Миротворчество ООН должно стать жестким
реклама
3 Миротворчество ООН должно стать жестким: защищая миссию, убеждая участников конфликта Патрис Сартр Март 2012 г. Международный институт мира Фото на обложке: Посланник Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна, военный советник генерал Бабакар Гайе (слева) и Командующий силами операции ООН в Кот-д’Ивуаре генерал Абдул Хафиз инспектируют войска, обеспечивающие безопасность в районе гостиницы «Гольф» в Абиджане, где размещалась временная резиденция президента Алассана Уаттары и премьер-министра Гийома Соро. 21 декабря 2010 г. Абиджан, Кот-д’Ивуар. © Фото ООН Мнения, представленные в данной работе, отражают точку зрения её автора и не обязательно совпадают с позицией Международного института мира. Международный институт мира приветствует обсуждение широкого круга мнений в рамках экспертных дискуссий по важнейшим аспектам и проблемам и международных отношений. Публикации Международного института мира Адам Лупел, редактор, старший научный сотрудник Элли Б. Хирн сотрудник по публикациям Оригинальная публикация: Patrice Sartre, “Making UN Peacekeeping More Robust: Protecting the Mission, Persuading the Actors,” New York: International Peace Institute, July 2011. Перевод на русский язык Информационный центр ООН в Москве, февраль 2012 г. © International Peace Institute, 2011 All Rights Reserved www.ipinst.org © Информационный центр ООН в Москве (русский перевод), 2012 г. www.unic.ru ОБ АВТОРЕ ПАТРИС САТР (PATRICE SARTRE) – французский генерал ВМФ в отставке, принимал участие в операциях по поддержанию мира в Африке и бывшей Югославии. Он также служил в должности заместителя помощника руководителя Управления стратегических проблем министерства обороны Франции, был военным советником при постоянном представительстве Франции при ООН, советником по обороне при Генеральном секретаре по национальной обороне Франции; последняя должность – советник по обороне в министерстве иностранных дел . В настоящее время занимается чтением лекций по вопросам безопасности в Африке, операциям ООН и ЕС по поддержанию мира и борьбе с пиратством. С ним можно связаться по адресу patrice.sartre@msn.com. БЛАГОДАРНОСТИ Автор выражает признательность Александре Новосёлофф и сотрудникам Управления стратегических проблем Франции, выступившим инициаторами данного исследования и помогавшим в работе над ним. Международный институт мира благодарен своим партнерам-донорам за щедрый вклад в программу Coping with Crisis. Особую благодарность Международный институт мира выражает правительству Франции за помощь в осуществлении этого проекта. 1 ОГЛАВЛЕНИЕ Резюме 3 Введение 4 От неприятия войны к жесткому миротворчеству 4 Проблемы миротворчества в начале XXI века 6 Усиление жесткости без отхода от основных принципов миротворчества 7 Легитимизация жёсткости: обязанность защищать важнее права на самооборону Цель жесткого миротворчества: защищая – убеждать 12 13 Физическая и правовая защита операций по поддержанию мира 13 Защита простых людей 13 Сохраняя свободу действий миротворческих сил 14 Доктрина жесткости: без принуждения, но и без уступок 15 Единство участников как фактор стратегии жесткости 15 Мандаты должны быть не жесткими, а конкретными 17 Обеспечение целостности стратегического руководства СМИ: жесткий подход 19 19 Контроль над районом кризиса как средство обеспечения жесткости миротворчества 20 Тактическая жесткость и потребность в высококвалифицированных вооруженных силах 23 Жесткий подход подразумевает готовность идти на риск 26 Слаженность действий как фактор жесткости 27 2 МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ Средства обеспечения жесткости 30 Какая организация необходима для жесткого командования? 30 Жесткая организация сил компенсирует их структурные недостатки 34 Технологии жесткости 35 Заключение 39 Жесткое миротворчество и борьба с мятежниками 39 Рекомендации 40 Патрис Сартр Резюме В дискуссиях по поводу активного миротворчества энтузиазму «дипломатов», верящих в миротворчество, но сомневающихся в том, что оно поможет в ситуациях масштабного насилия, противостоит скептицизм «военных», воспринимающих все неудачи миротворцев как еще одно доказательство, что подлинная роль воинских контингентов состоит в ведении вооруженных действий. В последнее десятилетие двадцатого века участие военных в операциях по поддержанию мира порой приводило к неудачам, подорвавшим веру в них лидеров ведущих держав. Вместе с тем, последняя из таких неудач произошла почти десять лет назад, поэтому естественно будет задаться вопросом, не разрешила ли уже ООН проблемы, связанные с «жестким» характером миротворчества1. Верно и то, что с тех пор самые тяжелые задачи при разрешении кризисных ситуаций выполняются силами коалиций, отличающимися большей слаженностью и боевой мощью, особенно НАТО, на силы же ООН возлагались задачи, связанные с меньшим риском. Впрочем, в то же самое время Организация Объединенных Наций вложила немало сил в разработку миротворческой доктрины, начиная с Доклада Брахими в 2000 году2, включая «Общую доктрину»3 в 2008 году и совсем недавние дискуссии по инициативе «Новые горизонты»; во всех этих документах четко прослеживается аспект, связанный с жестким характером миротворческих операций. Даже такие мощные союзы, как НАТО сталкивались с трудностями и были вынуждены выбирать между попытками преодолеть их с помощью определенных подходов из арсенала миротворчества или отказаться от выполнения миссии. Исходя из этого, есть вероятность, что в будущем ООН вновь будет поставлена перед лицом сложных ситуаций, и было бы разумно подготовиться к этому. Без сомнения, миротворчество всегда будет основываться на согласии, а не на принуждении, на политических методах, а не силе, при этом «жесткость» миротворческих усилий будет означать для миротворцев больше возможностей для контроля над районом осуществления операции, 3 защиты тех, кто работает на благо мира, защиты местного населения и мирного процесса. Цель и методы такой линии жесткого миротворчества состоят не в навязывании решений силой и не в уступке перед лицом силы, а в защите и убеждении. Данная работа не должна восприниматься как критика концептуальных усилий, предпринятых в последние несколько лет; наоборот, она имеет в виду развить то, чего удалось достигнуть, проанализировать слабые стороны миротворчества и затем выявить пути повышения его «жесткости». Определить эти пути невозможно, не подвергнув сомнению некоторые из основополагающих табу миротворчества. В частности, мы хотим предложить не считать более понятие самообороны главным критерием для применения силы. Применение силы должно стать приемлемым в качестве элемента любых действий по защите миротворческих сил, их миссии и местного населения, включая такие защитные меры, которые допускали бы временное ведение ограниченных наступательных действий. Мы попытаемся показать, что ООН должна продолжить свои усилия по развитию доктрины миротворчества, чтобы повысить слаженность действий в процессе как организации, так и проведения таких операций, а также вести диалог с государствами-членами ООН и их общественностью на языке, который им наиболее понятен. Данная концепция призвана еще сильнее сплотить всех участников вокруг Совета Безопасности, а на местах – усилить потенциал военных в области контроля над районами конфликтов за счет повышения мобильности вооруженных подразделений. Следующим предметом озабоченности для ООН должно стать устранение недостатков, связанных со структурной слабостью ее операций, их чрезвычайно разнородным многонациональным характером и чрезмерной размытостью их мандатов. Наконец, я постараюсь положить начало дискуссии о технологических инновациях, которые могли бы быть стимулированы потребностями миротворчества и использованы в дополнение к элементам материальнотехнического обеспечения, разработанного для разрешения крупномасштабных симметричных конфликтов. 1 В подтверждение этого утверждения можно привести многочисленные трудности, возникшие в ходе операций по поддержанию мира уже в нынешнем столетии, в том числе в контексте кризиса в провинциях Киву в Демократической республике Конго в 2008 г. Эти трудности не следует игнорировать, хотя в случае с Киву следует отметить, что очевидный недостаток жёсткости не был их единственной причиной: Миссия ООН в ДРК (МООНДРК) просто не могла избежать втягивания в боевые столкновения, при том, что её сил и средств было недостаточно даже для осуществления миротворческой операции. В дальнейшем я попытаюсь показать более подробно, что жёсткость означает прежде всего способность поддерживать мир в таких ситуациях, где применение силы не может быть исключено. 2 ООН, Доклад Группы по операциям Организации Объединенных Наций в пользу мира («Доклад Брахими»), документ ООН A/55/305-S/2000/809, 21 августа 2000 г. 3 United Nations Departments of Peace Operations (DPKO) and Field Support (DFS), «United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines [Capstone Doctrine]», New York, January 2008. 4 Введение Миротворчество родилось из противоречия между неприятием войны и необходимостью поддерживать мир силовыми методами. Сохранив в качестве основы идею согласия сторон – понятие, несколько утратившее свою значимость к концу двадцатого века – миротворчество взяло на вооружение термин «жесткость» для обозначения повышенного внимания к проблеме безопасности как самих миротворцев, так и местного населения. При возникновении угрозы безопасности, миротворцы вынуждены отказываться от сугубо оборонительной тактики и допускать для себя возможность ведения ограниченных по масштабу и театру наступательных действий, – при условии, что последние не преследуют целей принуждения, явно находящихся за пределами их полномочий. Такой более жесткий подход не может быть оправдан, если исходить только лишь из понятия самообороны, на котором основывалось применение силы в прошлом. Сегодня, как представляется, применение силы должно оправдываться выполнением обязанности по защите, т.е. той задачи, которую перед миротворческими миссиями ставит мировое сообщество. ОТ НЕПРИЯТИЯ ВОЙНЫ К ЖЕСТКОМУ МИРОТВОРЧЕСТВУ Основанный на идее предотвращения войны Устав ООН, однако, не содержит положений о миротворческой деятельности. Тем не менее, страх перед новой войной привел к тому, что за пятьдесят лет пертурбаций в Совете Безопасности сформировался-таки этот метод урегулирования конфликтов. Именно стремление избежать войны стало движущей силой «изобретения» миротворчества Дагом Хаммаршельдом и Лестером Пирсоном в 1956 г.4 В главах VI and VII Устава ООН сформулированы политические и военные процедуры, которые должны применяться при разрешении конфликтов. Идея была сравнительно простой: предусматриваются средства для диалога (Глава VI) и, если ситуация будет представлять собой угрозу международному миру, предпринимаются военные действия (Глава VII). Формулировка второго варианта не исключает первый и наоборот. Создавался Военно-штабной комитет, призванный помочь Совету разобраться с техническими аспектами военного варианта. Этот Комитет так никогда и не заработал – как, впрочем, и другие меры, предусмотренные в главе VII5. МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ То, что «холодная война» помешала разработке процедур и механизмов, предусмотренных в главе VII – общепризнанный факт, но гораздо точнее было бы сказать, что главной причиной невозможности осуществить на практике положения этой главы Устава ООН так, как задумывали его авторы, был страх перед войной – страх, многократно усиленный распространением ядерного оружия. В связи с тем, что сначала два, а затем и все постоянные члены Совета Безопасности обрели способность уничтожить весь мир, любое применение силы содержало в себе риск эскалации конфликта до крайней степени, что было совершенно несовместимо с самим духом Устава. Иными словами, подобно тому, как наличие ядерного оружия объясняет почему война между двумя мировыми блоками осталась «холодной», оно объясняет и то, почему положения главы VII не применялись так, как это задумывалось изначально. СОЗДАНИЕ МЕХАНИЗМА УРЕГУЛИРОВАНИЯ КРИЗИСОВ Не имея возможности применить положения главы VII в их изначальном смысле, Совет Безопасности при энергичной поддержке стремящегося утвердить свой статус Генерального секретаря использовал содержащиеся в этой главе полномочия, но в духе главы VI: использование силы во имя обеспеченного переговорным процессом политического решения; само же политическое решение становилось при этом не только целью, но также и средством разрешения конфликта. Не будет преувеличением утверждать, что тем самым существование ядерного оружия вынудило «международное сообщество» придумать как справляться с определенного рода конфликтными ситуациями – если не разрешать их – более эффективно, нежели чем с использованием лишь методов дипломатии, или даже чем с применением силы. Этим методом и стало миротворчество. Первые шаги были очень осторожными, и единственными участниками операций по поддержанию мира были военные наблюдатели. Позднее стало ясно, что военным наблюдателям требуется защита и что с точки зрения дела было бы полезно размещать специальные силы разъединения между сторонами конфликта. Первый этап становления миротворчества продолжался до момента падения Берлинской стены. Его успех был обусловлен готовностью воюющих сторон соблюдать свои обязательства – к чему их способны были побудить покровители в Со- Lester B. Pearson, «Force for UN», Foreign Affairs 35:3 (April 1957): 395-404. Alexandra Novosseloff, «Le Chapitre VII, le recours à la force et le maintien de la paix», Guide du maintien de la paix, Montréal, 2008, pp. 85-102. 4 5 Патрис Сартр вете Безопасности – и от их возможностей более или менее контролировать свои вооруженные силы; это последнее условие, впрочем, являлось выполнимым лишь тогда, когда участниками конфликта были национальные армии. Но очень скоро события в Конго, а затем и в Ливане продемонстрировали ограниченность такого подхода. Столь ограниченное применение силы не требовало существенного военного потенциала и в значительной мере оправдывало тот факт, что Военно-штабной комитет оказался не у дел. В мягком соперничестве гражданского и военного руководства всех великих держав преимущество было на стороне первого: заправляя делами и в Совете Безопасности, и на Генассамблее, гражданские имели возможность держать военных на приличном расстоянии от «стеклянной башни» на Первой авеню. Дипломаты полагали, что военные великих держав, только что прошедшие через жестокую войну, просто не готовы к использованию силы более деликатным образом. Они боялись также, что военные пожелают принять участие в решении вопросов, связанных с контролем над вооружениями или даже разоружением, в соответствии с положениями статьи 47 Устава – ведь эти вопросы традиционно занимали центральное место в круге ведения дипломатов. Наконец – и это самое главное – Совет Безопасности охотно позволил Генеральному секретарю взять под свой контроль осуществление военных решений государств-членов ООН, вместе с ответственностью за возможные неблагоприятные последствия такой деятельности. В результате Управление по специальным политическим вопросам Секретариата ООН стало отвечать за развертывание вооруженных подразделений на местах, руководство ими и организацию их обеспечения. В помощь Управлению вскоре был придан военный советник, которого старались держать на дистанции от канцелярии Генерального секретаря. НЕУДАЧИ МИРОТВОРЧЕСТВА В ПЕРИОД ПОСЛЕ ПАДЕНИЯ БЕРЛИНСКОЙ СТЕНЫ Начиная с 1990 года, распад одних государств и уход других из сферы влияния великих держав стали фактором, подорвавшим основное условие миротворческой деятельности: последовательность и действенность обязательств, принятых на себя участниками конфликта. Как отмечал Заместитель Генерального секретаря по операциям по поддержанию мира Жан-Мари Геэнно, «в неразберихе гражданской войны трудно ожидать, что негосударственный субъект сможет сохранить приверженность мирным договорен- 5 ностям; согласие становится понятием относительным и подвержено эволюции: оно может быть выражено двусмысленным образом, и оно может быть отозвано»6. В связи с этим, для защиты военных наблюдателей и миротворческих контингентов периодически стала возникать необходимость в применении силы, и потребовались ресурсы для обеспечения таких действий и управления ими. Подобные уроки были усвоены лишь ценой серьезных гуманитарных катастроф, заставившей людей серьезно усомнится в действенности ооновского миротворчества: речь идет о событиях в Боснии, Сомали и особенно в Руанде. Вначале были предприняты попытки решить возникшие проблемы за счет дополнительных ресурсов: увеличения численности миротворцев, обеспечения более эффективной защиты подразделений, усиления руководящего звена путем создания Департамента операций по поддержанию мира. Осуществление этого последнего решения сопровождалось нерешительностью и колебаниями: в нем то всем начинало заправлять гражданское руководство, то резко усиливалось влияние военных. Позднее Департамент усовершенствовал свои процедуры, в частности, введя такие понятия, как планирование и правила применения силы. В ПОИСКАХ ДОКТРИНЫ Поскольку проблемы не исчезали, стала очевидной необходимость разработки новой концепции миротворчества, и на этом фоне появился Доклад Брахими7. Целью этого документа не было формулирование собственно доктрины – ей еще только предстояло вызреть; вместо этого авторы доклада разумно ограничились постановкой ряда вопросов в предельно ясном виде. Вопросы эти касались роли Совета Безопасности, особенно поддержки Советом Генерального секретаря и миротворческих подразделений на местах, обеспечения жесткости развернутых контингентов, правил применения ими вооруженной силы, а также задач, которые они должны были выполнять. Руководящее положение Совета позволило ему уйти от ответов на эти вопросы и переключить дискуссию на обсуждение многоаспектного характера, который все в большей степени приобретали операции ООН по поддержанию мира. На самом деле, под общей «вывеской» ооновского миротворчества постепенно объединились все аспекты международных действий, которые могли бы содействовать установлению мира. Разумеется, там был представлен политический Jean-Marie Guéhenno, «Robust Peacekeeping: Building Political Consensus and Strenghtening Command and Control», in Robust Peacekeeping: the Politics of Force (New York: Center on International Cooperation, November 2009), p. 8. 7 Доклад Группы по операциям Организации Объединенных Наций в пользу мира («Доклад Брахими») A/55/305–S/2000/809 6 6 компонент, но был также и гуманитарный, затем гражданский в виде полиции и юстиции, а затем постепенно там оформились все основные функции, способные содействовать восстановлению государства. Само собой разумеется, все эти компоненты должны быть обеспечены защитой, что положило начало дебатам о жесткости миротворческих операций. Полемика эта лишь обострилась после того, как западные государства, разочаровавшись в дееспособности ООН, стали применять альтернативные решения, позволяющие ведение активных боевых действий, для урегулировании напрямую затрагивавших их проблем: в Боснии, в ходе двух операций в Ираке, Косово и Афганистане. МИРОТВОРЧЕСТВО ИЛИ БОРЬБА С МЯТЕЖНИКАМИ? Впрочем, в ходе операций в Ираке и Афганистане очень скоро стали очевидны все недостатки этих «боевых» доктрин, и хотя НАТО не обратилось напрямую к ООН, оно все же взяло на вооружение некоторые ооновские методы. В частности, альянс предпринял осторожную попытку добиться согласия сторон, сделал несколько достаточно неуклюжих шагов с целью ограничить применение силы, а также постарался выстроить операцию вокруг мирного процесса. В то же самое время зарождались или продолжались другие конфликты, не столь значимые для великих держав, и ООН была вынуждена разбираться с ними, в привычном для себя духе сдержанности и опираясь на весьма ограниченные ресурсы: все та же типичная картина ооновского миротворчества. Наконец, новый субъект, Европейский Союз, с собственным большим бюджетом и политическими ориентирами, сходными с ооновскими, сделал первые нерешительные шаги в области кризисного урегулирования, позаимствовав принципы миротворчества у ООН, а процедуры – у НАТО. События 11 сентября 2001 года не сразу прозвучали как предвестник угрозы для сил по поддержанию мира, разве что американская или, в крайнем случае, западная мощь почувствовали угрозу. Нападение же в Багдаде 19 августа 2003 года, унесшее жизнь Сержиу Виейра ди Меллу и еще 21 человека, продемонстрировало всю степень угрозы, которую террористы могут представлять для учреждений ООН вне зависимости от отношений последних со сторонами в конфликте. Участники операций по поддержанию мира почувствовали, что находятся на передней линии огня. Именно в этой обстановке взаимного переплетения озабоченностей ООН, НАТО и ЕС МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ в 2008 году родилась полноценная доктрина миротворчества, получившая название Общей доктрины, в рамках которой сегодня происходят дискуссии о «новых горизонтах для операций по поддержанию мира» и в особенности об их жестком характере. Двумя годами ранее операция по усилению Временных Сил ООН в Ливане (ВСООНЛ) ознаменовала собой возврат европейских государств к участию в операциях ООН по поддержанию мира и продемонстрировала необходимость разработки более конкретной оперативной доктрины для ооновского миротворчества8. ПРОБЛЕМЫ МИРОТВОРЧЕСТВА В НАЧАЛЕ XXI ВЕКА Сегодня недостатки миротворчества видны на всех уровнях: тактическом, оперативном и стратегическом. Природа этих недостатков тройственна: физическая уязвимость местного населения и участников мирного процесса, правовая и моральная уязвимость всех, кто участвует в операциях и, наконец, несовершенная организация работы со СМИ и недостатки политического характера, свойственные Секретариату ООН, Совету Безопасности и странам, предоставляющим вооруженные контингенты. Все вместе эти разнообразные недостатки образуют один фундаментальный: несовершенство самого понятия миротворчества – ситуация, чреватая неприятием ооновского миротворчества международным сообществом каждый раз, когда оно приносит ему больше проблем, чем решений. Коренной причиной всех этих недостатков является физическая уязвимость участников миротворческой деятельности на тактическом уровне. Проблема усугублялась по мере того, как государства становились слабее и, как следствие, во все меньшей степени были способны гарантировать свое согласие на проведение миротворческой операции. Глобализация терроризма еще сильнее обострила эту угрозу, хотя для миротворцев террористическая угроза оставалась скорее абстрактной, чем реальной. Любая неудача на тактическом уровне: потери среди местного населения или миротворческого контингента – проецируется наверх и ставит под сомнение твердость и компетентность оперативного командующего и штаб-квартиры в Нью-Йорке. В конечном итоге, может быть поставлен вопрос о моральной или правовой ответственности основных виновников таких неудач. Перед лицом столь серьезной критики существующие проблемы могут еще сильнее обостриться в связи с упадком боевого духа, как это 8 Alexander Mattelaer, Europe rediscovers peacekeeping? Political and military logics in the 2006 UNIFIL enhancement, Egmont Paper, Royal Institute for International Relations, Bruxelles, October 2009. Патрис Сартр произошло в Руанде в 1994 году, или наоборот, вызвать чрезмерную реакцию, нередко приводящую к жертвам среди гражданского населения. На практике, эта последняя проблема во время операций ООН по поддержанию мира никогда не возникала, хотя по этой причине подвергались критике другие миротворческие операции, в том числе и те, которые оказывали поддержку силам ООН. Последняя и в конечном итоге наиболее серьезная опасность из всех, с которыми сталкиваются ооновские операции, заключается в том, что в стремлении преодолеть собственные слабости, миротворцы могут отойти от основополагающих принципов миротворчества ООН, превысить свой мандат и таким образом перейти границу в направлении военных действий. УСИЛЕНИЕ ЖЕСТКОСТИ БЕЗ ОТХОДА ОТ ОСНОВНЫХ ПРИНЦИПОВ МИРОТВОРЧЕСТВА Концепция операций ООН по поддержанию мира не свободна от внутренних противоречий, однако задумана она была в духе Устава ООН: применение силы допускается лишь в качестве крайней меры; и если его избежать не удалось, необходимо делать все возможное для того, чтобы предотвратить эскалацию конфликта, способную вновь ввергнуть регион или даже весь мир в катастрофу. Самым главным тестом на соответствие Уставу является согласие сторон. Принцип согласия сторон неотделим от отказа от применения силы как средства достижения целей операции, однако он не исключает полностью применение силы, наоборот, число оснований для применения силы, как мы увидим далее, может распространиться за пределы самообороны, не подрывая духа Устава ООН. Долгое время существовало довольно спорное разделение между миротворческими операциями, проводимыми «в соответствии с главой VI» и операциями «подпадающими под главу VII». Прибегнуть к такому разделению было проще, чем изъясняться в категориях духа Устава. Сейчас это чисто формальное разделение все в большей мере становится несостоятельным, и хотя оно все еще встречается в привычном дискурсе некоторых комментаторов, появилась возможность обсуждать вопросы миротворчества в более углубленном ключе. Такой подход тем более справедлив, что уже некоторое время операции по поддержанию мира проводятся с исполь- 7 зованием методов и процедур, которые пока не включены в доктрину миротворчества и не получили законного статуса. МИРОТВОРЧЕСТВО И ДУХ УСТАВА Поскольку Устав ООН был рожден из пепла Второй мировой войны, принесшей миру такие трагедии, как Холокост, Хиросима и неизбирательные бомбардировки немецких городов, в частности Дрездена, его авторы посчитали, что в будущем любое применение силы способно вызвать эскалацию насилия до чрезвычайных масштабов. Поэтому центральной мыслью Устава была необходимость замены силы на право9. Однако те положения главы VII, в которых предполагается применение силы для разрешения наиболее тяжелых ситуаций, подразумевают поиск решения именно с помощью силы, а не ту практику, которая впоследствии стала известна как поддержание мира. Таким образом, обстоятельства послевоенного периода вынудили мировое сообщество концептуализировать свои действия по урегулированию конфликтов в рамках триады «сила – право – мир»10, которая и вызвала к жизни важнейшее нововведение: миротворчество. Безусловно, миротворчество предусматривает применение силы, но в духе Устава, т.е., в стремлении восстановить мир. В результате был рожден «гибрид из дипломатических и военных методов разрешения конфликтов (…) и принципов международного развития в применении к конфликтным ситуациям»11 – оперативный механизм, не опирающийся на твердую правовую базу и не сформулированный в виде доктрины на протяжении пятидесяти лет, предшествующих появлению Доклада Брахими12. То, как этот механизм создавался и развивался – исключительно прагматично в своей основе – постоянно порождало правовые вопросы13. Но те, кто занимался этой проблемой, всегда помнили, что являются проводниками осторожной стратегии, направленной на то, чтобы получить максимальный эффект от применения силы, избежав при этом риска эскалации насилия, способного привести к катастрофе. По сути дела, стоящая перед нами задача заключается в том, чтобы повысить эффективность миротворчества, придав ему недостающую жесткость; однако у нас есть еще и обязанность – прежде всего не допустить превращения миротворчества в активные боевые действия. Anne Rainaud, «Réflexion sur l’usage de la force, le droit et les opérations de maintien de la paix», Perspectives, N° 1 (2003), доступно по адресу http://revel.unice.fr/pie/document.html?id=41, § 2. 10 Там же. 11 G. Wirick and R. Miller, цитата по: Rainaud, «Réflexion sur l’usage de la force», § 17. 12 Доклад Группы по операциям Организации Объединенных Наций в пользу мира («Доклад Брахими») A/55/305–S/2000/809. 13 Pineschi, «L’emploi de la force dans les opérations», p. 1. 9 8 ПРИНЦИП СОГЛАСИЯ СТОРОН ОГРАНИЧИВАЕТ МАСШТАБ МИРОТВОРЧЕСТВА Изначально поиск согласия сторон в конфликте на проведение миротворческой операции был тактикой дипломатов, пытавшихся тем самым компенсировать отсутствие физической силы, развертывание которой не было санкционировано Советом Безопасности. Отказ какой-либо из сторон в конфликте дать такое согласие был чреват применением механизмов, предусмотренных главой VII Устава, а в то время это означало войну против промышленных держав с мощными арсеналами вооружений и армиями, закаленными в сражениях на протяжении пяти лет мирового конфликта. Стоит отметить, что первые две операции по поддержанию мира (фактически, это были миссии военных наблюдателей) были созданы именно так. Они получили названия ОНВУП14 и ГВНООНИП15, и функционируют до сих пор, поскольку конфликты остаются неразрешенными, и согласие сторон сохраняется16. Такое согласие отводит наблюдателям и силам разъединения не более, чем символическую роль, не имеющую реального военного значения. Как бы то ни было, обязательное наличие согласия сторон очень скоро стало фундаментальным элементом кризисного урегулирования, что фактически означало возложение ответственности за разрешение кризиса на сами враждующие стороны. Согласие сторон означало их готовность не только принять силы по поддержанию мира, но и соблюдать предложенный международным сообществом план урегулирования конфликта и обязательство сотрудничать в его осуществлении. Безопасность, гарантированная таким образом для участников операции по поддержанию мира, являлась всего лишь побочным продуктом согласия сторон конфликта. Таким образом, твердая приверженность ООН идее сохранения принципа согласия сторон демонстрирует не только ее собственную мирную ориентацию, но и, самое главное, существенную составляющую ооновской технологии урегулирования конфликтов. Такая приверженность отличает функцию поддержания мира от функции принуждения к миру, ибо «принудительный характер операции определяется не санкцией на применение силы, а готовностью МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ действовать независимо от согласия принимающего государства»17. Вряд ли целесообразно – да и разумно – побуждать ООН отказаться от этого бесспорного достижения в мировой практике урегулирования конфликтов. Напротив, следует надеяться, что существующие трудности будут преодолены. Однако, «согласие по определению не может быть навязано»18. Само слово «согласие» исключает применение силы мировым сообществом при урегулировании конфликтов. Такой принцип ограничивает диапазон применимости миротворческого инструментария только теми конфликтами, в которых подобное согласие может быть получено19. Как минимум, требуется широкое согласие, которое не исключает возникновения локальных и непродолжительных вспышек насилия, подавляемых твердо, но в пределах границ согласия. Долгое время Совет Безопасности пытался затушевать различие между операциями, осуществляемыми в соответствии с главой VI и главой VII Устава, однако вынужден был оставить эти попытки в 2006 году во время обсуждения вопроса об укреплении ВСООНЛ. ГЛАВА VI ПРОТИВ ГЛАВЫ VII: КОНЕЦ МИФА? В августе 2006 года, пытаясь добиться согласия Соединенных Штатов на компромисс в вопросе об оперативном укреплении ВСООНЛ20, Генеральный секретарь ООН смог убедить американскую делегацию в Совете Безопасности в возможности разработки действенного мандата операции без ссылок на главу VII Устава. Это означало разрыв с более чем десятилетней традицией «инструменталистского» подхода Совета к толкованию текста Устава, не позволявшего ооновским миротворцам принять на вооружение более жесткую тактику. Многие эксперты уже полагали, что выражение «рассматривать операцию сквозь призму главы VI» заключает в себе терминологическое противоречие, другие вообще сомневались, что «рассмотрение чего-либо сквозь призму такой-то главы» имеет какой-либо юридический смысл. Резолюции Совета Безопасности традиционно подразделяются на преамбулу и основную часть. Преамбула часто содержит ссылки на нормативные, директивные или юридические документы, которые легитимизируют и интерпре- ОНВУП – Орган ООН по наблюдению за выполнением условий перемирия, ответственный за мониторинг прекращения огня между Египтом, Израилем, Иорданией, Сирией и Палестинскими территориями. Учрежден резолюцией Совета Безопасности № 50 в мае 1948 г. 15 ГВНООНИП – Группа военных наблюдателей ООН в Индии и Пакистане, создана в Кашмире в марте 1951 г. резолюцией Совета Безопасности № 91. Заменил собой Комиссию ООН по Индии и Пакистану. 16 Следует ли нам критиковать ооновских миротворцев за неспособность найти решение, или благодарить их за предотвращение войны, несмотря на упрямство сторон конфликта? 17 Pineschi, «L’emploi de la force dans les opérations», p. 10. 18 Guéhenno, «Robust Peacekeeping», p. 8. 19 Pineschi, «L’emploi de la force dans les operations», p. 10. 20 Резолюция 1701 (2006) Совета Безопасности от 11 августа 2006 г., документ ООН S/RES/1701 (2006). 14 Патрис Сартр тируют будущие действия. В своих резолюциях Совет Безопасности неизменно «подтверждает» свои предыдущие решения по этому вопросу и «ссылается» на функции и полномочия, которыми его наделяет Устав, особенно охотно делая ссылку на конкретную главу или статью Устава. До 1990-х годов Совет часто ссылался на главу VI и главу VII в качестве основания для своих решений о развертывании воинских контингентов, применении силы или угрозе ее применения. Но было бы тщетно пытаться найти в тексте резолюции упоминание о том, что Совет использует положения одной главы Устава, но игнорирует возможности, предоставляемые другой главой. Как бы то ни было, представление о том, что участники операций по поддержанию мира могут применять силу лишь в порядке осуществления права на самооборону, закрепилось в качестве одного из принципов миротворческой доктрины. Столкнувшись с трудностями, вытекающими из этого ограничения, теоретики ооновского миротворчества постоянно пытались расширить определение права на самооборону вплоть до включения в число поводов для него оказание сопротивления в любой форме или попытки противодействовать силой осуществлению мандата операции по поддержанию мира21. После неудач в Сомали и бывшей Югославии, дипломаты (а не эксперты в области права) попытались убедить государства-члены ООН в том, что это ограничение существовало лишь в рамках главы VI Устава, в то время как глава VII предоставляет больше прав на применение силы. После этого в обиход вошла двойственная с правовой точки зрения практика, которая к тому же оказалась неэффективной на оперативном уровне: операции, которые задумывались как «жесткие», создавались «в рамках главы VII», а «менее жесткие» оставались «в рамках главы VI». Создавалось впечатление, что со ссылкой на одну из глав Устава вторая как бы переставала существовать – практика, нигде в Уставе не предусмотренная. Хотя целью данного разделения было преодолеть колебания отдельных государств в Совете Безопасности по поводу некоторых ооновских операций по поддержанию мира, оно не имело никакого воздействия на жесткость операций на местах. На практике ссылка на главу VII была политическим жестом, не имевшим какого-либо реального эффекта в смысле выделения материальных ресурсов или отдачи приказов и распоряжений – т.е. последствий, по которым можно было бы судить о том, что Совет принял на себя ответственность за операции наряду с Генеральным Секретарем и развернутыми на местах вооруженными подразделениями. 9 Нет оснований пытаться провести границу между поддержанием мира и принуждением к миру, исходя из различий в этих двух главах. Более того, ни в одной из них об операциях по поддержанию мира даже не говорится. Миротворчество восходит к духу главы VI, однако силовые механизмы, которые могут быть использованы при осуществлении операций по поддержанию мира, рассматриваются в главе VII. Авторы главы VII полагали, без сомнения, что ее положения легитимизируют принуждение с помощью силы, однако было бы очень непросто доказать, что эти самые положения запрещают использовать силу более умеренным образом – так, как это предполагает дух главы VI. Таким образом, подлинное различие заключается в масштабе угрозы миру. Резолюция может содержать или не содержать ссылку на главу VI; как бы то ни было, в ней содержится концептуальное и правовое обоснование конкретной миротворческой операции. Независимо от наличия такой ссылки, лишь глава VII Устава способна обеспечить легитимность развертывания миротворческих сил при существовании угрозы миру, даже если такое развертывание осуществляется в поддержку целей главы VI. Более того, стоит отметить осторожный характер формулировок данной главы, в которой в качестве примеров применения силы приводится демонстрация силы, или блокада, однако для обозначения более решительных силовых действий используется понятие «все необходимые средства» – расплывчатый термин, часто используемый в резолюциях Совета Безопасности. По сути дела, эти две главы образуют единое целое, в котором рассматриваются два пути разрешения конфликтов. Эти два пути являются не альтернативами друг другу, а дополняют друг друга, в зависимости от ситуации. И обоснование легитимности любого развертывания вооруженных контингентов, независимо от степени жесткости предполагаемых действий, следует искать в обеих этих главах; при этом вовсе не обязательно ссылаться на них конкретно. «НЕИСПОЛЬЗОВАНИЕ СИЛЫ» ВМЕСТО «НЕПРИМЕНЕНИЯ СИЛЫ» Как мы уже видели, «согласие по определению не может быть навязано», и для того, чтобы добиться согласия недопустимо прибегать к силе22. Мы предпочитаем употреблять глагол «прибегать» вместо «применять», если в этом семантическом нюансе есть какой-то смысл. ООН давно уже признала необходимость и законность применения силы в целях обеспечения безопасности участников операции или местного населения. С Доклад Генерального секретаря об осуществлении резолюции 425 (1978) Совета Безопасности. Документ ООН S/12611 19 марта 1978 г. 22 Guéhenno, «Robust Peacekeeping», p. 8. 21 10 другой стороны, сила ни при каких обстоятельствах не может быть использована для достижения целей операции, в том числе, отметим, и для достижения согласия сторон. В практике миротворчества уже нередко используются механизмы и процедуры, позволяющие обеспечить согласование между жесткостью операции и неиспользованием силы. Теперь же эти механизмы и процедуры следует закрепить в доктрине, с тем, чтобы облегчить их понимание широкой общественностью, сделать их более легитимными и упростить для Совета Безопасности работу с ними. • Сила – не самый главный инструмент в миротворчестве Как мы уже видели, одно из последствий следования принципу согласия сторон заключается в том, что такой подход к урегулированию конфликтов не допускает применения силы ради достижения целей операции. Данный принцип в корне неверно понимается широкой мировой общественностью, некоторыми политиками и практически всеми военными. Пожалуй, можно утверждать, что и в самой ООН он ставится под сомнение, поскольку в «Общей доктрине» содержится довольно неуклюжее утверждение о том, что «Конечной целью применения силы является оказание сдерживающего влияния на деструктивные элементы, действующие наперекор мирному процессу или стремящиеся причинить вред гражданским лицам, а не нанесение им военного поражения»23. Идеологи – последователи Клаузевица, будут утверждать, что развертывать войска без намерения с максимальной пользой использовать такое развертывание – глупо, опасно или по меньшей мере бесполезно. Реалисты же в теории склонны признавать различие между поддержанием мира и достижением решения с помощью силы, но не видят места для него в реальной жизни. Куда меньше тех, кто видит в вышеуказанном различии пример прогресса, достигнутого в XX веке – периоде, отмеченном огромным числом преступлений, совершенных с применением силы. Лишь эти последние видят смысл в обсуждении проблемы операционной жесткости, но и они задаются вопросом: способно ли столь ограниченное использование силы обеспечить жесткость миротворчества? МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ • Слабость миротворчества, не подкрепленного силой Отказ от использования силы ради достижения целей миротворческой операции придает ей некий имидж, который не только не сдерживает деструктивные элементы, но и даже может спровоцировать их. Независимо от последствий для безопасности миссий, он придает мандатам Совета двусмысленность, которую Лаура Пинечи считает «не конструктивной, а деструктивной»24. Действительно, когда вооруженные подразделения развернуты, но сила не используется, мандат операций становится мало понятным, особенно в отсутствие доктрины, способной четко разъяснить его положения. С другой стороны, нынешние асимметричные конфликты, в которых Запад применяет силу весьма интенсивно, наглядно свидетельствуют, что сам факт применения силы может стать источником уязвимости и даже продемонстрировать эту уязвимость противнику, использующему силу более сдержанно. Поэтому между Секретариатом и большинством представителей военного сообщества продолжаются дебаты по вопросу о том, какого рода силу допустимо и необходимо применять в операциях по поддержанию мира. • Легитимность и неоднозначность понятия самообороны Как мы уже отмечали, легитимность применения силы была быстро признана в отношении случаев самообороны, постепенно она распространилась на защиту местного населения, а позже и на осуществление мандата самой операции. В 1978 году доклад Генерального секретаря, представленный во исполнение резолюции 425 (1978) Совета Безопасности и одобренный резолюцией 426 (1978), узаконил понятие самообороны в широкой трактовке, которая применяется по сей день25. Следует отметить, что именно это определение права на самооборону было зафиксировано в 2006 году в решениях об усилении ВСООНЛ26. Достаточно ли этого для обеспечения жесткости миротворчества, о чем так много спорят сегодня? Вряд ли, и представляется что мы можем продвинуться дальше в этом направлении, не порывая с духом миротворчества. Даже в широкой трактовке самооборона не способна полностью обеспечить необходимую “United Nations peacekeeping operations: principles and guidelines” («Capstone Doctrine») доступен по адресу: http://www. peacekeepingbestpractices.unlb.org/pbps/library/capstone_doctrine_eng.pdf 24 Laura Pineschi, «L’emploi de la force dans les opérations de maintien de la paix des Nations unies ‘robustes’: conditions et limites juridiques», in La sécurité collective entre légalité et défi à la légalité, edited by M. Arcari et L. Balmond (Nice: Institut du Droit de la Paix et du Développement, 2008), p. 8. 25 «Силы будут обеспечены лишь оружием оборонительного характера. Они не будут применять силу за исключением случаев самообороны. Самооборона будет включать сопротивление попыткам насильственными средствами помешать им выполнять обязанности в соответствии с мандатом, порученным им Советом Безопасности.» см. Доклад Генерального секретаря об осуществлении Резолюции 425 (1978) Совета Безопасности, документ ООН S/12611 от 19 марта 1978 г. 26 Резолюция 1701 (2006) Совета Безопасности уполномочила ВСООНЛ «противодействовать попыткам помешать им насильственными средствами выполнять свои обязанности согласно мандату Совета Безопасности». 23 Патрис Сартр жесткость действий. Чрезмерная рассредоточенность контингентов является константой миротворчества, что на практике делает понятие самообороны неприменимым: стороны в конфликте смогут, где и когда пожелают, обеспечить превосходство в силах и средствах над изолированными подразделениями миротворческих сил, которые окажутся просто не в состоянии защитить себя. Их защиту могут обеспечить лишь мощные силы быстрого реагирования, развернутые на расстоянии, но способные оказать помощь миротворцам в кратчайшее время, пусть даже и не немедленно. Однако по смыслу термин «самооборона» означает самостоятельную реакцию стороны, ставшей объектом агрессии, на это нападение. Вмешательство удаленных сил быстрого реагирования несет в себе идею «возмездия» – понятия, часто весьма отличного от самообороны, особенно во Франции, ибо здесь оно осложняется наличием категории «правомерной защиты» (légitime défense) во французском уголовном законодательстве27. Более того, даже когда вмешательство сил быстрого реагирования осуществляется с целью защиты миротворцев, оказавшихся объектом враждебных действий численно превосходящего противника, то сам способ осуществления такого вмешательства неизбежно будет иметь агрессивный характер в отношении источника угрозы. Подобные действия весьма далеки от идеи «самообороны» и еще дальше от «права на самозащиту». Если такого рода вмешательство необходимо для защиты миротворческих сил, то все наступательные действия, с которыми оно сопряжено, должны быть недвусмысленно санкционированы. В Африке, где степень рассредоточенности миротворческих контингентов наивысшая, эти идеи уже реализованы на оперативном уровне, причем в самом силовом варианте, например, с использованием боевых вертолетов, как это было в Сьерра-Леоне и Демократической Республике Конго. Однако такая практика не зафиксирована в миротворческой доктрине и не подкреплена резолюциями Совета Безопасности. Уже достаточно давно резолюция 836 Совета Безопасности от 4 июня 1993 года, санкционировавшая расширение мандата Сил ООН по охране (СООНО), явила собой пример отсутствия ясности. Эта резолюция уполномочила СООНО «принимать, выполняя … мандат, действуя в порядке самообороны, необходимые меры, включая применение силы, в ответ на артиллерийские обстрелы и бомбардировку с воздуха безопасных 11 районов любой стороной или в ответ на вооруженное вторжение в эти районы, или в случае любого умышленного создания в этих районах или вокруг них любых препятствий на пути свободного передвижения Сил или охраняемых автоколонн с гуманитарными грузами» (курсив мой). Речь шла о защите миротворцами самих себя при осуществлении своей миссии в ответ на нападение. Вопреки обычной практике во французском варианте этой резолюции английский термин «self-defense» умышленно не был переведен как «légitime défense». Во французском языке «légitime défense» – полный эквивалент английского «right of self-defense» (право на самооборону), в данном же случае для перевода «self-defense» на французский нужно было бы использовать термин «auto-défense». A поскольку в данной ситуации могло потребоваться нечто большее, нежели просто самооборона, во французском тексте совершенно справедливо использован вариант «pour se défendre» («чтобы защитить себя»), создавая тем самым перспективу для таких интерпретаций, которые исключала ограничительная коннотация понятия «самообороны» и в еще большей степени – неуместное здесь понятие «légitime défense». Тогда формулировка резолюции и ее перевод были во многом продиктованы требованиями консенсуса среди тех членов Совета Безопасности, которые считали необходимым обеспечить максимальную защиту миротворческих сил, и тех, кто был озабочен перспективой втягивания в военные действия. На фоне миротворческой доктрины того времени этот «шедевр дипломатического языка» смотрелся как «невразумительный, противоречивый и невыполнимый» мандат28. Изучая данную резолюцию и не вполне ощущая нюансы французского перевода, Лаура Пинечи мучительно досадовала по поводу противоречия между использованием «всех необходимых средств» и ограничением, которое накладывает на их использование условие «самообороны»29. Как бы то ни было, данная резолюция отражала осознание того, что если сила и не должна быть средством урегулирования кризисов, (ее допустимо использовать лишь в целях самообороны), то она определенно должна быть основой обеспечения безопасности миротворческих миссий. Статья 122-5 Уголовного кодекса Франции предполагает, с одной стороны, что действия в порядке правомерной защиты предпринимаются «в то же самое время», что и «необоснованное посягательство», ответом на которое они являются; с другой стороны, что не существует «явного несоответствия между используемыми средствами защиты и тяжестью посягательства». 28 James Sloan, «The Use of Offensive Force in U.N. Peacekeeping: A Cycle of Boom and Bust?», Hastings International and Comparative Law Review, 2006-2007, p. 420. 29 Pineschi, «L’emploi de la force dans les opérations», p. 7. 27 12 ЛЕГИТИМИЗАЦИЯ ЖЕСТКОСТИ: ОБЯЗАННОСТЬ ЗАЩИЩАТЬ ВАЖНЕЕ ПРАВА НА САМООБОРОНУ Уже достаточно давно Организация Объединенных Наций определила концепцию применения силы, согласно которой такового применения следовало избегать, если оно могло повлечь за собой полномасштабные вооруженные действия. Сегодня же вопрос о придании жесткости миротворческой деятельности обусловил необходимость легитимизации таких методов применения силы, которые давали бы «голубым каскам» физическую и юридическую возможность, не выходя за рамки миротворчества, обеспечивать безопасность местного населения, свою собственную и мирного процесса. Мы уже видели выше, что при небольшой плотности местного населения и высокой степени рассредоточения миротворческих сил безопасность и тех и других может быть обеспечена лишь путем создания временного локального превосходства в силах и средствах с привлечением внешних сил быстрого реагирования. Между тем, такие действия нельзя признать легитимными в рамках существующей концепции использования силы в операциях по поддержанию мира, согласно которой сила может применяться лишь в порядке осуществления права на самооборону. Чтобы оправдать выбор в пользу быстрого реагирования, в качестве основания для применения силы следует рассматривать не право на МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ самооборону, а «обязанность защищать». Это стало бы серьезным шагом вперед, который должен быть закреплен в доктрине миротворческой деятельности (более подробно я остановлюсь на этом ниже). Фиксируя понятие сил быстрого реагирования как составной части миротворческих миссий, новая доктрина миротворчества должна будет предоставить Совету Безопасности и Секретариату необходимые инструменты, ограничивающие применение таких сил исключительно целями защиты миротворческих контингентов, их миссии и местного населения и не допускающие их использования для достижения целей операции. Самозащита по определению всегда является действием оборонительного характера. Защитой же, с другой стороны, могут являться временные локальные действия наступательного характера, когда подразделение быстрого реагирования приходит на помощь оказавшемуся перед лицом превосходящих враждебных сил миротворческому подразделению. Если защита будет признана обязанностью миротворцев, исполнение которой оправдывает временное ведение локальных наступательных действий, вполне реально будет примирить друг с другом два постулата, на протяжении долгого времени воспринимавшиеся как противоречащие друг другу: предоставление миротворческим операциям потенциала для жесткого реагирования на любой акт агрессии и недопущение использования этого потенциала для принуждения сторон к согласию. Патрис Сартр Цель жесткого миротворчества: защищая – убеждать Когда средства массовой информации, политики, военные эксперты или исследователи рекомендуют проведение «жестких» операций, они обычно имеют в виду защиту населения и собственно миротворческой миссии. Неудача в выполнении этих задач недопустима, и она всегда оказывается в центре внимания общественности. Порой от миротворческой миссии требуют более жестких действий в надежде, что это сделает ее более эффективной, однако это не бесспорный аргумент. Следует помнить, что миротворчество не стремится достичь своих целей силой, поэтому больше силы не значит больше эффективности, по крайней мере, здесь нет прямой зависимости. Тем не менее, за миротворцами должна оставаться свобода действий, чтобы они могли осуществлять контроль над районом кризиса и содействовать достижению политических целей их миссии, что является первоочередной задачей жесткого миротворчества. ФИЗИЧЕСКАЯ И ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА ОПЕРАЦИЙ ПО ПОДДЕРЖАНИЮ МИРА Участники операций по поддержанию мира по большей части являются посторонними по отношению к данному конфликту; нередко их участие продиктовано стремлением помочь людям, чья жизнь оказалась в опасности. Первейшая обязанность ООН – не допустить, чтобы люди, которых она привлекла к работе по разрешению конфликтной ситуации, сами стали жертвой конфликта, и это обязанность более высокого порядка, чем защита местного населения. В меньшей степени ООН ответственна за обеспечение сохранности сооружений и оборудования, предоставленных международным сообществом для целей миссии. Таким образом, первой задачей жесткого миротворчества является физическая безопасность ее участников и самой миссии. У жесткого миротворчества есть еще одна, слишком часто игнорируемая задача, которая подчас не вполне согласуется с предыдущей. Она заключается в правовой и, в определенной степени, моральной защите участников миротворческих миссий, и эта правовая и моральная защита может включать в себя достаточно противоречивые аспекты. С одной стороны, в силу самого факта участия в операции по поддержанию мира у миротворческих подразделений возникает обязательство достичь определенных результатов, по крайней 30 Устав ООН, статья 1 п. 3. 13 мере в том, что касается защиты населения. За любой промах в осуществлении этой своей задачи они будут подвергнуты критике, по крайней мере с моральной точки зрения, а, возможно, и юридическим санкциям. Достаточно вспомнить, например, о шквале критики, обрушившемся на ооновских руководителей после событий в Сребренице и Руанде. На ООН лежит обязанность разработать для участников миротворческих операций четкие правила применения вооруженной силы и обеспечить их средствами жесткого миротворчества, с тем, чтобы они могли избежать подобных обвинений. С другой стороны, сам факт применения жестких средств заключает в себе правовой и моральный риск для военнослужащих-миротворцев, поскольку и их действия могут подвергнуть опасности местное население. Действительно, в прошлом ООН не сталкивалась с серьезными обвинениями такого рода в свой адрес, однако следует понимать, что она и не могла вызвать подобного рода критику, ибо ее силовой потенциал характеризовался отсутствием жесткости вследствие недостатка ресурсов и отсутствия адекватных правил применения вооруженной силы. Необходимо обеспечить непростой компромисс между обеспечением физической безопасности участников операции по поддержанию мира и их правовой защитой – непростая задача, где ставкой является успех миссии и физическая безопасность местного населения. ЗАЩИТА ПРОСТЫХ ЛЮДЕЙ Хотя защита местного населения и не является первейшей обязанностью миротворцев, она проще других поддается концептуализации, к тому же общественное мнение чаще всего требует от миротворцев именно этого. Разумеется, это означает в первую очередь защиту от противоборствующих группировок, но также и от сопутствующего ущерба от применения своей собственной силы. Прежде всего имеется в виду физическая защита, однако не менее важны и моральная и социальная защита, благодаря которым как отдельные люди, так и группы людей могут сохранить человеческое достоинство. Устав Организации Объединенных Наций – документ, призванный регулировать международные отношения – возлагает всю полноту ответственности за реализацию его положений на государства-члены, и это касается прежде всего ответственности за обеспечение безопасности рядовых граждан. Ссылка в статье I Устава на «уважение прав человека»30 подразумевает поощрение прав человека государствами-членами у себя дома, но нигде в Уставе не говорится о наделении ООН полномочиями подменять собой государства, если последние окажутся не в 14 состоянии справится с этой ответственностью. Если подчас Организация и не проявляла достаточной бдительности в этих вопросах, то это лишь по причине ожидания, что государствачлены исполнят этот долг. Столкнувшись с многочисленными неудачами в урегулировании современных кризисов, ООН вынуждена была постепенно дополнять Устав – если не в правовом плане, то хотя бы на уровне оперативной доктрины – концепцией, которую мировое сообщество нарекло «обязанностью защищать». Однако скоро стало ясно, что признание этой обязанности отнюдь не означало, что ООН автоматически получает от международного сообщества практические и юридические средства для ее обеспечения; на практике такое случалось весьма нечасто. Жан-Мари Гэенно предостерегал от иллюзий относительно возможности обеспечить защиту без такого количества сил, которое было бы соизмеримо с численностью нуждающегося в ней населения31, а также – он мог бы добавить – размеру занимаемой им территории, а также физической среде. Во многих случаях эти переменные и ресурсы, выделенные миротворческой миссии, не соответствуют друг другу. Например, непосредственная защита 70 миллионов жителей Демократической Республики Конго ни при каких обстоятельствах не могла бы быть обеспечена силами нескольких тысяч военнослужащих, развернутых в составе МООНДРК в стране лесов, болот и горных плато32. О более или менее эффективной защите населения можно говорить лишь как о косвенном эффекте прогресса, достигнутого МООНДРК в выполнении своей миротворческой миссии. В данном исследовании мы не рассматриваем в качестве элемента жесткости меры по предупреждению злоупотреблений – в частности, сексуального характера – со стороны участников операций по поддержанию мира в отношении местного населения. Вместе с тем, представляется очевидным, как это признал Жан-Мари Гэенно, обращаясь к Совету Безопасности33, что такое поведение позорит миротворцев и, как следствие, отрицательно сказывается на жесткости операций по поддержанию мира. С другой стороны, как мы отмечали выше, один из элементов жесткого миротворчества заключается в том, чтобы оградить местное население от непреднамеренных последствий применения силы «голубыми касками». На практике применение силы очень редко обходится без «сопутствующего ущерба» для населения. В МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ связи с этим в последующих абзацах данного исследования я постараюсь сформулировать такую концепцию жесткости, которая предполагала бы возможность в достаточной мере контролировать применение силы, используя для этого миротворческую доктрину, процедуры, организацию и методы – с тем, чтобы минимизировать нежелательные последствия ее применения. Это особенно важно в ситуациях, когда миротворческие силы призваны сдерживать возбужденную толпу, которой манипулируют стороны в конфликте. СОХРАНЯЯ СВОБОДУ ДЕЙСТВИЙ МИРОТВОРЧЕСКИХ СИЛ Представляется, что концепции «жесткого миротворчества» и «обязанности защищать» тесно связаны друг с другом, и по крайней мере на неискушенный взгляд первая кажется условием второй. Тем не менее, Жан-Мари Гэенно предостерегал от того, чтобы рассматривать защиту гражданских лиц34 – или, добавим мы, военного персонала – в качестве единственной причины, обуславливающей необходимость перехода к жесткому миротворчеству. На практике главной задачей жесткости должно быть обеспечение свободы действий как предварительное условие достижения всех целей миссии: защита миротворцами самих себя, защита местного населения, сохранение контроля над районом конфликта для обеспечения условий для политического процесса. Свобода действий тем более необходима, что для миротворческих сил недостаток материальных и людских ресурсов является скорее нормой. Они, таким образом, должны быть мобильными, чтобы иметь возможность контролировать ситуацию и защищать себя там и тогда, когда это необходимо, без каких бы то ни было препятствий. Миротворчество ни в коем случае не может позволить себе превратиться в принуждение; существует четкая граница, отличающая поддержание мира от принуждения к миру. Однако точно так же миротворцы не могут позволить себе уступить перед лицом силы, и именно поэтому их линия должна стать жесткой. Сколь бы высок ни был уровень насилия между сторонами в конфликте, миротворцы обязаны всегда сохранять пространство для политического процесса, могущего приблизить мир: не уступая перед лицом силы, не принуждая с помощью силы, но защищая – чтобы убеждать. Guéhenno, «Robust Peacekeeping», p. 2. Изначально чуть больше 5 000 в 1999 г., и лишь немногим более 20 000 сейчас, на страну с территорией, превышающей 2 200 000 кв. км., или один военнослужащий-миротворец на 100 кв. км. Во Франции, стране с меньшей численность населения и не находящейся в состоянии гражданской войны, число сотрудников жандармерии на единицу территории в двадцать пять раз больше – и это если не считать полицейских. 33 Заседание Совета Безопасности 23 февраля 2006 г. 34 Guéhenno, «Robust Peacekeeping», p. 2. 31 32 Патрис Сартр Доктрина жесткости: без принуждения, но и без уступок Термин «доктрина» используется для обозначения ряда идей, которые позволяют разработать четкую программу действий международных участников, представить ее в доступной для мирового сообщества форме, а также установить необходимые границы юридической ответственности различных участников, исходя из того, как они понимают свою миссию. В рамках работы над определением условий и задач применения силы в ходе миротворческих операций удалось прийти к выводу о том, что таковыми может стать защита миротворческих подразделений и местного населения; достижение же целей самой операции не является основанием для применения силы. Будучи политическими по своей природе, эти цели могут быть достигнуты исключительно политическими средствами. Однако мы еще пока не рассматривали способы управления таким применением силы: как сделать так, чтобы силовыми методами обеспечить защиту миссии и гражданского населения, избежав при этом эскалации враждебных действий в открытое вооруженное столкновение35. В данном разделе речь идет о ряде новых элементов, которые следует включить в доктрину миротворческой деятельности. Такие нововведения позволили бы Секретариату ООН разрабатывать, Совету Безопасности наделять мандатом, а странам, предоставляющим воинские контингенты, проводить операции в жесткой форме, но не нарушая принципов Устава ООН и не выходя за рамки основ миротворчества. Подобная доктрина могла бы помочь мировому сообществу лучше понять смысл формулируемых мандатов, уяснить, насколько они применимы в конкретных ситуациях, а также дать оценку их исполнению на местах как на оперативном, так и на тактическом уровне. Вообще, доктрина миротворческой деятельности должна предоставить любому участнику возможность объяснить принимаемые им решения, исходя из целей миссии и конкретных обстоятельств. ЕДИНСТВО УЧАСТНИКОВ КАК ФАКТОР СТРАТЕГИИ ЖЕСТКОСТИ При анализе причин неудач миротворческих миссий для правильного понимания трудностей 15 и проблем на тактическом уровне необходима четкая оценка структурных недостатков и неопределенности, возникающих на высшем уровне руководства операцией. Такой оценке должного внимания не уделялось. Мировое сообщество до сих пор имеет размытое представление о неудачах в Боснии, Руанде или Сомали. Специальные доклады, посвященные анализу неудач вышеупомянутых трех операций, как раз примечательны тем, что в них не отражен тот факт, что поверхностное и даже противоречивое понимание кризисных ситуаций не позволило найти общий подход к их разрешению. С другой стороны, в этих докладах недостаток жесткости мандатов часто называется главной причиной недостатка жесткости при непосредственном проведении операций. Мы попытаемся показать, что недостающим элементом была не столько жесткость мандатов – в конце концов, она могла быть выражена лишь в словесной форме – сколько четко выраженная солидарность Совета Безопасности с подразделениями ООН на местах, которая выразилось бы в форме конкретных действий, соответствующих кризисным ситуациям. ЯСНОСТЬ И СОГЛАСИЕ ПРИ АНАЛИЗЕ КРИЗИСНЫХ СИТУАЦИЙ Без сомнения, разнообразие подходов среди членов Совета Безопасности, в международных организациях и даже внутри Секретариата ООН само по себе является благом. Тем не менее, когда приходит время действовать, это разнообразие не должно приводить к неопределенностям, а тем более к противоречиям, в оценке природы конфликта и решений, которые следует принять. Наличие противоречащих друг другу точек зрения приводит к вынужденному и потому неискреннему единству вокруг минимального и непрочного консенсуса. Безусловно, это облегчает выработку совместных заявлений, однако едва ли содействует пониманию истинных причин конфликта, которые остаются невыясненными до конца вследствие расхождений в оценках. Для обеспечения ясности при проведении предварительной оценки и согласования различных подходов, что является необходимым условием для принятия коллективных мер, следует создать общую аналитическую структуру, ориентированную на последующие действия. Применительно к современным кризисным ситуациям такая структура могла бы включать в себя три главных аналитических компонента36: «Поэтому крайне важно помнить, что, используя прилагательное «жёсткий» применительно к операциям по поддержанию мира, ни в коем случае не следует смешивать естественную жёсткость, свойственную миротворчеству, с принуждением к миру, что означало бы кардинальное изменение характера вмешательства». Alexandra Novosseloff and Patrice Sartre, «Réflexions sur un maintien de la paix robust», in Guide du maintien de la paix 2010, edited by Jocelyn Coulon (Québec: Athéna Editions, Septembre 2009). 36 Тщательный анализ основных элементов является одним из главных методов статистического анализа данных. Этот метод применяется лишь для анализа данных, выраженных в числовом виде, поэтому данный термин используется здесь лишь по аналогии, чтобы показать, что кризисы могут изучаться по трем независимым направлениям на начальном этапе с последующим исследованием их корреляции или взаимозависимости, на следующем этапе. 35 16 МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ • Первый компонент – анализ основных факторов кризисной ситуации. В любой стране, переживающей кризис, к ним относятся доступ к власти, доступ к источникам богатства, а также ориентация на ту или иную группу. Задачей любого анализа является распознавание конфликтов в рамках этих факторов, а также точек их пересечения, провоцирующих трещины в обществе, вызывающие социальную напряженность, которая, в свою очередь, является одной из движущих сил конфликта. Осведомленность об этих факторах позволит нам при урегулировании конфликтов избежать ошибок, способных бесповоротно настроить местное население против миротворческих миссий. Она также облегчит поиски рычагов влияния, необходимых для снижения напряженности, могущей углубить кризис и создать угрозу для миротворческой операции. Наконец, она даст нам возможность выявить те группы противоречий, которые миротворческая миссия должна будет помочь преодолеть, чтобы обеспечить мир. • Второй аналитический компонент – структуры кризиса. К ним относятся структуры, применяющие насилие (регулярные войска и нерегулярные вооруженные формирования), структуры, занимающиеся распределением богатства (как официальная экономика, так и теневые операции), а также структуры, имеющие символическое значение (политические партии, религиозные и идеологические группы и объединения и т.п.). Важно понимать как эти структуры связаны с описанными выше факторами конфликта, как они взаимодействуют между собой (посредством конфронтации, конкуренции или же совместных действий) и, прежде всего, следует определить наиболее влиятельных лиц, вовлеченных в конфликт. В частности, если бы наличие связей между мафиозными группами и отдельными вооруженными формированиями боснийских хорватов было признано ранее, то насилия против мирного населения можно было бы избежать. Точно так же, если бы ООН обладала четким представлением о связях между незаконной торговлей алмазами и вооруженными группировками в Сьерра-Леоне, то она лучше осознавала бы опасность, которой подвергались миротворцы, несшие службу близ районов добычи алмазов. • Третьим аналитическим компонентом является исчерпывающий и открытый для доступа анализ роли различных участников кризисной ситуации: их роли в ее возникновении, их места в структурах кризиса, личности лидеров, их поведения и даже со- тен личных связей, как прямо, так и косвенно относящихся к конфликту. Именно на этом направлении ООН должна применить самые современные подходы для более эффективного и быстрого урегулирования кризисных ситуаций и для обеспечения большей безопасности миротворческих миссий и местного населения. ООН должна стать более реалистичной – возможно, даже более циничной – в своем отношении к непосредственным участникам кризисной ситуации, извлекающим выгоду из ее сохранения. Точно так же она должна выявлять и поддерживать тех, кто способен оказать ей содействие в прогнозировании угроз и урегулировании конфликта. Поскольку такая разница в подходах идет вразрез с принципом беспристрастности, анализ должен быть произведен с участием всех тех, кто вовлечен в процесс, с тем, чтобы установить, а впоследствии учитывать, различия между лицами, ответственными за возникновение конфликта, сторонниками мира (даже потенциальными) и жертвами. Если бы международного консенсуса в отношении таких личностей, как Радован Караджич, Фодей Санко, Чарльз Тейлор, а сегодня Лоран Гбагбо и Жозеф Кабила удалось достичь на более ранней стадии, то отношение к ним мирового сообщества с самого начала оставило бы им гораздо меньше пространства для маневра. Признание – сегодня почти всеобще – юрисдикции международных уголовных трибуналов делает индивидуумов субъектами международного уголовного права, узаконивая тем самым совместную оценку и возложение на них ответственности за возникновение кризисных ситуаций. Разумеется, задача состоит не в создании единой монолитной схемы анализа, не меняющейся со временем и лишающей специалистов по урегулированию кризисов свободы в оценках, стимулирующей дух инициативы. Скорее, анализ ситуации в каждом случае должен быть направлен на достижение консенсуса, основанного на реалиях конфликта – такого консенсуса, без которого немыслимы сплоченные и жесткие действия. Такой анализ обязательно должен основываться на беседах с экспертами, проведении расследований на местах и опросах очевидцев – все эти процедуры уже широко применяются ООН и ее странами-членами. Однако, чтобы стать эффективным инструментом в сжатые сроки и обеспечить четкое понимания ситуации, анализ должен иметь в своей основе три вышеперечисленных компонента. Такого рода аналитическая матрица может и должна быть единой для всех кризисных си- Патрис Сартр туаций с тем, чтобы представлять собой общую точку отсчета для основных участников миротворческой деятельности. И наоборот, результат каждого анализа будет для каждого кризиса уникальным и, следовательно, обусловит принятие уникальных решений. Основной целью здесь является обеспечение всех «кризисных менеджеров» средствами адекватной межкультурной коммуникации между собой и участниками конфликта. Этот «межкультурный интерфейс» представляет собой своеобразную линзу37, которая ослабляет и искажает обмен информацией между двумя культурами. Это одна из основных проблем в рамках урегулирования любого кризиса, как с точки зрения понимания его сути, так и с точки зрения влияния межкультурных факторов на его дальнейшее развитие. Как правило, представители ООН опираются на определенный опыт дающий им представление о существующих межкультурных коммуникационных барьерах и их последствиях, даже если они не в состоянии полностью управлять этим процессом. С другой стороны, военные наблюдатели и военнослужащие миротворческих контингентов, зачастую направляемые без надлежащей подготовки в гущу конфликта, о котором они не имеют ни малейшего представления, чрезвычайно уязвимы в таких обстоятельствах, ибо совершенно не информированы о существовании культурных различий. Использование, даже в самом общем виде, описанной выше аналитической матрицы позволит им избежать наиболее серьезных ошибок в оценке, поведении и конкретных действиях по прибытии в зону конфликта. Более того, аналитический подход станет для военных стимулом предпринять шаги по изучению кризисной ситуации на ее начальной стадии, а также углубить свои знания в ходе операции. Наконец, предлагаемая аналитическая структура способна стать фактором улучшения взаимопонимания между различными контингентами, нередко представляющими самые различные культуры. МАНДАТЫ ДОЛЖНЫ БЫТЬ НЕ ЖЕСТКИМИ, А КОНКРЕТНЫМИ Конкретный анализ должен основываться на конкретном мандате, при этом адекватность мандата данной кризисной ситуации является основным условием его жесткости. Применительно к мандатам, под жесткостью подразумеваются не резкие формулировки, а формулировки, соответствующие сложившейся ситуации, эффективно передающие основные директивы 17 и демонстрирующие, что Совет Безопасности готов принять на себя часть ответственности за возможные последствия. Слишком часто Совбез использует клише, слишком общие для того, чтобы быть адекватными, например, «все необходимые меры». Между тем, адекватность мандата и недвусмысленный характер поддержки его Советом являются одним из важнейших элементов жесткого стратегического управления. Понятие жесткости не относится прежде всего и исключительно к мандату операции. Не отрицая значения мандата для жесткости операции, Жан-Мари Геэнно, тем не менее, особо подчеркивает важность «укрепления политического единства между странами-членами ООН посредством расширенного участия как в принятии решений, так и в их оперативном осуществлении, а также укреплении системы командования и контроля»38. Доклады о трагических событиях в Сребренице и Кигали обнажают разногласия, сомнения и общую нерешительность, царившие в Совете Безопасности. Весьма удивительно поэтому, что критике подверглись в одном случае командующий бельгийским контингентом, а в другом – голландским, хотя ситуации, для разрешения которых они сделали все что могли, в значительной степени стали результатом решений – а впоследствии и нерешительности – именно Совбеза. Неудивительно, что члены Совета Безопасности, прежде всего ведущие державы, имеют широкий круг интересов и мнений относительно кризисных ситуаций в мире. Печально, хотя также не удивительно, что одного лишь понимания их ответственности за разрешение мировых кризисов и обеспечение безопасности местного населения недостаточно для преодоления существующих разногласий. Выше я уже попытался показать как применение общей аналитической матрицы могло бы способствовать достижению согласия между членами Совбеза в выработке совместных оценок и действий. Однако трудно понять причины, по которым, подвергнув сотрудников ООН «в поле» серьезным физическим, юридическим и моральным рискам, члены Совета могут внезапно потерять интерес к происходящему с ними – в то время как Секретариат, лишенный необходимых ресурсов, вынужден делать все возможное, чтобы вызволять их из исключительно опасных ситуаций. Жан-Мари Геэнно выработал ясное видение данной проблемы и высказывает его исключительно четко и авторитетно. Неудивительно, поэтому, что существенная часть положений, Данный термин, позаимствованный из оптики, описывает и помогает понять процессы, происходящие на границе двух сред с разным индексом преломления. При пересечении этой границы часть лучей света отражается, а другая часть преломляется. Данная аналогия используется здесь для того, чтобы показать, что, проходя из одной культурной среды в другую, информация неизбежно искажается и ослабляется. 38 Guéhenno, «Robust Peacekeeping», p. 8. 37 18 сформулированных здесь в дальнейшем, основывается на одной из его недавних работ, уже цитировавшейся выше39. Было бы несправедливо утверждать, что все члены Совета Безопасности ООН с безразличием относятся к сохранению внутреннего единства. Например, Франция, чье членство в Совете является важным фактором для ее положения в мире, весьма обеспокоена данной проблемой. Тем не менее, зачастую это единство можно наблюдать лишь в декларациях, в которых единогласие достигается за счет отвлекающих формулировок – поскольку иначе Совбез не смог бы преодолеть разногласия относительно возможного плана действий. Это не что иное как признание того факта, что Совет Безопасности нередко обречен предпринимать шаги, не имеющие реального значения. Подобный недостаток общей решимости потрясает еще и потому, что он отражает дефицит поддержки со стороны членов Совета стран, предоставляющих войска для миротворческих операций. Итак, солидарность между Советом Безопасности и странами, предоставляющими воинские контингенты, является важнейшим элементом жесткого миротворчества. Показав, что успех жесткого миротворчества зависит от готовности идти на риск, г-н Геэнно отмечает, что «страны, предоставляющие воинские контингенты, в гораздо меньшей степени готовы идти на риск, если ответственность за этот риск не разделяют с ними те, кто принимает решения»40. Хорошо известно, что в первой десятке стран – поставщиков вооруженных контингентов для миротворческих операций нет ни одного постоянного члена Совета Безопасности, и лишь Китай и Франция входят в первую двадцатку41. «Хотя развитые страны в состоянии обеспечить ООН политическую поддержку в выполнении ее миссии с помощью невоенных средств, их неизменная пассивность при проведении военных операций подрывает и ослабляет идею всеобщего участия, которую должно нести в себе многонациональное миротворчество. Такая пассивность также может быть истолкована как дефицит стратегической приверженности успеху миссии (…) Распределение бремени важно не только для мобилизации нужных ресурсов, оно необходимо для того, чтобы сделать жесткое миротворчество жизнеспособным как в оперативном, так и в политическом смысле». МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ «Тенденция к принятию резолюций с постоянно растущим списком задач не способствует эффективному стратегическому руководству. Единственным способом для Совета Безопасности сохранить свой легитимный и должный авторитет является прямое участие в выполнении своих решений. Лишь посредством прямого участия в наиболее сложных операциях можно обеспечить эффективное сочетание императива гибкости и оперативной децентрализации с необходимостью стратегического руководства со стороны Совета Безопасности»43. Для успешного функционирования механизма миротворчества чрезвычайно пагубным является тот факт, что структуры, принимающие решения о проведении операций и отвечающие за их финансовое обеспечение, практически никак не представлены непосредственно в самих операциях44. Подобная отстраненность не только выдает наличие определенного политического недоверия к охваченному кризисом государству и странам, предоставляющим воинские контингенты, но и лишает членов Совета Безопасности ценной информации, необходимой ему для принятия решений. Со своей стороны, страны, предоставляющие воинские контингенты – в большинстве случаев не являющиеся членами Совбеза – видят, что принимаемые Советом решения имеют мало общего с реальным положением дел. Это серьезный недостаток даже в рамках традиционной «статической» модели миротворчества, сейчас же, когда миротворчество становится – или обязано стать – «жестким», он может оказаться роковым45. В этом отношении следует отметить, что, в отличие от механизмов принятия решений внутри НАТО и ЕС, а также предложений, сформулированных в докладе Брахими, результаты планирования, осуществляемого ООН, не предоставляются в Совет Безопасности для одобрения. Таким образом, от Совбеза никогда не требовалось демонстрации поддержки методов проведения санкционированных им миротворческих операций. Ibid. Guéhenno, «Robust Peacekeeping», p. 9. 41 По сост. на 30 апреля 2011 г. – 2037 военнослужащих из Китая (в основном в Африке) и 1467 из Франции (в основном в Ливане). См. www.un.org/en/peacekeeping/contributors/2011/apr11_1.pdf. Вряд ли можно утверждать, что присутствие этих двух стран в миротворческих операциях не связано с их внешней политикой. 42 Guéhenno, «Robust Peacekeeping», p. 9. 43 Guéhenno, «Robust Peacekeeping», p. 10. 44 Лишь три из первых двадцати стран, обеспечивающих финансовую поддержку миротворческих инициатив, входят также и в первую двадцатку стран, предоставляющих воинские контингенты (Италия, Китай и Франция). 45 Ж-М. Геэнно противопоставляет «статичное» миротворчество «жёсткому», и он прав, как мы попытаемся показать. 39 40 Патрис Сартр Обеспечение целостности стратегического руководства Жесткое миротворчество «должно основываться на реальном стратегическом единстве концептуальных подходов участников «триады»: Совета Безопасности; стран, предоставляющих воинские контингенты и Секретариата, которому предстоит осуществлять новую стратегию. Очевидно, что единство это зависит от политического выбора стран-членов, однако его можно стимулировать и посредством привлечения «триады» к более активному участию в работе миротворческих миссий»46. Для того, чтобы превратить «триаду» в единое целое, можно рассмотреть две инициативы – в качестве элементов более фундаментальной реформы. Штаб-квартира ООН в Нью-Йорке должна стимулировать единство взглядов среди стран, предоставляющих вооруженные контингенты, что побудило бы столицы давать своим военнослужащим в зоне конфликта такие указания, которые согласовывались бы с инструкциями, которые командиры воинских контингентов затем будут получать от стратегического командования операцией. Что касается самой ООН, где предоставляющие войска страны зачастую не представлены в органе, ответственном за принятие решений по кризисным ситуациям (Совете Безопасности), ключевым моментом при планировании миротворческой операции должно стать создание на ранней стадии в Нью-Йорке хорошо организованной структуры для проведения консультаций с этими странами. Именно такая задача стояла перед созданным в соответствии с Уставом ООН Военно-штабным комитетом, чья деятельность была фактически заморожена дипломатами в Совбезе. Роль ВШК в планировании операций по поддержанию мира и управлении ими взял на себя Департамент операций по поддержанию мира, причем выполнял ее весьма успешно. Было бы несправедливо утверждать, профессиональная «кухня» Департамента не предполагает учет мнений предоставляющих войска стран. Однако лишь путем институционализации процесса прозрачных консультаций на стратегическом уровне можно сформировать слаженную систему военного руководства на оперативном уровне. По достижении должной согласованности между Секретариатом и предоставляющими войска странами естественно встает вопрос о включении в этот процесс Совета Безопасности. 46 Guéhenno, «Robust Peacekeeping», p. 10. 19 Некоторые специалисты предлагают оживить Военно-штабной комитет, однако это означало бы переформатирование структуры, созданной исключительно для военных, с тем, чтобы привлечь к работе в ней страны, предоставляющих полицейские контингенты. При этом гуманитарные проблемы и вопросы государственного строительства все равно оставались бы за пределами уравнения. Более того, пришлось бы изменить и задачи этого органа, в частности, передать ему функции стратегического управления, которые сейчас осуществляет Секретариат, причем, по общему признанию, успешно. Для эффективного выстраивания системы отношений между различными структурами было бы целесообразно изучить пример совместной работы Военного комитета и Комитета по гражданским аспектам кризисного урегулирования в Европейском Союзе и их взаимоотношений с Комитетом по вопросам политики и безопасности. СМИ: ЖЕСТКИЙ ПОДХОД Во время драматических событий, сопровождавших миротворческие операции в 90-х годах, вооруженные подразделения в местах дислокации имели лишь ограниченный доступ к средствам массовой информации и, как следствие, имели слабое представление о решениях, принимаемых в Нью-Йорке. Сегодня же, благодаря как СМИ, так и возможностям прямой личной связи, все перипетии и проблемы в ходе дискуссий в штаб-квартире ООН становятся известными миротворцам в зоне конфликта, даже если они не занимают видного места в западных медиа. Разумеется, то же самое можно сказать и о местном населении во всех районах кризисов, за исключением наибеднейших. Таким образом, СМИ способны вносить элементы паники, разочарования и даже разлад в отношения между штаб-квартирой в Нью-Йорке и участниками в зоне конфликта из числа как миротворцев, так и местного населения. Это может существенно осложнить и без того хрупкие перспективы миротворческих операций. Поэтому в Секретариате и Совете Безопасности должно уделяться серьезное внимание освещению со стороны СМИ дискуссий и голосования в Совбезе, процесса планирования операций, а также заявлений Генерального секретаря. Особенно важно, чтобы такой формирующийся образ соответствовал приказам, получаемым миротворческими контингентами, а также взаимоотношениям миротворцев с участниками конфликта. Важной составляющей этого соответствия является распространение доктрины миротворческой деятельности, позволяющее 20 различным игрокам находить общий язык и обеспечивающее ее правильное восприятие общественностью. КОНТРОЛЬ НАД РАЙОНОМ КРИЗИСА КАК СРЕДСТВО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЖЕСТКОСТИ МИРОТВОРЧЕСТВА В неофициальном докладе под названием «Новые горизонты» отмечается до сих пор не получивший достаточного признания, развития и обсуждения факт: «Миротворческая деятельность является в значительной степени системой ad hoc. Каждая операция разрабатывается и финансируется отдельно»47. Каждая операция организовывается определенным образом, в соответствии с конкретной ситуацией. Каждая операция должна быть жесткой по-своему, и ключевым фактором здесь является обстановка в районе ее проведения. Как бы то ни было, существует в достаточной мере установившийся подход к проблеме жесткости, который может быть использован для ее анализа, толкования и разрешения; базовым понятием этого подхода является контроль над районом кризиса. Суть подхода состоит в том, что каждая миротворческая операция разрабатывается в качестве политической миссии, для успеха которой необходим контроль со стороны военных над районом кризиса. Роль вооруженных контингентов на местах как раз и состоит в обеспечении такого контроля, с тем, чтобы иметь возможность поддержать любые действия, предпринимаемые политическим главой миссии, как правило, в ранге Специального представителя Генерального секретаря. Если понимать жесткость таким образом, то идея будет заключаться в развертывании в районе кризиса определенных сил, задача которых состояла бы в обеспечении контроля над материальными, человеческими и технологическими факторами. За исключением редких случаев, таких, как Временные силы ООН в Ливане, численность таких подразделений весьма ограничена, что делает их уязвимыми. Для обеспечения безопасности миротворцев можно было бы разработать механизм, основанный на наказании нарушителей договоренностей, однако такой подход не только подрывал бы сам дух миротворчества, но и приводил бы к нежелательным политическим последствиям. Гораздо эффективнее безопасность могла бы быть обеспечена посредством минимизации угрозы извне через установление контроля над доступом в район кризиса и из него; постоянный углубленный анализ информации с целью облегчить понимание МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ ситуации и предвидеть возможные угрозы; и, наконец, развертывание таких сил оперативного реагирования, которые обладали бы достаточной мобильностью для обеспечения локального и временного военного превосходства при любой попытке конфликтующих сторон оспорить его у миротворческих подразделений. «Контроль над районом» – это общее понятие, обозначающее всю совокупность задач, образующих мандат миротворческих миссий: размещение контингентов, установление системы ограничений, обусловленных особым положением района, обеспечение безопасности местного населения, предотвращение вспышек насилия, контроль за передвижениями и доступом и т.п. Установление контроля над районом связано с решением ряда тактических проблем, рассмотрение которых выходит за рамки данной работы. Однако сюда входит проблема уязвимости, представляющаяся очевидной, если учесть сколь удручающе немногочисленны могут вооруженные контингенты, выделяемые для участия в миротворческих операциях. ВОЗМЕЗДИЕ: ЭФФЕКТИВНЫЙ, НО ЕДВА ЛИ ПРИЕМЛЕМЫЙ ИНСТРУМЕНТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЖЕСТКОСТИ В конкретных ситуациях слабость, обусловленная недостаточной численностью миротворческих контингентов, может побудить кризисное руководство использовать в отношении нарушителей угрозу применения акций возмездия в ответ на агрессию. Однако подобные действия повлекут за собой проблемы гуманитарного, юридического и политического характера, сложные для ООН и даже Европейского Союза, хотя такой вариант может оказаться вполне нормальным для НАТО. Последние пятнадцать лет миротворческой деятельности дают нам немало примеров того, как часто на волне кризиса на авансцене оказываются личности, с абсолютным пренебрежением относящиеся к нормам международного права и готовые считаться исключительно с силой. Между тем, целью миротворческих операций является разрешение конфликта при минимальном применении силы. Данное противоречие может быть разрешено путем обеспечения миротворческих сил механизмом давления, – по возможности, персонального, – на лидеров группировок, вовлеченных в конфликт. Такие действия были бы равноценны использованию угрозы, что является серьезным отступлением от принципа применения наименьшей необходимой силы. Они – не то же самое, что использование потенциала оперативного реагирования, которым, как Неофициальный документ Департамента операций по поддержанию мира и Департамента полевой поддержки «Программа нового сотрудничества: открывая новые горизонты деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира», ООН, Нью-Йорк, июль 2009 г. 47 Патрис Сартр мы убедимся в дальнейшем, все миротворческие операции должны обладать, с тем, чтобы иметь возможность прийти на помощь подразделениям, оказавшимся в опасности. Это, скорее, пример использования мер возмездия, сыгравших существенную роль в ходе операций в бывшей Югославии, Афганистане, Сьерра-Леоне и даже в Итури (Демократическая Республика Конго). У Европейского Союза в настоящее время нет, а у ООН, несомненно, никогда не будет в арсенале подобных инструментов для нанесения удара возмездия. Лишь НАТО или специально созданная коалиция государств могут обладать необходимыми для этого ресурсами, поскольку рассматриваются как третья сторона, а не как миротворческие силы. Как показал опыт Сребреницы, заявления об использовании подобных методов должны быть сформулированы весьма продуманно и озвучены на политическом уровне – руководителем операции, а на военном – командующим миротворческим контингентом. Поэтому представляется целесообразным при планировании миротворческих операций четко предусмотреть возможность использования мер устрашения, если при проведении анализа намерений нарушителей (как было рекомендовано выше) такие меры будут сочтены необходимыми. Затем вопрос о применении мер устрашения должен быть представлен на одобрение Совета Безопасности и подлежать исполнению в соответствии с процедурами, соответствующими конкретной цели и утвержденной доктрине миротворческой деятельности. ПОТЕНЦИАЛ БЫСТРОГО РЕАГИРОВАНИЯ: КЛЮЧЕВОЙ ЭЛЕМЕНТ ЖЕСТКОГО МИРОТВОРЧЕСТВА С политической точки зрения для ООН может оказаться проблематичным применение мер наказания в ответ на акты агрессии. Однако Организация должна найти как методы их предотвращения, так и способы быстрого усиления, при каждом возникновении опасности, обычно малочисленного корпуса военных наблюдателей и сил разъединения путем обеспечения временного локального превосходства над теми, кто представляет для них угрозу. Именно это имеет в виду Жан-Мари Геэнно, говоря о том, что «миротворцы не могут позволить себе придерживаться исключительно статической тактики ответных действий, которая немедленно обнажит их недостатки; они должны взять на вооружение активную тактику упреждающих действий, удерживать инициативу и всячески содействовать постепенному становлению стабильного и дееспособного государства»48. 48 Guéhenno, «Robust Peacekeeping», p. 2. 21 Поскольку аэромобильность уже стала характерной чертой миротворческих операций ООН, подобного рода реагирование более не представляет собой серьезной проблемы на оперативном уровне. Оно, впрочем, создает тактические проблемы, которые мы рассмотрим позднее. К использованию такого рода мобильных средств реагирования пришлось бы прибегать реже, а само их использование было бы более безопасным и эффективным, если бы миротворческие силы были надежно защищены от неожиданных нападений из-за пределов района кризиса. Это – основная причина ограничений для их применения. КОНТРОЛЬ НАД ПЕРЕДВИЖЕНИЯМИ В РАЙОН МИРОТВОРЧЕСКОЙ ОПЕРАЦИИ И ИЗ НЕГО Это может показаться необычным, но изолирование районов кризиса никогда не являлось непременным условием для урегулирования ожесточенного конфликта и даже существенным фактором для обеспечения жесткого управления им. Без сомнения, введение различного рода эмбарго и санкций на территории конфликта позволяло добиться определенного уровня контроля над всем, что перемещается в зону конфликта и из нее. В частности, совсем недавно в рамках урегулирования конфликта в Судане Миссия ООН в Центральноафриканской Республике и Чаде почти официально закрепила за собой эту буферную функцию. Однако ни ООН, ни ЕС, ни НАТО не располагают доктриной или процедурой, которые позволили бы руководителям миротворческой операции иметь четкие ответы на следующие вопросы: что нам следует сделать, чтобы точно знать, кто или что проникает в район кризиса и покидает его? Какие виды передвижений мы непременно должны контролировать, а какие нет? Какие паллиативные меры нам следует принять в районе проведения операции и за его пределами? Даже Временные силы ООН в Ливане, для которых изолирование района операции является ключевым условием успеха, и которые столкнулись вдобавок с необходимостью патрулировать морские границы, оказались неспособны и не готовы наладить систематический контроль ливанско-сирийской границы, что было бы важнейшим фактором успеха их миссии. Существует множество примеров проблем, вызванных недостатком контроля над передвижениями в район кризиса и из него. И наоборот, имеется достаточное количество свидетельств того, как установление такого контроля немедленно приносило плоды: так было пресечено 22 перемещение оружия и комбатантов между Гвинеей и Сьерра-Леоне, партий алмазов между Сьерра-Леоне и Либерией, Анголой и Демократической Республикой Конго, колтановой руды между провинцией Итури и Угандой, комбатантов между регионом Казаманс и Гвинеей-Бисау и т. п. Таким образом, нельзя говорить об установлении контроля над кризисной ситуацией при наименьшем возможном уровне насилия, предварительно не минимизировав вероятность неожиданного усиления одной из сторон конфликта в ущерб другой, не прекратив поставки товаров и материалов, подпитывающих кризис и обеспечивающих безбедное существование для лидеров враждующих группировок, и не лишив вооруженные группировки пространства, используемого ими в качестве безопасных районов и баз тылового обеспечения, гарантирующих для них преимущество в выносливости по сравнению с подразделениями миротворцев. «Клубу по урегулированию конфликтов», членами которого являются ООН, ЕС и НАТО, пора разработать доктрину, процедуры, правовые инструменты и, прежде всего, конкретные методы изоляции района кризиса и включить их в процесс разработки и планирования своих операций. Разумеется, такая стратегия, требующая немалых финансовых затрат, никогда не сможет быть реализована в законченном виде; как правило, она осуществляется лишь частично. Проводить ее следует тщательно, на протяжении длительного времени, используя внутренний обмен разведывательными данными, от которого зависят безопасность и прогностический потенциал миссии. РАЙОН КРИЗИСА С ПОЛИТИЧЕСКОЙ И ВОЕННОЙ ТОЧЕК ЗРЕНИЯ Вот уже пятнадцать лет ООН занимается развитием потенциала своего корпуса «наблюдателей», – их первыми направляют в район кризиса для сбора информации о положении в нем. Такой подход, как показал, в частности, пример Миссии ООН в Демократической Республике Конго, ежедневно приносит свои плоды. Правда, здесь скрыто определенное противоречие между секретным, или как минимум, конфиденциальным характером сбора «разведданных», как его понимают в национальных вооруженных силах, – и непременной открытостью и непредвзятостью, которые всемирная организация обязана соблюдать в отношении своих стран-членов. Применительно к ООН, данное противоречие ограничило успехи лишь созданием системы общего управления сбором «разведывательных данных» ее МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ «наблюдателями». Между тем, НАТО, – в прямом смысле слова военный альянс, – не чурается использовать любые средства для сбора разведывательной информации, а угроза терроризма в достаточной мере оправдает такой подход. Будучи ответственной за безопасность своих миротворцев перед лицом новых угроз, ООН занята изысканием аналогичной стратегии, однако не имеет для этого ни четкой концепции, ни достаточных средств. При планировании операции сбор разведывательных данных должен рассматриваться как важнейший комплексный процесс, а не как чисто военная задача. В первую очередь, важно провести анализ ситуации, включая развитие кризиса и действия структур и лиц, вовлеченных в него. Затем необходимо определить такую стратегию сбора разведданных, которая объединяла бы преимущества агентурной (безусловно, открытой, но, возможно, также и тайной?) и технической разведки; обеспечивала разумный баланс между защитой информации (в отношении участников конфликта) и ее открытостью (для стран-членов ООН, по крайней мере, членов Совета Безопасности, а по возможности и стран, предоставляющих вооруженные контингенты). В рамках оперативной концепции следует также определить средства сбора и последующего использования разведданных: должны ли это быть средства, принадлежащие самой ООН? Предоставляемые ее внутренней структурой, или же приобретаемые в виде услуги у частных поставщиков? Или же «арендованные» у стран-членов? Если только информация, или даже результаты ее использования, не будут представлять собой услугу, «приобретаемую» у наиболее авторитетных участников (хотя далеко не факт, что именно они являются самыми непредвзятыми). Во всех этих областях ООН еще только предстоит достичь значительного прогресса для того, чтобы обеспечить достаточный уровень жесткости. Между тем, некоторые из этих областей не свободны от внутренних противоречий, что заставляет усомниться в реальности быстрого успеха. Противоречия эти по понятным причинам являются предметом озабоченности для членов Движения неприсоединения49, мирящихся с ними в силу того, что они вынуждены полагаться на информацию, которой с ними «делятся» ведущие державы – основные бенефициары в этом обмене, поскольку лишь они располагают средствами криптографического анализа, у бедных же стран таких средств нет. В результате возникает вопрос: считает ли ООН для себя правомерным создание, с целью предотвращения террористических нападений, по-настоящему всепроникающей сети для сбора разведданных Движение неприсоединения является неформальным объединением стран-членов ООН, уходящим своими корнями во времена «холодной войны». Это движение нередко является выразителем подозрений и опасений всего развивающегося мира в отношении политики как развитых стран Запада, так и восточных государств. 49 Патрис Сартр на территории тех стран, где она осуществляет свои операции? Или другой: готовы ли страны, на территории которых ООН осуществляет свои миротворческие операции, а также государства, на территории которых размещены ее центральные учреждения, например, США, признать за ООН право на защиту своей информации с помощью криптографических средств, которые не могут быть взломаны их собственными разведывательными службами? ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЖЕСТКОСТИ С ПОМОЩЬЮ ЭЛЕКТРОННЫХ И МЕДИА-СТРАТЕГИЙ Вопрос об использовании криптографических технологий заслуживает более подробного обсуждения. ООН представляет собой клуб, членами которого являются все государства, и создавался он не для того, чтобы защищать имеющиеся у него разведывательные данные от кого-либо из них. Более того, Организация не располагает методами, схожим с теми, что закреплены в статьях 413-9 – 413-12 Уголовного кодекса Франции, которые позволяли бы ей предотвращать нарушения конфиденциальности в рамках ООН50. Поэтому принцип конфиденциальности является в данном случае иллюзорным и необоснованным. Тем не менее, возникают оперативные ситуации, в частности, при проведении миротворческих операций, когда защита информации, пусть даже в качестве временной меры, необходима: ведение переговоров, подготовка к военным операциям, розыск военных преступников по поручению Международного уголовного суда, расследование действий сотрудников ООН, защита ресурсов одной группировки от посягательств со стороны другой, защита источников информации и т.п. Подобные противоречия неизбежно возникают в любой глобальной организации, и если их не разрешить, они могут отрицательно сказаться на жесткости отдельных сложных операций. Пример радиостанции «Радио либр де миль коллин» в Кигали убедил миротворцев-практиков, историков и исследователей в необходимости контролировать любые СМИ, способные распространять призывы к убийству военнослужащих-миротворцев. Эта убежденность, однако, не вылилась в принятие оперативной доктрины в ООН. Без сомнения, установление контроля над СМИ, а тем более над межличностным общением, влечет за собой этические, правовые и политические проблемы. Однако отрицание необходимости такого контроля равнозначно игнорированию реальности и даже проявлению безответственности. Совету Безопасности надлежит легитимизировать такие меры, основываясь на предоставленной Секретариатом или странами-членами информации о возможных 50 51 23 рисках и условиях для установления такого контроля, пусть даже и предусмотрев в своей резолюции ограничения для него. Это и стало бы примером солидарности с военнослужащими в зоне конфликта, которую Совет Безопасности должен продемонстрировать – пусть даже и ценой политических последствий. ТАКТИЧЕСКАЯ ЖЕСТКОСТЬ И ПОТРЕБНОСТЬ В ВЫСОКОКВАЛИФИЦИРОВАННЫХ ВООРУЖЕННЫХ СИЛАХ На тактическом уровне военнослужащие-миротворцы всегда будут в высшей степени уязвимы. Лишь готовность профессионально подготовленных и хорошо экипированных сил быстрого реагирования оказать им поддержку способна компенсировать эту незащищенность. Мы уже видели, что войска, обеспечивающие контроль над районом кризиса и выполняющие ключевые миротворческие функции (разделение враждующих сторон, защита, сопровождение и т.д.), также подвергаются серьезным угрозам. В условиях рассредоточенности миротворческих контингентов, эти угрозы усугубляются в силу того, что миротворцы часто вынуждены выполнять задачи в пешем порядке, при статической дислокации, ограниченной мобильности и небольшого числа маршрутов передвижения, что лишает их возможности избежать столкновения с враждебными силами, укрывшимися на заранее подготовленных позициях. Решить данную проблему путем разработки какой-то специальной доктрины вряд ли возможно. Более перспективным представляется использование высококачественной профессиональной подготовки и лидерства – вопросы, к которым мы еще вернемся. Кроме того, я остановлюсь и на технических решениях, которые, как мы увидим, зачастую ведут к увеличению нагрузки на вооруженные подразделения, ограничивая тем самым, их оперативные возможности. ОПЕРАТИВНОСТЬ, ИЗБИРАТЕЛЬНОСТЬ И ТАКТИЧЕСКАЯ СДЕРЖАННОСТЬ ПРИ РЕАГИРОВАНИИ НА УГРОЗУ Эффективная защита миротворческих подразделений, рассредоточенных по театру действий, возможна лишь при наличии сил оперативного реагирования, готовых обеспечить их безопасность при любом возникновении угрозы. Подсознательно проводя различие между активным и статичным реагированием, Жан-Мари Геэнно рассматривает мобильность в качестве одного из важнейших факторов обеспечения жесткости51. Эти статьи содержат определение оборонной тайны и меры наказания за её разглашение. Guéhenno, «Robust Peacekeeping», p. 15-16. 24 При этом оперативность любого вмешательства зависит от имеющихся для его осуществления тактических средств, организации и, в первую очередь, профессиональной подготовки вооруженных сил. Между тем, в «Общей доктрине» выражена обеспокоенность тем, что подобного рода реагирование на угрозу может легко обернуться открытым вооруженным противостоянием: «жесткое миротворчество не следует путать с принуждением к миру, предусмотренным в контексте главы VII Устава ООН. Жесткое миротворчество предполагает использование силы на тактическом уровне с одобрения Совета Безопасности и согласия страны, на территории которой осуществляется операция, и/или основных участников конфликта»52. Правила применения вооруженной силы, соответствующие такой сдержанной тактике, могут быть эффективно использованы лишь силами, прошедшими специальную подготовку. Целью такой подготовки должно быть научить миротворцев применять силу в контролируемом и ограниченном объеме, но так, чтобы это не сказывалось на их общей решительности, лежащей в основе жесткого миротворчества. НАПОРИСТОСТЬ И СДЕРЖАННОСТЬ: ПРОТИВОРЕЧИВЫЕ ДОСТОИНСТВА ЖЕСТКОГО ПОДХОДА В западных военных кругах миротворческая деятельность критикуется за то, что предельно сдерживает естественную агрессивность вооруженных подразделений, которые при этом теряют боеспособность и становятся малопригодными для участия в настоящих боевых операциях. Эта точка зрения зачастую неверно трактуется в невоенном сообществе, в котором понятие «агрессивность», как правило, имеет отрицательную коннотацию, поскольку ассоциируется со словом «агрессия»53. У военных же это понятие обозначает качество, характеризующееся как высокой боеспособностью, так и оперативностью реагирования на угрозу. С точки зрения ООН, постоянный поиск согласия конфликтующих сторон и неприменение силы в миротворческой деятельности рассматриваются в качестве средства, позволяющего избежать нежелательных последствий агрессивности, за которую обычно критикуют военных. Однако участники конфликта склонны немедленно истолковывать такой подход как свидетельство слабых боеспособности и готовности к отражению внешней агрессии. В этом смысле, жесткость миротворческих сил снижается. МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ С этой точки зрения представляются необоснованными попытки обуздать естественную агрессивность вооруженных подразделений, выполняющих задачи в составе миротворческих миссий, в особенности тех, что отвечают за оперативное реагирование и поддержку подразделений миротворцев, оказавшихся в затруднительном положении. Скорее, естественную агрессивность следует компенсировать с помощью строгого соблюдения боевой дисциплины, не выходя при этом за рамки правил применения вооруженной силы. Любая агрессия в отношении миротворческих сил должна получить немедленный и достаточно суровый отпор с тем, чтобы завоевать авторитет у конфликтующих сторон. Оказавшись перед лицом императивов поддержания боевого духа и проявления сдержанности, вооруженное подразделение не утратит своей естественной агрессивности и сохранит боеготовность. ПОЛИЦИЯ ИЛИ АРМИЯ: КАКОВА СТЕПЕНЬ ЖЕСТКОСТИ, НЕОБХОДИМОЙ ДЛЯ ПОДДЕРЖАНИЯ ПОРЯДКА? В ходе операций в Косово, Кот-д’Ивуаре и других странах военнослужащие миротворческих сил нередко оказывались перед лицом враждебно настроенной толпы. В настоящее время данная проблема достаточно ясна: присущие вооруженным силам порядки и традиции затрудняют для них действия в ситуациях, могущих создать серьезную угрозу для местного населения. Данные вооруженные подразделения уже были вынуждены смириться с требованием об ограничении своей естественной агрессивности с тем, чтобы соответствовать реалиям миротворческой деятельности, и многие из них просто не готовы пойти еще дальше и полностью отказаться от применения вооруженной силы. Большинство же полицейских подразделений, способных справиться с такими задачами, наоборот, не обучены и не оснащены для действий в ситуациях, чреватых постоянной опасностью возобновления конфликта. Поэтому в дальнейшем в ходе планирования миротворческих операций важно учитывать необходимость выполнения на начальном этапе миссии «жестких полицейских» функций – таких, которые обычные вооруженные силы уже не в состоянии брать на себя, но которые выполнять необходимо, причем в условиях, когда стабильность является достаточно относительной, а использование гражданской полиции может быть затруднено. DPKO and DFS, Capstone Doctrine, p. 34. В 2010 г. на Конференции по обзору Римского статута было принято определение, согласно которому агрессия представляет собой использование вооружённой силы одним государством против другого, не оправданное соображениями самообороны и не санкционированное Советом Безопасности ООН. 52 53 Патрис Сартр Некоторые страны, в которых полицейские подразделения обладают статусом военных – такие, например, как жандармы во Франции или карабинеры в Италии – готовы привлекать их для использования в подобных ситуациях. Другие страны, такие, как Индия, в состоянии предоставлять полицейские подразделения, организованные и обученные по военному образцу. Однако лишь после того, как главные организации, занимающиеся урегулированием кризисов (ООН, ЕС и НАТО), разработают специальную концепцию для действий в подобных ситуациях, страны получат возможность выбирать и применять адекватные механизмы. ЦЕНА ЖЕСТКОСТИ Отличительной чертой миротворческой деятельности ООН является наличие серьезных финансовых ограничений, влияющих как на планирование операций, так и на развертывание контингентов. Международный характер и дипломатический статус Организации поначалу вызвали обеспокоенность в связи с возможным недостатком финансовой дисциплины, что привело в итоге к созданию строгой системы финансового контроля, которая распространяется и непосредственно сферу миротворческих операций. В начале XXI века данная система была еще больше усилена с тем, чтобы преодолеть нежелание Конгресса США финансировать миротворческие операции ООН. Совместима ли подобная финансовая «смирительная рубашка» с усилиями по повышению эффективности миротворческих операций? Здесь возникает несколько вопросов: • Миротворчество «со скидкой»? Результатом жесткой финансовой политики является чрезвычайно ограниченный миротворческий бюджет по сравнению с аналогичными бюджетами других коалиций и альянсов. Так, годовой бюджет для проведения всех миротворческих операций ООН в 2009-2010 гг.54 составил 7,75 млрд. долларов55. Приблизительно за тот же период бюджет США на ведение глобальной войны с терроризмом (операции в Ираке, Афганистане и на соседних театрах боевых действий) превзошел ооновский приблизительно в двадцать раз56, при том, что численность задействованных войск была лишь вдвое больше. Очевидно, потребуется отдельное подробное исследование для того, чтобы понять какую роль в этой разнице в расходах играет использование дорогостоящих ресурсов, таких, как военно-мор- 25 ские и военно-воздушные силы западных стран, не участвующих в миротворческих операциях. В рамках такого анализа следовало бы также установить роль разницы в стандартах бытового комфорта и медицинского обслуживания, приемлемых для солдат-миротворцев – с учетом того, что последние чаще всего являются военнослужащими развивающихся стран. • Не следует ли передать функцию «вмешательства» странам Запада? Как бы то ни было, мы еще можем столкнуться с ситуациями, когда ограниченность миротворческого бюджета окажется слабым местом при любом широкомасштабном использовании боевой техники – легких бронемашин, ударных вертолетов и артиллерии. В некоторых наиболее сложных миротворческих миссиях (МООНДРК и ВСООНЛ) они уже применяются. В других миротворческих операциях используются силы оперативного реагирования, предоставленные странами, действующими от имени ООН; примером могут служить операция «Единорог», осуществляемая вооруженными силами Франции в рамках операции ОООНКИ в Кот-д’Ивуаре и операция Евросоюза EUFOR в Демократической Республике Конго. Так, последняя сыграла роль дополнительного стратегического резерва МООНДРК во время президентских выборов в ДРК в 2006 году57. Идея об использовании сил оперативного реагирования стран Запада в рамках операций ООН имеет ряд преимуществ. В случае их использования миротворческие миссии получат поддержку в виде мощных и надежных сил; кроме того, появится возможность привлечь западные государства к участию в операциях, к которым они в других условиях присоединяются неохотно. Однако такое решение может быть негативно воспринято контролирующими район кризиса силами, если последние будут попрежнему комплектоваться исключительно из числа контингентов развивающихся стран. Более того, в данном случае осложняется ведение собственно операций быстрого реагирования, поскольку даже самый незначительный инцидент с непреднамеренным открытием огня по своим может иметь труднопоправимые последствия и нанести смертельный удар по сплоченности участников операции. • Могут ли частные организации участвовать в жестком миротворчестве? В ходе операций США в Ираке при ведении боевых действий активно использовались граж- В общей сложности пятнадцать операций, в которых было задействовано примерно 100 тысяч военнослужащих, полицейских и военных наблюдателей. 55 Данные о финансировании миротворчески операций приведены по сост. на 31 января 2010 г. См. также www.un.org/en/ peacekeeping/operations/financing.shtml 56 По мнению Эми Беласко, бюджет составил 150,4 млрд. амер. долларов. См.:The Cost of Iraq, Afghanistan, and Other Global War on Terror Operations Since 9/11, Washington, DC: Congressional Research Service, September 28, 2009. 57 С санкции Совета Безопасности (резолюция 1671 от 25 апреля 2006 г.) EUFOR разместила передовой отряд на территории аэропорта Н’Доло в Киншасе. Основной же контингент находился в резерве в Либревиле (Габон). 54 26 данские контрактники58. Многих в ООН такое положение дел весьма беспокоило – зачастую совершенно справедливо, – однако нередко остается без внимания тот факт, что сама ООН много лет назад первой подала пример использования частных лиц в зонах конфликтов. Конечно, следует признать, что целью их участия было достижение мира, а не ведение войны. Все началось с привлечения неправительственных организаций, преследовавших гуманитарные цели; однако затем пришло время компаний, обеспечивающих материально-техническое снабжение, частных охранных организаций, затем транспортных вертолетных компаний, чьи сотрудники по всем характеристикам подходили под общепринятое определение «наемников». Условия использования в отдельных случаях в недавнем прошлом боевых вертолетов, предоставленных правительствами своих стран, вызывают известные сомнения по поводу действительного статуса их экипажей. Что же касается полицейского подразделения, предоставленного одной из ведущих держав для миссии ООН в Боснии, то большая часть его сотрудников были открыто наняты крупной охранной фирмой. Большинство из них на тот момент уже не имели никакого отношения к государственным структурам (а некоторые, вполне возможно, вообще никогда не имели к ним отношения). Говоря языком прав человека, результаты были катастрофическими. Тем не менее, было бы неверно игнорировать тот вклад, который частные организации способны внести в становление жесткого миротворчества. Согласно общепринятой практике, функции по контролю над районом, осуществляемые персоналом в постоянном вооруженном противостоянии с населением, не могут быть переданы подразделениям, за чей военный или полицейский статус и профессиональную подготовку для поддержания общественного порядка не может поручиться правительство. Несмотря на наличие прецедента с использованием боевых вертолетов, мы не можем не испытывать обеспокоенности по поводу опасностей, которыми неизбежно чревата передача мощных боевых средств реагирования в руки наемников. С другой стороны, можно было бы рассмотреть возможность передачи частным организациям функций по обеспечению безопасности периметра охраняемых территорий, в частности, таможенных функций – поскольку в ряде стран они в значительной мере приватизированы. Или, почему бы не передать «на подряд» ряд функций по сбору разведывательной информации, в частности, связанных с наблюдением, возможно, даже функции так называемых военных наблюдателей? Чтобы ответить на эти вопросы, 58 Patrice Sartre, «Soldats privés», Etudes, 152 (April 2008), p. 452. МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ необходимо точно определить правовой статус гражданских структур частного сектора, участвующих в миротворческих операциях, в зависимости от степени их содействия выполнению военных или полицейских функций. • Следует ли платить за безопасность? В случае нехватки необходимых ресурсов или стремления обеспечить превентивную жесткость операций, можно было бы подумать о том, чтобы «купить» безопасность у участвующих в конфликте группировок. Любопытно, что вопрос о том, чтобы заплатить потенциальным противникам за безопасность и обеспечение защиты международных сил впервые был поднят во время проведения операций НАТО в Афганистане и Ираке, которые по определению являлись жесткими и даже агрессивными. Ущербность культурной, политической и оперативной логики, которой была продиктована подобного рода сделка, не может не поражать. Анализ кризисной ситуации, как было предложено выше, снабдил бы специалистов по кризисному урегулированию, с одной стороны, информацией о конфликтах, причиной и основной движущей силой которых является доступ к источникам богатства, а с другой стороны, сведениями о возможных связях между элементами, поддерживающими насилие, и структурами, извлекающими из этого прибыль и с этой целью добавляющими масла в огонь. Наконец, можно было бы получить сведения о конкретных лицах, участвующих в данных процессах, и получаемой ими выгоде. Лишь после такого рода анализа возможно рассмотрение и оценка вероятных плюсов от «покупки безопасности». В большинстве случаев одним из таких плюсов будет договоренность о «приобретении» временной безопасности, однако ценой такой договоренности будет усиление потенциального противника в долгосрочной перспективе. Таким образом, подобное решение в большинстве случаев не является разумным. Необходимо отметить также, что ООН вряд ли когда-либо будет иметь в своем распоряжении достаточно финансовых средств, чтобы заключать подобные соглашения на приемлемых с правовой точки зрения условиях. Скорее, страны, предоставляющие вооруженные контингенты, будут чаще испытывать искушение пойти на такой шаг, не уведомив при этом ооновских командующих, что может привести к неблагоприятным и непредсказуемым последствиям. ЖЕСТКИЙ ПОДХОД ПОДРАЗУМЕВАЕТ ГОТОВНОСТЬ ИДТИ НА РИСК Как мы определили выше, концепция контроля над районами кризиса, имеющая своей целью Патрис Сартр оказание существенного воздействия на политическую ситуацию при одновременном уменьшении численности миротворческих контингентов, компенсируемом использованием сил жесткого, оперативного и дифференцированного реагирования, предполагает ряд рисков. Среди них – риск, связанный с чрезмерной рассредоточенностью миротворческих подразделений, риск оказаться под огнем своих войск, риск непреднамеренных сопутствующих потерь среди мирного населения во время проведения операций по быстрому реагированию. «Для выполнения столь сложных задач миротворческие силы должны будут проявлять больше инициативы. При этом они будут подвергаться гораздо более серьезным опасностям»59. Поэтому не будет преувеличением сказать, что жесткое миротворчество может быть сопряжено с бóльшими рисками, чем классическое миротворчество «хороших парней». Такие риски определенно поддаются контролю, но все же остаются рисками, и лишь солидарность между Советом Безопасности ООН и странами, предоставляющими вооруженные контингенты, создаст возможность справиться с ними. СЛАЖЕННОСТЬ ДЕЙСТВИЙ КАК ФАКТОР ЖЕСТКОСТИ В рамках миротворческих операций надлежит выполнять сложные и деликатные задачи с использованием жесткого подхода – при том, что комплектуются контингенты миротворцев из разношерстных подразделений со всего мира. Для решения данной проблемы, выявленной Департаментом операций по поддержанию мира уже много лет назад, были предприняты серьезные усилия в направлении унификации миротворческой доктрины и организации профессиональной подготовки военнослужащих и подразделений, участвующих в миротворческих операциях. Успех миссий зависит не только от сплоченности миротворческих контингентов, но и от согласованности между различными элементами операций. В этом отношении предстоит сделать еще немало для обеспечения как вертикальной слаженности (между различными уровнями структуры руководства), так и горизонтального взаимодействия (между различными элементами комплексных операций). Особенно это касается обеспечения преемственности, поскольку миротворческие контингенты постоянно сменяют друг друга. 59 Guéhenno, «Robust Peacekeeping», p. 9. 27 ГОРИЗОНТАЛЬНАЯ СЛАЖЕННОСТЬ ВОЕННОЙ И ГУМАНИТАРНОЙ КОМАНДНЫХ СТРУКТУР Именно горизонтальное взаимодействие обеспечивает для различных структур командования, – все более многочисленных и регулярно меняющихся в условиях нынешних комплексных миротворческих операций, – возможность сотрудничать на всех уровнях для достижения общей политической цели. На уровне театра действий координация военного командования между национальными структурами является непреходящей проблемой. Многие страны передают в руки ООН лишь «оперативное руководство» своими войсками, сохраняя в то же время за собой «оперативное командование» ими. Такие контингенты, следовательно, получают указания не только из оперативного штаба миротворческой миссии в зоне конфликта, но и от военного командования своих стран. Более того, в критической ситуации командующие национальными контингентами зачастую считают за благо подчиниться не командованию ООН, а командованию своих стран, (которые продолжают выплачивать им денежное довольствие и оценивать выполнение ими своих функций). В частности, в 2000 году офицер вооруженных сил Канады из состава Миссии ООН в Сьерра-Леоне (МООНСЛ) был отозван своим правительством за выполнение строгого приказа командования МООНСЛ вопреки столь же строгим директивам из Оттавы. Для того чтобы не допустить возникновения неразберихи на местах, проблема существования двух параллельных командных иерархий должна быть решена на стратегическом уровне. Лишь единство предоставляющих вооруженные контингенты стран, Совета Безопасности и Генерального секретаря позволит добиться такого положения, при котором национальные командные структуры будут отдавать своим вооруженным подразделениям в составе миротворческих миссий директивы, согласующиеся с приказами, исходящими от командных структур ООН. Горизонтальная слаженность представляет собой проблему не только в отношениях с вооруженными контингентами, но и с другими участниками миротворческих операций. Выше я уже попытался показать, что ключ к обеспечению горизонтальной слаженности находится не на уровне конкретной операции, а скорее на уровне так называемой «стратегической триады». Сла- 28 женность внутри этой самой «триады» является ключевым фактором для обеспечения слаженности между национальными контингентами, а также гарантией соответствия гуманитарной деятельности общей стратегии миротворческой операции и осуществления ее под защитой вооруженных подразделений. Гуманитарной деятельности присуща естественная легитимность; на практике это порой означало, что гуманитарная деятельность оказывалась вне контроля политического руководства операции, что нередко приводило к непредвиденным последствиям. Эти последствия, которые порой интерпретируются как недостаток жесткости операции, включают в себя незаконное присвоение гуманитарной помощи, укрепление позиций группировок, ответственных за ее распределение, нападения на пункты распределения гуманитарной помощи и т.п. Гуманитарная деятельность Сил ООН по охране (СООНО) в Сараево оказалась за рамками политического контроля и как бы обрела самодовлеющую ценность, и это стало одной из причин неудачи ООН в Боснии и оправданием для военного вмешательства НАТО – тем более, что последняя как раз могла не утруждать себя решением гуманитарных задач. Тот факт, что неоспоримая легитимность гуманитарной деятельности может иметь неконтролируемые последствия, накладывает политическую ответственность на руководителей миротворческой операции. На каждом уровне операции они должны обеспечить эффективную согласованность политической, военной и гуманитарной стратегий, чтобы работа по оказанию гуманитарной помощи существенно и безо всяких рисков содействовала достижению целей, одобренных мировым сообществом. На низовом уровне такая слаженность может быть достигнута только в том случае, если аналогичный уровень взаимопонимания будет существовать в Нью-Йорке между Департаментом операций по поддержанию мира и различными учреждениями ООН, руководящими деятельностью сотрудников гуманитарных миссий на местах. ВЕРТИКАЛЬНАЯ СЛАЖЕННОСТЬ: НИЗОВОЙ УРОВЕНЬ КАК КЛЮЧ К ЭФФЕКТИВНОМУ СТРАТЕГИЧЕСКОМУ РУКОВОДСТВУ Именно вертикальная слаженность при выполнении решений, принятых на высшем уровне, позволяет добиться желаемого результата на местном уровне. Она же, через обобщенные доклады с мест проведения операции, способствует четкому пониманию общей ситуации на уровне принятия решений. Применительно к военной МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ сфере, первоочередным механизмом такого взаимодействия является передача «наверх» разведывательных данных и их последовательное объединение. Кроме того, вертикаль, отвечающая за правила применения вооруженной силы, имеет особую важность для принятия командирами инициативных решений, соответствующих общей стратегии миротворческой операции. Наконец, именно вертикальная структура командования дает возможность штабам на местах инициировать операции и руководить ходом их проведения. Военная структура командования в ООН неоднородна — она разнится в зависимости от решаемых вопросов. В вопросах планирования, общей стратегии и применения вооруженной силы высшим звеном цепи является штаб-квартира Организации в Нью-Йорке. Что же касается оперативного руководства операцией, то здесь высшим командным звеном является полевой штаб, а стратегическому руководству отводится лишь общая координирующая роль. Такое положение дел нередко подвергается критике, однако оно повышает реактивную способность операций, ибо миротворцам приходится реагировать на слышимые лишь им сигналы посредством действий, всегда имеющих ограниченный – а зачастую и деликатный – характер. Из Нью-Йорка было бы невозможно эффективно управлять многообразием кризисных эпизодов, образующих ежедневную рутину миротворцев. С другой стороны, такая система управления неблагоприятно сказывается на вертикальной слаженности операций. Хорошо известно, что одной из причин трагедии в Сребренице стал именно недостаток взаимодействия в СООНО, причем не только того, на которое обращали внимание СМИ: внешнего взаимодействия с военно-воздушными силами НАТО, но и – как это было отмечено в докладе Секретариата60 – внутреннего взаимодействия между подразделениями ООН, в частности, в том, что касается просьб о воздушной поддержке. ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ В МИРОТВОРЧЕСТВЕ: ОПИРАЯСЬ НА ОПЫТ ПРОШЛЫХ КОНФЛИКТОВ Одной из специфических проблем при урегулировании затяжных конфликтов является отсутствие преемственности среди внешних участников. Ее следствием является недостаток последовательности в осуществлении конкретных миротворческих функций, а также, несомненно, дополнительные сложности в общении с бессменными лидерами конфликтующих сторон. Урегулирование конфликтов на террито- Доклад Генерального секретаря, представляемый во исполнение резолюции 53/35 Генеральной Ассамблеи: Падение Сребреницы, A/54/549, 15 ноября 1999. 60 Патрис Сартр рии бывшей Югославии стало ярким примером катастрофического недостатка преемственности в руководстве миротворцев при контактах с несменяемыми Слободаном Милошевичем, Алией Изетбеговичем, Франьо Туджманом и их заместителями. Прочность занимающихся кризисом структур способна в значительной мере компенсировать недостатки, обусловленные регулярной ротацией миротворцев, но лишь при условии что структуры эти смогут разработать стратегии и механизмы, обеспечивающие последовательность и преемственность во времени. Последовательность предполагает использование всех аспектов истории конфликта, т.е. обеспечение такого положения, при котором руководство миротворцев воспринимало бы ситуацию в историческом контексте. Это позволяло бы руководству принимать решения на любом этапе развития кризиса не только основываясь на опыте прошлых решений, но и без ущерба для свободы принятия решений в будущем. Была бы обеспечена реальная преемственность между предотвращением конфликтов, их урегулированием и стратегией выхода из кризиса, причем каждый из этих этапов осуществлялся бы с учетом опыта прошлых и в предвосхищении будущих действий. Такая преемственность во времени основывается прежде всего на неизменном восприятии особенностей конфликта различными «поколениями» миротворцев. Основываясь на таком подходе, – начиная с самых первых усилий по предотвращения конфликта и вплоть до стратегии выхода из кризиса – их руководство должно быть в состоянии четко различать постоянные и случайные факторы. Разумеется, такая преемственность в восприятии кризиса должна включать в себя понимание охваченного кризисом общества; также она предполагает подробное информирование каждого нового кризисного руководителя об истории и эволюции основных элементов кризисной ситуации, с тем, чтобы помочь ему понять внутреннюю логику конфликта и предугадать динамику развития кризиса. Наконец – и это чрезвычайно важно – такая последовательность должна распространяться на всех субъектов кризиса: при каждой смене руководства миротворцев новому руководителю должен быть предоставлен исчерпывающий доклад о личности, прошлом, связях и интересах всех основных действующих лиц. Важно подчеркнуть необходимость разработки управленческих инструментов подобного типа в целях обеспечения преемственности и стабильности управления кризисными ситуациями. Департамент операций по поддержанию мира постепенно накопил и свел воедино, в частности, благодаря усилиям своей Группы по передовому опыту, коллективный Свод извлеченных 29 уроков – важнейшее пособие для осуществления миротворческих операций. Однако это достаточно эклектический массив данных, опирающихся на опыт, накопленный в ходе проведения одной операции, который может быть использовать в другой. На будущее же одна из главных задач должна состоять в том, чтобы формализовать рамки и процедуры для накопления и передачи оперативного опыта, уникального для каждой отдельной операции, с тем, чтобы придать кризисному управлению должную преемственность, столь необходимую для его успеха. В данной области информационные технологии обладают потенциалом, который нельзя игнорировать – даже, если инстинкт дипломатов, занимающихся урегулированием конфликтов, не подтолкнет их в этом направлении. Военные же, напротив, зачастую склонны ожидать слишком многого от использования ИКТ. 30 Средства обеспечения жесткости Мнение о том, что миротворческим операциям не хватает жесткости, зачастую приводит к попыткам обеспечить ее путем использования техники и снаряжения, предназначенных для ведения боевых действий. Вера в то, что боевое снаряжение может быть средством обеспечения жесткости является заблуждением, от которого западные военные постепенно, хоть и неохотно, избавляются. Более того, прежде чем добиваться жесткости с помощью боевого вооружения, было бы разумно попытаться обеспечить ее путем соответствующей организации войсковой и командной структур. КАКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ НЕОБХОДИМА ДЛЯ ЖЕСТКОГО КОМАНДОВАНИЯ? Командная структура в ООН нередко является предметом дискуссий и считается одной из причин неудач при проведении миротворческих операций. Мы не имеем в виду солидаризироваться с какой-либо из позиций в этих дебатах об автономности командования в районе операции по поддержанию мира или гражданском статусе руководителей такой операции. Мы лишь остановимся на перечислении преимуществ нынешних решений и предложу пути минимизации их недостатков. СТРАТЕГИЧЕСКИЙ УРОВЕНЬ КАК СРЕДСТВО КОНТРОЛЯ И ПОДДЕРЖКИ АВТОНОМНОГО РАЙОНА ОПЕРАЦИИ Высказываясь в пользу более вдумчивого и даже творческого подхода к назначению руководителей миссий и командующих вооруженными контингентами, мы хотим подчеркнуть, тем не менее, что нынешняя автономность штабов на театре действий вовсе не означает, что миссии не нуждаются в контроле и особенно в поддержке на стратегическом уровне, в частности, со стороны Совета Безопасности. В военном смысле слова, командование миротворческими операциями ООН в настоящее время не осуществляется на стратегическом уровне. Выполнение решений Совета Безопасности по вопросам миротворчества в Нью-Йорке обеспечивают два департамента Секретариата – Департамент операций по поддержанию мира (ДОПМ) осуществляет общее руководство операциями, а Департамент полевой поддержки (ДПП) отвечает за их поддержку. ДПП является МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ в прямом смысле слова стратегической материально-технической службой, централизованно организующей часть действий по поддержке миротворческих миссий из Нью-Йорке в стремлении рационализировать расходы. Тем не менее, в военной области ДОПМ в состоянии лишь планировать операции, формировать миротворческие контингенты и следить за развитием ситуации. Он не играет реальной роли в оценке хода осуществления миссии – а в еще меньшей степени в контроле над ней; эти функции остаются прерогативой руководства миротворческих миссий на местах. На протяжении долгого времени Жан-Мари Геэнно терпеливо выслушивал доводы западных военных, настаивавших на том, что «оперативная структура командования и контроля в ООН должна быть приближена к более централизованным структурам, существующим в ЕС и НАТО»61. Публичное обсуждение данного вопроса началось в 2006 году, после того, как Франция выдвинула требование о формировании в Нью-Йорке подлинной стратегической структуры военного командования Временных сил ООН в Ливане (ВСООНЛ) в качестве условия для своего участия в этой миротворческой операции. После неудач в Сараево и Кигали западные военные настаивали, помимо обеспечения стратегического командования, на формировании целостной цепочки военных инстанций, которая находилась бы вне подчинения Специальному представителю Генерального секретаря – реального главы миссии в месте ее развертывания. Пример ВСООНЛ не был наиболее убедительным, поскольку операция в Ливане является одной из немногих миротворческих миссий ООН62, руководителем которых является военный. Однако сам по себе этот факт доказал дипломатам в Нью-Йорке возможность такого решения — так была создана, специально для целей ВСООНЛ, Военно-стратегическая ячейка, в состав которой вошли в основном офицеры из стран, предоставивших вооруженные контингенты для операции. Прежде чем эта ячейка смогла сыграть стратегическую роль, как на то рассчитывала Франция, ее фактические функции были сведены на нет другими ооновскими структурами, однако мы вправе поразмышлять над тем, каким могло бы быть ее влияние на жесткость миротворческих операций, если бы она была использована должным образом. В общем и целом, признается, что сложившаяся децентрализованная схема управления способствует большей согласованности между политическим и военным руководством миротворцев на местном уровне. В случае осложне- Guéhenno, «Robust Peacekeeping», p. 10. Наряду с Силами ООН по наблюдению за разъединением (СООННР) и Группой военных наблюдателей ООН в Индии и Пакистане (ГВНООНИП). 61 62 Патрис Сартр ния ситуации, такая схема дает возможность оперативно принимать адекватные меры, что было бы сделать весьма непросто, если бы командование операции находилось вне зоны конфликта; следовательно, децентрализованное управление является одним из важнейших факторов обеспечения жесткости. С другой стороны, в непредвиденных ситуациях децентрализация руководства избавляет от избыточных структур. В случае, если местная система командования окажется парализованной – как произошло, в частности, во Фритауне (Сьерра-Леоне) в мае 2001 года – на более высоком уровне не найдется отлаженного механизма для восстановления контроля. Самое главное – в случае серьезных проблем стратегическая централизация привела бы к передаче на уровень Совета Безопасности тех решений, которые в настоящее время принимаются командованием на местах, без отсылки к международному контексту. Иными словами, стратегическое командование, без сомнения, укрепило бы жесткость операций на международном уровне, в то время как сохранение функции военного командования исключительно на театре действий содействовало бы, согласно общему мнению, укреплению жесткости миротворчества на местном уровне. Следует признать, что, в случае создания стратегического уровня военного командования, под началом штаб-квартиры ООН оказалось бы более 100 тыс. «голубых касок», принимающих участие в 15-20 операциях по всему миру. Такая структура потребовала бы существенных технических и кадровых ресурсов для обеспечения коммуникации, в рамках как поддержания осведомленности о положении на местах, так и оценки принимаемых решений – при том, что масштаб операций, осуществляемых под ее контролем, до нелепого мал, пусть даже на местном уровне эти операции и имеют существенные результаты. Невозможно представить, что страны, обеспечивающие основную часть поступлений в бюджет ООН и постоянно критикующие Секретариат за тенденцию к разрастанию, позволят создать такую систему. Не вызывает сомнений, к тому же, что она рассматривалась бы в качестве элемента «мирового правительства», перспектива создания которого так сильно пугает определенные влиятельные круги в США. СТРАТЕГИЧЕСКИЙ УРОВЕНЬ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЙ ЖЕСТКОСТЬ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ И ОПИРАЮЩИЙСЯ НА ТВЕРДУЮ ПОДДЕРЖКУ СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ Создание реального стратегического командования практически невыполнимо, а возможно и нецелесообразно; вместе с тем, не вызывает со- 31 мнений, что на стратегическом уровне должно уделяться гораздо больше внимания жесткости развернутых операций. Используя информационные технологии, стратегическое руководство смогло бы предоставлять командованию операций на местах дополнительные ресурсы, которых там так не хватает: анализ изображений, перевод и анализ документов, постоянно обновляемое перспективное планирование, контроль за ходом ротации национальных контингентов. Штаб-квартира ООН организует подготовку операций с помощью Процесса комплексного планирования миссий (IMPP), учитывающего различные составляющие операции — политическую, военную, гуманитарную, миростроительную. Результатом этого процесса являются относительно простые заключения, сведенные, как правило, в три рубрики в докладе Генерального секретаря: Концепция операций (CONOPS) в ООН зачастую является равносильной плану развертывания. Операции, возглавляемые политическим, а не военным руководством и включающие в себя значительный гуманитарный компонент, не в состоянии напрямую применять такие подходы, как, например, популярная среди натовских специалистов по планированию концепция конечной цели или же принцип центра тяжести, являющийся краеугольным камнем стратегической концепции Антуана Жомини. Будучи органом более прагматичным, чем его аналог в Брюсселе, Секретариат ООН на данном этапе не усмотрел необходимости в разработке аналогичных концепций, адаптированных к целям миротворчества. Нет свидетельств того, что это как-либо сказалось на жесткости операций, однако Военно-стратегическая ячейка ВСООНЛ, практически полностью укомплектованная офицерами стран НАТО, такое испытание провела; было бы разумно подумать о распространении этого опыта. Потребности в силах являются важным документом для обеспечения жесткости операции. Если эти потребности определены верно, то вооруженный контингент будет обеспечен достаточными ресурсами для отражения угроз, с которыми ему предстоит столкнуться. В Правилах применения вооруженной силы (ROEs) излагаются условия, при которых будет использоваться сила, и перечисляются должностные лица, уполномоченные принимать такого рода решения. Эти правила – один из ключевых документов для обеспечения жесткости операции. Именно область вопросов, связанных с применением вооруженной силы, является важнейшей сферой ответственности стратегического уровня, и тот факт, что Совет Безопасности не взял эту ответственность на себя, является предметом серьезного беспокойства. 32 Сложность многоаспектных миротворческих операций побуждает Секретариат, в отличие от штаб-квартир НАТО и ЕС, отказаться от разработки детальных планов на случай непредвиденных ситуаций, которые дали бы ему возможность изучать и избегать ситуаций, способных представлять угрозу для многосторонних сил или помешать им осуществлять свои задачи. Отметим здесь, что Военно-стратегическая ячейка ВСООНЛ в тесном сотрудничестве с командующим вооруженным контингентом в районе операции провела такое детальное планирование, в рамках которого были учтены все возможные сценарии развития событий, начиная с обычных враждебных актов, вплоть до возобновления широкомасштабных боевых действий между «Хезболлой» и вооруженными силами Израиля, включая даже последствия нанесения Израилем удара по Ирану63. Более широкое распространение такой практики, наряду с ее продолжением в течение всей операции в штаб-квартире в НьюЙорке на случай возможного взаимного влияния ситуации в зоне конфликта и международной обстановки, имело бы существенное позитивное значение в плане поддержки стратегическим руководством усилий по обеспечению жесткости операции на местном уровне. Такое содействие гармонично сочеталось бы с материально-технической поддержкой миротворческих миссий, централизованно осуществляемой ООН из Нью-Йорка — по большей части для рационализации расходов и предотвращения финансовых злоупотреблений, в прошлом, к сожалению, запятнавших репутацию Организации. Выше мы уже установили, что одним из условий обеспечения жесткости операции является солидарность между Советом Безопасности и миротворческими силами, развернутыми на местах. Одним из недостатков нью-йоркской штаб-квартиры является небрежное отношение Совета Безопасности к важнейшим документам операции – в отличие, в частности, от того, как с аналогичными документами обращаются в Брюсселе. В связи с этим я предлагаю использовать оперативные модальности ЕС, относящиеся к началу операций, и рекомендации Доклада Брахими в качестве образцов, что могло бы быть формализовано принятием двух резолюций64: • Первая резолюция Совета Безопасности определила бы цели конкретной операции и ее мандат. • Вторая резолюция утвердила бы необходимые модальности через одобрение доклада Генерального секретаря, включающего в себя концепцию операции и правила при- МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ менения вооруженной силы – после того, как Секретариат заявит о своей готовности мобилизовать необходимые ресурсы. Такой подход является не только условием эффективности и общей безопасности миротворческой операции, но и условием юридической безопасности ее участников. Лишь Совет Безопасности может дать участникам операции уверенность в том, что их действия соответствуют нормам права, а эта уверенность, в свою очередь, является условием решимости миротворцев и, соответственно, жесткости их действий. МОЖЕТ ЛИ БЫТЬ ЖЕСТКИМ ВОЕННОЕ КОМАНДОВАНИЕ, ПОДЧИНЕННОЕ ГРАЖДАНСКОМУ РУКОВОДСТВУ НА МЕСТАХ? Как мы видели, военное командование миротворческих операций ООН традиционно осуществляется из района конфликта. Страны Запада тревожит такая децентрализованная структура военного командования и свобода инициативы на местном уровне. Как было отмечено французской стороной во время увеличения численности ВСООНЛ летом 2006 года, западные страны связывают дефицит стратегического командования с отсутствием жесткости у отдельных миротворческих операций прошлых лет. На самом деле причина глубже, пусть даже и облекается в осторожные формулировки: армейское руководство из этих же стран просто не готово смириться с передачей военного командования на местном уровне в руки гражданского руководителя миротворческой операции — Специального представителя Генерального секретаря. • Структурная проблема? Действительно, трагические события, сопровождавшие некоторые миротворческие операции – например, в Кигали в 1994 г., Сребренице в 1995 г. или даже во Фритауне в 2000 г. – в значительной степени были вызваны слабостью командования на местах или, во всяком случае, сочетанием различного рода ошибок и неверных решений на стратегическом и оперативном уровнях, приведших к провалам на местах. Являются ли эти неудачи следствием гражданского характера управления операцией на оперативном уровне? Или же они вызваны отсутствием военно-стратегического уровня управления? Или даже речь идет о сочетании этих двух факторов? Всесторонний анализ вышеупомянутых неудач подсказывает, что при определении их коренных причин следует проявлять сугубую осмотрительность. В случае с операцией в Руанде, напомним, командующий ооновским воору- Mattelaer, «Europe Rediscovers Peacekeeping?», p. 22. Доклад Группы по операциям Организации Объединенных Наций в пользу мира («Доклад Брахими») A/55/305–S/2000/809, Рекомендация 4-b. 63 64 Патрис Сартр женным контингентом впоследствии жаловался на отсутствие какой-либо реакции со стороны стратегического руководства на его предостережения о готовящемся геноциде. Вместе с тем, ожидаемая им реакция должна была иметь политический, а не военный характер: в этом разрезе и штаб-квартира ООН в Нью-Йорке, и Спецпредставитель Генерального секретаря всегда предоставляли ему свободу действий. В случае с событиями в Сребренице, мы можем думать что угодно о том, насколько свободен был в своих действиях Спецпредставитель Генсека ООН, однако очевидно, что одной из основных причин трагедии стала неспособность военной командной структуры передавать «наверх» просьбы тактического командования голландского контингента об оказании воздушной поддержки и направлять их силам НАТО. Наконец, в случае со Сьерра-Леоне необходимо признать, что поддержка Спецпредставителя Генерального секретаря оказалась бы бесполезной для некомпетентного командующего вооруженным контингентом, ибо провальной оказалась именно военная составляющая операции, как из-за слабой подготовки (и здесь можно говорить о недостатках планирования на стратегическом уровне), так и вследствие парализованной работы штаба миротворческой операции. Эти факторы вообще никак не были связаны с любыми несвоевременными действиями Спецпредставителя Генсека. • Человеческий фактор? При анализе прошлых ошибок, допущенных ООН при проведении миротворческих операций, Спецпредставителя Генерального секретаря нередко могут сурово критиковать за то, как им были выстроены политическое отношения со сторонами конфликта; порой мы даже можем задуматься, правильно ли был выбран кандидат на этот пост. В частности, мы можем усомниться в целесообразности активного использования дипломатических кадров – профессионалов, гораздо лучше подготовленных для выполнения представительских функций и ведения переговоров, чем для инициативности и противоборства. Можно было бы чаще использовать гражданских служащих руководящего звена, уровня префекта или, еще лучше, политических деятелей, которые по природе своей деятельности тяготеют к руководству и управлению. С другой стороны, при том, что в повседневных контактах с командующими вооруженными контингентами Спецпредставители Генерального секретаря порой могут быть и упрямы, и придирчивы, и докучливы – трудно убедительно отстаивать тезис о том, что именно они несут ответственность за провалы военного руководства в ходе печально известных миротворческих трагедий. Во время событий 2000 года во Фритауне иорданский контингент, в течение двух дней ли- 33 шенный связи с командующим миротворческими силами в Сьерра-Леоне, подчинялся лишь приказам из Аммана. Возможно, было бы лучше, если бы в Нью-Йорке существовал стратегический штаб, с которым иорданский контингент мог связаться; впрочем, неизвестно, какую реальную помощь мог бы оказать такой стратегический штаб, учитывая степень неразберихи в районе конфликта. В период развития трагедии в Сребренице каждый контингент с одинаковым вниманием относился как к инструкциям своих правительств, так и к приказам из Сараево и Загреба, однако не эта ситуация стала причиной неудачи. Мы склонны согласиться с мнением о том, что, существуй тогда реальный стратегический штаб, он мог бы обнаружить недостатки в цепи передачи запросов на оказание непосредственной воздушной поддержки. Что же касается операции в Руанде, то там командующий вооруженными миротворческими силами никогда не терял контроля над вверенными ему контингентами, поэтому трудно сказать, смог бы стратегический штаб принять более эффективные решения. Такие решения были бы приняты штабом на основании собственного анализа ситуации, однако их долгосрочные последствия, возможно, были бы лучше продуманы. Другими словами, с точки зрения обеспечения жесткости миротворчества, мы не видим возможности продемонстрировать с фактами в руках, что данные неудачи командования на местах являются следствием структурной проблемы, а не чьих-то личных ошибок или отсутствия необходимых процедур. • Извечная проблема целостности в миротворчестве Что касается вопроса о статусе главы миссии, то мы фактически даем на него ответ, как только признаем, что миротворчество является политической операцией, в рамках которой применение силы используется не для достижения практических целей, а лишь как средство безопасности; передача же руководства операцией в руки военного специалиста может быть использована лишь при определенных обстоятельствах. Такими обстоятельствами могут стать личностные качества или опыт руководителя, особо сложное положение в области безопасности, либо ситуация, в которой многоаспектный характер операции проявляется лишь в отношении ее военной составляющей, как в случае с ВСООНЛ. Как бы то ни было, жесткость действий командующего вооруженными силами миссии может быть обеспечена только в том случае, если в лице гражданского главы миссии он имеет партнера храброго и решительного, разбирающегося в вопросах безопасности и обеспечивающего ему политическую поддержку. Беседы с бывшими командующими миротворческими силами сви- 34 детельствуют о том, что такое положение складывалось далеко не всегда. Мы признаем, вместе с тем, что объектом встречной критики могут стать многие командующие миротворческими силами прошлых операций ООН. Одни из них обладали неоправданно высокой степенью независимости от политического руководства операции, другие постоянно требовали от Спецпредставителя Генерального секретаря подробных инструкций, стремясь обеспечить таким образом «прикрытие» для своих военных решений. Что касается субординации на стратегическом уровне, выше мы уже определили, что основой для обеспечения жесткости командования на местах должна стать целостность стратегической «триады» в Нью-Йорке, включающей Совет Безопасности, предоставляющие вооруженные контингенты страны и Секретариат. Слаженность этих трех элементов существенно ослабит центробежный эффект их многонационального состава. С другой стороны, не вполне ясно, какие преимущества по сравнению с нынешней ситуацией мог бы обеспечить мелочный контроль из Нью-Йорка за действиями на местах. Эти действия не отличаются масштабом и интенсивностью, а продиктованы в гораздо большей степени политическими и социальными соображениями, нежели логикой военных столкновений. ЖЕСТКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ СИЛ КОМПЕНСИРУЕТ ИХ СТРУКТУРНЫЕ НЕДОСТАТКИ Многонациональный характер миротворческих операций ООН и их рассредоточенность в разных местах дислокации суть недостатки, которые должны быть компенсированы правильной их организацией. РЕШЕНИЕ ПРОБЛЕМ, СВЯЗАННЫХ С НАЦИОНАЛЬНЫМ МНОГООБРАЗИЕМ МИРОТВОРЧЕСКИХ СИЛ Многонациональность миротворческих сил зачастую становится объектом критики и считается одной из причин их невысокой боеспособности. Такая критика несправедлива: напротив, многообразие нередко заключает в себе больший потенциал для понимания и адаптации, чем ограниченные монокультурные коалиции. В частности, в Сараево «триада» из египетского, украинского и французского батальонов оказалась отличным решением для согласования «чувствительных» вопросов в отношениях между проживающими в Боснии представителями трех этнических групп. Вместе с тем, очевидно, что при недостаточном контроле, это многообразие может так же легко привести к разногласиям и даже напряженности, а в итоге – ослабить ми- МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ ротворческий контингент. Так, в Сьерра-Леоне совместная деятельность индийского и африканского англоязычных контингентов оказалась эффективной в смысле понимания ситуации и управления ей – чего нельзя сказать о сглаживании отношений соперничества между представителями бывших британских колоний, уходящих корнями в их крайне непростое общее историческое прошлое. Такое многообразие регулируется прежде всего определением разумных пропорций представленности различных национальных контингентов. Если уровень представленности какогото государства превысит размеры батальона, это может привести к формированию независимого национального стереотипа поведения, что нарушит целостность операции; меньший уровень представленности может спровоцировать чувство изолированности, что ослабляет контингент, по меньшей мере, в психологическом отношении. Вопрос о национальном многообразии миротворческих контингентов становится особенно деликатным в тех случаях, когда они должны действовать в одном и том же районе, в особенности, когда один из контингентов призван вмешаться для оказания помощи другому, используя свой более мощный боевой потенциал. В таких случаях возникает серьезная опасность того, что любые инциденты, особенно непреднамеренное открытие огня по своим, будут негативно истолкованы – опасность, которую зачастую усиливает языковой барьер. В частности, использование украинских ударных вертолетов для поддержки африканских военнослужащих подверглось критике именно по этой причине. Еще одним средством урегулирования вопросов, связанных с отношениями между национальными контингентами, является обмен офицерами связи. Создаются «вертикальные» группы связи (между подчиненными на уровне национального контингента и многонациональным командованием) и «горизонтальные» группы связи (между различными национальными контингентами). Эти группы с их средствами связи содействуют обмену информацией, более тщательному анализу, а также помогают избежать неопределенности, которая порой может стать роковой. ОПТИМАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ДЛЯ КОНТРОЛЯ НАД РАЙОНОМ, В ЧАСТНОСТИ ДЛЯ БЫСТРОГО РЕАГИРОВАНИЯ Как мы видели выше, контроль над районом, осуществляемый в рамках любой миротворческой операции в целях поддержки политического процесса урегулирования кризиса, основывается на четырех элементах: собственно контроле над районом, сборе информации, быстром ре- Патрис Сартр агировании и охране периметра. С этой точки зрения, наилучшим вариантом организации миротворческой миссии будет такой, при котором ее структура формировалась бы вокруг данных четырех функций. Как мы уже убедились, функции охраны периметра уделяется меньше всего внимания. Поэтому в дальнейшем было бы целесообразно выделить ее в качестве особого направления в каждой миротворческой операции, сочетающего в себе функции военного, полицейского, таможенного и финансового контроля. Более того, можно было бы рассмотреть вопрос о том, должна эта функция являться прерогативой главы миссии, или нет – учитывая ее международное значение, выходящее за границы района кризиса; или же ее следует передать непосредственно в ведение Департамента операций по поддержанию мира. В любом случае, в ДОПМ следует создать новый отдел по вопросам охраны периметра с целью контроля над ситуацией в текущих миротворческих операциях ООН и обеспечения координации, а также обеспечения связи с пограничными службами разных стран, организациями по борьбе с транснациональной преступностью, финансовой полицией, таможенными органами и т. д. Поскольку Департамент операций по поддержанию мира уже ведет работу по всем этим направлениям, их можно было бы облечь в форму новой комплексной совместной функции. Сбор информации уже давно стал главной обязанностью наблюдателей ООН, вошедших в историю миротворчества как «голубые береты». В большинстве операций они образуют отдельную ветвь, и было бы целесообразно усилить ее в организационном и профессиональном отношениях через привлечение специалистов по сбору информации в гражданском секторе, например, полицейских и экспертов по местной культуре. Обеспечению их безопасности нужно будет постоянно уделять внимание, тем более, что, как мы уже убедились, возможности ООН по защите собранных данных весьма ограничены. Контроль над районом является основной задачей подразделений «голубых касок», зачастую именуемых силами разъединения и на протяжении долгого времени являвшихся единственными организованными миротворческими подразделениями. В настоящее время они, как правило, образуют крупнейший компонент любой миротворческой операции. В свою структуру они обычно включают собственные средства реагирования, и такое смешение зачастую является причиной недостатка жесткости. На завершающем этапе операции ООН в Боснии в ней были созданы силы быстрого реагирования (СБР), костяком которых стал артиллерийский компонент; это положило начало 65 Guéhenno, «Robust Peacekeeping», p.3. 35 тенденции, впоследствии взятой на вооружение многими другими видами сил реагирования. Как мы уже упоминали, функция этих сил заключалась во временном восстановлении приемлемого баланса сил в конкретном районе всякий раз, когда одна из конфликтующих сторон пыталась помешать силам контроля над районом выполнить свои задачи, используя их невысокую плотность сосредоточения. Чаще, чем на артиллерийские подразделения, эта функция оперативного реагирования возлагалась на механизированные части или ударные вертолетные группы. Данные подразделения были интегрированы в миротворческие силы ООН – как это происходит сегодня с МООНДРК и ВСООНЛ, – либо, как вариант, такая функция поручалась внешним силам, таким, как французская операция «единорог» в Кот-д’Ивуаре или операция евросоюза EUFOR в Демократической республике Конго в 2006 году. Какое бы решение ни было принято, чрезвычайно важно, чтобы миротворческие силы имели в своем распоряжении потенциал быстрого, эффективного и дифференцированного реагирования для обеспечения жесткости, которая не может быть обеспечена посредством их развертывания на местах по причине ограниченности сил и масштабности контролируемого района. Более того, поскольку действия сил быстрого реагирования с большей степенью вероятности могут вызвать сопутствующие потери среди мирного населения, чем действия сил контроля над районом, их использование ограничивает в глазах местных жителей ответственность последних (т.е., сил контроля) за такой непреднамеренный ущерб. С другой стороны, такой способ организации увеличивает вероятность случайных потерь от огня своих войск с сопутствующими психологическими последствиями. ТЕХНОЛОГИИ ЖЕСТКОСТИ Часто приходится слышать, что «потенциал вооруженных сил наиболее богатых стран мира (разведка, мобильность, прицельная огневая мощь) способствовал бы уменьшению числа вероятных рисков, связанных с жестким миротворчеством, и увеличил бы его эффективность»65. Утверждение это не бесспорно. Действительно, вооруженные силы стран Запада по-прежнему оснащены средствами ведения войны, в первую очередь, в рамках симметричных конфликтов. Большинство находящихся в их арсенале технических средств, несмотря на недавний – и слишком медленный – прогресс, все еще предназначены для навязывания решений путем силы, а не для контроля над районом кризиса с целью содействия политическому процессу. До сих пор военные штабы практически не 36 занимались разработкой вооружений, специально предназначенных для миротворческой деятельности66, и сама ООН не поощряла их к этому. Современные асимметричные конфликты, даже если их урегулирование не осуществляется посредством миротворческих операций, стимулируют разработку более эффективных и сдержанных средств обеспечения безопасности, в частности, для пехотных подразделений, или же более действенных методов сбора разведывательных данных, например, с помощью беспилотных летательных аппаратов. Наконец, они способствуют развитию боевой техники, обладающей более дифференцированным потенциалом, например, высокоточных ракет класса «воздух-земля», или контролируемым эффектом действия, например, оружия ограниченного поражения. Это как раз то, что необходимо для миротворчества. Говоря о технологиях, для описания организации и ресурсов вооруженных сил мы обычно применяем достаточно общее понятие «функционального потенциала»; его же мы будем использовать и здесь в целях краткого изложения анализа указанных ниже технологий. ТЕХНОЛОГИИ ЗАЩИТЫ: ПОЧТИ НИЧЕГО НОВОГО В первом ряду находятся технологии, функциональный потенциал которых имеет своей целью обеспечение безопасности собственных сил и местного населения, причем задача эта весьма сложна ввиду высокой степени рассредоточения подразделений миротворцев. Индивидуальная защита зачастую понимается как защита от прицельного огня. В этом смысле огневая мощь оружия, предназначенного для поражения живой силы противника (в частности, печально известного автомата Калашникова) и противотанковых гранатометов класса РПГ требует громоздкого снаряжения и сооружений пассивной защиты; как правило, применять такие решения трудно, за исключением статических миссий или ситуаций, связанных, например, с обеспечением безопасности контрольно-пропускных пунктов, перевозок невоенного характера или защитой гражданских лиц. Технологии же активной защиты, со своей стороны, в настоящее время предлагают лишь дорогие и не менее громоздкие решения, способные к тому же вызвать опасные побочные последствия для дружественных сил и мирного населения. Поэтому защита миротворческих сил обязательно должна быть коллективной мерой, а технологии, способные ее обеспечить, должны быть связаны с обработкой информации, обеспечением раннего предупреждения и более эффек66 МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ тивной координации между миротворческими подразделениями, подвергшимися нападению, и силами оперативного реагирования. ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ: РАЗРАБОТКА ИДЕТ ПОЛНЫМ ХОДОМ Широко применяемые сегодня обычными вооруженными силами информационные технологии вполне могут быть приспособлены для миротворческой деятельности. Технические средства обнаружения цели, основой для применения которых в традиционных конфликтах является радиолокатор, должны в значительной мере перейти на использование инфракрасных датчиков, более подходящих для наблюдения за действиями людей – именно такое применение чаще всего требуется в миротворческой деятельности. В такого рода операциях наиболее часто применяемой платформой для инфракрасных средств обнаружения является разведывательные беспилотные летательные аппараты. Существующие технологии в поддержку принятия решений применимы для управления маневренными боевыми единицами за счет обработки количественных данных, касающихся объектов с известным местоположением. Чтобы приносить успех в области миротворчества, эти технологии должны быть адаптированы так, чтобы быть применимыми к социальным объектам, отличающимся меньшей определенностью и скорее качественными, чем количественными, характеристиками. Это еще раз подчеркивает одно из требований, упоминавшихся выше: необходимо разрабатывать средства обеспечения преемственности и стабильности процесса кризисного урегулирования, несмотря на регулярную ротацию сотрудников и подразделений ООН. Институционализация организационных структур и процесса накопления и распространения внутреннего оперативного опыта по каждой миротворческой операции должна быть обеспечена посредством разработки соответствующего программного обеспечения. В той мере, в которой это могло бы быть санкционировано Советом Безопасности, технологии перехвата личных сообщений, а также технологии нейтрализации СМИ, уже используемые войсками НАТО против боевиков, могли бы быть адаптированы для целей миротворческих сил. Как мы уже убедились выше, секретность иллюзорна и, в любом случае, нелегитимна в рамках ООН. Однако в ходе миротворческих операций может возникнуть необходимость защиты оперативной информации, по крайней мере, в качестве временной меры. Поэтому необходимо разработать эффективные концепции и средства Patrice Sartre, «Les armes du maintien de la paix», L’Armement, Décembre 1999. Патрис Сартр защиты информации, которые предоставляли бы Совету Безопасности строгий контроль, а странам-поставщикам вооруженных контингентов и даже правительству принимающей стороны – регулируемый доступ к такой информации, но в то же время тщательно и надежно ограждали бы ее от участников конфликта. БОЕВЫЕ ТАКТИКА И ВООРУЖЕНИЕ НЕ ПРИСПОСОБЛЕНЫ ДЛЯ МИРОТВОРЧЕСТВА Ведение боевых действий не является целью миротворческой деятельности, однако миротворцы могут быть втянуты в них: зачастую в целях обороны (в рамках выполнения задачи контроля над районом), а иногда и нападения (в случае использования сил оперативного реагирования). Эти действия проводятся в условиях жестких ограничителей: эффективности, избирательности и обратимости. Эффективности – потому, что миротворческие силы не имеют права потерпеть неудачу, иначе будет подорвано доверие к дееспособности мирового сообщества – а зачастую именно она являются последней надеждой в ситуациях, сопровождающихся серьезными нарушениями прав человека. Избирательности – ибо миротворческие силы обязаны избегать ситуаций, связанных с непреднамеренным огнем по своим, в особенности таких, когда один национальный контингент оказывается под огнем другого, а также не причинять сопутствующего ущерба местному населению – в противном случае лишается смысла сама причина их направления в район конфликта. Наконец, обратимость – это означает, что действия миротворческих сил в любой момент могут быть остановлены, либо в ответ на прекращение нарушителем своих враждебных действий, либо для предотвращения сползания к полномасштабным боевым действиям. Боевая эффективность любого оружия основывается на двух параметрах – его мобильности и разрушительной силе. Для обеспечения наземной мобильности требуются специальные транспортные средства – полноприводные автомобили. В этой области технология «полного привода» обеспечила доступность для сил контроля над районом относительно недорогих машин – не обладающих, впрочем, эффективной бронезащитой. Однако сегодня полноприводные транспортные средства доступны и для участников конфликта, причем по недорогой цене, что вынуждает миротворческие силы оперативного реагирования прибегать к использованию гораздо более мобильной вертолетной техники. Однако вертолеты одновременно и более дороги, к тому же, нуждаются в обслуживании в объеме, который ООН с ее материально-техническими возможностями трудно обеспечить. 37 Разрушительная сила является одним из качеств, которые должны быть присущи эффективному миротворчеству, однако ограничения, обусловленные требованием избирательности, являются серьезным сдерживающим фактором. В этой области сочетание технологий обнаружения цели и достижений в области оптоэлектроники, стимулом к разработке которых послужили операции по борьбе с мятежными движениями, позволило добиться значительного прогресса в отношении распознавания дружественных сил и местного населения и минимизации ущерба для них. Прогресс этот, впрочем, остается ограниченным ввиду малой обратимости последствий использования вооружений. Подлинная мобильность, в частности, оперативность таких систем, как боевые вертолеты, несет в себе огромный потенциал обратимости маневра. Вместе с тем, последствия применения современных вооружений остаются по большей части необратимыми. Надежда на создание оружия нелетального действия, обеспечивающего ограниченность и обратимость последствий его применения, в настоящее время далека от реальности; отдельные исключения можно обнаружить лишь в области легких вооружений. Вряд ли возможен прогресс, который позволил бы нам надеяться на использование в рамках миротворчества лишь такой силы, последствия которой являются полностью обратимыми. Под влиянием потребностей, проявившихся в ходе войны в Ираке, боевое снаряжение пехотинцев в недавнем времени подверглось существенному усовершенствованию и поэтому с большим успехом может быть использовано в миротворческой деятельности. Пехотинец западных армий — ключевое звено при обеспечении контроля над районом и, соответственно, при проведении операций по поддержанию мира, — сегодня лучше защищен, оснащен средствами более надежной и безопасной связи со своими сослуживцами, способен определить и сообщить свое местоположение с большей точностью и достоверностью, действует ночью так же легко, как и днем и, наконец, имеет возможность применять оружие на поражение более избирательно, что позволяет снизить вероятность нанесения потерь дружественным силам и причинения сопутствующего ущерба. К сожалению, такое снаряжение пока отсутствует в вооруженных силах развивающихся стран, чьи контингенты сегодня составляют основу миротворческих операций. 38 АВТОМАТИЗАЦИЯ КАК СРЕДСТВО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЖЕСТКОСТИ МИРОТВОРЧЕСТВА? Появление дистанционно управляемых аппаратов является одним из основных факторов развития современного военного искусства. В частности, беспилотные летательные аппараты (БПЛА) повсеместно используются в ряде крупномасштабных конфликтов, включая Ирак, Афганистан и Ближний Восток. В некоторых случаях «беспилотники» применяются для нанесения ударов по наземным целям, однако чаще они выполняют функции наблюдения и разведки. Именно в этой своей разведывательной роли БПЛА могли бы стать бесценным ресурсом для миротворческой деятельности и – благодаря большой продолжительности полета и всепроникающему характеру наблюдения с воздуха – содействовать обеспечению ее жесткости. Они содействовали бы эффективному осуществлению таких функций миротворцев как контроль над периметром района операции и сбор разведывательных данных на всей его территории, обеспечение безопасного доступа к нему для сил контроля над районом, а также координация действий сил оперативного реагирования. На сегодняшний день высокая стоимость и недостаточное техническое совершенство «беспилотников» не позволяют широко использовать их в ходе миротворческих операций. Однако стоимость БПЛА снижается, используемые в них технологии совершенствуются, поэтому их применение вполне может быть расширено, что уже наблюдается в рамках операций НАТО. Не в последнюю очередь такое расширение возможно благодаря пригодности «беспилотников» в правовом и оперативном отношении для использования на условиях аренды, в частности, у гражданских компаний-операторов. Иные виды автоматизированных решений для боевых операций сегодня слишком дороги, чтобы заинтересовать ООН; кроме того, они могут противоречить основополагающим принципам миротворческой деятельности. В частности, ударные БПЛА, обеспечивающие эффективность и неуязвимость при применении силы, в настоящий момент не могут обеспечить приемлемый уровень избирательности, поэтому их применение чревато нанесением значительного сопутствующего ущерба, что делает их непригодным для использования в рамках миротворческих операций. МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ Патрис Сартр Заключение ЖЕСТКОЕ МИРОТВОРЧЕСТВО И БОРЬБА С МЯТЕЖНИКАМИ В предыдущих главах мы попытались определить цели, принципы и механизмы, способные сделать миротворчество более жестким. Миротворческая деятельность должна быть достаточно жесткой с тем, чтобы убедить две или более воюющие стороны в необходимости прекращения конфликта и защитить политические инициативы мирового сообщества, его представителей, а также местное население, не выказав при этом признаков слабости. На этом уровне жесткость не обязательно предполагает применение силы, однако для того, чтобы никогда не уступать насилию и обладать потенциалом для нанесения наступательного удара каждый раз, когда мирный процесс или его участники оказываются под угрозой, жесткость должна опираться на твердую волю, должную организацию и ресурсы. Здесь, вероятно, было бы уместно задаться вопросом о том, что отличает жесткое миротворчество от действий по борьбе с мятежниками (COIN) – таких, которые были предприняты в ходе операций в Ираке и Афганистане. После носящих во многом показной характер массированных авиаударов по наземных целям в Афганистане в 2001 году и Ираке в 2003 году американские войска на этих двух театрах постепенно перешли к методам, во многом напоминающих те, что используются в миротворчестве, как то: инициирование политического процесса, становящегося затем приоритетом; демонстрация уважения к местному населению, сменяющаяся усилиями по завоеванию его симпатий; дифференцированный подход к сторонам в конфликте, сопровождающийся сдержанным применением силы. Любопытно, что для этого США и последовавшим их примеру союзникам пришлось позаимствовать методы, применявшиеся в ходе колониальных войн и позднее в период деколонизации – те самые, к которым еще за пару лет до этого они относились с презрением. Юбер Лиотэ и Давид Галула внезапно оказались в США популярнее, чем во Франции – правда, ценой некоторой идеализации гуманизма первого и бесспорного преувеличения эффективности концепций второго. Как и в случае с миротворческими операциями, сердцевину стратегии действий по борьбе с мятежниками составляет убеждение местных жителей, и убеждая, их стараются защищать. Однако суть этой стратегии заключается не только в демонстрации твердой позиции по отношению к мятежникам, но и в принуждении их к миру силой. Она может включать в себя тактику не- 39 применения силы, если такая мера является эффективной; однако она предполагает и возможность – если это будет сочтено необходимым – применения силы в полном объеме, включая и целенаправленные убийства, которые Совет Безопасности не мог бы санкционировать. Какими бы ни были цели и методы стратегии борьбы с мятежниками (COIN), она остается западной концепцией, основывающейся на западной же предвзятой идеологии – той самой, против которой и выступают мятежники. Последние воспринимаются как противник, которого следует нейтрализовать, а то и уничтожить. Местное же население является объектом кампании по борьбе за «сердца и умы», проводимой силами стран Запада в целях сокращения опорной базы мятежников. Миротворчество же по определению является операцией, в которой у вас нет противника; скоординированной акцией всего мирового сообщества, направленной на то, чтобы убедить враждующие стороны жить в мире. Наконец – и это, без сомнения, самое важное – борьба с мятежниками является войной богатых, которая ведется на средства богатых против угроз интересам богатых, тогда как целью миротворческих операций, опирающихся на весьма ограниченные ресурсы, является защита и примирение бедных. Несмотря на все вызовы, которые предстоит преодолеть мировому сообществу, миротворчество остается незаменимым инструментом. Без сомнения, оно должно стать жестким – хотя бы для того, чтобы люди не утратили веру в него. Однако ценой обеспечения жесткости не должен стать достигнутый во второй половине XX века бесспорный прогресс, суть которого – возможность применения силы для иных целей, нежели война. Точно так же, как для охраны мира и спокойствия внутри государств принято использовать полицию, не стремясь немедленно прибегнуть к насилию как средству подавления протестов – сегодня в мире существует множество ситуаций, которые могли бы быть урегулированы посредством убеждения, опирающегося на силу, но достигаемого без применения насилия. Сохранить этот прогресс и укрепить его – наш долг. 40 РЕКОМЕНДАЦИИ КОНЦЕПЦИИ И ДОКТРИНЫ 1. Условием, допускающим применение силы в рамках миротворческой операции, должна стать обязанность обеспечить защиту, а не только лишь соображения самообороны. 2. Необходимо разработать унифицированные концепции кризисных ситуаций и процедуры проведения их анализа, которые могли бы быть использованы для выявления рисков и определения ключевых факторов безопасности. 3. Необходимо разработать принципы и программы обучения, которые дали бы миротворцам знания и практические навыки в области межкультурного общения. 4. Обеспечение безопасности периметра района кризиса должно стать одним из важнейших элементов структурирования миротворческих операций на стадии их планирования. 5. Непременным компонентом миротворческих операций должен стать потенциал быстрого реагирования, который иногда могут образовывать особые подразделения из состава операции, но чаще – внешние силы. 6. Необходимо разработать систему, которая гарантировала бы слаженность между Советом Безопасности, предоставляющими вооруженные контингенты странами и Секретариатом как на начальном этапе, так и на протяжении всей операции. 7. Для содействия мирному процессу следует разработать медиа-стратегию и включить ее в число элементов обеспечения контроля над районом. ОРГАНИЗАЦИЯ, ПРОЦЕДУРЫ И МЕХАНИЗМЫ 8. На стратегическом уровне необходимо усовершенствовать процедуры и механизмы планирования на случай чрезвычайных ситуаций с тем, чтобы облегчить действия на местах в случае возникновения военных рисков, способных на любом этапе операции сказаться на ее безопасности и осложнить ход осуществления. 9. Санкционируя проведение операции по поддержанию мира, Совету Безопасности следует принимать две резолюции: • первая резолюция определяла бы цели и мандат операции; и • вторая резолюция утверждала бы необходимые модальности посредством одобрения доклада Генерального секретаря, включающего в себя, в частности, концепцию операции и правила применения вооруженной силы. МИРОТВОРЧЕСТВО ООН ДОЛЖНО СТАТЬ ЖЁСТКИМ 10.Следует разработать такие процедуры и механизмы для защиты информации, которые обеспечивали бы разумный баланс, с одной стороны, между принципом открытости ООН по отношению к мировому сообществу, а с другой – необходимостью обеспечить безопасность миротворческих сил и источников информации и планирования. 11. Необходимо укрепить потенциал и усовершенствовать процедуры коммуникации с целью укрепления слаженности действий между контингентами, а также слаженности между различными компонентами многоаспектных миротворческих операций в районах их проведения. 12. Необходимо укрепить потенциал и усовершенствовать процедуры коммуникации с целью укрепления вертикальной слаженности операций по поддержанию мира. 13. Следует разработать информационные процедуры и потенциал для обеспечения последовательности и преемственности операций во времени в условиях регулярной ротации миротворческих контингентов. 14. Необходимо разработать такой потенциал быстрого реагирования, который минимизировал бы вероятность инцидентов с непреднамеренным открытием огня по своим и нанесения сопутствующих потерь, включая аспекты организационного, процедурного и технологического характера. 15. Необходимо расширить масштаб использования разведывательных беспилотных летательных аппаратов в миротворческих операциях. 16. Новейшие технологии индивидуальной и коллективной защиты военнослужащих должны стать доступными для миротворческих контингентов из небогатых стран, используемых для обеспечения контроля над районом.
