Этический кодекс государственного и муниципального служащег

Статья: Этический кодекс государственного и муниципального
служащего: зарубежный и российский опыт противодействия
корру...
Документ предоставлен КонсультантПлюс
Дата сохранения: 26.08.2015
ЭТИЧЕСКИЙ КОДЕКС ГОСУДАРСТВЕННОГО И
МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО: ЗАРУБЕЖНЫЙ И РОССИЙСКИЙ ОПЫТ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
И.В. ЛЕВАКИН
Левакин И.В., доктор юридических наук, профессор кафедры государственного обеспечения
управленческой деятельности МГИМО (У) МИД России.
В статье анализируются основные нормы этических кодексов в США, Канаде и Германии.
Характеризуются кодексы этики, действующие в субъектах Российской Федерации, рассматриваются
проблемы, связанные с их реализацией. Исследуется проблема механизма реализации кодексов этики
государственных и муниципальных служащих.
Ключевые слова: государственная служба, кодекс этики, коррупция, мораль, ответственность.
The code of ethics of the state and municipal clerk: russian and international experience of fighting
corruption
I.V. Levakin
Levakin I.V., doctor of law, professor of department of state ensuring management of the MGIMO
(university) MFA Russia.
In the present paper the basic norms of ethical codes in the USA, Canada and Germany are analyzed.
The Russian regional codes of ethics are discussed, the problems connected with their implementation are
examined. The authors also study the problem of the mechanism of realization of ethical codes of conduct for
state and municipal officials.
Key words: public service, code of ethics, corruption, morality, responsibility.
Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. в ч. 2 ст. 8 провозгласила, что "каждое
государство-участник стремится применять, в рамках своих институциональных и правовых систем,
кодексы или стандарты поведения для правильного, добросовестного и надлежащего выполнения
публичных функций". На международном уровне действуют Международный кодекс поведения для
государственных служащих, принятый Резолюцией 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12.12.1996,
Модельный кодекс поведения для государственных служащих (приложение к рекомендации Комитета
министров Совета Европы от 11.05.2000).
США стали первой страной, в которой получили развитие этические кодексы поведения для
государственных служащих. В 1924 г. Международная ассоциация администраторов городов
(Международная ассоциация управления городов/округов) разработала первый этический кодекс. А в
1958 г. в форме резолюции Конгресса США был принят Кодекс этики правительственной службы,
который впоследствии неоднократно изменялся и дополнялся. Изначально Кодекс имел лишь
рекомендательный характер, но впоследствии стал обязательным для исполнения всеми должностными
лицами США. В дополнение к Кодексу в 1962 г. Конгресс США принял Официальные нормы поведения
выборных должностных лиц (членов палат парламента) и публичных должностных лиц органов
исполнительной власти.
В 1965 г. были установлены Стандарты поведения, этические нормы должностных лиц
(распоряжение президента Л. Джонсона), которые впоследствии и легли в основу Закона 1978 г. "Об
этике служащих государственных органов". Указанный Закон тщательно регламентирует содержание и
порядок подачи финансовых деклараций государственными служащими, работающими в органах
законодательной власти: они обязаны указывать не только сведения о всех полученных доходах, но
также источник и краткое описание бесплатных транспортных услуг, проживания, питания, развлечений,
превышающих 250 долларов, и т.д. Финансовые декларации являются доступными для всеобщего
ознакомления <1>. Контроль за соблюдением требований, установленных в Законе, осуществляет
Комитет по этике палаты представителей и Комитет по этике Сената. В случае выявленных нарушений
Генеральный атторней подает иск в суд в отношении нарушителя, с последнего же взимается штраф в
судебном порядке <2>.
--------------------------------
КонсультантПлюс
надежная правовая поддержка
www.consultant.ru
Страница 1 из 4
Статья: Этический кодекс государственного и
муниципального служащего: зарубежный и российский опыт
противодействия корру...
Документ предоставлен КонсультантПлюс
Дата сохранения: 26.08.2015
<1> С 1986 г. в США действует так называемый Закон "о свистунах" (Whistleblowers act), согласно
которому любой сотрудник организации, фирмы или предприятия может сообщить о ставших ему
известными фактах коррупции в Министерство юстиции и получить определенную часть суммы от
штрафа, уплаченного нарушителем.
<2> См.: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты / Под ред. О.А.
Жидкова. М., 1993. С. 176 - 181.
В 1989 г. принят Закон "О реформе закона об этике", который распространил свое действие на все
три ветви федеральной власти (законодательную, исполнительную и судебную). В 1990 г. Приказом
Президента США N 12731 "Принципы этики поведения должностных лиц и служащих государственного
аппарата" было подтверждено действие всех ранее принятых актов, введены в действие обязательные
для исполнения всеми государственными служащими исполнительной власти общие принципы
этического поведения.
В США с 1978 г. действует Управление служебной этики в государственных органах (The Office of
Government Ethics), с 1989 г. оно имеет статус отдельного независимого ведомства. Возглавляет
Управление служебной этики директор, назначаемый Президентом США. Задачи Управления
заключаются в выявлении и предотвращении конфликта интересов в среде государственных служащих
исполнительной ветви власти; разработке единой политики в области профессиональной этики для
государственных служащих; проведении образовательных программ для государственных служащих по
вопросам этики; мониторинге состояния нравственности и т.д. Для контроля за соблюдением положений
законодательства об этике в каждом ведомстве исполнительной власти США действует специально
назначенный сотрудник, он обеспечивает связь данного ведомства с Управлением по служебной этике.
Управление осуществляет лишь превентивные и профилактические меры, расследование проводят в
отношении федеральных служащих исполнительной власти Генеральный инспектор и Федеральное
бюро расследований.
В Канаде в 1985 г. был принят Кодекс по регулированию конфликта интересов и трудоустройству
после увольнения со службы для лиц, замещающих высшие и руководящие государственные должности
(Conflict of Interest and Post-Employment Code for Public Office Holders). Вслед за этим Кодексом
Казначейство Канады приняло однотипный кодекс для всех остальных категорий государственных
служащих - Conflict of Interest and Post-Employment Code for Public Office. В настоящее время основным
является разработанный и принятый Казначейством Канады в 2003 г. Кодекс ценностей и этики
государственной службы (Values and Ethics Code for the Public service, далее - Ценностный этический
кодекс), он принят в качестве подзаконного нормативного акта и является обязательным для
государственных служащих большинства государственных органов.
Для государственных служащих, замещающих руководящие должности, в Канаде действует Кодекс
по регулированию конфликта интересов и трудоустройству после увольнения со службы для лиц,
замещающих высшие и руководящие государственные должности. Ценностный этический кодекс
автоматически входит в трудовое соглашение с государственным служащим. Исходя из специфики
государственного органа, заместитель руководителя может разрабатывать дополнительные этические
нормы поведения для сотрудников. Однако в этом случае руководитель обязан поставить в известность
Агентство по управлению персоналом государственной службы.
В каждом ведомстве действуют кураторы по этике (как правило, назначаемые из числа высших
должностных лиц ведомства). Они консультируют работников государственного аппарата по проблемам
практического применения этических норм поведения, а также разрешают спорные ситуации в данной
сфере. А во многих ведомствах действуют целые отделы по этике, которые, как правило, являются
внутриведомственными подразделениями, осуществляющими внутренний аудит своего ведомства.
Общая ответственность за соблюдением норм Ценностного этического Кодекса возлагается на
заместителей руководителя. За невыполнение требований Кодекса на нарушителей возлагается
дисциплинарная ответственность вплоть до увольнения с государственной службы.
Помимо внутриведомственной системы контроля, действует независимый Уполномоченный по
поддержанию моральных стандартов на государственной службе, который подотчетен Клерку Тайного
Совета (руководитель государственной службы Канады). К Уполномоченному могут обращаться все
желающие
служащие
государственного
аппарата,
не
удовлетворенные
деятельностью
внутриведомственных систем контроля за нарушением норм этического законодательства <3>.
-------------------------------<3> Реформа государственной службы: канадский опыт и российская действительность / Отв. ред.
А.Г. Барабашев, С.В. Кабышев. М., 2006. С. 114 - 130.
В Германии с 1995 г. действуют Кодекс антикоррупционного поведения, Рекомендации к
КонсультантПлюс
надежная правовая поддержка
www.consultant.ru
Страница 2 из 4
Статья: Этический кодекс государственного и
муниципального служащего: зарубежный и российский опыт
противодействия корру...
Документ предоставлен КонсультантПлюс
Дата сохранения: 26.08.2015
соблюдению Кодекса, а также "Инструкция для руководящего состава". Последний документ
предназначен для государственных служащих, занимающих руководящие должности, так как, по мнению
законодателя, эффективность мер по противодействию коррупции в первую очередь зависит от
руководящих должностных лиц.
Система противодействия коррупции на местах направлена на создание системы многократного
контроля, в которой процесс принятия решений становится прозрачным. В случае обнаружения особой
коррупциогенности на некоторых должностях государственной службы практикуется временное
ограничение пребывания на ней отдельных сотрудников. Система специальных административных
судов, действующая на всех трех уровнях (первой инстанции, земельном и федеральном), осуществляет
контроль над государственными служащими, нарушающими права и законные интересы граждан <4>.
-------------------------------<4> См.: Охотский И.Е. Международные правовые стандарты противодействия коррупции и
возможности его применения в России // Экономика. Государство. Общество. 2012. N 4;
http://ego.uapa.ru/ru/issue/2012/04/15/.
При всех положительных результатах регулирующего воздействия известных зарубежных
этических кодексов, исследователи справедливо отмечают ряд недостатков жесткого законодательного
регламентирования поведения государственных служащих: императивные стандарты поведения
заставляют служащих постоянно обращаться к правилам, тем самым лишая их инициативы. Чрезмерная
законодательная детализация этического кодекса сложна для восприятия и требует создания
адекватной системы обучения и консультирования служащих. В связи с этим, например, в США ежегодно
расходуются огромные финансовые средства.
В России также накоплен значительный опыт действия этических кодексов. На настоящий момент
принято более 30 кодексов этики в федеральных органах государственной власти России, около 68
кодексов этики действуют в субъектах Федерации. Они в большинстве своем полностью воспроизводят
положения Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской
Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте
Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г.), который предъявляет
высокие требования к антикоррупционному поведению государственных и муниципальных служащих.
Его требования разумны, но следует учитывать, что данный Кодекс, как и все прочие, принятые в
Российской Федерации на его основе, носит рекомендательный характер.
Проблема расширения возможностей противодействия коррупции за счет этических кодексов
вытекает из объективных границ правового воздействия российского законодательства <5>. Понятие
коррупции, данное ФЗ от 25.12.08 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", сосредоточено на
определенных законом правонарушениях, приносящих коррупционерам имущественную выгоду (в виде
денег, ценностей, иного имущества или услуг) и не может охватить всех возможных коррупционных
деяний (лоббизм, протекционизм, кумовство и т.д.). Таким образом, не всякое деяние, в сущности своей
являющееся коррупционным или коррупциогенным, истолковывается как таковое с точки зрения
казуистического подхода ст. 1 ФЗ N 273.
-------------------------------<5> Нормативные правовые акты, включающие правила этического поведения гражданских
служащих: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе
Российской Федерации" (ст. ст. 16 - 20), Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О
противодействии коррупции" (ст. ст. 8 - 12), Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г.
N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" и др.
Типовой кодекс этики, а также дублирующие его содержание ведомственные и региональные
этические кодексы являются сводом принципов профессиональной служебной этики и основных правил
служебного поведения (они не разграничены), но они не содержат оригинальных и самостоятельных
правовых норм. Действующие Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением
Правительства РФ от 13.08.97 N 1009, обязывают регистрировать все ведомственные нормативные акты
в Минюсте Российской Федерации. Минюст справедливо не регистрирует акты рекомендательного
характера, к каким относит и кодексы этики служебного поведения государственных служащих
(например, см.: письмо Минюста от 06.06.2011 N 01/37019-ДК).
Проблема внедрения этических кодексов служебного поведения в России заключается в
особенностях отечественной правовой системы (правопонимания, правосознания и т.д.): возможность
юридизировать нормы и принципы социальных норм (этики, морали, религии и т.д.) является достаточно
ограниченной и зачастую вредной.
КонсультантПлюс
надежная правовая поддержка
www.consultant.ru
Страница 3 из 4
Статья: Этический кодекс государственного и
муниципального служащего: зарубежный и российский опыт
противодействия корру...
Документ предоставлен КонсультантПлюс
Дата сохранения: 26.08.2015
Во-первых, общеобязательностью могут обладать только правовые нормы. Нормы этики
оставляют возможность произвольного толкования.
Во-вторых, корпоративная ответственность легко превращается в произвол начальствующих лиц.
В-третьих, при слабом развитии гражданских институтов моральная (этическая) ответственность
"не работает", а привлекать к юридической ответственности за морально-этические поступки не
позволяют принципы права.
В-четвертых, если законодательством предусмотрены меры юридической ответственности за
коррупционные правонарушения, то дублировать подобные положения в кодексе этики попросту
бессмысленно.
Действующее трудовое законодательство содержит запрет на применение дисциплинарных
взысканий, не предусмотренных Трудовым кодексом, а для отдельных категорий работников
федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине. Тем более что дисциплинарные
взыскания могут быть возложены на работника лишь в случае невыполнения последним по своей вине
возложенных на него трудовых обязанностей. Невыполнение этических предписаний не является
основанием для применения мер ответственности по трудовому законодательству. Таким образом,
наказание государственных служащих за нарушение положений кодексов этики противоречит трудовому
законодательству.
На комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих,
созданные во исполнение Указа Президента РФ от 01.07.2010 N 821, возложены ответственные
функции, но они собираются лишь в случае поступления жалобы на поведение государственного
служащего. При этом функции постоянного контроля, выявления нарушений государственными
служащими требований к служебному поведению комиссии не осуществляют. Как показала практика,
вопросы нарушения этических норм данные комиссии не рассматривают.
До конца непонятны критерии неэтичности в действиях чиновников: оценочный подход в работе
таких комиссий сам чреват коррупциогенностью. Таким образом, вопрос о механизме действия этических
кодексов в России остается открытым.
Самый строгий этический кодекс не решит проблемы коррупции: банально, но единственно верный
путь - последовательно повышать правовую культуру, развивать гражданские институты <6>.
Необходимы комплексные меры такого плана, как: правовое образование населения; введение
действительного общественного контроля над взаимоотношениями между государственными
служащими, бизнесом и политикой; совершенствование системы мониторинга за нравственным
состоянием государственных служащих; строгое соблюдение текущего законодательства всеми
субъектами права <7>. До тех пор, пока законодатель не найдет оснований для применения ст. 20
Конвенции ООН против коррупции (UNCAC), говорить о действительной борьбе с коррупцией
проблематично. Лишь в случае реализации всего комплекса антикоррупционных мер может быть
использован инструмент - этический кодекс поведения государственных и муниципальных служащих.
-------------------------------<6> См.: Левакин И.В., Шишова Ж.А. Роль независимой экспертизы в противодействии коррупции //
Российская юстиция. 2010. N 8. С. 32 - 36.
<7> Об этом см.: Левакин И.В., Шкарупин А.Г. Противодействие коррупции и юридическая наука //
Теоретические и прикладные аспекты современной науки. Белгород, 2015. N 8 - 6. С. 72 - 74.
Список использованной литературы
1. Левакин И.В., Шишова Ж.А. Роль независимой экспертизы в противодействии коррупции //
Российская юстиция. 2010. N 8. С. 32 - 36.
2. Левакин И.В., Шкарупин А.Г. Противодействие коррупции и юридическая наука // Теоретические
и прикладные аспекты современной науки. Белгород, 2015. N 8 - 6. С. 72 - 74.
3. Охотский И.Е. Международные правовые стандарты противодействия коррупции и возможности
его
применения
в
России
//
Экономика.
Государство.
Общество.
2012;
N
4
http://ego.uapa.ru/ru/issue/2012/04/15/.
4. Реформа государственной службы: канадский опыт и российская действительность / Отв. ред.
А.Г. Барабашев, С.В. Кабышев М.: Формула права, 2006. С. 114 - 130.
5. Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты / Под ред. О.А. Жидкова.
М.: Прогресс; Универс, 1993. С. 176 - 181.
КонсультантПлюс
надежная правовая поддержка
www.consultant.ru
Страница 4 из 4