Субсидиарность как принцип и механизм политики Евросоюза

СУБСИДИАРНОСТЬ КАК ПРИНЦИП И МЕХАНИЗМ
ПОЛИТИКИ ЕВРОСОЮЗА
Хохлов И.И.
к.п.н., научный сотрудник ИМЭМО РАН
Субсидиарность – принцип, лежащий в основе распределения полномочий и компетенций между акторами, находящимися на разных уровнях властной пирамиды.
Принцип субсидиарности (ПС) подразумевает, что управление осуществляется на
возможно более низком уровне, когда это целесообразно; при этом европейский
уровень выступает как дополнительный по отношению к национальному (например,
финансирование на уровне ЕС обычно дополняет, а не заменяет собой ресурсы отдельных стран). ПС был введен Маастрихтским договором в 1992 г. Тогда же в качестве консультативного органа был создан Комитет регионов.
Согласно ст.5 Договора о Европейском союзе (прежде ст.3b), «Сообщество действует в пределах своих полномочий, определяемых настоящим Договором и поставленными перед ним здесь целями. В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с ПС, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере
государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого
действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом. Любые действия
Сообщества не должны идти далее того, что необходимо для достижения целей настоящего Договора» 1 . Таким образом, Сообщество может расширять свою компетенцию на новые области, когда считает их «масштабными». На ст. 5 Договора может опираться каждый отдельно взятый акт Сообщества, что позволяет в законодательном порядке ограничивать пределы деятельности последнего. Субсидиарность
таким образом можно понимать как политический принцип руководства делами Сообщества и законодательного ограничения его компетенции.
До подписания Маастрихтского договора о Европейском союзе дискуссии о субсидиарности инициировались органами Сообщества, после его подписания ПС стал
широко обсуждаться в национальных государствах. Ст. 5 оставляет возможность для
различных интерпретаций принципа субсидиарности (что и обусловило его повсеместную поддержку в странах-членах) 2 , а в условиях массового недовольства усилением наднациональности в политике ЕС требовалось, тем не менее, более четкое определение субсидиарности и объяснение правил ее использования. Эта статья действует без ограничений и исключений. В ст. 5 Договора о ЕС региональный уровень вообще не упоминается, речь идет лишь о европейском уровне и государствах-членах,
что означает возможность для национальных государств не рассматривать субнациональный уровень и замыкать решения на себя, когда это им удобно. ПС и способ
его изложения уменьшил напряженность, вызванную усилением наднациональности.
ПС имеет исключительно важное значение для понимания существа европейской
политики в постмаастрихтский период.
1
2
Договор о Европейском союзе: консолидированная версия. М., 2001. С.48
Например, для Великобритании, которая видела в принципе субсидиарности охрану национального суверенитета и возможность избежать чрезмерного втягивания в дела других
стран-участниц; и для европейского руководства, для которого субсидиарность это, по сути, – принцип еврофедерализма.
2
Идея субсидиарности не нова 3 . В европейской политике последние десятилетия продолжается поиск доктрины, которая позволила бы Сообществу быть вовлеченным в
решение проблем, традиционно являющихся областью национального суверенитета
и находящихся в компетенции национальной и региональной сферы.
Идеологом принципа субсидиарности в ЕС считается Ж. Делор 4 . Понимая, что Сообщество может действовать только в тех областях, в которых страны-участницы
дали ему соответствующую власть, он считал разрушение «бюрократического барьера», окружающего Брюссель (как местонахождения главных институтов ЕС), лучшим средством убедить граждан в способности Сообщества быть полезным, если,
конечно, оно намерено развиваться при их поддержке. ПС, по мнению Делора, должен определить общий курс: где Сообщество может, а где не может действовать автономно от национальных правительств, подобно тому, как конституция США оставляет за штатами права, которые не делегируются федеральному правительству,
или основной закон ФРГ, облекающий всеми полномочиями земли за исключением
прерогатив, которые не обозначены специально. «Федералистский подход призван
определить ясно, кто и что делает» – писал Ж.Делор 5 .
ПС позволял преодолеть негативное отношение некоторых стран-участниц, прежде
всего Великобритании, к наметившейся федералистской тенденции в развитии Союза. В 1991 г. в проекте Договора о ЕС европейская интеграция определялась как процесс, ведущий к созданию Союза, цель которого – федерация. Англия откликнулась
на это негативно, заявив, что если в странах континентальной Европы федерализм,
вероятно, не вызывает полемики, то в Великобритании его обсуждение несет в себе
скрытую нелояльность.
Особенно негативное отношение к федерализму наблюдалось в консервативной партии Великобритании. Ее представители обвиняли европейских федералистов в
стремлении к излишней централизации власти в руках брюссельских чиновников. М.
Тэтчер считала, что централизация власти является самым нежелательным ограничением свободы. Отчасти под влиянием таких взглядов в 1991 г. Европейская комиссия начала заниматься разработкой ПС, ставшей чуть ли не единственным пунктом в
переговорах о политическом Союзе, с которым по разным мотивам соглашались все
делегации.
Отсутствие в документах ЕС четкого определения принципа субсидиарности не позволяет рассматривать его как правовую норму. Это политический принцип. Его использование зависит от конкретной интерпретации и ситуации, определяемой рас3
Эту идею можно считать католического происхождения. Папа Пий ХI так пояснял идею
субсидиарности: «Должен оставаться непоколебимым следующий принцип социальной
мудрости: как не дозволено, с целью передачи обществу, отнимать у отдельных лиц то, что
последние могут выполнить собственными силами и мерами, так нельзя и передавать более значительному сообществу то, что может быть сделано меньшими и более слабыми
людскими сообществами. Нарушение этого правила послужило бы во вред обществу, и
было бы вопиющим препятствием для правильного порядка, потому что оправданной целью всякого вмешательства в общественные дела является подкрепляющая помощь членам
социального организма, а не разрушение и поглощение». См. подробнее: Pius XI Quadraqesimo Anno. 1931 encyclica.// Anderson R. Between Two Wars: The Story of Pope Pius. 1978.
4
Ж.Делор начал изучать идею субсидиарности с того момента как стал председателем Европейской комиссии.
5
Цитируется по: Dinan D. Ever Closer Union:An introduction to European Integration. L., 1999.
P.158
3
становкой политических сил в ЕС. Это и делает его удобным для большинства участников интеграционного процесса, обеспечивает его поддержку различными политическими силами, которые могут вкладывать в понятие субсидиарности свой
смысл. Хотя такие страны, как Великобритания, видят в ПС средство замедления
интеграционного процесса и усиление компетенций национальных государств, объективно, как будет показано далее, использование ПС усиливает наднациональный
вектор в политике ЕС.
Важным стимулом развития ПС стали сложности, связанные с ратификацией Маастрихтского договора в таких странах, как Дания (где потребовался второй референдум), Франция (в которой президент Ф.Миттеран также призвал к референдуму),
трудности имели место и в Великобритании. Когда Европейская комиссия ослабила
руководство в некоторых областях и, прежде всего, в области законодательства о
правилах конкуренции, у некоторых стран-участниц появилась надежда использовать ПС как средство для отхода от наднациональности при разработке «неудобного», хотя и полезного, законодательства.
В Европейском союзе на основе субсидиарности решаются, прежде всего, региональные проблемы, поэтому в статье речь идет о роли субсидиарности в выстраивании субнационального 6 уровня власти в ЕС. Регион является важным уровнем в
многослойной структуре ЕС, поскольку на каком бы из этажей власти Сообщества
ни принимались решения, реализуются они непосредственно в том или ином регионе. Регион – это конкретное место привязки инвестиций.
Структурные операции ЕС предусматривают широкий спектр методов проведения
региональной политики, на которые тратится более 32 млрд. евро ежегодно, что составляет более трети бюджета ЕС. Осуществление структурной помощи служит импульсом для обретения регионами экономической и социальной самостоятельности,
осознания ими своей субнациональной общности, а также является мощным инструментом влияния Европейской комиссии на страны-участницы, поскольку от нее во
многом зависит выбор страны или региона-получателя этой помощи.
Таким образом, ПС способствует развитию наднациональности, поскольку логика
развития такова, что экономическое укрепление регионов, создавая своего рода
«субстанцию», позволяет структурировать их пространство путем развития институциональной структуры. Возникающие на региональном уровне правовая база, права
собственности, система образования и прочие институты, так или иначе, воспроизводят национальные, которые в свою очередь все больше и больше втягиваются в
наднациональную систему ЕС. Национальные и субнациональные границы при этом
становятся более «проницаемыми» для наднациональных политических решений,
преодоление границ происходит «сверху» – со стороны ЕС, и «снизу» – со стороны
регионов.
Структурные фонды, такие как: Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд, Европейский фонд ориентации и гарантий сельского хозяйства и финансовый инструмент ориентации рыболовства (неофициальное название – Рыболовный фонд) – это основные механизмы Сообщества в области регионального развития. Распределение расходов между различными сферами экономического развития и определение приоритетов осуществляется правительствами соответствующих стран при непосредственном влиянии Европейской комиссии. В ре6
Так, автор считает субнациональным любой уровень «ниже» национального (регионы,
земли коммуны, города, районы городов и так далее).
4
гионах, где действует региональная политика ЕС, проживает более 50% населения
стран-членов, то есть она затрагивает, в большей или меньшей степени, интересы
всех входящих в Союз государств. Структурные фонды финансируют приоритетные
направления региональной политики, в том числе структурную реорганизацию отстающих в развитии регионов и конверсию кризисных промышленных регионов, а
также не столь масштабные, но самостоятельные региональные программы. На долю
последних приходится сравнительно небольшая доля бюджета – 9%. В отличие от
региональных планов, которые первоначально разрабатываются странами-членами,
программы основываются на директивах Комиссии и являются в каком-то смысле ее
вотчиной: они позволяют проводить эксперименты по опробованию новых подходов, дают возможность Комиссии расставлять акценты по собственному усмотрению.
Политика Структурных фондов выстраивается вокруг двух- и трехступенчатого
(включая заинтересованные регионы) процесса планирования (в зависимости от
конкретных приоритетов). Построенные на ПС, планы регионального развития разрабатываются первоначально странами-членами на региональном уровне с привлечением различных комбинаций партнеров (правительственные департаменты, местные власти, агентства по развитию, учебные институты, экологические организации). Планы для среднесрочных программ согласовываются Европейской комиссией
с национальными властями в целях разработки общей стратегии, установления приоритетов, мер по оказанию поддержки и финансовой помощи. Обычно Фонды используются для частичного финансирования проектов в различных сферах экономического развития (помощь бизнесу, инфраструктура, научные исследования, техническая модернизация, человеческие ресурсы, туризм, окружающая среда, транспорт,
возрождение городов).
Региональная политика, имеет во многих странах ЕС долгую историю, отношения
регионов и центра складывались в них по мере возникновения, актуальных для своего времени, задач. Структуры современных органов власти сохраняют разнообразие, и национальные особенности продолжают определять административное устройство этих стран 7 . Уровень задач, стоящих перед каждой отдельно взятой страной,
также различен. Все это усложняет работу Комиссии, которая вынуждена взаимодействовать с многочисленными национальными структурами, при подготовке
предложений опираться на них, поскольку любая предполагаемая мера Сообщества
принимает форму директивы только после рассмотрения ее в стране.
Практическое применение ПС различно в каждом отдельном случае, что ведет к усложнению процедуры принятия решений в ЕС, и, конечно, отход от какой-либо единой формулы. Решение задач на региональном уровне позволяет реализовать потенциал каждой отдельно взятой страны и использовать наиболее оптимальный уровень
для их решения. ПС позволяет приспособиться к различиям, порой весьма масштабным и многоликим, без их преодоления.
Когда говорят о роли ПС в решении задач региональной политики стран ЕС, то в
целях анализа последние разделяют на четыре большие группы, отражающие различную природу и сложность стоящих перед ними региональных проблем.
7
Например, даже в пределах одной страны – в Соединенном Королевстве – структура
управления регионами собственно в Англии, существенно отличается от той, что существует в Северной Ирландии, Шотландии и Уэльсе.
5
Прежде всего, это Греция, Ирландия, Португалия и Испания – страны, считающиеся
наименее развитыми в Евросоюзе, в которых сосредоточены самые бедные в ЕС регионы.
Вторую группу образуют Германия и Италия. В этих странах сложились наибольшие
внутренние различия в уровне развития отдельных регионов – между «старыми» и
«новыми» землями Германии, между севером и югом в Италии.
Третью группу составляют Финляндия и Швеция, где низкая плотность населения
характерна для географически и экономически удаленных районов, где имеют место
суровые климатические условия и велико расстояние между отдельными населенными пунктами.
Четвертая группа – это те страны Европы, где развитие регионов отличается относительной равномерностью: Австрия, Дания, Франция, Бельгия, Нидерланды, Люксембург и Великобритания. Здесь региональные проблемы связаны с обеспечением занятости и с ее структурой, причем не столько отраслевой, сколько ее городской и
сельской составляющими.
Для первой группы стран приоритетность задач национального развития и ликвидации неравномерности развития отдельных регионов обычно оспаривается, но, как
правило, дело решается в пользу общенационального экономического развития, и
лишь в меньшей степени регионального. При этом в Греции, Ирландии и Португалии используется централизованный подход. Так, в Греции проведение региональной политики находится в ведении национального Министерства национальной экономики. Настойчивая попытка передать ответственность за небольшие проекты на
региональный уровень была предпринята в 1989 г., но натолкнулась на отсутствие
необходимого опыта на местах. В Португалии ответственность за проведение региональной политики в основном возложена на Генеральный директорат по региональному развитию Министерства планирования и регионального развития.
В Испании же роль региональных властей выражена достаточно четко. Характерной
чертой организации региональной политики в этой стране является участие в ее разработке Автономных сообществ испанских регионов. При этом участие центрального правительства также вносит существенный вклад в определение региональной
политики. Испания, занимая жесткую позицию в ЕС, подчеркивает, что ПС не должен затрагивать взаимоотношения государства с автономными областями.
Своеобразный протекционизм характерен для слабых в экономическом отношении
стран, где больше отстающих регионов. Слабые регионы не конкурентоспособны, а
следовательно, они не способны использовать в полной мере все преимущества интеграции. Уровень децентрализации или делегирования полномочий на региональный уровень связан с политическим и государственным устройством той или иной
страны, однако именно ограниченная самостоятельность регионов в формировании
региональной политики (или ее полное отсутствие) в странах этой группы воспринимаются как, своего рода, «протекционизм» со стороны государства в отношении
экономически слабых, неконкурентоспособных регионов.
В Италии в послевоенный период даже действовала, так называемая, программа
«специальной интервенции» для юга страны. Однако недовольство, связанное с неэффективностью соответствующей политики, а также необходимость решать проблемы безработицы в северном и центральном районах страны, привели к принятию
нового законодательства, которое придавало политическое значение развитию районов по всей стране. С точки зрения действенности принципа субсидиарности, вели-
6
ко значение итальянского закона № 488 от 19 декабря 1992 г., благодаря которому
было создано четко выраженное основание для проведения национальной региональной политики 8 .
Наибольший интерес для изучения региональных проблем представляет Германия.
«В идеале ПС – это путь к Европейской федеральной демократии, где ЕС – это федерация национальных государств (в отдельных случаях регионов), а сам ЕС не подчинен национальному уровню, но субсидиарен ему» 9 . Именно германские политические деятели чаще других высказывают мнение о возможности создания Европейской федерации. «Очевидно, что применение по сути ПС возможно только в федеративном государстве, например, Германии, но никак не в Великобритании. В ЕС
форма и его реальное применение будет зависеть от дальнейшей эволюции ЕС том
случае, ЕС будет развиваться в сторону Федеративного Союза Европейских государств и народов» – пишет далее И.Бусыгина.
В Германии важную роль в укреплении региональной политики играет основной закон, который, в частности, подчеркивает необходимость создания одинаковых условий для работы и жизни людей во всех частях страны. Исходя из этого, первостепенная задача региональной политики – это обеспечение возможности для экономически более слабых регионов принимать равноправное участие в политике. Согласно
основному закону (ст. 30 и 28), ответственность за осуществление региональной политики целиком лежит на администрации земель (что может демонстрировать собой
идеальную модель субсидиарности для других стран), а функцией федерального
правительства является установление с ними партнерских отношений. Совместная
рабочая группа, созданная в 1969 г., координирует их деятельность. Состав группы
определяется Комитетом по планированию, где представители федерального правительства и земель имеют равное представительство.
Комитет по планированию разрабатывает проект ежегодного генерального плана
оказания помощи регионам. Финансирование региональной политики проводится
Совместной рабочей группой и осуществляется федеральным правительством и землями в равных долях. Такое положение вещей в Германии сказывается на ее позиции
в ЕС, где она постоянно подчеркивает необходимость усиления непосредственного
влияния федеральных земель на процессы принятия решений, а земли в свою очередь рассчитывают, что ПС поможет противостоять вмешательству ЕС в их дела.
Структурные фонды ЕС существенно влияют на содержание национальной региональной политики и в Германии, и в Италии. Пересмотр региональной политики
Италии, предпринятый в 1992 г., имел целью обеспечить возможность совместного
финансирования со стороны национального правительства и со стороны Структурных фондов, примерно четверть ресурсов которых, шла на экономическое развитие
регионов (приоритетами были: инфраструктура – 22%, сельское хозяйство – 16%, а
также связь и человеческие ресурсы – 14,5%). В целом можно говорить о тенденции
к децентрализации управления в рассматриваемых странах. Примером в первую очередь может служить Италия, где в законодательстве о реформах государственной
административной системы рассматриваются, в том числе, и задачи, связанные с децентрализацией деятельности правительства.
8
См.: Subsidiarity within the European Community. L., 1993. Р.71.
Бусыгина И.М. Концептуальные основы европейского регионализма: Проблемы европейского регионализма// Доклады Института Европы РАН. №61. М.,1999.
9
7
В политике скандинавских государств существующая система управления достаточно централизована, что в целом естественно для небольших стран. Однако специфические проблемы, связанные с расположением некоторых районов в северных и малонаселенных частях страны обусловили наличие регионального уровня управления
и способствовали возникновению понятия «сбалансированного» развития регионов
по всей стране.
В Финляндии с 1994 г. действует Закон о региональном развитии, согласно которому
такие аспекты региональной политики, как подготовка законодательных актов, определение наиболее проблемных районов, вопросы координации находятся в компетенции Министерства внутренних дел, а собственно проведением политики занимаются другие центральные министерства, например, Министерства торговли и промышленности. Таким образом, основные решения принимаются на национальном
уровне, а на долю регионов приходится разработка небольших проектов, осуществляемых сетью региональных и местных подразделений этих ведомств.
В Швеции новый политический курс на создание регионов «с равными экономическими и экологическими, индустриальными и социальными условиями» стал проводиться с 1990 г. Он заключается в создании экономически сильных и быстро развивающихся компаний в наиболее слабых регионах. В результате сложилась практика
проведения в жизнь общенациональных директив региональной администрацией,
которая и отвечает за повседневную работу. Во главе всей этой структуры стоит
Министерство промышленности и торговли, в составе которого имеется подразделение, определяющее районы, нуждающиеся в помощи. Оно контролирует проведение
политики и осуществляет связь с Европейской комиссией. Центральная руководящая
власть находится в руках Национального совета по вопросам промышленного и технического развития (NUTEK), который несет ответственность за оказание региональной поддержки коммерческим предприятиям. Административные советы на
местах отвечают за координацию деятельности на своем уровне. Для этих целей они
получают бюджетные ассигнования, и они же должны разрабатывать стратегию развития своих регионов.
Для будущих членов Европейского союза – стран из Центральной и Восточной Европы – региональная политика также понятие не новое. Происходящие там изменения в схемах регионального развития, видимо, можно рассматривать как часть общеевропейского процесса уже с 1990 г., когда со стороны ЕС началось оказание им
структурной поддержки. В большинстве этих стран появляется все более густая сеть
неправительственных органов регионального развития.
Значимость региональной политики здесь общепризнанна, а возможность получения
в будущем контроля над существенными финансовыми ресурсами стала в последние
годы предметов спора и соперничества между министерствами. Однако, несмотря на
фундаментальные изменения в политике, экономике и государственной системе,
развитие региональной политики на базе рыночных отношений в этих странах происходит замедленными темпами. Формальные межведомственные координационные
механизмы становятся важными элементами организационной структуры управления региональной политикой, даже в большей степени, чем в странах Западной Европы 10 . В дополнение к уже существующим формируются новые структуры содей-
10
Bachtler J. Regional Policy in Europe: Which Way Forward?// Europe – Towards the Next
Enlargement. L., 1999; Bachtler J., Downes R. Regional Development in the Transition Countries:
A Comparative Assessment, European Planning Studies. December. 1999; The Impact of EU En-
8
ствия развитию регионов. Появляется все больше органов местного и регионального
развития.
С 1996 г. в Венгрии Национальный совет регионального развития осуществляет подготовку решений в области региональной политики. Создана двухуровневая система
координации регионального развития. Она включает в себя 19 окружных советов
развития и 7 советов регионального развития, действующих в качестве связующего
звена между министерствами, национальными экономическими палатами, государственными компаниями на национальном и локальном уровнях, фондами и научными учреждениями, представителями местной администрации.
Аналогичный подход практикуется в Эстонии: Совет по региональной политике, в
котором представлены все министерства, администрации округов и органы местного
самоуправления, отвечает за координацию отраслевых программ на региональном
уровне (например, в области поддержки бизнеса, туризма, сферы обслуживания,
стратегического планирования инвестиций).
В Словении Национальный совет регионального развития координирует расходы
центрального правительства на региональное развитие, а также проводит консультации с заинтересованными организациями на национальном и региональном уровнях.
В Венгрии, Эстонии и Словении неправительственные органы регионального развития создавались «сверху вниз», иная картина наблюдается в Польше, где по принципу «снизу вверх» было создано около 70 агентств регионального развития, в работе
которых принимают участие как региональные, так и местные органы. На их основе
в августе 1998 г. был создан Департамент по вопросам регионального развития при
Министерстве экономики, а в сентябре 1998 г. – Комитет по региональной политике
при Совете Министров.
В целом отмечается популярность мер создания благоприятных условий для развития бизнеса. В последние годы большая роль в этом принадлежит Структурным
фондам, которые, имея возможность направлять средства на решения относительно
широкого круга проблем, придают этому направлению большое значение. Во всех
странах Европейского союза отмечается активный контроль со стороны Европейской комиссии различных направлений политики, она действует через Директорат
по региональной политике и сплочению (DGXVI), а также через Директорат по конкуренции рыночных отношений (DGIV).
За последнее десятилетие происходило снижение значения экономической деятельности государства как инструмента региональной политики, главным образом, в результате сокращения роли общественного сектора в экономике. Широкомасштабная
приватизация в области производства, лишила правительства ряда привычных рычагов влияния. Антидискриминационные меры Европейского союза размывают роль
государства в хозяйственной сфере. Например, в ряде стран, включая Италию, Германию, Соединенное Королевство, действовали схемы общественных закупок продукции только у определенных поставщиков в регионах. Европейский Суд признал
эти меры противозаконными по признаку дискриминации, и они уже не могут использоваться в качестве инструментов региональной политики 11 .
largement on Economic and Social Cohesion// Report to the European Commission (DGXVI).
Glasgow, 1997.
11
См.: Wishlade F. Competition Policy or Cohesion Policy by the Back Door. The Commission
Guidelines on National Regional Aid// European Competition Law Review. 4 July. 1998.
9
ПС действует не только в системе структур, расположенных по вертикали. Он
встроен в общественный процесс как инструмент, функционирующий в сфере различного типа объединений – в их взаимодействии по горизонтали. Возникает широкая сеть переплетения разнообразных союзов, объединений экономического, политического, профсоюзного, культурного, научного, спортивного характера, общественных организаций самого разного толка. Регламентация их деятельности или запрет исключаются, если они в своих действиях не выходят за рамки законодательства. ПС позволяет Сообществу брать на себя новые функции, дополнять деятельность
национальных государств, и эта деятельность Сообщества может зависеть от конкретных условий и принимать различные формы.
Практически все страны ЕС используют финансовое стимулирование, чтобы заинтересовать фирмы в размещении производства и инвестиций в проблемных регионах,
для чего они предоставляют финансовые льготы, субсидии при создании рабочих
мест, дотации на определенные суммы инвестиций, облегчают получение кредитов.
Кроме адресной помощи фирмам создаются благоприятные условия для ведения
бизнеса всем фирмам данного региона (создание физической инфраструктуры на локальном уровне). Наметилась тенденция к изменению стратегии инвестиций: поддерживаются информационные сети, консалтинговая деятельность, образование, научные исследования и технические разработки.
Правила оказания поддержки экономического роста на местах разрабатываются Директоратом по политике рыночных отношений. Крупномасштабные проекты развития инфраструктуры обычно реализуются на национальном уровне, хотя в менее
развитых странах они считаются элементами региональной политики, где получают
поддержку Фонда сплочения. Крупномасштабные проекты осуществляются, как
правило, только в определенных проблемных регионах, поэтому определение регионов, куда следует направлять средства в рамках политических программ. Критерии,
необходимые для выделения помощи и соответствия регионов требованиям Фондов
практически всегда вызывают горячие споры.
В качестве критериев для выбора районов служат показатели: уровня безработицы,
ВВП на душу населения, промышленной структуры, учитываются перспективы экономического развития, а также демографические показатели и местоположение региона. В большинстве случаев страны неохотно разъясняют свою методологию выбора регионов; исключениями здесь являются Соединенное Королевство, Дания,
Португалия и частично Германия, где существует явное давление, чтобы подход к
решению этих проблем на федеральном уровне был как можно более открытым,
иначе он не получит всеобщей поддержки. Почти во всех случаях Европейская комиссия играет очень важную роль в определении районов оказания помощи 12 , а
страны – члены ЕС не имеют полной самостоятельности. Выбранные регионы (там
проживает почти 51% от общей численности населения ЕС) должны соответствовать
собственным внутренним критериям, но также получить одобрение Директората по
конкуренции Европейской комиссии (DGIV) в соответствии со ст. 92(3)(а) и ст.
92(3)(с) Договора о ЕС 13 . Эти статьи предусматривают два запрета на оказание помощи: когда она подрывает или может подорвать принцип свободной конкуренции,
или когда идет во вред производству определенных видов товаров. Кроме того, Ев12
См.: Wishlade F., Yuill D., Taylor S. Economic and Social Cohesion in the European Union:
The Impact of Member States’ Own Policies // Regional Development Studies. No. 29. 1998. Luxemburg.
13
См.: European Community Treaties Including the European Communities Act. L., 1977. P. 89.
10
ропейская комиссия оказывает давление на национальных политиков с тем, чтобы
при определении районов они принимали во внимание задачи Структурных фондов.
В своем подходе к определению регионов ЕС стремится учитывать стоящие перед
ним задачи и пользоваться, насколько возможно, простой системой четко определенных критериев, осознавая в то же время, что этот процесс подвержен сильному
политическому давлению.
Несмотря на кажущийся антагонизм понятий наднациональности и субсидиарности,
в европейской политике они являют собой противоречивое единство. В настоящее
время использование ПС ограничено. Он не охватывает в равной степени все уровни. Как следует из данной статьи, есть все основания для применения субсидиарности к отношениям между наднациональным и региональным и национальным и региональным уровнями управления. Однако, определяя принцип субсидиарности, Договор вообще не упоминает регионы, то есть формально пока речь идет лишь о ЕС и
его государствах-членах.
Четкое разграничение компетенций между тремя уровнями (европейским, национальным и региональным) отсутствует. Если бы оно существовало, европейцам легче было бы проводить различие между политикой и программами ЕС, с одной стороны, и национальной политикой – с другой. Однако приоритет в определении и даже изменении полномочий институтов Союза государства-члены настоятельно стремятся сохранить за собой.
В процессе практической деятельности и законотворчества происходит и, видимо,
будет и далее происходить более явное разграничение областей компетенции властей европейской, национальной и региональной. При этом, как и в других сферах
(например, в правовых вопросах, где существуют национальные нормы, право ЕС
постоянно расширяет границы своего применения), границы между ними останутся
достаточно подвижны. Вовлеченность в европейский процесс регионов пока в целом
не слишком значительна 14 , тем не менее, можно уловить тенденцию более активного
политического выхода региональных акторов на наднациональный уровень.
Уровень экономического развития страны не связан напрямую с развитием самоуправления или субсидиарностью. Тем не менее, он оказывает существенное влияние на соответствующие процессы, поскольку одной из характерных черт региональной политики является охват ею различных отраслей экономики, из чего неизбежно следует, что различные департаменты центрального правительства имеют интересы в регионах.
Природа региональных проблем такова, что она требует участия в их решении целого ряда национальных министерств и ведомств, различных организаций регионального уровня, а также частного сектора экономики. В результате при прочих равных
условиях уровень субсидиарности в управлении по мере развития регионов возрастает.
Как показывают опросы общественного мнения, развитые и оформленные с точки
зрения управления регионы – важный фактор, способствующий усилению наднациональности. В странах, где процесс политической регионализации имеет законченную форму, в отличие от стран, где он не был завершен (или носил сугубо административный характер) доля граждан, желающих иметь гражданство региональное
14
См.: Бусыгина И.М. Стратегии европейских регионов в контексте интеграции и глобализации. М., 2002. С.66.
11
и европейское составляет 4,5%, а в других странах ЕС – таковых 2,8% 15 . Таким образом, меньшая приверженность своему региону компенсируется у некоторой части
граждан национальными чувствами. В этом смысле ПС отвечает объективной закономерности: большая сосредоточенность усилий европейцев на региональных проблемах может способствовать осознанию ими своей субнациональной идентичности.
Исторический опыт Западной Европы, где общественная жизнь основана на гарантиях частной собственности, благоприятствует формированию субсидиарного подхода
к решению существующих проблем, поскольку частная собственность как ведущий
социальный институт позволяет человеку распоряжаться своим достоянием, не ставя
его в жесткую зависимость от вышестоящих структур. Созданию благоприятной
среды для развития частного предпринимательства, так называемой бизнес-среды,
уделяется особо пристальное внимание в региональной политике Европейского союза, и на это выделяются значительные средства из бюджета объединения.
15
См.: Eurobarometer Mega Survey –1996 //The development of National, Subnational and European Identities in the European Communities. No.4. 2000 (www.portedeurope.).