Chapter 1: Purpose and need

Глава 1: Цель и необходимость
1.1
Введение
В 1976 г. Конгресс США принял закон, в настоящее время известный как Закон Магнусона-Стивенса
о сохранении и управлении рыбными ресурсами (Закон Магнусона-Стивенса). Этот закон дает
Соединенным Штатам право управлять своими рыбными ресурсами в зоне, лежащей на
расстоянии от 3 до 200 морских миль (4.8 – 320 км) от побережья США (исключительная
экономическая зона). Управление этими морскими ресурсами возложено на Министра торговли и
на Региональные советы по управлению рыболовством. В регионе Аляски обязанности по
разработке Планов управления рыболовством, направленных на сохранение и управление
морскими ресурсами, которые определяются Советом, возложены на Совет по управлению
рыболовством в Северной части Тихого океана (Совет). Министерство торговли США,
Национальное управление по исследованию океанов и атмосферы, Национальная служба морского
рыболовства осуществляют федеральные функции Министерства торговли применительно к
промышленному рыболовству, например, согласование и реализация Планов управления рыбными
ресурсами и поправок к ним, которые представляются Советом.
В соответствии с законом Магнусона-Стивенса Совет подготовил, а Министр утвердил «План
управления промыслом донно-пищевых пород рыбы в районе Берингова моря и Алеутских
островов» в 1982 г., «План управления промыслом донно-пищевых пород рыбы в районе залива
Аляска» в 1978 г., «План управления промыслом королевского краба и глубоководного крабастригуна в районе Берингова моря и Алеутских островов» в 1989 г. и «План управления
промыслом гребешка у побережья Аляски» в 1995 г. Были разработаны Заключения о воздействии
на окружающую среду (ЗВОС) в соответствии с Законом о национальной политике в области
охраны окружающей среды для планов управления промыслом донно-пищевых пород рыбы после
их утверждения Министром. Для каждой последующей поправки к планам управления и для
каждого нормативного акта готовились документы, анализирующие состояние окружающей среды,
а в 1998 г. было разработано дополнительное Заключение о воздействии на окружающую среду
для обоих планов управления промыслом донно-пищевых пород рыбы.
1.2
Область применения
Ресурсы, о которых идет речь, находятся в северной части Тихого океана и в Беринговом море в
исключительной экономической зоне между 50° с.ш. и 65° с.ш. (рис. 1.2.1). Эта акватория разделена
на два района управления: район Берингова моря и Алеутских островов (БМАО) и залив Аляска (ЗА).
Район БМАО далее подразделяется на два подрайона (подрайон Берингова моря и подрайон
Алеутских островов). Район ЗА далее подразделяется на три подрайона (западный, центральный и
восточный).
Промысел донно-пищевых пород рыбы у побережья Аляски осуществляется на основе двух
планов – «Плана управления промыслом донно-пищевых пород рыбы в районе Берингова моря и
Алеутских островов» для района БМАО и «Плана управления промыслом донно-пищевых пород
рыбы в районе залива Аляска» для района ЗА. Промысел королевского краба и глубоководного
краба-стригуна осуществляется в районе БМАО на основе «Плана управления промыслом
королевского краба и глубоководного краба-стригуна в районе Берингова моря и Алеутских
островов». И, наконец, «План управления промыслом гребешка у побережья Аляски» относится к
промыслу гребешка и в районе БМАО и в районе ЗА.
1.3
Цель и необходимость принятия поправок 61/61/13/8
21 октября 1998 Президент США подписал закон «Американский акт о рыболовстве» (ААР),
который позволил внести масштабные изменения в программу сохранения и управления
промыслом минтая в районе Берингова моря и Алеутских островов (БМАО) и в меньшей степени
затрагивал программы управления промыслом других донных пород в районе БМАО и донных
пород рыбы в районе залива Аляска (ЗА), промысел королевского краба и глубоководного крабастригуна в районе БМАО, а также промысел гребешка у побережья Аляски. В отношении
различных видов промысла у побережья Аляски ААР предъявляет требования к принятию новых
мер обеспечения управления, которые могут быть разделены на четыре категории: (1) правила,
ограничивающие доступ в добывающий и перерабатывающий секторы минтаевого промысла в
БМАО и выделяющие ресурсы для этих секторов; (2) правила, регулирующие создание
ЗВОС К ЗАКОНУ ААР: Глава 1
1-1
Февраль 2002
Рис. 1.2.1
Районы Берингова моря и Алеутских островов (БМАО) и залива Аляска (GOA).
и функционирование рыболовецких кооперативов на промысле минтая в районе БМАО; (3)
правила, защищающие от побочных последствий принятия закона ААР; (4) правила, определяющие
порядок измерения улова и осуществления мониторинга на промысле минтая в БМАО.
В соответствии с законом Магнусона-Стивенса Совет разработал поправки к Плану управления
промыслом для реализации положений закона ААР применительно к промыслу донно-пищевых
пород рыбы, краба и гребешка у побережья Аляски. Эти поправки включают Поправку 61 к «Плану
управления промыслом донно-пищевых пород рыбы в районе Берингова моря и Алеутских
островов», Поправку 61 к «Плану управления промыслом донно-пищевых пород рыбы в районе
залива Аляска», Поправку 13 к «Плану управления промыслом королевского краба и
глубоководного краба-стригуна в районе Берингова моря и Алеутских островов» и Поправку 8 к
«Плану управления промыслом гребешка у побережья Аляски» (Поправки 61/61/13/8).
Целью настоящего Заключения о воздействии на окружающую среду (ЗВОС) является
представление инстанциям, принимающим решения, и общественности оценки экологических и
экономических последствий программы управления, которая будет реализовываться на основе
предлагаемых Поправок 61/61/13/8, а также последствий альтернативных программ управления,
реализуемых в рамках исполнения закона ААР. Предполагается, что данное ЗВОС будет
выполнять роль центрального документа обеспечения охраны окружающей среды в интересах мер
управления, которые будут разработаны Национальной службой морского рыболовства и Советом
в целях реализации положений Закона о рыболовстве.
1.4
Цель и необходимость принятия закона ААР
Закон ААР преследует две основные цели: (1) завершить начатый в 1976 г. процесс обеспечения
приоритета США в добыче американских рыбных ресурсов и (2) существенно снизить
капитализацию минтаевого промысла в Беринговом море. Со времен принятия закона
ЗВОС К ЗАКОНУ ААР:
Глава 1
1-2
Февраль 2002
Магнусона-Стивенса ничего подобного закону ААР не было. При наличии системы Советов никаких
действий со стороны Конгресса обычно не требуется, чтобы решать вопросы сохранения и управления
рыбными ресурсами для конкретных промыслов. тем не менее, Конгресс посчитал, что избыток
мощностей, сложившийся в минтаевом промысле в районе БМАО ко времени принятия закона ААР в
1998 г., возник в результате несовершенства или неправильного толкования Закона 1987 года «О смене
флага судами рыбной промышленности» (Закон о смене флага) и что исправить эту ситуацию может
только Конгресс (Протоколы Конгресса США. 1998, 12777-12782).
Закон о смене флага преследовал следующие цели: (1) обеспечить контроль США над
рыболовными судами под американским флагом; (2) прекратить переоборудование иностранцами
судов под флагом США; (3) обеспечить наличие американских экипажей на рыболовных судах под
флагом США. Из этих трех целей было выполнено только требование наличия американского
экипажа. Из-за того, каким образом Управление береговой охраны США истолковывало Закон о
смене флага, рыболовные суда под флагом США не были выведены из владения и из-под контроля
иностранными компаниями. До принятия закона о рыболовстве примерно на 30000 из 33000
имевшихся рыболовных судов под флагом США не распространялось требование о
принадлежности США контрольного пакета акций. Принятие Закона о смене флага также не
остановило переоборудование американских судов на иностранных верфях в 1987-1990 гг., в
результате чего почти 20 крупнотоннажных перерабатывающих траулеров, участвующих в
минтаевом промысле в Беринговом море, были переоборудованы за границей. Совет и
Национальная служба морского рыболовства не имели полномочий, чтобы повернуть процесс
вспять путем отмены разрешений на промысел или предоставления средств в соответствии с
Законом о федеральной кредитной реформе, чтобы выделять кредиты в 75 млн. долларов для
снижения добывающей мощности, для соблюдения нормативов находящегося в собственности
США контрольного пакета акций или для реализации программы кооперативов прибрежного
рыболовства, содержащейся в Законе о рыболовстве (Протоколы Конгресса США. 1998, 1277712782).
Помимо устранения ошибочных, на взгляд Конгресса, положений Закона о смене флага и
выдвижения требования по снижению капитализации минтаевого флота в БМАО, закон ААР
разрешил длительный спор между различными секторами отрасли по поводу распределения квот
на промысел минтая в БМАО, который начался в 1991 г. с принятием Поправок 13/19,
разделяющих квоты минтая в БМАО и заливе Аляска на прибрежные и океанические. Обеспечение
требования закона ААР по снижению капитализации минтаевого флота в БМАО путем выкупа и
введения программы ограничения доступа к промыслу, включающей рыболовецкие кооперативы,
решение проблемы распределения минтаевых квот путем введения новой межсекторной формулы и
необходимость устранить побочные эффекты этих двух действий – все это и составляет цель и
необходимость Поправок 61/61/13/8.
1.4.1
Основные элементы закона ААР
Закон ААР является комплексным законодательным актом, содержащим многочисленные
положения, относящиеся к управлению промыслом донно-пищевых пород рыбы и краба у
побережья Аляски. Закон содержит следующие ключевые положения:
•
Требование, чтобы все владельцы рыболовных судов под флагом США соблюдали правило
принадлежности США контрольного пакета акций в размере не менее 75%.
•
Запрет на вход в воды США всех новых рыболовных судов, имеющих регистровую длину
свыше 165 футов, валовую регистровую вместимость свыше 750 тонн или передаваемую
валом мощность свыше 3 000 л.с.
•
Выкуп девяти минтаевых ловцов/процессоров и последующая утилизация на металлолом
восьми из этих судов путем использования смешанной схемы федерального
финансирования в размере 20 млн. долларов и прямых заимствований в размере 75 млн.
долларов.
•
Новая схема распределения квот на добычу минтая в районе БМАО, согласно которой 10%
общего допустимого улова (ОДУ) в районе БМАО выделяется Программе развития
прибрежных поселков, и затем после выделения квоты на случайный прилов минтая
другими промыслами оставшаяся часть ОДУ распределяется следующим образом: 50% судам, добывающим минтай для прибрежной переработки; 40% - судам, добывающим
минтай для переработки ловцами/процессорами; 10% - судам, добывающим минтай для
переработки плавучими базами.
ЗВОС К ЗАКОНУ ААР: Глава 1
1-3
Февраль 2002
•
Сбор в размере шести десятых (0.6) одного цента за каждый фунт округленного веса
минтая, добытого ловцами, поставляющими минтай прибрежным переработчикам, для
выплаты обязательств по прямому заимствованию в размере 75 млн. долларов.
•
Запрет доступа новых судов и переработчиков к промыслу минтая в районе БМАО. В
законе ААР поименно перечисляются суда и переработчики, которым разрешено
участвовать в промысле минтая в районе БМАО в рамках квоты, исключающей квоту на
развитие прибрежных поселков, и/или устанавливаются критерии для таких судов и
переработчиков.
•
Повышение требований к присутствию наблюдателей и к взвешиванию улова для
ловцов/процессоров, подпадающих под закон ААР.
•
Новые стандарты и ограничения в части организации рыболовецких кооперативов в
секторах ловцов/процессоров, плавучих баз и прибрежного рыболовства.
•
Программа «квази»-индивидуальных рыболовных квот, по которой Национальная служба
морского рыболовства выделяет индивидуальные квоты внутри ОДУ прибрежного
минтаевого промысла в БМАО кооперативам прибрежных добывающих судов, которые
объединяются вокруг конкретного прибрежного переработчика и соглашаются поставлять
не менее 90% своего минтаевого улова этому переработчику.
•
Введение ограничений на добычу и переработку для рыбаков и переработчиков,
получивших по закону ААР эксклюзивные привилегии на добычу или переработку, чтобы
защитить интересы рыбаков и переработчиков, которые не получили прямых выгод от
закона ААР.
•
Максимальная величина в 17.5% для доли в добыче минтая в БМАО и требование, чтобы
Совет разработал максимальные значения доли для переработки минтая БМАО, а также для
добычи и переработки других донно-пищевых пород рыбы.
1.4.2
Осуществленные на данный момент действия в рамках закона ААР
Закон ААР состоит из двух разделов. Раздел I «Разрешения на промысел» содержит новые
требования к правам собственности с учетом интересов США и ограничения длины судна для
американских судов, имеющих разрешение на промысел, которые действуют на всей территории
страны. Эти новые требования в данное время реализуются Морской администрацией и Управлением
береговой охраны США под руководством Министерства торговли и не подлежат оценке в рамках
настоящего документа. Раздел II «Промысел минтая в Беринговом море» содержит новые требования
в части управления ресурсами и промыслом минтая в районе БМАО и является основой для
Поправок 61/61/13/8.
Кроме того, некоторые другие элементы закона ААР уже выполнены Национальной службой
морского рыболовства (НСМР) в процессе постоянного нормотворчества, и действия по таким
элементам не рассматриваются. Выкуп и утилизация на металлолом девяти перерабатывающих
траулеров, не получивших право промысла, завершены НСМР в 1999 г. в соответствии с
графиком, установленным законом ААР. Это действие было выполнено на основе контракта с
судовладельцами, а не нормативно-правовым путем. НСМР также выполнила программу введения
сборов с прибрежных ловцов минтая, которая предусмотрена законом ААР, и опубликовала
окончательный вариант правил 3 февраля 2000 г. (65 FR 5278).
Кроме того НСМР выполнила два остающихся требования закона ААР на временной основе со
сроком действия в 2000 промысловом году, приняв два особых временных правила. Первое особое
временное правило (65 FR 380 от 5 января 2000 г., после переработки и дополнений 65 FR 39107
от 23 июня 2000 г.) устанавливало требования для получения разрешений судами,
переработчиками и кооперативами, желающими участвовать в минтаевом промысле в районе
БМАО. Второе особое временное правило (65 FR 4520 от 28 января 2000 г., после переработки и
дополнений 65 FR 39107 от 23 июня 2000 г.) определяло общие меры управления на основе закона
ААР, включая распределение квот на добычу минтая, меры защиты для других промыслов,
требования по мониторингу и измерению улова для судов и переработчиков, работающих на
основе закона ААР.
ЗВОС К ЗАКОНУ ААР: Глава 1
1-4
Февраль 2002
1.5
Участие общественности
При разработке Поправок 61/61/13/8 и данного ЗВОС была обеспечена возможность самого
широкого участия общественности. Поправки к Планам управления промыслом были разработаны
Советом после серии из 12 публичных заседаний Совета, начиная со специального заседания в
ноябре 1998 г., на которых рассматривались вопросы, возникшие в связи с принятием закона ААР.
Процесс определения содержания документа включал принятие Протокола о намерениях в части
разработки ЗВОС, возможность для общественности и Совета вносить замечания по ЗВОС на
заседании Совета в апреле 2000 г., многочисленные обсуждения и встречи с гражданами и с
группами в процессе разработки Поправок 61/61/13/8 и саму разработку данного документа.
1.5.1
Протокол о намерениях и определение содержания документа
Официальный период определения содержания документа начался с момента публикации Протокола
о намерениях на разработку Заключения о воздействии на окружающую среду. Он был опубликован
в «Федеральном реестре» 6 апреля 2000 г. (65 FR 18028) (Приложение C). Срок для подачи
замечаний общественности отводился до 8 мая 2000 г. Национальная служба морского рыболовства
(НСМР) предлагала общественности представить мнения о том, какие вопросы следует
подвергнуть анализу в документе и какие альтернативы существующему управлению следует
рассмотреть. Кроме того содержание документа рассматривалось на совещании Совета в апреле
2000 г., на котором НСМР предложила Совету и общественности представить замечания по
вопросам, которые следует подвергнуть анализу. Все полученные от общественности замечания
были рассмотрены и использованы НСМР для выявления ключевых экологических и
экономических вопросов, которые должны быть рассмотрены в ЗВОС.
1.5.2
Участие общественности в разработке Поправок 61/61/13/8
В дополнение к формальному процессу определения содержания документа широкие возможности
для публичности процедуры были обеспечены на протяжении всего длительного процесса
разработки поправок к Планам управления промыслом, который осуществлялся Советом в
отношении Поправок 61/61/13/8. Общественность принимала широкое участие в разработке этих
поправок, включая выдвижение альтернатив и обсуждение предпочтительных альтернатив.
Общественность имела возможность вносить замечания и участвовать в разработке Поправок
61/61/13/8 в ходе 12 заседаний Совета, на которых поправки вырабатывались или пересматривались
Советом. Общественность также имела возможность принять участие в различных публичных
собраниях, организовывавшихся НСМР и Советом для рассмотрения различных технических
вопросов в процессе разработки Поправок 61/61/13/8. Этот процесс подробно описан в разделе 2.2
1.5.3
Координация с другими ведомствами
Федеральные: Национальная служба морского рыболовства (НСМР) обратилась к Совету как
разработчику Поправок 61/61/13/8 и консультанту Министра по вопросам политики в области
рыболовства с просьбой оказать техническую поддержку данному ЗВОС. Места без права голоса в
Совете имеют Управление охраны дикой природы и рыбных ресурсов США и Управление береговой
охраны США. Управление охраны дикой природы и рыбных ресурсов отвечает за охрану морских и
других видов птиц в районах управления промыслом. Опытные специалисты управления участвуют в
группах Совета по планам управления промыслом донно-пищевых пород рыбы и оказывали помощь
в данном анализе. Управление охраны окружающей среды является той инстанцией, которая будет
рассматривать данное ЗВОС. Замечания, полученные от этого управления, использовались в работе
под подготовке данного документа. Все указанные выше ведомства дали согласие на участие в
разработке данного ЗВОС, предоставили данные, персонал и сделали замечания по данному ЗВОС.
Ведомства штатов: Места с правом голоса в Совете имеют представители штатов Аляска,
Вашингтон и Орегон. В научно-статистическом комитете Совета работают эксперты и специалисты
из органов управления промыслом этих штатов, которые оказывали помощь в разработке данного
ЗВОС.
ЗВОС К ЗАКОНУ ААР: Глава 1
1-5
Февраль 2002
1.5.4
Вопросы, рассматриваемые в ЗВОС
По результатам анализа всех замечаний по содержанию документа и материалов публичных
обсуждений, полученных в процессе разработки Поправок 61/61/13/8, определились следующие
вопросы. Национальная служба морского рыболовства (НСМР) намеревается в максимально
возможной степени учесть все вопросы, поднятые в процессе определения содержания документа и
разработки Поправок 61/61/13/8. НСМР объединила замечания, полученные в процессе
определения содержания документа и разработки Поправок 61/61/13/8, в следующие основные
вопросы:
•
Влияние альтернативных вариантов на морских млекопитающих животных, особенно вопрос
о том, приведет ли менее интенсивный минтаевый промысел рыболовецкими кооперативами
к снижению неблагоприятных воздействий на сивучей
•
Влияние альтернативных вариантов на промысловые донно-пищевые породы рыбы
• Влияние альтернативных вариантов на прилов донно-пищевых пород рыбы и запрещенных
видов
• Влияние альтернативных вариантов на социально-экономические аспекты минтаевого
промысла
• Влияние альтернативных вариантов на участников других промыслов донно-пищевых рыб и
моллюсков
•
Влияние альтернативных вариантов на прибрежные поселки
•
Влияние альтернативных вариантов на независимых рыбаков и другие малые компании
•
Влияние роста прибрежной переработки минтая на качество воды на прибрежных
акваториях
Учитывая важность этих вопросов, НСМР уделяет отдельное внимание каждому из этих вопросов
в Структуре главы 4 «Экологические и экономические последствия».
1.6
Другие документы Управления охраны окружающей среды
Одновременно с данным документом на стадии разработки находятся другие ЗВОС и другие
документы Управления охраны окружающей среды. Наиболее значимыми документами, на
которые часто даются ссылки в данном документе, являются Дополнительное ЗВОС к Программе
промысла донно-пищевых пород рыбы в районе Аляски и Проект дополнительного ЗВОС к
Программе мероприятий по охране сивучей.
1.6.1 Дополнительное ЗВОС к Программе промысла донно-пищевых пород рыбы в районе
Аляски
Данное ЗВОС разрабатывается одновременно со значительно более объемным предварительным
вариантом Дополнительного ЗВОС к Программе промысла донно-пищевых пород рыбы в районе
Аляски для Планов управления промыслом донно-пищевых пород рыбы в районе БМАО и залива
Аляска (NMFS 2001a). Это Дополнительное ЗВОС представляет собой широкий экологический
анализ Планов управления промыслом донно-пищевых пород рыбы в районе БМАО и залива
Аляска, включает анализ совокупных воздействий от предпринятых действий в целом,
рассматривает политику ведения промысла и возможные действия в будущем в разрезе различных
аспектов охраны окружающей среды. ЗВОС для Поправок 61/61/13/8 является оценкой конкретных
мер и дополняет, а не дублирует материал, содержащийся в этом более широком дополнительном
ЗВОС. В центре внимания данного ЗВОС находится рассмотрение экологических, экономических и
социально-экономических последствий различных альтернатив реализации режима управления,
предписанного законом ААР, относительно варианта «никаких действий», возвращающего к
предыдущему режиму управления. Хотя данное ЗВОС рассматривает более широкие совокупные
воздействия промысла донно-пищевых рыб в целом, оно не имеет той степени детальности, как
более широкое Дополнительное ЗВОС. Мы отсылаем читателей, желающих более подробно
ознакомиться с общими совокупными воздействиями промысла донно-пищевых рыб, взятыми в
ЗВОС К ЗАКОНУ ААР: Глава 1
1-6
Февраль 2002
целом, к Дополнительному ЗВОС. Аналогичным образом, Дополнительное ЗВОС анализирует и
рассматривает минтаевый промысел в районе БМАО на основе закона ААР, но не рассматривает
конкретные элементы закона ААР или Поправки 61/61/13/8 на таком же уровне детализации, как
данное ЗВОС.
1.6.2
Проект дополнительного ЗВОС к Программе мероприятий по охране сивучей
В Биологической оценке, подготовленной в 2000 г. в соответствии с разделом 7 Закона об
охраняемых видах по всем аспектам промысла донно-пищевых пород рыбы у побережья Аляски,
был сделан вывод о том, что промысел минтая, тихоокеанской трески и северного терпуга ставит
под угрозу существование сивучей и негативно воздействует на их среду обитания в результате
конкуренции за добычу и изменения их кормового поля. Порядок ведения промыслом должен
быть изменен и приведен в соответствие со всеми федеральными законодательными актами. Было
разработано несколько альтернативных предложений по управлению промыслом в форме
Поправок 70/70 к Планам управления промыслом донно-пищевых пород рыбы для районов БМАО
и залива Аляска. Дополнительное ЗВОС для Поправок 70/70 (NMFS 2001 d) анализирует
предлагаемые альтернативные поправки, направленные на снижение негативных воздействий в
результате конкуренции за рыбу между сивучами. Поправки 70/70 будут реализовываться
одновременно с Поправками 61/61/13/8.
1.6.3
Другие аналитические документы Управления охраны окружающей среды
Помимо вышеназванных, НСМР и Совет разработали ряд других документов под грифом
Управления охраны окружающей среды, которые имеют отношение к пониманию Поправок
61/61/13/8. В 1998 г. Совет разработал объемный документ «Оценка окружающей среды / Анализ
воздействия нормативных актов / Первичный анализ гибкости нормативных актов» для Поправок
51/51 (прибрежный/океанический 3), рассматривающий экологические, экономические и
социально-экономические последствия альтернативных режимов распределения прибрежных и
океанических квот на добычу минтая в районе БМАО перед принятием закона ААР. Анализ этих
последствий широко освещал минтаевый промысел в районе БМАО и послужил основой для
значительной части экономического анализа, содержавшегося в этом документе. Совет также
подготовил объемную «Оценку окружающей среды / Анализ воздействия нормативных актов»,
рассматривающую различные альтернативы мер управления по защите интересов других рыбаков
и переработчиков, для особого временного правила, действовавшего в 2000 году. Этот анализ в
значительной степени послужил основой для рассмотрения в данном документе мер в сфере
добычи и переработки, направленных на защиту интересов других рыбаков и переработчиков, не
получивших выгод от закона ААР.
ЗВОС К ЗАКОНУ ААР: Глава 1
1-7
Февраль 2002