотрена функция по оказанию
государственных услуг, которые предоставляются федеральными органами
исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные
государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по
регулируемым органами государственной власти ценам гражданам и организациям в
области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других
областях, установленных федеральными законами2. Указано, кто предоставляет услуги
(федеральные органы исполнительной власти или подведомственные им учреждения,
иные организации), каким образом (непосредственно или опосредованно, безвозмездно
или по регулируемым органами государственной власти ценам), в какой области
(образование, здравоохранение, социальная защита населения и др.), кто является
адресатом получения. Таким образом, по мнению ученого, административная наука
начала XX в., ориентированная исключительно на принципы либерального правового
государства, не «замечала» кардинальных изменений общественной жизни, которые
фактически преобразовали характер государственного управления1. Поэтому дальнейшее
следование административного права постулатам либерального правового государства,
где свобода личности противопоставляется государственному — властному —
воздействию, рассматривалось Э. Форстхоффом как сдерживающий фактор для
развития науки административного права того периода2. Данное положение легло в
основу исследования государственного управления по предоставлению публичных услуг.
Необходимо отметить, что современные немецкие ученые также признают
64
справедливость критики Э. Форстхоффом традиционной административной науки,
оказавшейся не способной следовать изменившейся действительности, «поскольку только
та административно-правовая наука может быть полезной, которая учитывает
управленческую действительность и предлагает субъектам публичного управления
правовые инструменты и правовые формы для решения стоящих перед ними задач»3.
Э. Форстхофф выделял два основных способа удовлетворения насущных потребностей
человека - удовлетворение этих потребностей самостоятельно, с использованием своего
имущества и своего труда, и удовлетворение потребностей опосредованно, с использованием
услуг, труда третьих лиц. Описывая эти два способа удовлетворения потребностей, Э.
Форстхофф разделял пространство, в котором существует человек, на натуральное ( владеть,
господствовать, хозяйствовать)
и
рациональное
(эффективный).
Натуральным
пространством является пространство, которое непосредственно подчинено человеку,
принадлежит ему одному: усадьба, пашня, дом, в котором он живет. Соответственно человек,
находясь в натуральном пространстве, используя собственный труд и имущество,
удовлетворяет свои потребности независимо от других. Рациональное пространство — это
пространство, в котором человек удовлетворяет свои потребности, прибегая к услугам третьих
лиц, поскольку это более эффективно. Э. Форстхофф отмечает, что в результате научнотехнического прогресса в Х1Х-ХХ вв. произошло расширение рационального пространства и
значительное сужение натурального пространства, вплоть до его исчезновения в некоторых
сферах. Данная тенденция привела к смене сельского образа жизни городским1.
Далее Э. Форстхофф рассматривает вопрос ответственности за жизненное обеспечение,
выделяя индивидуальную, коллективную и политическую ответственность2. В эпоху развитого
капитализма ответственность за жизненное обеспечение лежала на самом человеке, поэтому
она и носила индивидуальный характер. С середины XIX в., времени, для которого характерна
высокая степень социальных противоречий (борьба рабочих за соразмерную заработную
плату, позволяющую обеспечить свои потребности), удовлетворение потребностей отдельного
человека стало возможно только в условиях кооперации с социальными группами, поэтому
характер ответственности за жизненное обеспечение трансформировался из индивидуального
в коллективный. В XX в. ответственность за жизненное обеспечение возлагается прежде всего
на субъекты политической власти (государство и политические партии) и приобретает
политический (публичный) характер3. В связи с тем что именно государство стало субъектом
ответственности за жизненное обеспечение, по мнению Э. Форстхоффа, государство,
руководствуясь принципом справедливости и равенства, обязано гарантировать
удовлетворение потребностей отдельного человека. Государство обязано обеспечить
соразмерное соотношение заработной платы и стоимости услуги, осуществлять управление
потребностями, производством и обменом, предоставлять услуги, необходимые для
современного человека, ведущего преимущественно городской образ жизни4.
Э. Форстхофф отмечает огромное значение функции государства по предоставлению
публичных услуг для отдельного человека, приводя следующий пример: обеспечение
потребности в воде больше не зависит от самостоятельных усилий человека, ведущего городской образ жизни, поскольку он пользуется публичным водопроводом. Ученый отмечает,
что речь идет не только о зависимости человека от самых простых услуг — снабжения водой,
газом и электричеством, но и от услуг, удовлетворяющих более «высокие» потребности:
общественного транспорта, почтовой, телефонной и телеграфной связи, а также от
обеспечения санитарно-эпидемиологическ ой безопасности, социальной защиты населения
(пожилых, инвалидов, больных, безработных). Это лишь очевидные примеры возросшей
65
зависимости отдельного человека от государства, обусловившей возникновение новой,
специфической задачи государства по предоставлению публичных услуг1.
В целях описания управления по предоставлению публичных услуг с учетом того, что
административное право того периода не содержало правовых понятий, позволяющих
адекватно описать новый вид государственного управления, Э. Форстхофф вводит в своей работе новые категории. Данные категории по своему содержанию являются сложными. Так,
понятие можно перевести как «жизненное обеспечение»2, «забота о существовании»3, понятие —
как «государственная административная деятельность, осуществляемая в общественных
интересах»4, «управление, направленное на обеспечение нормальных условий жизни
граждан»5, «позитивное (предоставляющее) управление»6.
Новое для науки административного права понятие «жизненное обеспечение», призвано,
по мнению Э. Форстхоффа, выделить публично-правовое начало в функции позитивного
государственного управления. Данный подход позволит по-новому определить
взаимоотношения гражданина и государства в сфере государственного управления по
предоставлению публичных услуг. Так, указывает Э. Форстхофф, если основы
взаимоотношений гражданина и государства в сфере властного, обязывающего
государственного управления основываются на категории свободы, то в сфере позитивного
государственного управления указанные отношения строятся как отношения взаимного
участия, соглашения.. Такой переход от традиционного понимания государственного
управления как властного воздействия к его пониманию как позитивного государственного
управления обусловливает возникновение новых форм государственного управления, поэтому
Э. Форстхофф отмечает особое значение правовых форм осуществления государственного
управления1. Позитивное (предоставляющее) государственное управление осуществляется не
только в публично-правовых, но и в частноправовых формах, а выбор субъектом публичного
управления конкретной правовой формы может зависеть от различных обстоятельств2.
Ученый считает, что понятие «жизненное обеспечение» позволит гарантировать публичноправовую охрану гражданина во взаимоотношениях с государством в сфере позитивного
государственного управления при осуществлении управления в частноправовых формах. Э.
Форстхофф приходит к важному, на наш взгляд, выводу о том, что государство, даже если оно
предоставляет услуги в частноправовой форме, действует как субъект публичного управления,
что позволяет гражданину в случае нарушения его прав рассчитывать на публично-правовую
защиту нарушенного права3.
Таким образом, отнесение функции «жизненного обеспечения», «заботы о существовании
человека» к публичным задачам, согласно Э. Форстхоффу, позволяет преодолеть
несоответствие между изменившимися функциями государственного управления и
правовыми формами его осуществления, поскольку традиционные формы осуществления
государственного управления предназначены исключительно для властного, обязывающего
государственного управления1.
Ученый отмечает, что понятие «жизненное обеспечение» настолько многогранно, а
природа государственного управления по предоставлению публичных услуг настолько сложна,
что в современный период невозможно дать их точное научное определение. Поэтому Э.
Форстхофф приводит лишь примеры реализации функции жизненного обеспечения
(предоставления публичных услуг): предоставление услуг водоснабжения, электроэнергии и
иных услуг обеспечивающих (снабжающих) организаций (классические примеры реализации
функции жизненного обеспечения). Следует заметить, что и в современных источниках
учеными также подчеркивается сложность определения государственного управления по
предоставлению публичных услуг2.
66
Э. Форстхофф, описывая содержание функции жизненного обеспечения, рассматривал
деление потребностей в жизненном обеспечении на обязательные (необходимые) и
необязательные (факультативные). Необходимые потребности — только те потребности,
которые связаны с обеспечением минимальных условий существования человека: питание,
одежда, жилье, свет, тепло. Все остальные потребности являются факультативными. Однако
подобное деление потребностей, по мнению самого Э. Форстхоффа, не соответствовало
управленческой действительности того периода, поскольку потребности современного
человека в жизненном обеспечении, удовлетворение которых в известной степени обязана
обеспечить публичная администрация, нельзя рассматривать в отрыве от общих стандартов
жизни. В этом смысле, отмечает ученый, потребности современного человека не являются
постоянными, а ожидания от публичной администрации обусловливаются общим уровнем
жизни. Сведение функции жизненного обеспечения к обеспечению минимального
жизненного стандарта противоречит природе социального и распределяющего государства.
Поэтому Э. Форстхофф приходит к выводу о невозможности определения понятия
«жизненное обеспечение» с помощью каких-либо качественных и количественных
признаков. Определяющим признаком жизненного обеспечения, по мнению Э. Форстхоффа,
является предоставление публичной услуги в масштабах всего общества, иными словами,
каждому, кто отвечает признакам, закрепленным в норме права1. При этом автор отмечает,
что осуществление государственного управления по предоставлению публичных услуг не во
всех случаях предполагает корреспондирование праву гражданина обязанности государства
предоставить публичную услугу. Так, например, если государством не создано учреждение,
оказывающее услуги, то гражданин не вправе требовать создания подобного учреждения.
Однако если такое учреждение существует, то у гражданина возникает право, которому
корреспондирует обязанность предоставить публичную услугу2. Так, система центрального
отопления имеет характер муниципального публичного сооружения, а пользование данной
системой гарантировано позитивным правом всем жителям на равных условиях3.
В своей работе ученый описывает случаи, которые не могут быть отнесены к
предоставлению публичных услуг. Так, Э. Форстхофф считает, что деятельность публичной
администрации по поддержанию общественного порядка и безопасности не является
реализацией функции жизненного обеспечения4. Согласно точке зрения ученого, с одной
стороны, обеспечение общественной безопасности и порядка, конечно, можно рассматривать
как некоторую услугу публичной администрации (как, собственно говоря, и всю деятельность
публичной администрации). С другой стороны, такое понимание услуги имеет слишком
общий характер и не может быть отождествлено с пониманием услуги, предоставляемой в
рамках реализации функции по жизненному обеспечению. В соответствии с классическим
представлением о государстве обеспечение общественного порядка и безопасности
общественной жизни является его сущностным предназначением и условием
самосохранения. То, что государство при этом одновременно служит и интересам своих
граждан, не превращает эту деятельность в позитивное государственное управление.
Современные авторы также отмечают, что, хотя государственное управление, связанное с
принуждением, в конечном счете осуществляется в интересах и на пользу всем гражданам,
данное управление нельзя расценить как предоставление публичных услуг1.
В соответствии с немецкой доктриной «хозяйственного порядка» государство
осуществляет функции жизненного обеспечения только относительно тех субъектов,
которые не могут обеспечить себя сами. Такая ситуация характерна для обычных, стабильных
условий. Кризисы любого вида ставят перед государством, осуществляющим функцию
жизненного обеспечения, новые задачи. Государство обязано в таких ситуациях взять на себя
67
функцию жизненного обеспечения, которую при нормальных условиях осуществляют
негосударственные организации (общество)2.
Таким образом, Э. Форстхофф еще в 1938 г. предсказал изменение роли государства в
обществе, когда основным предназначением государства будет являться не властное
воздействие, а предоставление услуг. Исключительно государственно-властные виды деятельности, такие как налоговое управление и управление финансами, отмечал Э. Форстхофф,
приобретут характер вспомогательных видов государственной деятельности по отношению к
управлению по предоставлению публичных услуг3.
Представляется, что положения, разработанные ученым, не только не утратили своей
актуальности, но становятся все более востребованными в связи с изменением сущности
государства и возросшей зависимостью отдельного человека от качества и количества услуг,
предоставляемых государством.
ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ
СУБЪЕКТАМ ЧАСТНОГО ПРАВА
А. Ф. ВАСИЛЬЕВА*
Одно из направлений административной реформы — оптимизация функций органов
исполнительной власти, в том числе путем передачи отдельных функций, осуществляемых
органами исполнительной власти, субъектам частного права. Вопрос передачи функций
органов исполнительной власти субъектам частного права относительно нов для
отечественной правовой литературы, в то время как передача функций государственного
управления субъектам частного права широко распространена за рубежом. В связи с этим
весьма интересным представляется изучение опыта Германии,1 где реформа
государственного управления также осуществляется путем широкого включения
субъектов частного права в процесс реализации государственных функций.2
Исторически государство осуществляло свои функции через специально созданную
систему государственных органов. В современных условиях отчетливо прослеживается
тенденция передачи государством осуществления отдельных государственных функций
иным субъектам. Г. Еллинек еще в начале XX в. приводил примеры осуществления
государственных функций частными лицами. Капитан корабля обладает полномочиями
полицейского; врачи психиатрических лечебниц имеют право ограничивать свободу
душевнобольных лиц; лицо, задерживающее преступника на месте преступления,
реализует полномочия полицейского.3 Г. И. Петров считал, что отношения между
нарушителем и гражданином, пресекающим его посягательства и задерживающим его,
складываются в сфере государственного управления и являются административноправовыми.4
В немецком административном праве выделяют непосредственное и опосредованное
государственное управление. При непосредственном государственном управлении
государство реализует функции через государственные
органы и учреждения.5 При опосредованном государственном управлении функции
государства осуществляются иными субъектами: юридическими лицами публичного
права (корпорациями, учреждениями, фондами) и лицами частного права (юридическими и
физическими).6 Как отмечается в литературе, опосредованный характер государственного
управления не означает какого-либо умаления его роли и значения, поскольку в
68
современных условиях оно играет весьма существенную роль в государственной
деятельности.7 Опосредованное государственное управление, осуществляемое лицами частного права, обозначается в административном праве Германии термином «приватизация»
{Рта1шегип§). При этом понятие «приватизация» охватывает различные формы передачи
осуществления государственных функций в частноправовую сферу.8 Таким образом, вопрос
передачи функций государственного управления иным субъектам тесно связан с вопросом
организации системы государственного управления в институциональном смысле.9
Одно из условий обеспечения эффективности государственного управления —
оптимизация государственных функций, организационных структур, ресурсов. Одна из
идей, лежащих в основе реформы государственного управления в западных странах, в
том числе в Германии, состоит в использовании рыночных форм и методов управления.
Поэтому ключевыми понятиями немецкой административной реформы выступают
понятия «кооперация», «приватизация», «аутсорсинг». Следовательно, передача
государственных функций — не только типично немецкое или европейское явление; в
данном случае речь идет о глобальной мировой тенденции.
Приватизация государственного управления в Германии может быть рассмотрена
в различных ракурсах. Она затрагивает: 1) конституционные и административноправовые принципы; 2) систему субъектов государственного управления; 3)
реализацию государственных функций; 4) формы государственного управления; 5)
административный процесс. Институт приватизации — комплексный правовой
институт, включающий в себя нормы европейского, конституционного,
административного бюджетного права, законодательство о конкуренции и т. д.
В немецкой литературе отсутствует единое определение понятия «приватизация
государственных функций». В литературе подробно описаны четыре основные модели
приватизации: организационная, функциональная, материальная и имущественная.10
Организационная (формальная) приватизация характеризуется тем, что государство
или муниципальное образование для реализации задач в области управления по
предоставлению публичных услуг создает (приобретает) юридические лица частного
права (как правило, такие, где участники несут ответственность только в размере своих
вкладов в уставный капитал, — акционерные общества и общества с ограниченной
ответственностью). Указанные юридические лица считаются субъектами публичного
управления, организованными в частноправовой форме. Вопрос об отнесении данных
юридических лиц к субъектам публичного управления достаточно сложен. Решение
зависит от того, включать ли в данное понятие только субъекты государственного
управления, созданные в публично-правовых формах, либо все организации, которые
осуществляют реализацию государственных задач, в том числе и учрежденные в
частноправовой форме. При этом независимо от решения данного вопроса
юридические лица частного права будут действовать в режиме частного права. В
литературе предлагается лиц частного права, осуществляющих отдельные
государственные функции, именовать субъектами, осуществляющими государственное
управление," что позволит отграничить их от субъектов государственного управления,
организованных в публично-правовых формах.
Организационная приватизация традиционно использовалась муниципальными
образованиями для реализации задач по жизненному обеспечению населения путем
создания юридических лиц частного права или приобретения уже существующих.
Возможно полное государственное участие юридического лица частного права в
69
уставном капитале, в этом случае юридическое лицо частного права именуется публичным.
Кроме того, уставный капитал юридического лица может иметь смешанный характер,
когда частью капитала владеет государство, а частью — юридические (физические) лица
частного права.13
Нормы частного права содержат исчерпывающий перечень организационноправовых форм. Следовательно, если законом прямо не предусмотрено иное, субъект
публичного управления может использовать только эти организационно-правовые формы
частного права.
Предметом дискуссий в немецкой литературе,14 посвященной участию государства в
юридических лицах частного права, являются два основных вопроса: 1) допустимость
подобной экономической деятельности государства; 2) допустимость действия
государства в частноправовой форме. Преобладает представление о допустимости
участия государства в подобных предприятиях.15 Что касается допустимости действия
государства
в частноправовой форме, то согласно господствующему мнению за государством
признается свобода выбора формы. Государство вправе выбрать как организационноправовую форму частного права (создать юридическое лицо частного права), так и формы,
предусмотренные нормами частного права, для регулирования правоотношений,
складывающихся между субъектом публичного управления и гражданином.16
Очень важно отметить, что при организационной приватизации компетенция
субъекта публичного управления остается неизменной, а функция, которую реализует
субъект частного права, остается государственной, следовательно, субъект публичного
управления не освобождает себя от реализации данной задачи, просто избирает
частноправовую форму для реализации государственной функции, поэтому
организационная приватизация была названа в литературе «сменой правовой формы», или
«мнимой» приватизацией.17
Организационная приватизация — инструмент разделения политической и
экономической ответственности за предоставление публичных услуг между государством
и обществом. Например, при приватизации немецкой железной дороги политические
задачи были взяты на себя государством, а экономические — хозяйствующим субъектом.
Это способствовало повышению экономической эффективности и качеству
железнодорожных перевозок.
Практическое значение выбора публично-правовой или частноправовой формы
осуществления государственных функций состоит в том, что правовая форма влияет на
возможности государства по управлению организацией, на контроль за ее деятельностью.
Кроме того, организационно-правовая форма влияет на права и обязанности тех граждан,
которые пользуются ее услугами. Следовательно, выбор организационно-правовой формы
может способствовать реализации публичных задач, а может затруднить или вообще
сделать их реализацию невозможной. Необходимо отметить связь между организационноправовой формой и формой деятельности. По общему правилу нельзя использовать
организационно-правовую форму частного права для реализации властных полномочий,
поскольку субъекты частного права не могут действовать в публично-правовых формах.
Исключение составляют специальные агенты — физические или юридические лица
частного права, которым на основании закона, административного акта или
административного договора переданы конкретные властные полномочия для
70
осуществления от собственного имени.18 Это наделение властными полномочиями
позволяет отграничить специальных агентов от помощников субъекта публичного управления.
Специальные агенты в соответствии с § 1 абз. 4 Закона об административных
процедурах являются органом в функциональном смысле20 и входят в систему публичного
управления, осуществляют опосредованное государственное управление. Их
деятельность должна соответствовать всем требованиям, предъявляемым к деятельности
субъекта публичного управления. Соответственно, действия (решения) специальных
агентов могут быть обжалованы в административный суд.21 Например, в целях
реализации Положения об экологическом аудите необходимо было создать специальный
орган, который бы осуществлял экологическую экспертизу. Вместо этого экологическую
экспертизу поручили осуществлять обществу с ограниченной ответственностью как
специальному агенту. Использование специальных агентов возможно только на основании
норм закона; в этом случае в отношении этих субъектов действует принцип оговорки в
законе.22 На основании нормы закона может быть издан административный акт или
заключен публично-правовой договор. Специальные агенты самостоятельно несут
ответственность перед гражданином в соответствии с § 839 Гражданского уложения во
взаимосвязи со ст. 34 Основного закона.23 В Основном законе отсутствуют специальные
нормы, которые обязывали бы субъекта публичного управления использовать только
публично-правовые организационные формы. Это означает косвенное разрешение
использовать частноправовые формы. Вместе с тем из принципа правового государства
следует, что использование организационно-правовых форм частного права не должно
привести к ущемлению основных прав.24
На практике организационная приватизация имеет как достоинства, так и
недостатки. Среди преимуществ использования организационной приватизации называют
«гибкость» частного права, освобождение от норм бюджетного и служебного права,
включая публичный контроль счетной палаты, расширенные возможности привлечения
частных инвесторов, ограничение ответственности (применение норм частного права об
ответственности).25 К недостаткам организационной приватизации относят возможность
утраты прозрачности системы государственного управления вследствие появления
множества организаций, выполняющих государственные функции. При определенных
обстоятельствах неясная организационная структура может быть причиной недоступности
публичных услуг для граждан.26
Представляется, что
использование правовых
конструкций
административного права позволяет провести системный анализ
немецкого
современного российского государственного управления. В системе российского
государственного управления можно выделить как непосредственное, так и
опосредованное государственное управление, а также элементы организационной
приватизации в виде передачи лицам частного права отдельных государственных
функций. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 23
декабря 2005 г., с изм. от 27 марта 2006 г.) «О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти»27 под функциями по оказанию государственных услуг понимается
предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или
через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные
организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам
услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной
защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Анализ
данного Указа позволяет выделить два вида государственного управления по предо71
ставлению публичных услуг: непосредственное государственное управление и
опосредованное государственное управление. Непосредственное государственное
управление по предоставлению публичных услуг возложено на федеральные агентства —
федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие в установленной сфере
деятельности функции по оказанию государственных услуг. Опосредованное
государственное управление по предоставлению публичных услуг осуществляется
государственными учреждениями и иными организациями безвозмездно или по
регулируемым органами государственной власти ценам и выражается в предоставлении
государственных услуг гражданам и организациям. В качестве примера организационной
приватизации государственной функции можно назвать предоставление услуг в сфере
перевозок железнодорожным транспортом. Ранее государство в рамках опосредованного
государственного управления через государственное предприятие осуществляло
предоставление публичной услуги — железнодорожная перевозка. В 2003 г. государством
было создано открытое акционерное общество «Российские железные дороги»; доля
принадлежащих Российской Федерации акций в общем количестве акций указанного
акционерного общества составляет 100 %.28 Таким образом, в настоящий момент
произошла организационная приватизация железнодорожных перевозок путем создания
юридического лица частного права, единственным акционером которого является
государство. С позиции немецкого административного права ОАО «Российские железные
дороги» можно признать субъектом публичного управления, осуществляющим
опосредованное государственное управление по предоставлению публичных услуг в
сфере железнодорожных перевозок.
В данном случае можно выделить две модели приватизации. С одной стороны, речь
идет об организационной приватизации, поскольку государство передает реализацию
государственной функции созданному им юридическому лицу частного права; с другой —
одновременно и о передаче государственного имущества лицам частного права, т. е. об
имущественной приватизации.
Функциональная приватизация — это вторая модель передачи государственных
функций субъектам частного права. Отличием функциональной приватизации от
организационной является передача государственных функций юридическим лицам
частного права без участия государства в их уставном капитале. Эта модель приватизации
используется в связи с тем, что государство не обладает ресурсами (специальными
знаниями, техническими средствами), которые есть у лиц частного права. Привлекаемые
лица частного права в немецком праве традиционно именуются помощниками субъектов
государственного управления,29 а в современной литературе — также лица, осуществляющие
аутсорсинг. Они или осуществляют свою деятельность под свою ответственность, или
связаны указаниями субъекта государственного управления. При этом объем компетенции
субъекта государственного управления не изменяется, поскольку лицам частного права не
передаются властные полномочия, они выполняют вспомогательные, технические
функции. Следовательно, субъект публичного управления продолжает нести
ответственность за осуществление государственной функции. Классические примеры
функциональной приватизации — передача полицией осуществления эвакуации
незаконно припаркованных автомобилей субъектам частного права31 или передача
административным органом частному лицу функции по сбору и обработке информации.32
Помощник субъекта государственного управления в отношения с гражданами не
вступает, осуществляет только вспомогательные функции для административного органа
(подготовка, поддержка или исполнение решений субъекта публичного управления), не
имеет права принимать властные решения и осуществлять властные полномочия.
72
Соответственно, по мнению ряда авторов, участие частных лиц в осуществлении деятельности, связанной с непосредственной реализацией властных полномочий, невозможно.33
Соответственно отношения между помощником субъекта публичного управления и
административным органом являются внутренними и оформляются частноправовым
договором (как правило, договор поручения или подряда). В отношения с гражданами
вступает непосредственно сам административный орган. Поскольку речь идет о передаче
не всех государственных функций, а только их части, не носящей властный характер,
постольку не требуется специального указания в законе. Важно, чтобы функции
передавались частному лицу, обладающему необходимой квалификацией, так как в
случае ненадлежащего осуществления частным лицом переданных ему функций
ответственность перед гражданином в соответствии с § 839 Гражданского уложения во
взаимосвязи со ст. 34 Основного закона несет административный орган.
Одна из основных проблем — вопрос о контроле за качеством реализации
субъектами частного права делегированной публичной функции. В принципе, и
частноправовые формы содержат достаточно возможностей для такого контроля со
стороны субъекта публичного управления. Например, к компетенции общего собрания
участников общества с ограниченной ответственностью может быть отнесено право
осуществлять контроль за качеством реализации переданной государственной функции.
Кроме того, в целях контроля возможно использование типовых договоров, заключаемых
между субъектом публичного управления и лицом частного права, с указанием форм
контроля за качеством реализации переданных государственных функций и
ответственности субъекта частного права.
Представляется, что в системе современного российского государственного
управления также обнаруживаются элементы функциональной приватизации. Как
отмечалось в начале статьи, государство ориентировано на широкое применение
аутсорсинга — механизма выведения определенных видов деятельности за рамки
полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними
исполнителями на конкурсной основе.34 Аутсорсинг, по мнению разработчиков
Концепции административной реформы, позволяет повысить эффективность
осуществления административно-управленческих процессов, фокусировать внимание
органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг,
обеспечить доступность новых технологий, уменьшить издержки и сократить
численность государственного аппарата.
Следующая модель приватизации в немецком государственном управлении —
материальная приватизация.. Появление этой модели обусловлено усложнением
управленческих функций и перегруженностью государства, что влечет невозможность
реализации государственных задач в полном объеме.35 Поэтому государство вынуждено
отказываться от исполнения определенных задач с передачей их полностью в частную
сферу. Таким образом, общая тенденция состоит в переходе государства от
непосредственного предоставления услуг к обеспечению гарантированности получения
населением соответствующих услуг. Следовательно, материальная (содержательная)
приватизация влечет за собой полную передачу публичной задачи в негосударственный
сектор (например, частные средства массовой информации, рекрутинговые агентства и
т. д.). Задачами же государства в данном случае являются предоставление
соответствующих гарантий и осуществление надзора.36 Следовательно, в результате
материальной
приватизации
часть
государственных
функций
утрачивает
государственный характер. Иными словами, то, что раньше осуществляло государство,
73
полностью передано в частноправовую сферу, осуществляется лицами частного права,
которые и несут за это полную ответственность."
В рамках материальной приватизации одним из дискуссионных вопросов остается
вопрос о допустимом объеме увеличения или уменьшения государственных функций,
иными словами, о том, какие задачи должно выполнять государство. Это предполагает
рассмотрение учения о государственных функциях. В немецкой литературе производится
разграничение публичных и государственных задач.38 В реализации публичных задач заинтересовано все общество. Государство не обладает монополией на обеспечение всего
общественного блага и не может одно его гарантировать. Частная деятельность также
вносит свой вклад в общее благо; например, пекарь и врач осуществляют публичные
задачи.39 В отличие от публичных, государственными задачами являются только те из них,
которые реализуются государством. Следовательно, понятие публичной задачи более
широкое, чем государственной, государство должно официально выразить волю на ее
реализацию. Одно только наличие публичного интереса еще не свидетельствует о том, что
задача является государственной. Основной вопрос заключается в том, какие задачи в
обществе могут быть отнесены к государственным. В немецкой литературе существуют
два абсолютно противоположных подхода к данной проблеме. Согласно одному подходу,
основанному на принципе всеобщности, любая хоть сколько-нибудь общественно важная
задача должна быть отнесена к государственной и реализована в публично-правовом
порядке. В соответствии же со вторым подходом, базирующимся на принципе
исключительности, общественно значимая задача может быть отнесена к категории
государственных только в том случае, если она не может быть реализована институтами
гражданского общества. В отличие от названных достаточно полярных подходов третья
позиция основана на принципе субсидиарности: государство решает те задачи, которые
отдельный гражданин или группа граждан не в состоянии решить самостоятельно.40
К государственным задачам относятся в первую очередь те, которые исторически
вытекают из природы государства и находятся в двух областях: 1) защита общества внутри
и вовне; 2) обеспечение внутреннего порядка и создание для этого необходимых ресурсов,
в первую очередь финансовых
средств. Наряду с этим в ходе исторического развития возникло большое количество
иных государственных задач, которые стали таковыми путем принятия политических
решений соответствующими органами. В отношении данных задач не существует какойлибо правовой теории обоснования их государственной природы. В литературе выделяют
следующие признаки государственных задач (задач публичного управления): наличие
публичной потребности; однозначное признание задачи в качестве государственной
уполномоченным органом; наличие государственной программы исполнения задачи и
необходимых средств.
Вместе с тем предлагаемые в немецкой литературе признаки государственных
функций не дают ответа на вопрос о том, какие именно задачи должны быть отнесены к
государственным, и соответственно не дают представления об исчерпывающем перечне
функций государственного управления. В современной литературе описываются
существующие государственные функции, а не те критерии, по которым государство
должно или не должно осуществлять те или иные функции. При передаче
государственных функций лицам частного права учитывается прежде всего критерий
целесообразности, вызванный отсутствием финансовых средств в государственном
бюджете, а не осознанием места государства в осуществлении публичных задач.41
74
Следующий дискуссионный момент в рамках материальной приватизации
государственных функций — вопрос о том, существуют ли ключевые государственные
функции, которые носят исключительный характер и не могут быть переданы в
государственный сектор. Среди возможных исключительных государственных функций
называют оборону и обеспечение общественного порядка и безопасности.42 Однако
существуют частные службы безопасности, которые наряду с государственными
обеспечивают общественный порядок и безопасность. Изменение социальнополитической или экономической обстановки влияет на перечень функций государства.
Например, в последние годы государство передало субъектам частного права функции в
сфере обеспечения безопасности полетов, железнодорожных перевозок, почтовой связи.
Имущественная приватизация состоит в передаче государственного имущества
частным лицам. Прежде всего речь идет о промышленных предприятиях, собственником
которых является Федерация. Имущественная приватизация, как правило, не порождает
каких-либо административно-правовых проблем. В России, как и в Германии, существует
имущественная приватизация.43
Кроме рассмотренных выше классических моделей приватизации государственных
функций, в немецкой литературе выделяют иные виды приватизации: финансовую
приватизацию — использование частных финансовых средств для реализации
публичных задач; процессуальную
приватизацию — участие частных лиц в административных процедурах или передача им
отдельных процедурных этапов (стадий), например участие частных медиаторов в
урегулировании конфликтов; социальную приватизацию — передача социальных
учреждений в частную сферу; приватизацию кадрового состава — государство
заинтересовано в том, чтобы как меньше людей состояли с ним в публичных служебных
отношениях.44
В немецкой литературе обсуждается вопрос о целесообразности и необходимости
передачи государственных функций лицам частного права. Необходимость приватизации
обосновывают уменьшением дефицита бюджета, сокращением государственных
монополий, повышением ответственности общества, экономичностью, рентабельностью,
возможностью использования частных материальных средств, усилением международной
конкурентоспособности.45 Однако высказываются очень веские аргументы против
приватизации:
опасность
образования
частных
монополий,
выхолащивание
государственного управления и контроля, размывание ответственности, ухудшение
качества предоставляемых услуг, выхолащивание правового и социального государства.46
Таким образом, можно сделать следующие выводы: 1) основное направление
современных административных реформ — передача функций государственного
управления лицам частного права, что свидетельствует о мировой тенденции ориентации
государств на рыночные формы и методы управления; 2) выделяют четыре классические
модели передачи функций государственного управления субъектам частного права
(организационную, функциональную, материальную и имущественную приватизацию); 3)
организационная (формальная) приватизация характеризуется созданием (приобретением)
государством юридических лиц частного права для предоставления публичных услуг;
функциональная приватизация характеризуется тем, что лицо частного права содействует
субъекту государственного управления в реализации публичных функций; 4)
материальная (содержательная) приватизация влечет за собой полную передачу государственной задачи в негосударственный сектор; 5) элементы указанных моделей
75
приватизации можно обнаружить в российском государственном управлении;
следовательно, немецкий опыт может быть использован в процессе реформирования
отечественного государственного управления.
Государственно-частное партнерство как форма отношений власти и бизнеса в
России
Е. Махортов, Источник: Lobbying.ru
Сегодня Россия вступает в новый этап своей многовековой истории, характеризующийся
переходом нашей страны к поступательному развитию во всех сферах общественных
отношений. Время же неустойчивости и непрерывных социальных потрясений осталось
в прошлом. Как подчеркнул в своем послании Федеральному Собранию президент РФ В.В.
Путин, «политика стабилизации исчерпала себя… и ей на смену должна прийти
76
политика, устремленная в будущее»14[1]. Оптимальный путь развития страны
предполагает не только опору на самобытный национальный опыт России, но и учет
общемировых политических и экономических тенденций, возможность критического
заимствования зарубежных механизмов, инструментов и технологий для достижения
целей государственной политики.Одним из таких механизмов, сформированных в
развитых странах мира, является взаимодействие между органами государственной власти
и бизнесом. Оно рассматривается как необходимое условие развития эффективной
рыночной экономики, и в ходе процесса своей институционализации стало носить
характер партнерства государства и частных предпринимателей (Public-Private Partnership
– РРР), получив название государственно-частного партнерства (ГЧП). Существуют
различные подходы к трактовке ГЧП. Согласно одному из них, экономическому,
Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ, 25 апреля
2005 г. // Официальный сайт Президента РФ
(http://www.kremlin.ru/appears/2005/04/25/1223_type63372type63374type82634_87049.
shtml).14[2] Public/Private Partnerships: Financing a Common Wealth. Wash., 1985.
P.67.14[3] Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы,
проекты, риски. М., 2005. С.34-37.14[4] Сосна С.А. О концепции общественного
достояния // Государство и право, 1996, №2.14[5] Gerrard M.B. What are public-private
partnerships, and how do they differ from privatizations? // Finance & Development.
2001, Vol. 38, №3.14[6] См.: Вилисов М.В. Государственно-частное партнерство:
политико-правовой аспект // Сайт Центра проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования (http://www.rusrand.ru/vlast/publikac/ partn/).14[7]
Коровин Е. Кредитный риск проектов частно-государственного партнерства и
механизмы поддержки. Выступление на круглом столе «Федеральные инструменты
поддержки инвесторов», 10 октября 2006 г. // Сайт «Регионалистика»
(http://regionalistica.ru/project/investproject/fed_instr).14[8] Варнавский В.Г. Частногосударственное партнерство // Сайт «Экспертный канал “Открытая экономика”»
(http://www.opec.ru/article_doc.asp?d_no=50578).14[9] См.: O’Toole L. The Implications
for Democracy in a Networked Bureaucratic World // Journal of Public Administration
Research and Theory. 1997. Vol.7.14[10] См.: Rhodes R., Marsh D. Policy Network in
British Politics. A Critique of Existing Approaches // Policy Network in British
Government. Oxford, 1992. 14[11] Подробнее об этом делении интересов см.: Якунин
В.И. Партнерство в механизме государственного управления // Социологические
исследования. 2007. №2. 14[12] Шарингер Л. Новая модель инвестиционного
партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004. №2. С.13.14[13]
Там же. С.13-14.14[14] См.: Дерябина М.А. Доклад на секционном ученом совете
научного направления «Теория экономики» «Теоретические и практические
проблемы государственно-частного партнерства». // Сайт Института экономики
РАН (http://www.inecon.ru/ru/index.php?go=Content&id=29). С.19-20.14[15] См.:
Якунин В.И. Указ. соч. 14[16] См.: Осадчая И., Осадчий Н.Становление крупных
бизнес-структур в России и их взаимоотношения с государством // Наука и жизнь.
2007. №2.14[17] См.: Якунин В.И. Указ. соч.
14[1]
77
государственно-частное партнерство сравнивают с косвенной приватизацией15[2]. Речь
идет о перераспределении полномочий между государством и бизнесом в стратегических
отраслях, которые не могут быть приватизированы, но для которых у государства
отсутствуют средства на развитие (жилищно-коммунальное хозяйство, социальная сфера,
транспорт, благоустройство населенных пунктов, объекты культурного наследия и др.).
При этом важными условиями эффективности ГЧП являются степень участия бизнеса в
реализуемом проекте и сохранение за государством существенной степени хозяйственной
активности и некоторых правомочий собственности. В противном случае реализация
механизмов ГЧП может привести к частичной или полной приватизации бизнесом
объектов партнерства. Основанием для такого понимания партнерства государства и
бизнеса стал опыт стран с развитой экономикой, где частным компаниям, реализующим
совместные с государством проекты, передавались широкие правомочия: владение,
эксплуатация, строительство, финансирование и др. ГЧП также определяется как особая,
но вполне полноценная замена приватизационных программ, позволяющая реализовать
потенциал частнопредпринимательской инициативы, с одной стороны, и сохранить
контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики, с
другой16[3]. Вместе с тем, государство не лишается прав собственника, привлекая при
этом ресурсы бизнеса к решению широкого круга проблем. Стоит так же отметить, что
участие бизнеса в реализации проектов требует правового закрепления партнерства как
особого рода взаимодействия государства и бизнеса, что ведет к существенным
институциональным изменениям внутри системы отношений «власть – бизнес»,
позволяющим расширять участие предпринимателей в выполнении части экономических,
организационных, управленческих и иных функций.России еще предстоит пройти
сложнейший процесс экономической и правовой квалификации многочисленных форм
государственно-частного партнерства. При этом важно юридически правильно оценить
роль государства не только как главного регулятора, но и как представителя и защитника
общественных интересов и потребностей, т.е. того, что в европейской юридической
традиции подразумевается под публичным правом, публичным интересом, публичной
службой, публично-правовыми имущественными отношениями и публично-правовой
собственностью17[4].Согласно второму подходу, связанному с государственной
политикой и управлением, ГЧП находится на границе отношений государства и бизнеса,
не являясь ни институтом приватизации, ни институтом национализации, а лишь формой
оптимизации исполнения государством своих обязанностей перед обществом, т.е.
бесперебойного предоставления
населению публичных благ18[5]. В отличие от
вышеизложенных точек зрения, мы исходим из расширительной трактовки ГЧП как
78
конструктивного взаимодействия власти и бизнеса не только в экономике, но и других
сферах общественной жизни – политике, культуре, науке и т.д. В данном случае мы
согласны с принятым за рубежом толкованием ГЧП как любых форм партнерства
государства и предпринимательского корпуса19[6]. При этом передача полномочий
органов власти и управления не ограничивается лишь правами собственности, сюда
следует включить и делегирование некоторых функций принятия решений в ходе
экспертиз, консультаций и совместной разработки нормативно-правовых актов и целевых
программ. Рассмотрев основные подходы к трактовке ГЧП как особого механизма
взаимодействия власти и бизнеса, остановимся на существующих определениях к
понятию государственно-частного партнерства.Так, Е. Коровин определяет ГЧП как
«среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным
сектором, в рамках которого происходит решение политических задач на основе
объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и разделения финансовых рисков и
выгод»20[7].Еще одно определение ГЧП дает В. Г. Варнавский. Он считает, что в
современном понимании ГЧП – это «институциональный и организационный альянс
между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных,
масштабных и локальных, но всегда общественно-значимых проектов в широком спектре
сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и
НИОКР до обеспечения общественных услуг»21[8].Ряд дефиниций ГЧП дается в законах
субъектов Российской Федерации, демонстрирующих специфику понимания данного
явления региональными органами государственной власти и управления. Например, в
законе «Об основах государственно-частного партнерства в Томской области» ГЧП
понимается как «взаимоотношения между Томской областью либо Томской областью и
муниципальным образованием (муниципальными образованиями) Томской области, с
одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, складывающихся по
поводу развития инновационного потенциала региона, также планирования, разработки,
финансирования, технического перевооружения, строительства, реконструкции и
эксплуатации инфраструктурных объектов и объектов социальной сферы, находящихся в
областной или муниципальной собственности, либо подлежащих созданию для решения
вопросов регионального и местного значения».Еще одно определение содержится в законе
города Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных
партнерствах». В нем предлагается следующая трактовка ГЧП: это «взаимовыгодное
сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или
физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору
простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением
юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется
путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных». Учитывая
принятую нами расширительную трактовку партнерства и определенную ограниченность
79
вышеприведенных определений экономической сферой, дадим, на наш взгляд,
обобщенную дефиницию понятия ГЧП. Мы считаем, что государственно-частное
партнерство представляет собой взаимовыгодное средне- и долгосрочное сотрудничество
между государством и бизнесом, реализуемое в различных формах (начиная от
контрактов на выполнение работ, акционирования и заканчивая консультациями
государства и бизнес-ассоциаций) и ставящее своей целью решение политических и
общественно значимых задач на национальном, региональном и местном уровнях.
Государственно-частное партнерство является элементом (согласно подходу Л.
Отула22[9]) и разновидностью политических сетей – сетей производителей
(в
соответствии с классификацией Р. Родеса23[10]), поэтому для него характерна вся
полнота признаков данного рода взаимодействия правительственных и общественных
структур.
Как любая политическая сеть ГЧП основывается на объединяющем его
участников общем интересе. «Расходные», то есть ориентированные на затраты в сфере
безопасности и развития страны, интересы государства и «доходные», ориентированные,
в первую очередь, на получение прибыли, интересы бизнеса24[11] совмещаются в рамках
достижения общих целей государственной политики, связанной с созданием и
восстановлением важных для страны объектов и инфраструктуры. Для ГЧП, как и для
политических сетей, характерно наличие институциональной составляющей
сотрудничества – договора, определяющего цели, направления и принципы отношений
власти и бизнеса в той или иной сфере. Еще одна общая характеристика политических
сетей и партнерства – обмен ресурсами между участниками. В ГЧП данный обмен
проявляется в передаче бизнесу части полномочий государственного управления теми или
иными объектами в ответ на инвестиции и другие формы помощи от частных компаний.
Подобно политическим сетям, ГЧП ограничено определенными секторами
взаимодействия, которыми выступают жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт,
связь, энергетика, культура, разработка высоких технологий и т.д. Еще одной сходной
чертой ГЧП и политических сетей является их неиерархический характер. В рамках
партнерства власти и бизнеса неиерархичность выражается в том, что они являются
отношениями, основанными на паритете, равенстве прав и ответственности участников
друг перед другом и перед законом.
Наконец, общим признаком сетей и ГЧП служит
наличие особой культуры консенсуса, когда государство и бизнес, не вмешиваясь в сферы
автономной компетенции, способны на конструктивной и доверительной основе достигать
согласия по поводу средств и результатов своего сотрудничества. Формы
государственно-частного партнерства можно классифицировать по разным основаниям,
но наиболее подходящим для нашего анализа критерием является признак сфер
реализации данных отношений власти и бизнеса. Традиционно рассматривается ГЧП в
сфере экономики и государственного управления. В мировой практике существует
множество примеров эффективного взаимодействия общественного и частного секторов
80
при реализации крупномасштабных социально-экономических задач. Они, прежде всего,
различаются по количеству обязательств, которые берут на себя стороны соглашения.
Соответственно, чем больше функций и правомочий берет на себя одна из сторон, чем
больше ее участие в реализации проекта, тем больше данная модель взаимоотношений
напоминает приватизационную или национализирующую схему.
Существуют
такие
формы ГЧП, как взаимодействие на основе контракта; договор аренды (лизинг);
соглашения о разделе продукции (СРП), инвестиционный контракт, концессии;
акционирование, долевое участие частного капитала в государственных предприятиях
(совместные предприятия). Если подробнее рассматривать типы взаимодействия бизнеса
и власти, то с определенной долей условности можно выделить различные модели
организации, финансирования и кооперации. Выделенные типы ГЧП являются
идеальными и удобны лишь для теоретического осмысления, т.к. на практике партнерства
используют
формы,
соединяющие
в
себе
несколько
моделей.
Большой опыт в реализации проектов с применением механизмов ГЧП позволяет
выделить следующие базовые модели партнерства с присущим каждой из них
специфичным соотношением форм организации, финансирования и кооперации (таблица
1)25[12].Таблица 1.
Модель
Собственность
Управление
Финансирование
Модель оператора
Частная/
Частное
Частное
Частная/
Частное/
Частное/
государственная
государственное
государственное
Государственная
Частное/
Частное/
государственное
государственное
Частное
Частное
Частное/
Частное/
государственное
государственное
государственная
Модель кооперации
Модель концессии
Модель договорная
Частная/
государственная
Модель лизинга
Частная
Выбор одной из этих моделей производится в зависимости от того, в каких сферах
реализуется соглашение. Если рассматривать мировой опыт реализации партнерских
проектов, то можно констатировать, что в конкретных отраслях определенные модели
81
имеют наибольшую эффективность. Модель оператора получила широкое
распространение в переработке отходов. Она характеризуется четким разделением
ответственности между частным партнером и государством при сохранении
контролирующих функций за государством. Модель кооперации используется там, где
конкретные услуги недостаточно четко выделены и определены, а потому их сложно
сделать отдельными объектами налогообложения и амортизационных отчислений. В
таком случае партнерство реализуется через совместную проектную компанию
государства и частного инвестора. Модель концессии действует в отраслях с длительным
сроком реализации проектов, а также с тех случаях, когда передача прав собственности от
государства частному партнеру исключается по политическим или правовым причинам.
Договорная модель используется в энергетике, в которой инвестиции в первую очередь
направлены на снижение текущих издержек. При этом экономия, полученная от снижения
текущих издержек, нередко превышает собственно инвестиционные затраты. Модель
лизинга является наиболее подходящей для сооружения общественных зданий. В мире
накоплен весьма представительный опыт лизинговых форм партнерства органов местного
самоуправления с частным бизнесом26[13].В зависимости от объема передаваемых
частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон,
принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение
различных видов работ, в т.ч. строительство, эксплуатация, управление и пр., выделяют
следующие механизмы партнерств. Первый из них – BOT (Build, Operate, Transfer –
строительство – эксплуатация/управление – передача). Этот механизм используется
главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет
концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации
сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных
средств. По истечении срока объект возвращается государству. Концессионер получает
правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является
государство.Второй механизм – BOOT (Build, Own, Operate, Transfer – строительство –
владение – эксплуатация/управление – передача). В этом случае частный партнер
получает не только правомочие пользования, но и владения объектом в течение срока
соглашения, по истечении которого он передается публичной власти. Существует также
обратный BOOT, при котором власть финансирует и возводит инфраструктурный объект,
а затем передает его в доверительное управление частному партнеру с правом для
последнего постепенно выкупить его в свою собственность. Механизм BTO (Build,
Transfer, Operate – строительство – передача – эксплуатация/управление) предполагает
передачу объекта публичной власти сразу по завершении строительства. После приема
государством он переходит в пользование частного партнера, но без передачи ему права
владения. При реализации механизма BOO (Build, Own, Operate – строительство –
владение – эксплуатация/управление) созданный объект по истечении срока соглашения
не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора. В использовании
механизма BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer – строительство –
эксплуатация/управление – обслуживание – передача) специальный акцент делается на
ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им
инфраструктурных объектов. DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer –
проектирование – строительство – владение – эксплуатация/управление – передача).
Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не
82
только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование. В случае
соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate – проектирование – строительство
– финансирование – эксплуатация/управление) помимо ответственности частного
партнера за проектирование специально оговаривается его ответственность за
финансирование строительства инфраструктурных объектов27[14]. Практически вне
внимания исследователей, за редкими исключениями28[15], остается такая форма
партнерства власти и бизнеса, как их конструктивное взаимодействие в политической
сфере. Прежде всего, речь идет об институализированных формах лоббизма, обладающих
определенным позитивным потенциалом. Они способствуют становлению и развитию
плюралистической модели демократии и рыночных отношений в обществах переходного
периода. Институциональное становление лоббизма вносит немалый вклад в обеспечение
эффективного взаимодействия государственной власти и общества, когда влияние на
динамику политического процесса оказывает все большее количество социальных групп.
Кроме
того,
цивилизованный
лоббизм
призван
усилить
управленческую,
распределительную и иные функции институтов власти. При этом необходимо иметь в
виду, что важнейшим условием проявления лоббизмом своих позитивных качеств
выступает политическая, экономическая и духовная стабильность в стране. Формами ГЧП
в политической сфере являются: консультации представителей власти и бизнеса в рамках
ассоциаций предпринимателей; независимая экспертиза проектов нормативно-правовых
актов органов исполнительной власти разных уровней в области экономики и других
сферах; подготовка и внесение предложений по реализации тех или иных направлений
государственной политики, защите внутреннего рынка, государственной поддержке
экспортеров; информационное обеспечение взаимодействия власти и ассоциаций,
объединений предпринимателей, отраслевых союзов товаропроизводителей. Характеризуя
положение дел в сфере государственно-частного партнерства в России, следует отметить
неоднозначность складывающейся здесь ситуации. С одной стороны, правительство и
органы исполнительной власти приступили к созданию особых экономических зон,
которые станут «инкубаторами» технических нововведений и изобретений, начинается
разработка концессионных соглашений, очень важных для привлечения долгосрочных
инвестиций в страну. С другой стороны, такая форма взаимодействия государства и
бизнеса требует огромной законодательной работы (необходимо четко определить все
аспекты контрактов, заключаемых между сторонами). Так, например, принятый в 2006
году закон РФ о концессиях является, безусловно, важным шагом в реализации
потенциала ГЧП в нашей стране. Однако он не лишен недостатков, главный из которых
состоит в том, что из объектов концессионных соглашений исключены природные
ресурсы, в том числе в области недропользования. Не решены многие проблемы и с
магистральным трубопроводным транспортом, в создании которого может участвовать
частный капитал (необходимость и возможность такого участия в принципе уже
признаны). Особой формой ГЧП в сфере нефтяного бизнеса стали соглашения о разделе
продукции, широко используемые в мировой практике. Подобная форма партнерства
особенно важна для России при переходе к освоению новых районов нефтедобычи,
особенно на арктическом шельфе. К сожалению, нынешние процедуры достижения
83
подобных соглашений предельно забюрократизированы. По оценкам Министерства
природных ресурсов, в настоящее время до начала реализации любого соглашения о
разделе продукции необходимо пройти 28 этапов подготовки и согласований, и эта
процедура растягивается на два-три года29[16].Таким образом, экспертами отмечается,
что внедрение государственно-частного партнерства в России сталкивается с рядом
проблем правового (отсутствие необходимой нормативной базы функционирования ГЧП),
экономического (неразвитость рыночных отношений) и управленческого (слабое
знакомство государственной бюрократии с принципами ГЧП и отсутствие у большинства
чиновников профессиональной правовой подготовки для разработки соответствующих
контрактов в данной области) характера. В этой связи возникает и вопрос о том,
существуют ли политические условия для реализации партнерских отношений власти и
бизнеса в нашей стране и в какой мере они к этому предрасполагают. Следует сказать,
что ГЧП является инструментом экономической и, говоря шире, государственной
политики развитых стран мира, появление которого стало результатом длительной
эволюции отношений, с одной стороны, государства и, с другой стороны, гражданского
общества, его отдельных корпораций. В странах Запада удалось установить более или
менее паритетные отношения власти и бизнеса, регламентировать данного рода равенство
законодательно и институализировать их в виде социальных и политических норм
взаимодействия.
Политический режим, в рамках которого осуществляется партнерство власти и бизнеса,
может быть не только демократическим, но и авторитарным. В последнем случае
конструктивные отношения правительства и компаний возникают в системе
корпоративизма, способствующей установлению баланса интересов между государством
и конституирующими политическую систему группами. Однако именно развитые формы
демократии, правовой государственности предоставляют возможность выстраивать
данные отношения, руководствуясь принципами равноправия сторон, добровольности
принятия ими на себя обязательств, ответственности за их исполнение, соблюдения норм
законодательства, свободы обсуждения проблем, представляющих взаимный интерес,
уважения позиций партнеров и т.д. Государство и бизнес на Западе уже стали достаточно
зрелыми партнерами, которые не посягают на автономные сферы жизни друг друга и
сохраняют друг от друга известную степень независимости. Все это, однако, не отменяет
тот факт, что государство и в развитых странах выступает в роли первого и ведущего
партнера во взаимодействии с бизнесом. В России подобный опыт исторически
устойчивого партнерства власти и бизнеса отсутствует, хотя ГЧП в форме концессий,
акционирования и др. широко использовались в период самодержавия для модернизации
жилищно-коммунальной инфраструктуры городов, строительства и эксплуатации
железных дорог, развития металлургии и т.д. Концессии существовали и советской России
периода НЭПа, однако весомого вклада в развитие экономики они не внесли, а
впоследствии были упразднены. На возможность использования ГЧП существенное
влияние оказывает и российская политическая традиция, доминанта развертывания
политического процесса в нашей стране в виде роли государства как основного субъекта
ее социально-экономической и политической модернизации. Российское государство,
нередко, осуществляет вмешательство в автономные сферы жизни общества, в том числе
и компетенцию бизнеса, не всегда обосновывая свои действия законодательно. Не
84
способствует внедрению ГЧП в России и коррумпированность государственного аппарата
на всех уровнях власти, что препятствует установлению доверительных и конструктивных
отношений с предпринимателями. Другой партнер – бизнес – в России остается пока во
многих отношениях незрелым участником взаимодействия с властью. Социальная
ориентированность бизнеса, его заинтересованность в решении не только своих частных,
но и общенациональных проблем, еще недостаточно развита. Как крупный, так и средний
и малый бизнес демонстрируют стремление в основном к получению прибыли,
перераспределению средств федерального и региональных бюджетов, правительственных
фондов, а не к инвестированию или иному участию в инфраструктурных проектах,
имеющих особое значение для экономики страны. Это объясняется не только правовыми
причинами, отсутствием налоговых льгот и т.д. Неразвитость отечественного бизнеса
проявляется и в его стремлении к получению собственности, а не к предпринимательской
активности как таковой. В погоне за прибылью бизнес вкладывает мало средств в
инвестиции, обеспечение систем безопасности, снижает издержки на подготовку
персонала. В качестве примеров итогов столь недальновидного поведения отечественного
бизнеса в экономике можно привести истощение минерально-сырьевой базы страны на
фоне очевидных успехов компаний нефтегазодобывающей отрасли, деградацию
инфраструктуры топливно-энергетического комплекса, дезорганизацию системы
воздушного транспорта, появление вместо государственных частных монополий (в
морских портах Дальнего Востока и Новороссийска). Все эти обстоятельства указывают
на недостаточное осознание большинством предпринимательского корпуса наличия у
него интересов, совпадающих с национальными приоритетами, а, следовательно, на
неоднозначность последствий допуска частных компаний к эксплуатации
производственной инфраструктуры, находящейся в собственности государства. Если же
оценивать роль отдельных компаний, корпораций и бизнес-ассоциаций как участников
политического партнерства с государством, то следует отметить тот факт, что в данном
качестве они еще только конституируются. Далеко не все бизнес-структуры
заинтересованы в осуществлении функций представительства интересов общества в
органах власти, помимо прочего, этому препятствует отсутствие законодательно
закрепленных за ассоциациями прав решающего, а не просто совещательного голоса при
принятии соответствующих нормативных актов и программ. Как справедливо отмечает
В.И. Якунин, «В Германии есть блестящий опыт, когда предпринимательство
объединяется в ассоциации и союзы. Казалось бы, в России тоже есть ассоциации и
союзы: РСПП, отраслевые союзы, ТПП РФ. Но, в отличие от Германии, эти медиаторские
структуры практически бесправны перед лицом государства. Иногда их призывают на
совет по конкурентоспособности и частному предпринимательству при правительстве, но
все их права заключаются в основном в том, чтобы присутствовать и иногда выступать и
констатировать, что никто всерьез не воспринимает. А вот в Германии, по закону,
национально значимые экономические, финансовые, правовые решения не принимаются,
условно скажем, без визы этих негосударственных, ассоциативных образований бизнеса.
И государство понимает, что, вырабатывая свои законы и иные решения, оно, прежде
всего, должно сверить часы с потребителями этих законов, с субъектами регулируемых
отношений. В данном случае, с частным партнером»30[17].Все сказанное о политических
условиях для функционирования ГЧП в нашей стране не означает, что в РФ отсутствуют
примеры позитивного сотрудничества власти и бизнеса. В этом качестве можно привести
85
естественные монополии, некоторые крупные корпорации в сфере энергетики, которые
давно и вполне осознанно идут на кооперацию с федеральным правительством и его
ведомствами, органами власти субъектов федерации в различных сферах и при
реализации национальных проектов. В ответ на это государство оказывает помощь и
существенную поддержку этим корпорациям в продвижении их интересов за рубежом,
заключению контрактов и экономической экспансии в других странах. Принимая во
внимание данные обстоятельства, в современных российских реалиях оптимальной
формой государственно-частного партнерства в экономике следует признать концессию в
виде создания вертикально-интегрированных структур, деятельность которых находилась
бы под жестким контролем государства. При этом концессия не может быть использована
в отношении стратегических объектов, сетевых сегментов естественных монополий,
систем жизнеобеспечения населения и предприятий. Избежать коррупции позволит
перекрестный контроль этих структур со стороны органов власти и общества, а также
законодательно закрепленный отказ от передачи в концессию вышеуказанных объектов и
систем. В политической сфере ГЧП целесообразно развивать в направлении придания
ассоциациям и объединениям предпринимателей прав полноценного участия в выработке
государственных решений по затрагивающим интересы бизнеса проблемам.Таким
образом, наряду с правовыми, экономическими условиями и условиями в области
управления, сильная и дееспособная государственная власть, руководствующаяся
национальными целями, а также превращение компаний и бизнес-структур в полноценные
субъекты политики, выражающие интересы общества, позволят и далее развивать ГЧП в
России.
Роль и место ТПП в системе взаимодействия бизнеса и
государства
В настоящее время Торгово-промышленная палата Российской Федерации (далее - ТПП
РФ) является уникальной организацией, статус которой позволяет обеспечивать
эффективный диалог российских экономических субъектов как с государственными
органами, так и с международными организациями. Это позволяет ТПП РФ являться
мощным инструментом российского бизнеса для защиты своих интересов и создании
четкой системы взаимодействия с государством, оперативно транслировать свои интересы
в государственные органы и обеспечивать их защиту при принятии решений
государственными органами. Немалую роль система торгово-промышленных палат
России призвана играть и в информационном, организационном и инфраструктурном
обеспечении функционирования российского предпринимательства. Очень важно, что
подобный статус торгово-промышленных палат нашел свое законодательное закрепление
и имеет уже достаточно устоявшуюся нормативную основу, а также большую
правоприменительную практику и опыт организации работы. Основу законодательного
регулирования деятельности торгово-промышленных палат в Российской Федерации
составляет Закон РФ от 7 июля 1993 г. N 5340-I "О торгово-промышленных палатах в
Российской Федерации" (далее - Закон "О ТПП"). Указанный Закон определяет общие
правовые, экономические и социальные основы создания торгово-промышленных палат в
Российской Федерации, устанавливает организационно-правовые формы и направления
их деятельности, определяет принципы их взаимоотношений с государством.В
соответствии с Законом "О ТПП" торгово-промышленной палатой признается
негосударственная некоммерческая организация, объединяющая российские предприятия
и российских предпринимателей. Торгово-промышленным палатам предоставляются все
права и обязанности, установленные российским законодательством для некоммерческих
организаций - осуществлять все права юридического лица, нести ответственность по
своим
обязательствам
всем
принадлежащим
ей
имуществом,
заниматься
86
предпринимательской деятельностью (в пределах, необходимых для выполнения ее
уставных задач). Полученная прибыль между членами торгово-промышленной палаты не
распределяется. Торгово-промышленная палата также не отвечает по обязательствам
созданных ею предприятий, равно как и эти предприятия не отвечают по обязательствам
торгово-промышленной палаты. В этом отношении торгово-промышленные палаты
имеют точно такой же статус, как и союзы и ассоциации юридических лиц, деятельность
которых регламентирована гражданским законодательством. Законодательство о торговопромышленных палатах состоит из федерального закона, а также законов субъектов
Российской Федерации. Таким образом, в деятельности торгово-промышленных палат в
полной мере реализуется принцип федерализма, позволяющий субъектам Российской
Федерации принимать активное участие в создании нормативно-правовой базы для
региональных торгово-промышленных палат. В этом проявляется один из многих
аспектов правового взаимодействия органов государственной власти Российской
федерации и ее субъектов с объединениями предпринимателей. Особый статус и место
торгово-промышленных палат в системе отношений экономических субъектов и
государственных органов проявляется, в частности, в законодательно установленном
запрете на использование наименования "торгово-промышленная палата" и образованных
на его основе словосочетаний в названиях общественных организаций, созданных не в
соответствии с положениями Закона "О ТПП". Такие организации не вправе использовать
в своих названиях словосочетания "торгово-промышленная палата", "торговая палата" или
"промышленная палата" и не подлежат государственной регистрации под
наименованиями, включающими эти словосочетания. Торгово-промышленные палаты
являются уникальным образованием, аккумулирующим, представляющим и защищающим
интересы
российских
экономических
субъектов,
обеспечивающим
систему
взаимоотношений государственных органов с предпринимательскими структурами. В
соответствии с Законом "О ТПП" торгово-промышленные палаты создаются в целях
содействия развитию экономики Российской Федерации, ее интегрированию в мировую
хозяйственную систему, формированию современной промышленной, финансовой и
торговой инфраструктуры, созданию благоприятных условий для предпринимательской
деятельности, урегулированию отношений предпринимателей с их социальными
партнерами, всемерному развитию всех видов предпринимательства, торговоэкономических и научно-технических связей предпринимателей Российской Федерации с
предпринимателями зарубежных стран. В соответствии с действующим российским
законодательством торгово-промышленные палаты выполняют следующие задачи:
оказывают помощь российским предприятиям и предпринимателям, представляют и
защищают их интересы по вопросам, связанным с осуществлением хозяйственной
деятельности, в том числе и за границей; содействуют развитию всех видов
предпринимательской деятельности с учетом экономических интересов субъектов
Российской Федерации, отраслей народного хозяйства и предприятий; организуют
взаимодействие
между
субъектами
предпринимательской
деятельности,
их
взаимодействие с государством в лице его органов, а также с социальными партнерами;
содействуют
развитию
системы
образования
и
подготовки
кадров
для
предпринимательской деятельности в Российской Федерации, участвуют в разработке и
реализации государственных и межгосударственных программ в этой области; оказывают
предпринимателям, их объединениям, союзам, ассоциациям информационные услуги,
содействуют в организации инфраструктуры информационного обслуживания
предпринимательства;содействуют развитию экспорта российских товаров и услуг,
оказывают практическую помощь российским предприятиям и предпринимателям в
проведении операций на внешнем рынке и освоении новых форм торгово-экономического
и научно-технического сотрудничества; принимают меры, в рамках предоставленных им
87
прав, к недопущению и пресечению недобросовестной конкуренции и неделового
партнерства; содействуют урегулированию споров, возникающих между предприятиями,
предпринимателями; обеспечивают предоставление услуг, необходимых для
осуществления коммерческой деятельности иностранных фирм и организаций;
выполняют другие задачи с учетом положений Международных договоров Российской
Федерации. Находясь "на стыке" интересов предпринимательства и государства, торговопромышленные палаты призваны выполнять особую роль "транслятора" интересов
предпринимательских структур в органах государственной власти. Этим объясняются
некоторые
особенности
взаимоотношений
торгово-промышленных
палат
с
государственными органами. Так, в частности, Законом "О ТПП" установлено, что
государственные органы оказывают торгово-промышленным палатам содействие в
выполнении ими своих уставных задач, принимают меры по обеспечению помещениями
торгово-промышленных палат. В то же время вмешательство государственных органов и
должностных лиц в деятельность торгово-промышленных палат, равно как и
вмешательство торгово-промышленных палат в деятельность государственных органов и
должностных лиц не допускается. Подобный принцип, однако, не исключает возможность
осуществления соответствующими государственными органами контроля и надзора за
соблюдением законодательства Российской Федерации торгово-промышленными
палатами. Законом "О ТПП" установлены принципы и порядок образования торговопромышленных палат. Торгово-промышленные палаты образуются на основе принципа
добровольного объединения их учредителей. Они образуются на территории одного или
нескольких субъектов Российской Федерации, а также на территории других
административно-территориальных образований Российской Федерации, при этом на
одной и той же территории может быть образована только одна торгово-промышленная
палата. Торгово-промышленная палата образуется по инициативе не менее пятнадцати
учредителей, которые созывают учредительный съезд (конференцию) или общее
собрание, где принимается устав и образуются руководящие органы торговопромышленной палаты. Членами торгово-промышленной палаты могут быть российские
предприятия, независимо от формы собственности и их организационно-правовой формы
и предприниматели, зарегистрированные в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации, а также организации, объединяющие предприятия и
предпринимателей. Законодательством не устанавливается каких-либо особых требований
к отраслевой принадлежности, размеру и осуществляемой деятельности членов торговопромышленных палат, что дает возможность обеспечить действительно широкое участие
экономических субъектов в их деятельности, защищать свои интересы с использованием
достаточно больших возможностей торгово-промышленных палат, фактически
представляющих собой, как это следует из дальнейшего анализа, единую систему,
возглавляемую Торгово-промышленной палатой Российской Федерации. Законодательно
предоставленные возможности торгово-промышленных палат действительно
достаточно широки. В соответствии с действующим российским законодательством
торгово-промышленные палаты имеют право: осуществлять независимую экспертизу
проектов нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей, а также
по другим вопросам, затрагивающим интересы предприятий в предпринимателей;
представлять и защищать законные интересы своих членов в государственных органах;
оказывать содействие российским и иностранным предприятиям и предпринимателям в
патентовании изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, регистрации
товарных знаков, знаков обслуживания и наименований мест происхождения товаров;
проводить по поручению российских и иностранных предприятий и предпринимателей
экспертизы, контроль качества, количества и комплектности товаров; удостоверять в
соответствии с международной практикой сертификаты происхождения товаров, а также
88
другие документы, связанные с осуществлением внешнеэкономической деятельности;
вести негосударственный Реестр российских предприятий и предпринимателей,
финансовое и экономическое положение которых свидетельствует об их надежности как
партнеров для предпринимательской деятельности в Российской Федерации и за рубежом;
организовывать международные выставки, а также обеспечивать подготовку и проведение
выставок российских товаров за границей; создавать, реорганизовывать и ликвидировать в
Российской Федерации и за границей предприятия и учреждения, а также совместно с
иностранными предприятиями и предпринимателями учреждать смешанные торговопромышленные палаты; издавать газеты, журналы и другие печатные материалы для
обеспечения предпринимательской деятельности; самостоятельно определять методы
осуществления своей деятельности, устанавливать структуру, штатное расписание,
численность работников, формы и размеры оплаты труда и материального
стимулирования их труда; открывать свои филиалы и представительства, в том числе за
границей; для разрешения экономических споров в соответствии с законодательством
Российской Федерации образовывать третейские суды, утверждать положения о них и
порядок рассмотрения споров третейскими судами; осуществлять иные полномочия, не
противоречащие законодательству Российской Федерации.Юридические документы,
выданные торгово-промышленными палатами в пределах их компетенции, признаются на
всей территории Российской Федерации. Права торгово-промышленных палат
закрепляются в их уставах и осуществляются в порядке, предусмотренном
законодательством Российской Федерации.Законодательство России устанавливает
довольно широкие имущественные гарантии деятельности торгово-промышленных палат.
Так, например, они имеют в собственности здания, сооружения, оборудование, акции,
иные ценные бумаги и другое обособленное имущество, необходимое для выполнения
уставных задач. Торгово-промышленные палаты имеют право создавать предприятия,
которые владеют, пользуются и распоряжаются закрепленными за ними имуществом на
праве полного хозяйственного ведения в соответствии с целями и задачами,
предусмотренными их уставами, а также договорами, заключаемыми торговопромышленными палатами с указанными предприятиями. Для реализации социальных,
управленческих и иных общественно полезных функций торгово-промышленные палаты
имеют право создавать учреждения, переданное которым имущество закрепляется на
праве оперативного управления. Источниками формирования имущества торговопромышленных палат являются вступительные и членские взносы, прибыль от
хозяйственной деятельности созданных ими предприятий, иные поступления. Имущество
торгово-промышленных палат используется для обеспечения их деятельности
(содержание аппарата, осуществление исследовательских работ, ведение информационноправовых мониторингов) и образования их фондов, многие из которых направлены на
целевое финансирование различных мероприятий по поддержке российских
предпринимателей. Закрепляя обезличенный характер имущества торгово-промышленных
палат, законодателем установлено, что в случае выхода из торгово-промышленной палаты
ее членов уплаченные взносы не возвращаются и претензии на часть имущества торговопромышленной палаты не принимаются. Это позволяет создать гарантии от излишнего
влияния на деятельность палат (путем использования финансовых и имущественных
рычагов воздействия) со стороны крупных экономических субъектов или их объединений,
являющихся членами торгово-промышленных палат и пытающихся с использованием их
возможностей отстаивать собственные интересы в ущерб интересам других
экономических субъектов или государства в целом. Особое место в системе торговопромышленных палат России занимает Торгово-промышленная палата Российской
Федерации. Деятельность ТПП РФ регулируется Законом "О ТПП" и осуществляется в
соответствии с Уставом ТПП РФ, утвержденный III Съездом Торгово-промышленной
89
палаты РФ от 28 февраля 1998 г. В соответствии с Уставом ТПП РФ является
самостоятельным юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, круглую печать,
флаг Палаты и штандарт (флаг) Президента Палаты с изображением эмблемы ТПП России
- жезл Меркурия, и со своим наименованием, а также банковские расчетные, валютные и
иные счета в банковских учреждениях. Местонахождение ТПП России: 103684,
Российская Федерация, г.Москва. ул.Ильинка, д. 6. Членами Торгово-промышленной
палаты Российской Федерации являются торгово-промышленные палаты, созданные в
соответствии с Законом "О ТПП", российские предприятия и предприниматели, а также
организации, объединяющие предприятия и предпринимателей. ТПП России создана в
целях объединения на федеральном уровне торгово-промышленных палат субъектов и
административно-территориальных образований (далее - территориальные торговопромышленные палаты) Российской Федерации для содействия развитию экономики
России, ее интегрированию в мировую хозяйственную систему, формированию
современной промышленной, финансовой и торговой инфраструктуры, созданию
благоприятных условий для предпринимательской деятельности, урегулированию
отношений предпринимателей с их социальными партнерами, всемерному развитию всех
видов предпринимательства, торгово-экономических и научно-технических связей
предпринимателей Российской Федерации с предпринимателями зарубежных стран, а
также согласования и представительства интересов всех членов ТПП России,
предпринимателей и их объединений независимо от форм собственности, подчиненности
и местонахождения на территории Российской Федерации. ТПП России выполняет свои
задачи и функции на федеральном уровне. ТПП России в соответствии с положениями
Закона Российской Федерации "О торгово-промышленных палатах в Российской
Федерации" и Уставом осуществляет общую координацию деятельности территориальных
торгово-промышленных палат, представляет их интересы в международных организациях.
Таким образом, законодательно закрепляется координирующая функция ТПП РФ по
отношению к территориальным палатам, что позволяет осуществлять общую политику и
говорить о торгово-промышленных палатах как о единой системе. ТПП России
осуществляет свои функции самостоятельно либо через палаты, образованные на
территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации и на территории
других административно-территориальных образований Российской Федерации, а также
через созданные ею организации, представительства и филиалы Палаты. Основными
функциями ТПП России являются: оказание российским организациям и
предпринимателям, в том числе фермерским хозяйствам, помощи, представление и
защита их прав и интересов по вопросам, связанным с осуществлением хозяйственной
деятельности, в том числе и за границей; организация взаимодействия между субъектами
предпринимательской деятельности, их взаимодействия с государством в лице его
органов, а также с социальными партнерами, участие в коллективно-договорном
регулировании социально-трудовых отношений, разрешении трудовых споров, в работе
органов социального партнерства; содействие привлечению инвестиций в экономику
Российской Федерации; организация работы в сфере управления инвестиционными,
коммерческими и иными предпринимательскими рисками, по обеспечению безопасности
предпринимательства, защите инвестиций и оценке деловой репутации хозяйствующих
субъектов; изучение и анализ предпринимательской деятельности, применения
действующих в данной области нормативных актов и внесение предложений по их
совершенствованию; принятие мер к недопущению и пресечению недобросовестной
конкуренции и неделового партнерства; содействие развитию экспорта российских
товаров и услуг, оказание практической помощи российским организациям и
предпринимателям в установлении деловых связей с иностранными партнерами,
проведении операций на внешнем рынке и освоении новых форм торгово-экономического
90
и научно-технического сотрудничества; установление и развитие связи с иностранными
деловыми и общественными кругами, а также с объединяющими или представляющими
их организациями; участие в работе различных международных организаций, участие в
деятельности смешанных торговых палат и совместных деловых советов; ведение
негосударственного Реестра российских организаций и предпринимателей, финансовое и
экономическое положение которых свидетельствует об их надежности как партнеров для
предпринимательской деятельности в России и за рубежом, негосударственного реестра
экспертов по товарной экспертизе системы "ТПП Эксперт" и экспертов по оценочной
деятельности "ТПП Оценщик", других негосударственных реестров, определение порядка
их ведения, выдача регистрационных свидетельств и удостоверений; оказание российским
и зарубежным фирмам, организациям, предпринимателям, их объединениям, союзам,
ассоциациям информационные и консультационных услуг по вопросам организации и
ведения предпринимательской деятельности, изучения рынков, осуществления
внешнеэкономических и валютно-финансовых операций, а также по другим вопросам,
относящимся к компетенции Палаты, содействие развитию инфраструктуры
информационного обслуживания предпринимательства в России и за рубежом; оказание
содействия российским и иностранным организациям и предпринимателям в
патентовании изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, регистрации
товарных знаков, знаков обслуживания и наименований мест происхождения товаров,
содействие коммерческой реализации их прав на объекты промышленной собственности;
содействие организации российских и международных выставок; оказание издательских и
рекламных услуг; содействие развитию системы образования и подготовки кадров для
предпринимательской деятельности в Российской Федерации, участие в разработке и
реализации государственных и межгосударственных программ в этой области. Кроме
того, ТПП России удостоверяет в соответствии с международной практикой сертификаты
происхождения товаров, определяет порядок удостоверения торгово-промышленными
палатами сертификатов происхождения товаров, оформляет документы, связанные с
экспортом и импортом товаров и услуг, а также другие документы, связанные с
осуществлением внешнеэкономической деятельности. В рамках обеспечения
внешнеторговой деятельности российских организаций ТПП России свидетельствует
обстоятельства форс-мажора в соответствии с условиями внешнеторговых сделок и
международных договоров Российской Федерации, а также торговые и портовые обычаи,
принятые в Российской Федерации. Одной из важных функций ТПП России, находящихся
на стыке государственных и общественных полномочий, является выдача разрешений на
открытие в Российской Федерации представительств иностранных торговых палат,
смешанных торговых палат, федераций, ассоциаций и союзов предпринимателей, а также
иностранных фирм и организаций, и обеспечивает предоставление иностранным фирмам
и организациям (их представительствам) услуг, необходимых для осуществления их
деятельности. Кроме того, ТПП РФ выдает карнеты АТА - международные таможенные
документы для временного ввоза/вывоза товаров, определяет порядок их оформления и
выдачи. Торгово-промышленной палатой России осуществляется научно-аналитическая,
исследовательская деятельность по основным проблемам экономики, развития
предпринимательства. Являясь наиболее массовой представительной организацией
российского бизнеса, ТПП России стимулирует развитие предпринимательства,
осуществляет награждение медалями, дипломами и другими наградами ТПП России за
вклад в развитие предпринимательства в России. Для реализации своих функций ТПП
России наделена целым рядом прав, делающим ее мощным представительским органом
российского предпринимательства для защиты собственных интересов. К основным
правам ТПП РФ относятся: осуществление независимой экспертизы проектов
нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей, а также по
91
другим вопросам, затрагивающим интересы коммерческих и некоммерческих
организаций, а также предпринимателей. Указанное право позволяет отстаивать интересы
членов ТПП уже на стадии разработки того или иного политического решения, позволяет
учитывать мнение широких слоев российского бизнеса для формирования согласованной
и уравновешенной экономической политики государства; участие в подготовке проектов
законов Российской Федерации, указов Президента России, постановлений и
распоряжений Правительства Российской Федерации, нормативных актов федеральных
органов исполнительной власти, затрагивающих интересы предпринимателей. Такое
участие может осуществляться путем включения представителей ТПП в состав рабочих
групп по разработке проектов нормативных актов, сбора и предоставления разработчикам
нормативных правовых актов статистической, экономической и иной информации,
предоставления консультаций по основным вопросам практического осуществления
деятельности в той или иной сфере и иными способами; представление и защита законных
интересов членов ТПП России в государственных органах. Обладая большим
общественным авторитетом, широкой представительностью, ТПП РФ имеет реальные
возможности для защиты интересов своих членов в государственных органах различных
ветвей власти и различных уровней, обеспечивая консультационную и организационную
поддержку своим членам в рамках осуществляемых функций и в порядке, определяемом
законодательством. Способами такой защиты могут быть как проведение
консультационных и согласительных совещаний с представителями государственных
органов, использование политического авторитета ТПП РФ, так и прямая судебная защита
нарушенных прав; участие в составе российских частей межправительственных комиссий
по торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничеству с зарубежными
странами, российских делегаций на сессиях органов международных организаций,
переговорах с иностранными государствами по вопросам внешней торговли,
экономического и научно-технического сотрудничества. Кроме того, ТПП России имеет
право входить в состав и участвовать в работе межправительственных,
правительственных и межведомственных комиссий по вопросам международного
экономического сотрудничества, а также национальных комитетов и других органов и
организаций, действующих и создаваемых в целях развития такого сотрудничества.
Помимо прав осуществлять предпринимательскую деятельность для обеспечения целей
своей деятельности, ТПП России имеет право в установленном законодательством
порядке создавать, реорганизовывать и ликвидировать в России и за границей
организации, а также совместно с иностранными предпринимателями и организациями
учреждать смешанные торгово-промышленные палаты, совместные деловые советы и
участвовать в их деятельности. В рамках координационной деятельности между торговопромышленными палатами ТПП РФ имеет право осуществлять негосударственную
аккредитацию
территориальных
торгово-промышленных
палат.
Широкий
представительный характер ТПП РФ выражается и в демократических принципах
управления ею. Так, например, высшим руководящим органом ТПП России является
Съезд Палаты, созываемый Правлением Палаты не реже одного раза в 5 лет. Для решения
вопросов, не терпящих отлагательства, могут созываться внеочередные съезды Палаты.
Внеочередные съезды Палаты созываются по решению Правления ТПП России, по
требованию Ревизионной комиссии или по требованию не менее 1/3 членов Палаты. Для
руководства деятельностью ТПП России в период между съездами Съезд Палаты избирает
Правление Палаты сроком на 5 лет. Количество избираемых членов Правления ТПП
России определяется Съездом Палаты. В состав Правления ТПП России входят по
должности Президент ТПП России и вице-президенты. Правление ТПП России
возглавляется Председателем Правления, которым по должности является Президент
Палаты. Работа Правления Палаты осуществляется в соответствии с принимаемым
92
Правлением Регламентом. Члены Правления Палаты осуществляют свою деятельность на
общественных началах. Президиум Правления ТПП России (далее - Президиум) является
органом Правления Палаты, осуществляющим коллегиальное рассмотрение текущих
вопросов деятельности ТПП России, не отнесенных Уставом ТПП России к
исключительной компетенции Съезда, Правления и Президента ТПП России. Президиум
избирается Правлением Палаты из числа членов Правления по представлению Президента
ТПП России сроком на 5 лет. Президиум возглавляет его Председатель, которым по
должности является Президент Палаты. Для решения вопросов оперативного руководства
Палатой Съезд ТПП России избирает Президента Палаты сроком на 5 лет. В настоящее
время Президентом Торгово-промышленной палаты Российской Федерации является
Евгений Максимович Примаков. Президент ТПП России руководит текущей
деятельностью Палаты, организует исполнение решений Съезда Палаты, Правления
Палаты и Президиума Правления Палаты, координирует деятельность территориальных
торгово-промышленных палат на федеральном уровне, утверждает регламенты,
положения арбитражных институтов (третейских судов) при ТПП России, списки
арбитров (судей), а также утверждает Положение об Ассоциации диспашеров,
осуществляет иные функции, предусмотренные Уставом ТПП РФ. В целях содействия
развитию различных видов предпринимательства в Российской Федерации, а также для
поддержки новых экономических структур и распространения отечественного и
зарубежного опыта их работы в условиях рыночной экономики ТПП России создает
комиссии и комитеты. Комиссии и комитеты ТПП России проводят изучение и анализ
нормативных актов, регулирующих предпринимательскую деятельность, практику их
применения, а также вырабатывают предложения по их совершенствованию и
рекомендации по формированию позиции деловых кругов. В настоящее время в ТПП
РФ создано и действуют 23 комитета: 1. Комитет по предпринимательству в сфере
упаковки - председатель - А.Г. Бойко 2. Комитет по безопасности предпринимательской
деятельности, - председатель - А.В. Коржаков 3. Комитет по финансовым рынкам и
кредитным организациям, - председатель - И.Ю. Юргенс 4. Комитет по информационному
обеспечению предпринимательства, - председатель - А.Д. Иоффе 5. Комитет по
содействию внешнеэкономической деятельности, - председатель - С.Ю. Глазьев 6.
Комитет по устойчивому развитию и экологии, - председатель - Ю.В. Пискулов 7.
Комитет по деловой этике, - председатель - Г.К. Ратникова 8. Комитет по
предпринимательству в аграрно-промышленной сфере, - председатель - В.А. Семенов 9.
Комитет по транспорту и экспедированию, - председатель - В.Б. Ефимов 10. Комитет по
развитию частного предпринимательства, малого и среднего бизнеса, - председатель В.П. Ермаков 11. Комитет по промышленному развитию и высоким технологиям, председатель - С.С. Сулакшин 12. Комитет по предпринимательству в текстильной и
легкой промышленности, - председатель - Б.М. Фомин 13. Комитет по развитию
потребительского рынка, - председатель - Ю.К. Твилдиани 14. Комитет по выставочноярмарочной деятельности и поддержке товаропроизводителей и экспортеров, председатель - Ю.И. Котов 15. Комитет по предпринимательству в сфере туризма, председатель - А.С. Соколов 16. Комитет по вопросам социальной политики, председатель - Н.И. Сидоров 7. Комитет по оценочной деятельности, - председатель В.М. Рутгайзер 18. Комитет по качеству продукции, - председатель - Г.П. Воронин 19.
Комитет по предпринимательству в сфере игр и лотерей, - председатель - В.В. Панькин
20. Комитет по содействию профессиональному образованию и инновационной
деятельности, - председатель - А.Г. Поршнев 21. Комитет по интеллектуальной
собственности, - председатель - О.В. Гордийко 22. Комитет по рекламе, - председатель В.Г. Кисмерешкин 23. Комитет по вопросам экономической интеграции СНГ, председатель - А.В. Захаров Комиссии и комитеты ТПП России создаются решением
93
Правления Палаты и осуществляют свою деятельность в соответствии с утверждаемыми
им положениями. Председатели комиссий и комитетов ТПП России назначаются и
освобождаются Правлением Палаты. При ТПП России действуют целый ряд
арбитражных институтов, среди которых: Международный коммерческий
арбитражный суд; Морская арбитражная комиссия; Третейский суд по разрешению
экономических споров и иные специализированные органы. Деятельность
Международного коммерческого арбитражного суда, Морской арбитражной комиссии,
Третейского суда по разрешению экономических споров осуществляется в соответствии с
законодательством
Российской
Федерации,
положениями
и
регламентами,
утверждаемыми ТПП России. Международный коммерческий арбитражный суд при ТПП
РФ (МКАС) - один из старейших и ведущих в мире постоянно действующих
международных коммерческих арбитражей (третейских судов). Многолетний опыт,
высокий профессионализм арбитров, отвечающие международным стандартам
процедуры, стабильная и предсказуемая практика принесли МКАС широкую известность.
МКАС первым в России среди третейских судов стал лауреатом премии "Фемида-99" за
вклад в создание демократического общества и развитие институтов правового
государства.Высокий мировой статус МКАС подтверждает его членство в
Международной федерации коммерческих арбитражных институтов (МФКАИ). Правовой
статус Международного коммерческого арбитражного суда при Торгово-промышленной
палате Российской Федерации (МКАС) определен Законом "О международном
коммерческом арбитраже" от 7 июля 1993 года и Положением о МКАС, которое является
приложением 1 к указанному Закону. В основу данного Закона положен Типовой закон,
принятый в 1985 году Комиссией ООН по праву международной торговли и одобренный
Генеральной Ассамблеей ООН для возможного использования государствами в своем
национальном законодательстве. МКАС является независимым постоянно действующим
арбитражным (третейским) судом. Он состоит при Торгово-промышленной палате
Российской Федерации. Торгово-промышленная палата Российской Федерации
утверждает Регламент МКАС, порядок исчисления арбитражного сбора, других расходов
суда, оказывает иное содействие его деятельности. Морская арбитражная комиссия
(третейский суд) по рассмотрению споров в сфере торгового мореплавания была
образована при Всесоюзной Торговой палате в 1930 году. С 1993 года она состоит при
Торгово-промышленной палате Российской Федерации и является правопреемником
Морской арбитражной комиссии, ранее действовавшей при Всесоюзной Торговой палате.
Морская арбитражная комиссия - один из старейших и крупнейших в мире
специализированных постоянно действующих арбитражных органов, который пользуется
заслуженным авторитетом в России и за рубежом. В 1930 году в Москве на основе закона
была создана Морская арбитражная комиссия, ставшая первым постоянно действующим
третейским судом в стране и являющаяся сегодня одним из старейших морских
арбитражей в мире. Ее образование и развитие диктовались потребностями торгового
мореплавания и внешней торговли, в осуществлении которой важнейшая роль
принадлежит морскому транспорту. Учреждена она была при торговой палате,
призванной в рамках содействия торговле создавать условия для использования
арбитража. За время существования МАК менялись правила, касающиеся ее организации
и деятельности, в том числе в части расширения круга споров, могущих передаваться на
ее рассмотрение. В настоящее время ее статус определяется Положением о МАК при ТПП
РФ, являющимся приложением к Закону РФ от 7 июля 1993 г. "О международном
коммерческом арбитраже". Будучи разработанным на базе Типового закона,
подготовленного Комиссией ООН по праву международной торговли, российский закон
отвечает мировым стандартам в части регулирования арбитража как внесудебного,
частно-правового метода разрешения споров, используемого по договоренности между
94
предпринимателями из различных стран. Третейский суд для разрешения экономических
споров при Торгово-промышленной палате Российской Федерации действует с 1993 года
и на сегодня является одним из наиболее крупных и авторитетных постоянно
действующих третейских судов в России. Торгово-промышленной палатой Российской
Федерации осуществляется обширная деятельность по информационной поддержке
российского предпринимательства, проводятся практические семинары, предоставляются
консультации и разъяснения по многим практическим вопросам функционирования
бизнеса. Для этих целей при ТПП РФ созданы и функционируют целый ряд организаций,
предоставляющих всевозможные услуги: от сведений из базы данных российских
предприятий с указанием производимых товаров и услуг, до консультационных услуг в
сфере финансовой деятельности и бухгалтерского учета. Являясь наиболее
представительной организацией российского бизнеса, ТПП РФ представляет его интересы
не только внутри государства, но и в Международной торговой палате, Международной
ассоциации по охране промышленной собственности, Международном бюро выставок,
Международной организации труда, а также в других международных организациях в
части, связанной с предпринимательской деятельностью. Это позволяет членам ТПП РФ
не только отстаивать свои интересы на международном уровне, но принимать участие в
мировом интеграционном процессе, обмениваться опытом и распространять информацию
о себе, своих товарах и услугах. Таким образом, даже краткий анализ правового статуса и
деятельности Торгово-промышленной палаты России позволяет сделать вывод, что данная
организация призвана быть не только самым представительным органом российского
предпринимательства, активно отстаивающим интересы своих членов внутри государства
и за его пределами, но и, обладая мощными организационными, финансовыми и
интеллектуальными ресурсами, определять стратегию и основные направления развития
российского бизнеса, в том числе и путем соответствующей корректировки и дополнения
деятельности государственных органов в соответствующих сферах. Часть полномочий
ТПП России, предусмотренных действующим законодательством, фактически находятся в
рамках самоорганизации экономических субъектов, часть полномочий самой Палаты и
действующих при ней организаций способствуют более эффективному осуществлению
государством своих функций. Уникальный правовой статус ТПП РФ, новые методы
руководства и организации деятельности Палаты, объединяющей профессиональных и
целеустремленных людей, являются достаточными основаниями предполагать, что ее
роль в формировании новых взаимовыгодных путей взаимодействия государства и
бизнеса в России в ближайшее время будет только возрастать. Источник: Вилисов М.В.,
руководитель юридического отдела ЦЗПП, Источник: Lobbying.ru
Треугольник взаимовыгодной имитации
Нынешняя система взаимодействия власти, бизнеса и профсоюзов не имеет
возможностей влиять на параметры общественно-политического развития. Необходима
новая, современная система реального, а не формального социального партнерства.
Создавать ее надо будет постепенно, шаг за шагом. В начале 1990-х, оглядываясь на
зарубежный опыт поддержания стабильности в обществе, российские социальные
технологи имплантировали на отечественную почву так называемую трипартистскую
систему, которая была создана на Западе в 1950–1960-х и довольно успешно там какое-то
время функционировала. Система эта была перенесена в Россию в своем, казалось бы,
оптимальном варианте. Трехсторонние комиссии появились на всех основных уровнях,
95
начиная от федерального и кончая муниципальным. Входящие в них представители
власти, профсоюзов и бизнеса регулярно – раз в год – заключают соглашения, в которых
фиксируются взаимные обязательства сторон. Но насколько эффективной оказалась эта
система и какова ее реальная роль? На холостом ходу Вопрос этот не так прост, как
может показаться на первый взгляд. В том, что современный российский трипартизм не
является основным регулятором социально-трудовых отношений и мало влияет на
социальную ситуацию, согласны практически все независимые наблюдатели и эксперты.
Но означает ли это, что его влияние вообще можно сбросить со счетов? Втягивая
предпринимательские организации и профсоюзы во взаимодействие друг с другом и с
представителями государства, он умеряет притязания сторон, делает их отношения более
предсказуемыми и в какой-то мере сглаживает возможные конфликтные ситуации. Но не
менее очевидно и другое. Превращая, пусть и номинально, профсоюзы и их руководство в
«партнеров» бизнеса и государства, трипартизм повышает их общественный статус,
создает ощущение (по крайней мере у их функционеров) своей востребованности и тем
самым помогает им поддерживать статус-кво. Не подвергается сомнению и система, при
которой доходы профсоюзов гарантируются сбором членских взносов через
государственные и корпоративные кассы, а доставшаяся в наследство от советских времен
собственность остается их законным достоянием. Они выступают также с различного рода
акциями (в том числе протестными), однако эффективного сцепления с персоналом
предприятий и компаний не происходит. В крупных корпорациях профсоюзные
организации и их руководство находятся большей частью под патронатом собственного
менеджмента. Что же до мелких и средних компаний и предприятий, то в них профсоюзы
либо слабы, либо отсутствуют вовсе. Случаи, когда они реально выполняют свои
защитные функции, крайне редки и являются скорее исключением, нежели правилом.
«Низы» в основной своей массе с этим мирятся и защиты своих прав у профсоюзов не
ищут. А профсоюзные «верхи» свыклись с этим и продолжают жить своей, всецело их
устраивающей жизнью. Власти и их социальные ведомства такое положение дел также
вполне устраивает: свое участие в регулировании социально-трудовых отношений они
обозначают, с социальными партнерами взаимодействуют, систему в рабочем состоянии
поддерживают. А тот факт, что система эта работает вхолостую или почти вхолостую, они
предпочитают не замечать. Понимая, что социальная стабильность от нее никак или почти
никак не зависит, они уповают на иные методы и формы социальной инженерии, главным
из которых становится новый государственный патернализм. Но одновременно
опробуются и иные, либерально-рыночные методы, дающие порой непредсказуемый
эффект. Тот факт, что все эти методы разрабатываются и принимаются вне какого-либо
участия двух других сторон «треугольника», их не только не беспокоит, но даже вполне
устраивает. А когда принимаемые решения не срабатывают или срабатывают в обратную
сторону (как это происходило с монетизацией льгот и происходит с реформой ЖКХ),
власти предпочитают опять-таки находить выход из затруднительных ситуаций без
посторонней помощи. Таким образом, как и у профсоюзов, у власти также отсутствует
«сцепление» с теми, кого принимаемые решения напрямую касаются. Однако в данном
случае эти решения не остаются на бумаге, а напрямую сказываются на положении
миллионов и миллионов сограждан. Дефект нынешней трипартистской системы как раз в
том и состоит, что она не приспособлена для такого сцепления, находится вне основных
«силовых линий», определяющих параметры общественно-политического развития. Поле,
где расположены эти линии, формируется на основе самодеятельности его наиболее
значимых и влиятельных игроков, которые взаимодействуют по «праву сильного». И если
одни игроки при этом располагают и полномочиями, и ресурсами, то другие практически
лишены и того и другого. Весьма комфортно ощущает себя в трипартистской системе и
крупный бизнес, который, как и государство, вовлечен в нее лишь маргинально. От его
96
имени здесь выступают союзы работодателей, причем в роли таковых, как правило,
представлены предпринимательские организации, для которых участие в согласовании
социально-трудовых отношений – функция далеко не главная. Как видим, все три
участника системы более чем удовлетворены ее нынешним состоянием и, судя по всему,
не собираются ее менять. Между тем, если выйти за рамки чисто корпоративных,
узкогрупповых интересов, то мы должны будем наши выводы серьезно скорректировать.
Корпоративное и общественное Данная система регулирования социальных отношений
не просто неэффективна. Она подпитывает иллюзию, что социальное партнерство в
стране существует и все нужное для его сохранения и упрочения уже сделано или почти
сделано. Впрочем, вопрос не только и не столько в иллюзии самой по себе. В том, чтобы
трехсторонние механизмы сохранялись в своем нынешнем виде, заинтересованы и их
непосредственные участники, и высшие эшелоны власти, по эскизам которых
выстраивается нынешняя политическая система. Созданный на ее периферии механизм,
номинально заполняя институциональный вакуум, освобождает политическое
пространство для совсем иных, «силовых» механизмов, задающих основные параметры
реальных политических отношений. Вполне устраивает этот механизм и ту часть
правящих верхов, которая исходит из принципов свободного рынка и не приемлет любых
его системных ограничений. Для них периферийный трипартизм – это максимум того, что
может существовать, не создавая помех для основанного на свободной конкуренции
социального рынка. Однако насколько такого рода позиции и основанная на них
политическая стратегия (или, точнее, стратегии) отвечают интересам общества и
способствуют ли они достижению покоящейся на прочных основаниях социальной
стабильности? Представляется, что эту сверхзадачу ни та, ни другая стратегия решить не в
состоянии. Первая из них ориентируется на популистские приманки и упоминавшийся
выше новый социальный патронаж, вторая – на «свободу выбора» для тех, кто вписался в
рынок, и благотворительные подачки для их менее удачливых сограждан. А это значит,
что обе они блокируют создание системы, при которой каждая из сторон «треугольника»,
то есть государство, бизнес и общество в лице его наиболее авторитетных организаций,
активно взаимодействуя друг с другом, согласуют свои интересы. Как свидетельствует
опыт «стабильных демократий», уже давно сдавших в архив традиционный трипартизм,
именно на основе «нового социального партнерства» может быть достигнута социальная
устойчивость, способная выдержать не только конъюнктурные колебания рынка, но и
серьезные кризисные ситуации, от которых не застраховано ни одно общество. Но если
под этим более широким углом зрения взглянуть на тех же игроков системы, о которых
шла речь выше, то мы должны будем серьезно скорректировать только что сказанное об
их интересах и предпочтениях. С точки зрения государства как выразителя широких
общественных интересов наличие «периферийного трипартизма» не только не
способствует реализации этих интересов, но, напротив, отвлекает его от выполнения этой
коренной его функции. Но данная система устраивает различные фракции его чиновников
и политиков, преследующих свои особые интересы, и тот факт, что эти интересы
выдаются за общегосударственные, лишь способствует консервации трипартизма в его
нынешнем, усеченном виде. Бизнес, лишь номинально участвуя в трехстороннем
взаимодействии, фактически остается один на один в отношениях с властью. Тем самым
он попадает в почти полную зависимость от «доброй воли» и самой этой власти, и ее
силовых ведомств. Он оказывается не в состоянии реально участвовать в выработке
социальной стратегии государства, а его социальная ответственность превращается в
обязанность, не имеющую сколько-нибудь четко очерченных границ. Не столь уж
однозначны и плюсы, которые бизнес получает от трипартизма в сфере социальнотрудовых отношений. Свобода рук, которой здесь располагает работодатель,
одновременно предполагает и свободу рук «работополучателей», и при отсутствии
97
авторитетных и публично санкционированных договоренностей эта взаимная свобода
может обернуться опасными для обеих сторон и для всего общества последствиями.
Напрашивается вывод, что наиболее заинтересованы в сохранении трипартистских
структур в их нынешнем виде профсоюзы. Но, как уже было отмечено, такая
заинтересованность имеет место лишь на уровне их руководства, да и то скорее всего не
безоговорочно. Если же исходить из интересов профсоюзного движения и трудовых
коллективов, то существующая трипартистская система скорее контрпродуктивна, она не
в состоянии помочь профсоюзам реализовать те защитные функции, для которых они и
существуют. Одна из причин слабой эффективности профсоюзов – отсутствие связей и
взаимодействия с организациями гражданского общества. Между тем за рубежом
правозащитные и некоторые другие НКО все активнее проявляют себя там, где
нарушаются права человека, этические и иные нормы социально-трудовых отношений.
Такого рода вмешательство стимулирует активность профсоюзов и способствует их
сближению с НКО. Нет сомнения, что подобный эффект был бы получен и в России.
Вступив в непосредственные отношения с НКО, профсоюзы не только нарастили бы свой
собственный политический вес, но и существенно укрепили бы всю нынешнюю, пока еще
очень слабую, инфраструктуру гражданского общества, частью которой они, пока что в
основном номинально, являются. Разумеется, включение профсоюзов в систему
реального, а не чисто формального социального партнерства потребовало бы серьезной их
организационной перестройки. Поэтому ожидать, чтобы в своем нынешнем виде они
выступили застрельщиками или хотя бы заинтересованными участниками столь
назревшей реформы трипартистских учреждений, довольно трудно. Отстраняя
организации гражданского общества от трехстороннего взаимодействия, существующая в
России трипартистская система ставит их в явно неравновесное положение по отношению
к другим акторам социальных и политических отношений, то есть прежде всего
государству и бизнесу. Страдают от такой изоляции все – и государство, и бизнес, и
гражданское общество. Но если государство и бизнес не лишаются при этом ни своих
прерогатив, ни своих основных функций, то гражданское общество и его организации
вообще оттесняются в маргинальное положение. Тем самым надолго программируется их
крайне ограниченное участие в политической жизни. Что же до системы власти в целом,
то она оказывается не в состоянии опереться на базовое согласие основных социальнополитических сил и остается подверженной влиянию тех из них, у которых на данный
момент больше шансов одержать верх. Сломать или перестроить? Выход из
сложившейся ситуации напрашивается вроде бы сам собой. Нынешнюю трипартистскую
систему нужно либо сломать и на ее месте создать новую, современную систему
трехстороннего партнерства, либо коренным образом перестроить с тем, чтобы она
оказалась в состоянии такого рода партнерство реализовать. Представляется, что второй
путь более предпочтителен, поскольку он позволяет не создавать нечто новое и
непривычное, а, используя уже существующие механизмы, добиться тех же результатов
гораздо более простым и надежным способом. Еще существеннее другое, а именно
необходимость создавать новую систему не сразу, не в «окончательном» виде, к чему ни
общество, ни государство еще не готово, а идти к ней постепенно, шаг за шагом. Такого
рода поэтапное развитие позволит не копировать те или иные «образцы», а выстраивать
механизм трехсторонних отношений, органически вписывающийся в существующие в
стране и в обществе условия. Но это не будет просто приспособление их к этим условиям:
начнется их обратное воздействие и на гражданское общество, и на политическую
систему страны. Тем самым будет создан вектор общественно-политического развития, не
нарушающий ее самобытности и одновременно способный вывести ее из той заводящей в
тупик цикличности, о которой так много пишут и говорят. Итак, наиболее простой и
надежный путь – попытаться «создать» обновленную модель из того «подручного
98
материала», который уже имеется в наличии. Этот «материал» – существующая
трипартистская система и те структуры гражданского общества, которые могут быть
инкорпорированы в эту систему с тем, чтобы она зажила новой жизнью. Наиболее
подходящими участниками обновленной системы со стороны гражданского общества
могли бы стать, например, созданные в Центре и регионах общественные палаты, а
точнее, делегированные ими полномочные представители. В составе палат, как известно,
есть политические деятели и специалисты, не понаслышке знающие социальноэкономические проблемы, от решения которых зависит наше ближайшее и более
отдаленное будущее. Стоит отметить, что и в документах, разрабатываемых нынешними
трехсторонними комиссиями, содержатся пункты, касающиеся не только социальнотрудовых отношений, но и социального развития территорий. Естественно, что изменение
состава комиссий неизбежно приведет к существенному расширению данной части
соглашений, и это тут же скажется и на процессе их выработки, и на отношении к этому
процессу широкой общественности, средств массовой информации и всего
«политического класса». Соответственно, возрастут и требования к представителям
организаций и учреждений, которые изначально эту систему сформировали. Статус их
будет поднят, они (или те, кто их сменит) превратятся из чиновников и функционеров в
политических деятелей. Понятно, что одновременно поднимется и степень конфликтности
как в самих трипартистских структурах, так и вокруг них. Кто-то скажет, что вместо
социальной стабильности и согласия новый трипартизм породит и новую нестабильность.
Однако есть нестабильность «нормальная» и нестабильность, «выходящая из берегов».
Собственно, необходимость избежать этой второй, запредельной нестабильности и
предопределяет (наряду с высказанными выше соображениями) нецелесообразность
одномоментной замены одной системы другой. Естественно, отработка конкретных путей
и форм предлагаемой реорганизации (а точнее – реанимации) может быть осуществлена
лишь специалистами государственного и корпоративного управления при участии
представителей всех заинтересованных сторон. Задача непростая, но, как говорится, игра
стоит свеч. Об авторе: Сергей Петрович Перегудов - главный научный сотрудник
ИМЭМО РАН, доктор исторических наук, профессор.
МИХАИЛ ГРИШАНКОВ: ПОДГОТОВЛЕНО РЕШИТЕЛЬНОЕ
НАСТУПЛЕНИЕ НА КОРРУПЦИЮ
Михаил Гришанков, Первый заместитель председателя комитета Госдумы по
безопасности, глава комиссии Государственной Думы по противодействию коррупции
Опубликовано
на
сайте
партии
«Единая
Россия»
http://www.edinros.ru/news.html?id=127242/
Несколько лет назад Владимир Владимирович Путин объявил, что борьба с коррупцией
станет одним из важнейших направлений его деятельности как Президента России.
Сегодня можно констатировать, что за прошедшее время Россией предприняты шаги,
реализация которых создаст надежный плацдарм для решительного наступления на
коррупцию. Какие это шаги?
Первое.
В 2006 году Россией ратифицированы важнейшие международные документы
антикоррупционного характера – Конвенция ООН против коррупции и Конвенция Совета
Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Хотелось бы отметить, что среди
членов большой восьмерки Россия оказалась третьим государством, которая
ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции (после Франции и Великобритании).
Ратификацией этих договоров Россия подтвердила политическую волю к борьбе с этим
злом и взяла на себя обязательства в сжатые сроки принять конкретные меры правового и
99
организационного характера, чтобы соответствовать весьма жестким требованиям обеих
конвенций.
С 1 февраля 2007 года Российская Федерация стала полноправным членом Группы
государств против коррупции (ГРЕКО). В марте 2007 года была сформирована делегация
России в ГРЕКО. Начиная с 32-го Пленарного заседания ГРЕКО Россия постоянно
участвует в работе данного международного органа. В конце октября Российская
Федерация направила в ГРЕКО развернутый доклад, содержащий подробные ответы на
вопросники ГРЕКО I и II раундов.
Хотелось бы подчеркнуть, что процесс присоединения России к международному
сотрудничеству в сфере противодействия коррупции будет продолжен.
Второе и главное.
После ратификации конвенций Указом Президента была создана межведомственная
рабочая группа под руководством помощника Президента Виктора Петровича Иванова,
которая в сжатые сроки подготовила пакет предложений, направленных на существенное
усиление нашего антикоррупционного законодательства. Многие из них уже прописаны в
проекте Федерального закона "О противодействии коррупции". Такого закона с
нетерпением ждет все наше общество. Его принятие будет иметь огромное политическое
и социальное значение.
Впервые в отдельном специальном законодательном акте будут закреплены правовые
основы противодействия коррупции в Российской Федерации, раскрываются такие
ключевые
понятия,
как
"коррупция",
"коррупционное
правонарушение",
"противодействие коррупции", излагаются основные принципы противодействия
коррупции (необходимо подчеркнуть, что главными из них признаются безусловное
обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина, а также принципы
неукоснительного соблюдения законности и неотвратимости ответственности за
совершение коррупционных правонарушений).
Михаил Гришанков: Подготовлено решительное наступление на коррупцию –В
проекте закона коррупция определяется путем перечисления противоправных действий,
являющихся наиболее рельефным проявлением коррупции, указывается на сущностный
признак коррупции – незаконное использование публичным должностным лицом своего
властного или служебного положения вопреки законным интересам общества и
государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой
выгоды указанному лицу другими лицами. Коррупцией также признается совершение
указанных действий от имени или в интересах юридического лица. Прописанное в
проекте закона определение коррупции согласуется с определением коррупции,
содержащемся в международных антикоррупционных конвенциях.
В современных условиях коррупция вызывает в нашем обществе обоснованную тревогу,
формирует недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России
на международной арене и в связи с этим справедливо рассматривается в качестве угрозы
национальной безопасности Российской Федерации.
Новаторскими положениями являются нормы, предусматривающие проведение единой
государственной политики в области противодействия коррупции и постоянное
совершенствование системы и структуры государственных органов, включая создание
механизмов общественного контроля над их деятельностью.
Исключительно важным является также зафиксированное в законопроекте "О
противодействии коррупции" положение об образовании отдельного органа,
уполномоченного на решение задач в сфере предупреждения, профилактики и
противодействия коррупции в России, что отвечает нормам и Конвенции ООН против
коррупции, и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.
Предполагается, что в число его задач, в частности, войдёт:
100
проведение единой государственной политики в области обеспечения противодействия
коррупции;
осуществление контроля и координации деятельности по противодействию коррупции
федеральных, региональных и местных органах исполнительной власти, выявлению и
устранению причин и условий, способствующих коррупции;
организация
и
координация
разработки
федеральных,
региональных
и
внутриведомственных антикоррупционных программ и контролирует их выполнение.
Независимость этого органа предполагается обеспечить его подчинением
непосредственно Президенту России.
Прописанная в законопроекте система мер противодействия коррупции строится на
использовании, прежде всего, мер упреждения, направленных, в частности, на создание в
государственной и муниципальной службе "атмосферы невыгодности" коррупционного
поведения. Поэтому основной акцент в проекте сделан на комплекс мер
предупредительного, профилактического характера.
В этом разделе важнейшими представляются такие меры, как:
введение
обязательного
декларирования
должностным
лицом
имущества,
принадлежащего не только ему, но и членами его семьи;
введение обязательного контроля за сделками и финансовыми операциями не только
должностных лиц, но и членов их семей;
обеспечение прозрачности, конкуренции и объективности при осуществлении закупок для
государственных и муниципальных нужд.
Важным моментом является предоставление гарантий неприкосновенности лицам,
оказывающим содействие в противодействии коррупции. Предполагается закрепить
законодательно норму, в соответствии с которой лицо, сообщившее о факте
коррупционного правонарушения или иным образом оказывающее содействие в
противодействии коррупции, находится под защитой государства.
Серьёзным фактором в предупреждении и профилактики коррупции может стать введение
в практику антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов с цель
выявления и устранения коррупциогенных положений. В пилотном режиме институт
антикоррупционной экспертизы уже прошёл апробацию в Государственной Думе РФ и
подтвердил свою эффективность.
Проект закона "О противодействии коррупции" вводит трёхлетний мораторий на
трудоустройство служащего после увольнения с государственной службы в организации,
отдельные функции управления которыми входили ранее в должностные обязанности
уволившегося.
Также впервые устанавливается дисциплинарная, административная и уголовная
ответственность за коррупционные правонарушения, совершенные работниками
юридических лиц и самими юридическими лицами, вплоть до конфискации их имущества
и ликвидации последних. Среди прочего, данные административные нормы направлены
на выполнение международных обязательств Российской Федерации об установлении
ответственности юридических лиц за коррупцию.
В соответствии с проектом планируется также внести комплекс взаимоувязанных
изменений в целый ряд федеральных законов. Эти изменения коснутся уточнения
требований к депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации, депутатам
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, членам избирательных
комиссий, Председателю, заместителю Председателя и аудиторам Счетной палаты
Российской Федерации и служащим Банка России.
Уголовный кодекс Российской Федерации планируется дополнить некоторыми
положениями, направленными на устранение выявленных пробелов в правовом
101
регулировании конфискации имущества, а также в целях уточнения понятия "лицо,
выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации", усиления
санкций за злоупотребление полномочиями и коммерческий подкуп, совершаемые
лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации.
Кроме того, Уголовный кодекс Российской Федерации будет дополнен положениями,
закрепляющими в соответствии с международными обязательствами Российской
Федерации уголовную ответственность за коррупцию иностранных должностных лиц и
должностных лиц международных организаций.
Подытоживая сказанное, хотел бы отметить, что за прошедший год Межведомственная
рабочая группа превратилась в мощный механизм мобилизации политических,
интеллектуальных и организационных ресурсов государства как на совершенствование
нашего антикоррупционного законодательства, так и в целом – на формирование
всеобъемлющей и эффективной системы предупреждения и противодействия коррупции.
КОРРУПЦИЯ КАК ФОРМА ТЕНЕВОГО ЛОББИЗМА
В современной России лоббизм вполне обоснованно можно рассматривать как
определенную форму коррупции. «Проблемы лоббизма решаются, как известно, поразному в разных странах. В частности, лоббизм в целом ряде стран легализован, то
есть переведен из теневой части юридической жизни в световую, выведен, что
называется, на свет правового регулирования»1. Теневой лоббизм в законодательных
органах труднее всего поддается контролю и уголовному преследованию прежде всего изза гипертрофированной депутатской неприкосновенности. Именно поэтому из общего
числа должностных лиц, привлеченных к ответственности за деяния, которые можно
квалифицировать как коррупцию (этого термина нет в Уголовном кодексе РФ),
законодатели составляют не более 3%.
БРЯНЦЕВ Иван Иванович — к. с. н., министр области — председатель Комитета
общественных связей и национальной политики,
БАРАНОВА Людмила Константиновна — к. с. н., доцент кафедры политических наук
Поволжской академии государственной Службы имени П. А. Столыпина, Власть. 2008.
№ 3.
В Российской Федерации необходимо легализовать данную форму продавливания
интересов, приняв закон о правовом регулировании лоббистской деятельности, который
позволит легитимно создавать лоббистские организации под прохождение того или иного
законопроекта. «Лоббизм всегда был и будет и этот закон должен быть принят, чтобы
лоббизм был открыт и понятен, а то сегодня у нас процветает теневой лоббизм».
Метод исследования лоббизма как формы проявления коррупции убедительно доказывает,
что наступило время и у нас вывести «теневой» отечественный лоббизм «на свет»,
превратить его в полноценный политико-правовой институт, каковым он, к примеру,
является в США и Западной Европе, где в органах власти представлены не только
мощные корпоративные структуры, но и интересы различных сегментов общества.
Коррупция
как
форма
теневого
лоббирования
экономических
интересов
заинтересованных групп, по справедливому замечанию большинства политических и
общественных деятелей, захлестнула современную власть на всех ее уровнях. Такое
пристальное внимание обусловлено прежде всего общественной опасностью этого
феномена. Коррупция разлагает демократические институты общества и ставит под
угрозу их существование.
Необходимо определить коррупцию как форму теневого лоббизма. К причинам
возникновения теневого лоббизма можно отнести:
отсутствие федерального законодательства и подзаконных актов, регулирующих
лоббистскую деятельность;
отсутствие приемлемых размеров и ставок налогообложения и механизмов в экономике;
102
наличие значительной теневой экономики;
передел собственности, сфер политического и экономического влияния;
интересы монополистов и олигархов, геополитический и экономический интерес других
стран, а также их представителей;
лоббистское освоение бюджетных денежных средств и др.
В России демократическая политическая система формировалась в эпоху криминальной
приватизации, в условиях духовного кризиса, социальной и экономической деградации
общества, отсутствия в стране элементов гражданского общества. В такой ситуации
возникший российский лоббизм как неформальный политический институт имел
криминально-коррупционный оттенок. За модным словом «лоббизм» в высших
институтах власти страны шла ожесточенная борьба главным
(1 Малько А. В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы. - М., 2006,
стр. 13)
образом внутри политических институтов, за доступ к ресурсам, дележу бывшей
государственной собственности страны. Именно тогда формирующаяся российская
модель неформального института лоббизма становилась фактором коррумпирализации
политического процесса. Именно тогда сложились некоторые характерные черты
функционирования политической системы современной России, которые определили
характер российской модели лоббизма. Можно сказать, что российский лоббизм был
порождением новой, коррумпированной по своей природе, политической системы и он же
сам стал важнейшим фактором системной коррупции политического процесса страны.
Конкретно это проявлялось в:
нарушении принципа разделения властей. В стране до настоящего времени на всех
уровнях власти и общества отсутствует уважение к закону;
выборочном принципе подхода к борьбе с коррупцией. Видимость борьбы с коррупцией
государство формирует за счет его борьбы по преимуществу только с низовой
коррупцией, с людьми, которые по вине государства живут за чертой бедности;
дефиците нравственности власти и общества и отсутствии у политического класса
исторической ответственности перед страной;
отсутствии в стране действительно независимого института суда.
Эти и другие факторы при отсутствии в стране федерального закона о регулировании
лоббистской деятельности в федеральных и региональных органах государственной
власти создавали и продолжают создавать питательную базу для поддержки российской
коррупции ресурсами групп давления состоятельных граждан нашей страны.
Коррупцию нельзя объяснить только |лишь моральным падением, нечестностью
отдельных представителей власти, их индивидуальным поведением. Она является
индикатором определенных общественных отношений, одним из проявлений связи между
формальными и неформальными элементами системы. И именно как индикатор
представляет собой действенный методологический инструмент при проведении
мониторинговых исследований. В связи с этим особую актуальность приобретают
социологические исследования данного вопроса с целью выработки адекватных
управленческих решений в вопросах профилактики и борьбы с коррупцией.
Центром социальных исследований «РОСС-ХХ1 ВЕК» по заказу правительства области в
мае 2007 года было проведено социологическое исследование по теме «Коррупция и
состояние правосознания населения Саратовской области». В ходе исследования было
опрошено население Саратовской области - 1120 человек (респондентов). Для получения
наиболее достоверных данных использовалась многоступенчатая комбинированная
выборка, соответствующая генеральной совокупности населения Саратовской области
(примерно 2 000 000 чел.) в возрасте 18 лет и старше, которая включала в себя расчет по
квотам и маршрутный метод. Социологический опрос проводился в 6 районах Саратова и
103
5 районах области (Балаковский, Балашовский, Вольский, Калининский, Энгельсский
районы), при этом в рамках социологического опроса дополнительно был проведен
специальный сравнительный опрос работников правовых органов (государственных
гражданских служащих Федеральной регистрационной службы Минюста РФ, проходящих
повышение квалификации в Поволжском (Саратов) юридическом институте (филиале)
Российской правовой академии Министерства юстиции РФ). Организаторы опроса в
сводных аналитических таблицах в соответствии с рабочей гипотезой (представители этой
группы людей должны символизировать профессиональное правосознание) вынесли
респондентов сравнительного опроса в отдельную категорию - госслужащие.
Анкеты обработаны в компьютерной программе «ОСА-М». Коэффициент
репрезентативности составляет 0,0529, при норме репрезентативности 0,05.
Статистическая погрешность исследования составляет: по Саратову — 2,8654%, по
области -2,97691%, в среднем по каждому из 5 районов Саратовской области -3,22671%.
Многочисленные исследования показывают, что в демократическом государстве доверие
к власти в большей степени зависит от его устройства, а не от популярности лидеров,
потому что главное, на чем концентрируется внимание, — это признание методов,
согласно которым эта власть формируется их законностью. В связи с этим на основе
анализа результатов проведенного социологического опроса актуально обратить внимание
на степень доверия граждан Саратовской области правительству РФ и правительству
Саратовской области в борьбе с коррупцией, а также выявить — насколько правосознание
граждан способно оказать влияние на уровень коррупции в регионе. Поэтому внимание
необходимо уделить следующим аспектам.
На вопрос о возможности победить коррупцию в рамках политического курса руководства
страны ответы расположились в следующем порядке:
37% респондента Саратовской области считают, что политика В. В. Путина и его команды
в перспективе сможет изжить коррупцию. 32% затруднились дать однозначный ответ на
вопрос об эффективности политики В. В. Путина в борьбе с коррупцией и 31%
опрошенных однозначно уверены, что справиться с коррупцией не удастся.
Несмотря на то, что только 37% уверены в эффективности политики, проводимой
нынешним руководством, большинство респондентов (53%) отмечают, что с коррупцией
возможно бороться в условиях демократии и рынка. 46% участников социологического
опроса в Саратовской области предполагают, что большей результативности в борьбе с
коррупцией можно достичь за счет принятия более действенных антикоррупционных
законов. При этом инициатива должна принадлежать исполнительной власти. Надежды на
понижение уровня коррупционности связаны с политическим курсом В. В. Путина и его
команды (63% поддерживают политический курс руководства), хотя судя по ответу на
прямой вопрос о возможности победить коррупцию, о чем говорилось в начале, у
опрошенных существуют серьезные опасения в том, что коррупцию удастся искоренить
совсем. Непосредственно в Саратовской области участники социального опроса ожидают
решительных шагов по борьбе с коррупцией от губернатора Саратовской области (36%) и
Прокуратуры области (32%), отмечается и высокая роль в борьбе с коррупцией средств
массовой информации (22%).
Респонденты связывают свои ожидания на понижение уровня коррупции с
исполнительной властью, потому что у участников социологического опроса превалирует
мнение о неэффективности антикоррупционного законотворчества депутатов как по
стране в целом, так и в Саратовской области в частности (46% высказались за то, что
депутаты сами продажны и оставили в законы лазейки для взяток и злоупотреблений, и
37% уверены, что депутаты старались принять хороший закон, но получится как всегда).
Таким образом, большинство респондентов считают, что с коррупцией можно справиться
только при непосредственном участии исполнительной власти как по стране, так и в
104
Саратовской области. Исполнительная власть должна инициировать принятие более
^эффективных законов для борьбы с коррупцией. Непосредственно в Саратовской
области, по мнению участников социологического опроса, возглавить борьбу с
коррупцией должен губернатор П. Л. Ипатов при непосредственной помощи
правоохранительных органов области.
В рамках социологического опроса участники анкетирования оценивали уровень
коррупции и отмечали причины его роста, однако был ряд вопросов, нацеленный на
выявление жизненных установок правосознания респондентов, чтобы выделить типы
народного правосознания, отметить уровень личного участия в коррупционных действиях,
также выявить уровень бытовой коррупции в области.
По данным проведенного опроса можно выделить три основных типа правового сознания.
К первому типу относятся респонденты, которые считают, что в современных условиях,
независимо от жизненных обстоятельств, можно жить, не нарушая закона (16%).
Представители второго типа отмечают, что, как правило, закон удается соблюдать (45%),
показательно, что именно к этой группе относится 63% госслужащих. К последнему типу
правового сознания — соблюдать законы практически невозможно - отнесли себя 34%
участников анкетирования.
Данные типологические принципы формируются на основе жизненного опыта
респондентов и их правовой практики. Однако, несмотря на самоидентификацию с
определенным типом правового сознания, опрошенные демонстрируют неоднозначное
отношение к самой практике нарушения. 44% считают, что закон нарушать категорически
нельзя, 25% уверены, что нарушить закон можно, если он несовершенен или
противоречит морали, 22% готовы пойти на правонарушение ради пользы общего дела.
Таким образом, респонденты демонстрируют как личностные установки на
правонарушение, так и уже сложившиеся традиционно («общепризнанные взятки», на
борьбу с которыми никто не решается, к примеру, полноценное лечение — 62%).
Участники опроса продемонстрировали высокую готовность участвовать в
правонарушении (47%). Подводя итог исследованию, можно сделать вывод, что
несовершенное законодательство, создающее возможность злоупотреблений, совпадает с
сформированными жизненными установками участников анкетирования, что создает
прочную основу высокого уровня коррупции.
Для снижения уровня коррупции необходимо изменить сложившуюся ситуацию. Первое,
на чем хотелось бы заострить внимание, — это на то, что участники опроса традиционно
для государства с рационально-правовой легитимностью власти, власти, которая
пользуется доверием респондентов, ожидают от правительства инициирование разработки
более эффективных антикоррупционных законов. Однако скорее всего в первую очередь
необходимо сместить жизненные установки на исполнение закона, чтобы они не
выходили за рамки законности. Эта задача — самая трудоемкая, предстоит по сути
убедить пересмотреть граждан свой жизненный опыт и правовую практику. С этой
задачей справиться усилиями только правительства невозможно, самым перспективным
союзником видятся организации, представляющие гражданское общество. В связи с этим
значимую роль приобретают формы взаимодействия между правительством и
общественными организациями. Площадкой для обсуждения и выработки проектных
предложений могут служить экспертные советы. Однако сегодня существует
определенный разрыв между выработкой решений в ходе дискуссии и их принятием. Не
отлажен механизм обработки поступивших предложений, остается неясно и то, кто может
давать оценку предложенным проектам, в какой форме они должны выполняться, кто
обязан следить за исполнением. Следует выработать приемлемые механизмы, чтобы
устранить данные проблемы.
105
Стабильность государственного устройства и стабильность социально-экономического и
общественно-политического развития Саратовской области зависят от того, насколько
эффективно будет оказываться противодействие коррупции и организованной
преступности на всех уровнях. Чем больше открыта экономика, чем больше прозрачна и
подконтрольна власть обществу, тем действеннее борьба с коррупцией. В этом
направлении — в направлении расширения поля публичной политики как раз и
необходимо черпать ресурс для повышения эффективности борьбы с коррупцией.
Факты злоупотребления служебным положением есть и в Саратовской области.
Правительство и правоохранительные органы области ведут борьбу с ними. И сегодня это
противодействие носит системный характер, чему свидетельствует принятие на
региональном уровне закона «О противодействии коррупции в Саратовской области».
Саратовская область — второй субъект РФ, где принят подобный закон. Работа по борьбе
с коррупцией в Саратовской области не прекращается.
В целом представляется очевидным, что проблема исследования коррупции еще далеко не
исчерпана. Реальность вносит коррективы в самые, казалось, очевидные вещи. Не
исключено, что в будущем возникнут новые формы проявления коррупции и теневой
деятельности вообще. Задача общества и государства — снизить вероятность этого до
минимума.
НЕ СТОИТ ИСКАТЬ ЛОББИЗМ ТАМ, ГДЕ ЕГО НЕТ: К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ
ПОНИМАНИИ ЭТОГО ИНСТИТУТА В РОССИИ
Светлана Васильева – доцент кафедры конституционного и муниципального права
Государственного университета - Высшей школы экономики, кандидат юридических
наук, Сравнительное конституционное обозрение, 2008. № 2
Сегодня о лоббизме говорят и пишут многое: одни называют его проявлением коррупции,
красивым синонимом процесса сращивания властных структур с финансовопромышленными группировками. Другие же, напротив, утверждают, что такие явления,
как коррупция, не имеют к лоббизму никакого отношения. Отсутствие легального
определения приводит к тому, что лоббизмом называют любые формы продвижения
интересов в деятельности органов власти. Вашему вниманию представлена статья,
которая поможет внести ясность в понимание этого вопроса.
Распространенные на практике механизмы продвижения частных интересов:
лоббизм ли это?!
Какие только механизмы не используют заинтересованные коммерческие организации для
продвижения своих интересов в органах власти! Предприниматели различными путями
входят в контакт с чиновниками, с помощью которых воздействуют на принятие ими
публично-властных решений. Заручаясь поддержкой должностного лица, направляют
пожертвования в его избирательный фонд во время предвыборной кампании, используют
различные схемы как легального, так и нелегального прямого вознаграждения за
оказанные «лоббистские услуги».
Нелегальное выражение благодарности характеризуется противоправностью и подпадает
под действие норм уголовного закона. Легальное прямое вознаграждение может
выражаться в оказании лояльному чиновнику различного рода услуг, например в
содействии устройству его родственников на работу. Известны случаи приобретения
должностным лицом антикварных вещей по доступной цене в заранее указанных
магазинах. Эти вещи затем продаются за огромные деньги на аукционе лицомсобственником, который к тому моменту может покинуть свой государственный пост. И
очень непросто доказать противоправность действий заинтересованных в таких сделках
лиц.
Некоторые коммерческие организации, рассчитывая на долгосрочную перспективу,
финансируют в допустимых законом формах деятельность политических партий как в
106
выборный, так и в межвыборный периоды. Продвижение интересов этих коммерческих
спонсоров в парламенте можно считать обеспеченным при условии получения партией
депутатских мандатов. Коммерческие организации, в уставном капитале которых имеется
доля государственного участия, могут вливать свои интересы посредством «живой связи»
с представителем государства. Последний, как правило, всегда доступен для общения на
заседаниях советов директоров, в том числе и в связи с представлением интересов таких
организаций в органах власти. Однако настоящим кладом для коммерческих организаций
по продвижению их интересов являются бывшие сотрудники или коллеги по
соответствующей отрасли экономики, перешедшие на работу в органы государственной
власти и местного самоуправления. Компании выгодно также принимать на работу
бывшего работника государственного аппарата, обросшего нужными связями, разумеется,
не нарушая при этом законодательство об основах государственной службы.
В книге американского писателя Кристофера Бакли «Здесь курят», по сюжету которой
снят одноименный фильм, проводится мысль о том, что использование общественного
мнения позволило табачным компаниям заблокировать принятие парламентариями
законодательной новеллы об изображении на каждой пачке сигарет знаковых символов –
черепа и костей человеческого скелета. Тем самым воздействие на общественное мнение
табачные компании оказывали прямо, не нарушая
Васильева С. Не стоит искать лоббизм там, где его нет: к вопросу о правовом понимании
этого института в России / С. Васильева // Сравнительное конституционное обозрение. –
2008. - № 1. – С. 138-144 законодательство о рекламе. По договоренности с дельцами телеи киноиндустрии популярные актеры и звезды шоу-бизнеса появлялись в кадре с
сигаретой и демонстрировали удовольствие от курения. Зрителей убеждали, что
табакокурение модно и вовсе не испортит здоровье таких успешных людей.
В России попытки влияния на принятие публично-властных решений с использованием
общественного мнения наблюдаются в сфере игорной индустрии. Когда федеральные и
региональные органы власти достаточно активно начали устанавливать ограничения
деятельности игорных заведений, бизнес-сообщество решило учредить журнал «В мире
игорного бизнеса»[1]. Посредством него, в частности, представители казино, клубов
игровых автоматов и других подобных заведений формировали у населения свой
положительный образ, сетовали на чрезмерное и недопустимое давление государства на
экономику. В настоящее время страсти вокруг соответствующих законопроектов
поутихли, и журнал прекратил свое существование.
Встречающиеся на практике механизмы продвижения частных интересов нельзя называть
лоббизмом. При отсутствии правового понятия и устойчивых традиций взаимодействия
общества и государства лоббизм воспринимается обывателем как обычная форма
проталкивания интересов в публично-властное решение. Во многом поэтому все
негативные составляющие, которые появляются в связи с нецивилизованными контактами
институтов гражданского общества и властных структур, проникают в обывательское
видение лоббизма. Последний, таким образом, воспринимается как настоящее зло
демократии и (или) синоним коррупции.
Всю разнообразную практику продвижения интересов невозможно облечь в
единообразную правовую форму. Сложно формально определить контакты бизнеса и
власти, основанные на личных связях. Не подпадающие под понимание лоббизма
механизмы давления на власть характеризуются случайностью как в отношении процесса
продвижения интереса, так и в отношении итогового результата. Частные лица не в
состоянии воспользоваться описанными механизмами представительства интересов в
равной мере. Доступность власти в данном случае предопределяется личным контактом с
чиновником. Кроме того, нет никаких гарантий, что выраженный интерес будет
продвигаться и оформится в итоговое решение.
107
Лоббизм же поддается правовому регулированию как явление, обладающее свойством
правовой определенности. Он доступен на равной основе для любого частного интереса.
Лоббирование, по природе, унифицированный процесс. Это делает его понятным и
позволяет определить гарантии продвижения интереса и защиты в случае нарушения прав
и злоупотребления обязанностями заинтересованных сторон. Введение лоббизма в
правовые рамки, скорее всего, приведет к сужению разнообразия реальной практики
продвижения интересов в деятельности органов власти.
Установленные российским законодательством правовые формы продвижения
частных интересов: лоббизм ли это?!
Возможность вливания интересов различных групп граждан в деятельность органов
власти предусмотрена нормативными правовыми актами.
Первое. Заявить о своих желаниях заинтересованные субъекты могут посредством
конституционного права на обращение, которое реализуется как индивидуально, так и
коллективно. В том случае, если в обращении ставится вопрос о введении конкретных
новелл в законодательство или обращение подается в форме проекта публично-властного
решения, речь идет о «петиции или народной правотворческой инициативе». Продвинуть
частные интересы можно посредством такой легальной формы, как «всенародное
обсуждение законопроекта». Вливанию новых интересов в парламент способствуют также
парламентские слушания, на которых представители общественности выражают
различные позиции относительно принимаемых органами власти мер. Недавно
образованная Общественная палата Российской Федерации призвана выявлять интересы
граждан и представлять их.
Второе. Коммерческие организации и их объединения принимают участие в работе
советов по конкурентоспособности и предпринимательству, которые образуются при
некоторых исполнительных органах публичной власти. Общественные объединения,
коммерческие, некоммерческие организации и другие группы граждан могут продвигать
частные интересы посредством участия их представителей в качестве членов, экспертов,
приглашенных лиц на заседаниях структурных подразделений органов государственной
власти и местного самоуправления. В Государственной Думе, например, такими
подразделениями являются комитеты, комиссии и рабочие группы. В системе
исполнительной власти образуются внутриведомственные и межведомственные
структуры, к работе которых в некоторых случаях привлекается общественность. Палаты
парламента учреждают экспертные советы, состоящие из ученых, специалистов в
различных областях знаний. Этим лицам при необходимости поручается экспертная
оценка законопроектов, и таким образом может происходить продвижение конкретных
частных интересов.
Третье. Саморегулируемые организации выступают в качестве одной из возможных
правовых форм представительства интересов бизнес-сообщества в органах власти.
Законопроект о саморегулируемых организациях пока не принят, однако такие
объединения субъектов экономической деятельности уже функционируют в некоторых
сферах рыночной экономики (аудит, арбитражное управление, рынок ценных бумаг и др.).
Не вдаваясь в существо споров относительно требований к составу саморегулируемых
организаций, отметим, что последние рассматриваются в качестве посредника между
бизнесом и властью. Представители бизнес-сообщества имеют возможность продвигать
свои интересы в органах власти посредством правомочия саморегулируемых организаций
участвовать в законопроектной деятельности.
Четвертое. Представительство частных интересов может осуществляться на ставших уже
регулярными встречах предпринимателей и Президента РФ, а также других должностных
лиц (заместителей Председателя Правительства РФ, министров и др.). Не вызывает
сомнения легальность этой формы продвижения интересов, несмотря на то что правовое
108
регулирование проведения подобных встреч отсутствует. Легальность в данном случае
можно расценивать как квази-правовой обычай, укоренившийся в деловом обороте.
Есть и другие формы выражения частных интересов, установленные в законодательстве.
Заявить протест относительно действий (бездействия) и решений органов власти граждане
могут посредством конституционного права на мирные собрания (митинги, шествия,
демонстрации, пикетирования и др.). Конституционная свобода слова позволяет
гражданам оглашать частные интересы через средства массовой информации. Кстати,
распространенной формой продвижения интересов коммерческими организациями в
последнее время стали публичные обращения представителей бизнес-сообщества к
уполномоченным органам власти с письмами протеста относительно принятия
конкретных проектов нормативных правовых актов (об акционерных обществах, о
контроле за импортом товаров и др.). Использование средств массовой информации для
публичного обращения к уполномоченным органам имеет целью, прежде всего, склонить
общественное мнение на свою сторону и усилить воздействие частного интереса на
власть.
Установленные в законодательстве формы продвижения интересов собственно лоббизмом
не являются. Во-первых, эти формы изначально не задумывались как лоббирование
интересов, хотя в процессе реализации оно может быть осуществлено. Речь идет о
конституционных субъективных политических правах и (или) институтах «обратной
связи», нацеленных не на продвижение частного интереса, а на оглашение позиций
гражданского общества перед властью, заявление протеста или одобрения
государственной политике. Во-вторых, инициатива привлечения к выражению частных
интересов почти во всех описанных случаях исходит не от заинтересованных частных
лиц, а от органов (за исключением, пожалуй, обращений граждан). Прежде всего, власть
нуждается в существовании таких правовых форм представительства интересов,
посредством которых можно познавать общественные потребности и настроение.
Государство часто прикрывается необходимым минимумом политических каналов
«обратной связи» для демонстрации своей демократичности. В-третьих, правовые формы
продвижения частных интересов не заключают в себе равные возможности коммерческих
организаций воздействовать на власть. В состав совещательных, консультационных и
координационных государственных структур представители бизнес-сообщества
включаются избирательно; на тех же основах они приглашаются и на встречи с
Президентом РФ и иными должностными лицами.
На лоббизм можно смотреть также и как на конституционное субъективное политическое
право, которое прямо не названо, но вытекает из буквы и духа Конституции РФ, из права
на участие в управлении делами государства. В то же время лоббизм – это и механизм
«обратной связи», предназначенной, в общем, для выявления позиций граждан
относительно их удовлетворенности проводимой политикой. Однако лоббизм по своей
сути имеет сугубо конкретную цель – продвижение частных интересов в публичновластное решение, а отсюда ему как процессу свойственна конкретность и
технологичность. Если попытаться приспособить установленные правовые формы
продвижения частных интересов к нуждам лоббизма, эти формы не смогут покрыть уже
существующую практику лоббирования, выбивающуюся за рамки действующего
правового регулирования. В правоотношениях лоббирования инициатива принадлежит
заинтересованным частным лицам, а не государству, которое лишается возможности
избирательно привлекать субъектов для участия в управлении делами страны. Органам
власти следует внимать заявлениям частных интересов и четко следовать установленным
процедурам их продвижения.
Не стоит искать лоббизм там, где его нет: несколько наставлений правотворцу об
определении субъектного состава и плацдарма лоббизма
109
Первая распространенная ситуация, когда лоббизмом ошибочно называют отношения в
системе народного представительства. Действительно, каждый отдельный гражданин
может продвигать свои интересы посредством избранного депутата. Заявлять свое мнение
избиратель вправе на встречах с парламентарием, в обращениях к нему, в наказах, если
это предусмотрено региональным и местным законодательством.
Между тем нет необходимости в законе определять отдельного гражданина в качестве
субъекта лоббирования. Но и специально исключать его из отношений лоббизма не
следует. Во-первых, потому что публично-правовой статус гражданина уже наполнен
необходимым минимумом конституционных возможностей выражения своих интересов в
органах власти: избирательные права, право на участие в референдуме, право на
объединение, в том числе в политические партии, и др. Во-вторых, отдельному
гражданину заниматься собственно лоббистской деятельностью не под силу, поскольку
процесс продвижения частных интересов требует существенных организационных и
материальных затрат. При отсутствии прямых правовых предписаний отдельные граждане
сами собой выпадут из субъектного состава отношений лоббизма.
Вторая распространенная ситуация, когда лоббизмом ошибочно называют формы
взаимодействия субъектов в судебном процессе. Действительно, судопроизводству
свойственна состязательность спорящих сторон, которые пытаются воздействовать на
судью как на нейтрального в споре арбитра. Цель такого воздействия – доказать свою
правоту и добиться принятия судебного решения в свою пользу.
Однако недопустимо воспринимать суды в качестве плацдарма лоббирования интересов.
Во-первых, потому что иначе под сомнение может быть поставлена презумпция
независимости судебной власти. Какое бы влияние стороны ни оказывали на арбитра, их
доводы и само судебное решение преломляются через нормы права. Оказание же
давления на судью признается противоправным деянием, а не легальным лоббированием
интересов, равно как и оказание судьей явных предпочтений конкретной стороне спора
может расцениваться в качестве злоупотребления служебными полномочиями. Вовторых, при осуществлении правосудия нет необходимости в собственно лоббизме.
Сущность принципа состязательности судебного процесса как раз и состоит в том, что
стороны продвигают свои частные интересы в установленных процессуальных формах.
Нет нужды подменять традиционное понятие «состязательность» понятием «лоббизм» –
иной категорией, имеющей свое специфическое предназначение
Третья распространенная ситуация, когда лоббизмом ошибочно называют механизмы
взаимодействия органов в системе функционирования публичной власти. Под лоббизмом
в СМИ иногда подразумевают продвижение позиции представителя одного органа
публичной власти в другом органе при обсуждении вопросов их компетенции. В качестве
примера можно привести выступление одного из министров в Государственной Думе по
конкретному законопроекту, в том числе на «нулевом чтении» проекта федерального
бюджета, или высказывание мнения парламентария при обсуждении проекта
постановления на заседании Правительства РФ и т. д. Вряд ли такое «вульгарное»
понимание лоббизма может быть воспринято в законодательстве. Тем не менее
недопустимо устанавливать в качестве субъекта лоббирования органы государственной
власти и местного самоуправления. Во-первых, потому что выхолащивается сущность
лоббизма как конституционного политического права и канала «обратной связи».
Категорию лоббизма нежелательно представлять в качестве инструментария публичной
власти, использующей преимущественно механизмы давления и принуждения для
реализации государственной политики. Во-вторых, потому что для характеристики
отношений между органами власти, продвигающими при принятии решений
выработанные руководством позиции, уже предусмотрены иные правовые категории:
«механизм сдержек и противовесов», оглашение финансовых заключений Правительства
110
РФ на заседаниях палаты, выступление субъекта законодательной инициативы при
обсуждении законопроекта и т. д.
Четвертая распространенная ситуация, когда лоббизмом ошибочно называют
деятельность чиновника, который продвигает интересы коммерческих структур благодаря
его должностному положению. Такая позиция встречается и в литературе[2], и в
высказываниях должностных лиц на эту тему[3]. Видение чиновника в качестве лоббиста
соответствует распространенной российской практике продвижения частных интересов в
органах власти.
Между тем недопустимо устанавливать в качестве субъектов лоббирования лиц,
замещающих государственные должности, состоящих на государственной гражданской и
муниципальной службе. Во-первых, потому что осуществление публичной власти, по
своей сути, должно базироваться на принципах беспристрастности и независимости
чиновника. При принятии решений он призван руководствоваться общими, а не частными
интересами. Необходимость соблюдения данных принципов подкрепляется нормами
законов, определяющих, что чиновник: не вправе совмещать службу с рядом иных видов
профессиональной деятельности; обязан предоставлять финансовые отчеты о своем
благосостоянии; должен передавать на время занятия должности в доверительное
управление находящиеся в его собственности доли (пакеты акций); не вправе после
увольнения в течение определенного времени переходить на работу в конкретную
коммерческую организацию и т. д. Во-вторых, потому что, с правовой точки зрения,
действия чиновника, который продвигает интересы коммерческих структур, в одном
случае могут характеризоваться как коррупция, а в другом – еще и как преступление. Ни о
каком цивилизованном лоббизме здесь не может идти и речи.
Правовое понимание лоббизма
Почему необходимо обнаружить четкое правовое понимание лоббизма? Какой, казалось
бы, смысл в максимально однозначном отграничении «лоббирования» от смежных
правовых и фактических явлений? Важность правовой определенности существа
лоббистской деятельности объясняется рядом причин.
Во-первых, тем, что отношения лоббизма a priori испытывают на себе регуляционный
потенциал не только правовых, но и этических норм. В России нет устоявшихся традиций
добровольного соблюдения заинтересованными субъектами правил этики поведения и
единообразия в понимании содержания этих правил. По этой причине правовое
регулирование лоббизма должно, по возможности, оставить на долю этического
нормирования совсем незначительную нишу. Формальный лоббизм необходимо свести к
конкретным правоотношениям сторон и исключить возможность его широкого
толкования.
Во-вторых, введение в России процедур продвижения интересов по аналогии с другими
странами, где традиции лоббизма устоялись (США, Канада, Великобритания и др.),
представляется невозможным и ненужным. Учреждение государственного института
регистрации лоббистов, институционализация новых форм контактов между лоббистом и
чиновником, организация процесса отчетности – все это потребует немало времени и
может обрасти дополнительными проблемами и злоупотреблениями, которые пока не
обозначились, но по ходу обязательно возникнут и потребуют оперативного решения. И
так до бесконечности… Поэтому правовое понимание лоббизма должно быть
приспособлено к уже имеющимся институциональным механизмам продвижения
интересов в органах публичной власти. Эти механизмы нужно только откорректировать.
Таким образом, лоббизм представляет собой деятельность институтов гражданского
общества и уполномоченных на контакты с ним должностных лиц, нацеленную на
выявление частных интересов и продвижение их в публично-властное решение.
Успешным итогом лоббизма является принятие решения с учетом интереса
111
представляемого. Это решение может представляться в виде как нормативного правового
акта, так и акта индивидуального. Лоббизм может быть направлен как на принятие
органами публично-властных мер, так и на их непринятие, если последнее
заинтересованные лица считают нежелательным. Вместе с тем надо учитывать, что
лоббирование не всегда приводит к ожидаемой заявителем трансформации частного
интереса в деятельности соответствующих органов. Хотя лоббизм, в отличие от всех
других механизмов «обратной связи», в силу конкретности и технологичности
представляется наиболее удачной правовой формой для достижения положительного
результата потребителя лоббизма, тем не менее объективное торможение продвижения
интереса может произойти на любой стадии. Однако непреложной гарантией должна стать
возможность первичного заявления (оглашения) этих интересов. Главными
потребителями процедур лоббизма со стороны гражданского общества выступают
коммерческие организации и их союзы (ассоциации), общественные объединения,
некоммерческие организации и другие коллективы граждан. Официальный лоббизм –
весьма затратный процесс. Вкладывать большие силы и средства в конечный результат
выгодно коллективным субъектам, располагающим достаточными организационными и
финансовыми ресурсами.
Уполномоченными на контакты с заинтересованными частными субъектами
должностными лицами могут выступать чиновники любого уровня. В ходе осуществления
своих полномочий они участвуют в деятельности таких организационно-правовых
структур, обсуждающих публично-властные решения, как комитеты, комиссии, советы,
рабочие группы, слушания и т. д. Эти структуры являются плацдармами лоббирования
частных интересов.
Сущность лоббистской процедуры должна сводиться к следующему. Каждому
заинтересованному лицу необходимо предоставить возможность выражения своего
частного интереса путем личного доступа его или его представителя на заседания
соответствующих подразделений органов публичной власти. При этом немаловажна
институционализация
распространения
государственными
и
муниципальными
структурами планов обсуждения конкретных публично-властных решений, форм
проведения заседаний с учетом возможного достаточно широкого присутствия
общественности.
[1] Журнал прошел регистрацию в Министерстве Российской Федерации по делам печати,
телерадиовещания и средств массовой информации. Свидетельство ПИ № 1-01596 от 29
апреля 2004 года.
[2] См.: Толстых П.А. GR. Практикум по лоббизму в России. – М. Альпина Бизнес Букс,
2007. С.36 и др.
[3] См.: Драганов В. Цит. по: Любимов А.П. История лоббизма в России. – М.: Фонд
«Либеральная миссия», 2005. С.115.
ЛОББИЗМ И ПРАВО: ОПЫТ США
И.Ю. БОГДАНОВСКАЯ, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник ИГП
РАН, Современное право. 2007, № 2.
Лоббизм, с одной стороны, стал частью функционирования современного
конституционного механизма, с другой — продолжает вызывать неоднозначные оценки1.
Лоббизм как сложное явление имеет как положительные, так и отрицательные стороны.
Провести между ними грань можно только законодательным путем.
В США поступательно предпринимаются попытки определить законодательные рамки
деятельности лоббистов. Лоббистская деятельность изначально связывалась с
демократическим правлением. Конституционной основой деятельности лоббистов
считается 1-я поправка к Конституции США, согласно которой каждый гражданин имеет
право на свободу слова, собраний и подачу петиций.
112
Одно из направлений законодательного регулирования лоббизма направлено на то, чтобы
определить незаконные формы лоббизма и установить ответственность, которая наступает
в случае подобных действий.
Американская практика развивалась по пути запретов конкретных форм незаконной
деятельности лоббистов. Легислатуры штатов предприняли такие шаги еще в XIX веке. В
1873 году к Конституции штата Алабама принята поправка, согласно которой запрещался
подкуп членов законодательного органа, или должностных лиц штата, или
муниципальных органов под угрозой штрафа или тюремного заключения. Штаты
Джорджия, Калифорния и другие также признали незаконное лоббирование
преступлением. В последующем подобные шаги были предприняты и на федеральном
уровне. Эти нормы со временем ужесточались.
Обращает на себя внимание, насколько конкретизированы нормы. Согласно правилам,
принятым резолюцией Сената США в 1995 году, сенаторам, а также служащим Сената
разрешается получать подарки только из источников, определенных в самой резолюции.
Правила допускают получение любых подарков, включая обеды, на сумму не более 50
долл. США. Подарки членам семьи сенатора, чиновнику Сената рассматриваются как
подарки самому сенатору или чиновнику, если последние были поставлены в известность
об этом и имели основание полагать, что подарки были сделаны из-за их положения.
Исключения сделаны для родственников (круг лиц, которые к ним относятся, определен
законом об этике в правительстве) и близких друзей. Однако если подарок от друзей
превышает по стоимости 250 долл., на получение подарка должен дать согласие Комитет
Сената по этике. Чтобы исключить возможные «лазейки» в толковании понятия «друг»,
правила устанавливают критерии, по которым определяется это понятие. В частности,
учитывается продолжительность личного знакомства, насколько между ними
практиковался обмен подарками, платил ли друг за подарок.
Правовое регулирование лоббизма шло путем определения не только незаконной
лоббистской деятельности, но и форм и методов контроля над законным лоббизмом. Цель
лоббизма — установить прозрачность этого института, открытость как для
государственных (лоббируемых) структур, так и для общества.
Закон о федеральном регулировании лоббирования 1946 года (далее — Закон 1946 года)
вызвал критику фактически после принятия, что снижало его эффективность. Численность
национальных ассоциаций сразу возросла (в 1956 году —
(1 См.: Лоббизм: зарубежные теории и российская практика // Предпринимательство.
Политика. Наука. 1996. № 2. С. 50— 57; Боголюбов СЛ. Как регулировать лоббизм? //
Законодательство и экономика. 1994. № 15—16. С. 7—10; Малько А.В. Лоббизм и право //
Правоведение. 1995. № 2. С. 18—28; Смирнов В.В., Зотов CJS. Лоббизм в России и за
рубежом: политико-правовые проблемы // Гос-во и право. 1996. № 1. С. 112—120.)
4900, 1965 —8900, 1975 — 12 900, в 1989 году — 23 000), а численность
зарегистрированных лоббистов росла медленно (с 3000 в 1976 году до 8500 в 1992 году).
Вопрос о дальнейшем развитии законодательства о лоббизме возникал неоднократно, но
попытки были неудачными.
Наконец в 90-х годах XX века наметился прорыв в области законодательного
урегулирования лоббистской деятельности. После долгих дебатов был принят Закон о
раскрытии лоббирования 1995 года (далее — Закон 1995 года), а в 1997 году — Закон о
технических поправках. Внесены изменения в понятие «лоббист», уточнен перечень
лоббируемых органов и лиц, определены особенности различных форм лоббирования,
установлены контроль над регистрацией и ответственность за нарушение
законодательства о лоббизме.
113
Законодательное регулирование лоббизма потребовало выработки юридических
критериев этого понятия. В юриспруденции это определение отличалось от определений
лоббизма, принятых в политологической литературе.
В Законе 1995 года под лоббистом понимается любое лицо, которое нанято клиентом за
денежное или иное вознаграждение оказывать услуги, заключающиеся в осуществлении
более чем одного лоббистского контакта, при условии что лоббистская деятельность
занимает более 20% времени в течение 6 месяцев. Введено понятие «лоббистский
контакт». Лоббистская деятельность имеет место в форме лоббистских контактов,
действий по достижению контактов, их подготовке и планированию. Через это понятие
законодатель стремился определить правовое содержание лоббизма, что конкретизирует
правоприменение. Лоббистский контакт определяется по форме, цели и сторонам, между
которыми происходит, по основаниям возникновения.
Лоббистская деятельность осуществляется на основе гражданско-правового или трудового
контракта между клиентом и исполнителем. Договор о лоббизме (лоббистский контакт)
может быть только возмездным.
Клиентом (заказчиком) может быть любое лицо (лоббистская деятельность от имени
иностранных клиентов регулируется отдельно). Исполнитель (лоббист, лоббистская
фирма), используя понятия континентального права, — юридическое или физическое
лицо. Юридическое лицо может быть создано с целью оказания лоббистских услуг. В
такой фирме должен быть один или более нанятых работников, осуществляющих
лоббистскую деятельность от имени клиента, а не лоббистской фирмы.
Предмет договора составляет выполнение лоббистских контактов. Лоббистский контакт
заключается в устной, письменной, в том числе электронной, форме.
Закон 1995 года четко устанавливает перечень лиц, с которыми совершаются лоббистские
контакты. В него включены лица, влияющие на процесс принятия государственного
решения в органах как законодательной, так и исполнительной власти. К ним относятся:
Президент США и вице-президент США;
должностные лица и служащие аппарата Президента США;
служащие, участвующие в формировании политики, список которых
законодательно определен;
члены Конгресса США;
выборные должностные лица палат Конгресса США;
чиновники, работающие на конгрессмена или в комитетах палат Конгресса США,
включая объединенные комитеты палат, в партийных фракциях, рабочих группах,
оказывающие юридическую или иную помощь конгрессменам, другие законодательно
определенные чиновники.
Определяя цель контактов, Закон 1995 года отграничивает лоббистские контакты от иных
видов контактов с вышеперечисленными лицами. Цель лоббистских контактов —
принятие или изменение федерального законодательства (включая законодательные
предложения), федеральных актов исполнительных органов,
программ, политики, позиции Правительства США; исполнение федеральной программы
и политики, включая переговоры, премии, или исполнение федерального контракта,
гранта; назначение или выдвижение лица на должность, утверждаемую Сенатом США.
Несмотря на столь детальные перечни, во избежание расхождения в
правоприменительной практике Закон 1995 года дополнительно оговаривает, какие
контакты по характеру близки к лоббистским и, вероятно, соответствуют их
политическому значению, однако с правовой позиции таковыми не являются. Так, под
понятие лоббистского контакта не подпадает деятельность средств массовой информации
по сбору материалов; свидетельские показания в комитетах палат; деятельность
должностных лиц в пределах их компетенции; материал, представленный должностному
114
лицу или агентству на основе судебного предписания или в ходе расследования; контакты
от имени лица в его интересах, для решения других частных вопросов, затрагивающих
данное лицо. Не рассматриваются лоббистами и не подлежат регистрации должностные
лица международных организаций (ООН, НАТО).
Лоббистские контакты имеют еще два критерия — временной и финансовый. Если
затраты на лоббистские контакты менее установленной суммы, лоббисты не обязаны
регистрироваться.
Существенным аспектом контроля над лоббистами является их регистрация. Не позднее
чем через 45 дней после того, как лоббист заключил первый лоббистский контакт или был
нанят для оказания этой услуги (или лоббистская фирма, в которой он работает), он
должен зарегистрироваться в секретариате Сената и у клерка палаты представителей. При
регистрации указывается информация о регистранте, в том числе дается описание его
бизнеса, информация о его клиенте, о других организациях, вложивших более 10 000
долл. в лоббистскую деятельность в установленный период. Регистрация включает также
общую информацию о вопросах лоббирования от имени клиента.
Согласно Закону 1995 года в определенные сроки лоббист должен представить отчет.
Кроме общих сведений, в отчете указывается перечень особых вопросов, по которым
осуществлялась лоббистская деятельность, в том числе номера биллей, действия
исполнительных органов, ставшие целью лоббирования.
Секретарь и клерк отвечают за то, чтобы информация о зарегистрированных лоббистах и
их клиентах была общественно доступной.
Хранится зарегистрированная информация в течение 6 лет. Секретарь и клерк не
наделены расследовательскими полномочиями. В случае обнаружения правонарушения
они в письменной форме информируют лоббистов о нарушении законодательства. Если в
течение 60 дней не последует ответа, они ставят в известность |об имевшем место
нарушении атторнея федерального округа Колумбия.
Закон 1995 года изменил ответственность за нарушение норм законодательства о
лоббизме. Деятельность лоббистов не может быть запрещена (ранее это допускалось на
срок до 3 лет). Однако в 10 раз усилены штрафные санкции (с 5000 до 50 000 долл.).
Законодательство о лоббизме стало новым шагом в регулировании этого непростого для
права института. Регулирование лоббизма осуществляется на стыке частного и
публичного права. В основе выполнения лоббистской деятельности лежат договорные
отношения, однако сама деятельность претворяется в специфической сфере публичной
власти. Закон 1995 года интересен тем, что юридически определяет 'сферу лоббистской
деятельности посредством детальных формулировок, значительно исключающих спорное
толкование.
Вопросы, ставшие предметом законодательного регулирования, — результат сложного
социального компромисса, обеспечившего принятие Закона 1995 года в том объеме,
который реально исполняется на практике. Сразу после его принятия и вступления в силу
в 1996 году было зарегистрировано более 12 000 лоббистов, что в 2 раза превышает число
лоббистов, зарегистрированных в 90-х годах XX века в соответствии с Законом 1946 года.
Автор УМК Бизнес и власть
С.В. Васильева
115