Среднесрочная концепция Национального фонда Республики
реклама
Среднесрочная концепция Национального фонда Республики Казахстан Паспорт Концепции Наименование. Среднесрочная концепция Национального фонда Республики Казахстан. Основание для разработки. Протокол заседания Совета по управлению Национальным фондом № 01-7.3 от 02 июня 2004 года. Координатор. Правительство Республики Казахстан. Основные разработчики. Министерство финансов, Министерство экономики и бюджетного планирования, Национальный Банк Республики Казахстан, Агентство Республики Казахстан по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций и Ассоциация финансистов. Сроки реализации. ___________ год 1. Введение На сегодняшний день состояние Казахстанской экономики в значительной степени определяется ситуацией в экспортном секторе и образуется, в большей части, за счет экспорта сырьевых товаров (нефть и нефтепродукты, газ и цветные металлы). Данная зависимость дохода бюджета страны от природных ресурсов ставит перед государством ряд вопросов, связанных с будущим Казахстана. Во-первых, это вопрос невосполнимости природных ресурсов и их ограниченных запасов, что приводит к необходимости правильного планирования использования природных ресурсов. Во-вторых, это вопрос снижения зависимости объема государственных доходов и расходов от резких и непредсказуемых скачков мировых цен на природные ресурсы. Одним из главных решений этих вопросов на сегодняшний день, является образование Национального фонда. Более того, схожие по своей природе стабилизационные фонды и фонды будущих поколений существуют также и в других странах, где существенная часть доходов бюджета формируется за счет поступлений от экспорта природных ресурсов и предназначены для сглаживания колебаний доходов и расходов в годы неблагоприятной конъюнктуры. При учреждении Национального фонда Республики Казахстан был использован зарубежный опыт. В 2000 году в связи с благоприятной конъюнктурой на мировых финансовых рынках в Казахстане значительно увеличились поступления в государственный бюджет платежей, связанных с добычей природных ресурсов. Вместе с тем увеличился размер экспортной выручки казахстанских экспортеров углеводородов, что, учитывая режим свободно плавающего обменного курса национальной валюты тенге, вызвал ее удорожание. Повышение курса тенге по отношению к доллару США неблагоприятно сказывалось на результатах производственной деятельности хозяйствующих субъектов Казахстана, усиливало неконкурентоспособность продукции отечественных товаропроизводителей. Целью Национального фонда является формирование накоплений государства (сберегательная функция), а также снижение зависимости республиканского и местных бюджетов от конъюнктуры мировых цен (стабилизационная функция). Фонд представляет собой активы государства в виде финансовых активов, сосредоточиваемых на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке Республики Казахстан, а также в виде иного имущества, за исключением нематериальных активов. Важнейшей частью данной работы является разработка “Среднесрочной концепции Национального фонда Республики Казахстан”, которая определяет цели, задачи и основные подходы формирования и использования Национального фонда Республики Казахстан. 2. Анализ современного состояния проблемы. Мировой опыт создания и функционирования стабилизационных фондов 2.1 Анализ текущего положения На сегодняшний день основными проблемами в действующем механизме формирования накоплений Национального фонда Республики Казахстан и управления его активами являются следующие: 1. Механизм определения цены при планировании республиканского бюджета по налогам от организаций сырьевого сектора не всегда отражает реальные потребности бюджета. Отсутствует зависимость между прогнозируемой «базовой» ценой (19 долларов США за баррель) и реально складывающейся мировой ценой. В связи с этим могут наблюдаться значительные отклонения экспортных цен от «базовой» цены, заложенной в бюджете по сырьевому сектору. 2. Отсутствие устойчивой методологии формирования накоплений Национального фонда. Правительством утвержден перечень организаций сырьевого сектора, формирующих Национальный фонд, который уже неоднократно подвергался изменениям по включению и исключению предприятий. Данный факт свидетельствует о неустойчивости определения размера поступлений, направляемых в Национальный фонд. При этом перечень изначально включал в себя не все предприятия нефтяного сектора. При планировании и исполнении бюджета в доходную часть поступают налоги по одним 2 предприятиям, исходя из базовой средней цены, по остальным предприятиям, не включенным в перечень, по фактически сложившимся ценам. 3. Несовершенство механизма перечислений средств Национального фонда и как следствие, отсутствие взаимосвязи между фискальной и монетарной политиками. Перечисления средств в Национальный фонд производятся во второй половине финансового года, после выполнения годового плана по поступлениям в бюджет. Накопление в первой половине года на бюджетных счетах временно свободных денег приводит к неравномерному перечислению средств в Национальный фонд в течение финансового года и инвестированию портфелей Национального фонда, что негативно влияет на монетарную политику Республики Казахстан 4. Отсутствие четкой зависимости между инвестиционными портфелями Национального фонда и платежным балансом Республики Казахстан. На сегодняшний день отсутствует четкая взаимосвязь между структурой инвестиций Национального фонда по странам и валютам и структурой внешних финансовых операций, что создает риски дефолта платежного баланса. 5. Отсутствие согласованности между привлечением внешних займов и накоплением Национального фонда. Заимствования Правительства Республики Казахстан, проводимые ежегодно, могут свести к минимуму эффективность осуществления накоплений в Национальном фонде. Исходя из необходимости решения вышеуказанных проблем функционирования Национального фонда требуется определение дальнейших оптимальных путей формирования накоплений и эффективных методов управления его активами. 2.2 Анализ мирового опыта В настоящее время в мире насчитывается свыше 15 стран, которые имеют стабилизационные или сберегательные фонды. Средства таких фондов могут быть использованы для поддержания бюджетных расходов в неблагоприятные периоды в результате колебаний конъюнктуры или после полного истощения природных ископаемых, погашения внешнего долга и на другие цели. Опыт ряда государств, имеющих сырьевую специализацию экспорта, показывает, что правительства стран, бюджеты которых подвержены влиянию мировой конъюнктуры, имеют возможность воспользоваться периодами высоких цен на сырье для накопления временных избыточных доходов для создания стабилизационного фонда или фонда будущих поколений. Положительными моментами создания таких фондов являются: 1. Минимизация корреляции между поступлениями, зависящими от конъюнктуры, и расходами бюджета. Накопление средств в периоды 3 хорошей конъюнктуры для поддержания финансовых обязательств государства в периоды неблагоприятной конъюнктуры. 2. Накопление средств от продажи невосполняемых природных ресурсов для обеспечения потребностей будущих поколений. 3. Стерилизация денежной массы во избежание излишнего давления на монетарные параметры, вызываемого избыточным притоком валюты. 4. Сдерживание внутреннего спроса для предотвращения перегрева экономики. Деятельность фондов сопряжена со следующими рисками: 1. Получение отрицательной разницы между инвестиционным доходом от управления активами фонда и уплатой вознаграждения по ставке государственного заимствования. 2. Накопление средств в фонде снижает возможность потенциального инвестирования реального сектора экономики страны. 3. Неэффективное использование или отсутствие стратегических ориентиров, непоследовательность в накоплении, вследствие чего возможна безрезультатная растрата активов. Действующие государственные фонды финансовых ресурсов формируются за счет «избыточных» (по отношению к определенному национальным законодательством уровню) или дополнительных (в случае более высоких цен на экспортные товары) доходов бюджета, поступлений от экспорта природных ресурсов. Анализ функционирования подобных фондов в разных странах мира позволяет сделать следующие выводы: классифицируя типы существующих фондов, можно выделить стабилизационные, целями которых является поддержание расходов государственных бюджетов на определенном уровне в течение значительного периода времени, сберегательные (фонды будущих поколений) и бюджетные резервные фонды, либо их комбинации; принцип формирования и использования средств фонда привязывается обычно к одному виду экспортируемого сырья (нефть, медь, фосфаты); фонды создаются преимущественно в странах, где действуют государственные компании по экспорту базовых природных ресурсов; управление активами фондов осуществляется Центральными банками, либо независимыми государственными учреждениями. в ряде стран отсутствуют четкие принципы накопления и использования средств. К существующим фондам можно применять общие для каждого типа характеристики, отражающие принципы и правила формирования, использования, управления активами, обеспечения контроля над ними. 4 Стабилизационные фонды – Аляска, Венесуэла, Кирибати, Колумбия, Кувейт, Нигерия, Норвегия, Папуа – Новая Гвинея, Чили (в ряде перечисленных стран фонды помимо стабилизационной выполняют и сберегательную функцию). Доходы стабилизационных фондов зависят, как правило, от текущих цен на природные ресурсы и создаются для сглаживания колебаний в доходах и расходах государственного бюджета, дополнительном финансировании государственных расходов на территориях, где ведется добыча ископаемых. Сберегательные фонды действуют в канадской провинции Альберта, в штате Аляска, в Кирибати, Кувейте, Норвегии, Омане. Как уже отмечалось, в ряде стран фонды выполняют смешанные функции (стабилизационные и сберегательные). Источники средств сберегательных фондов (будущих поколений) имеют определенный размер: установленный процент от сырьевых доходов или доходов бюджета в целом, либо полностью все сырьевые доходы. Фонды будущих поколений рассчитаны на их использование после того, как месторождения природных ископаемых будут исчерпаны, либо для выплаты дополнительных платежей населению территорий, на которых ведется добыча ископаемых. Бюджетные резервные фонды - Гонконг, Сингапур, Эстония, ЮАР, Россия. Данный тип фондов связан с аккумулированием доходов в годы профицита государственного бюджета, а также дополнительными источниками для государственных сбережений (например, доходы от приватизации). Формирование фондов в зарубежных странах происходит за счет: - суммы планируемого профицита. При этом размер отчислений определяется уровнем цен на полезные ископаемые и величиной дефицита бюджета при исключении доходов бюджета от недропользователей; - налоговых доходов, а также инвестиционных доходов Фонда; - поступлений свыше базовой величины, определяемой, исходя из средней цены полезных ископаемых; - чистых доходов (валовые доходы – расходы) нефтяной отрасли за вычетом суммы, которая идет на покрытие дефицита бюджета, утверждаемых отдельно парламентом страны в рамках общего бюджетного процесса; - части доходов в экономически развитых странах несырьевого сектора с небогатыми природными ресурсами. Активы фондов используются на: - финансирование текущих бюджетных программ, а также обслуживание государственного долга и государственных инвестиций; - предоставление кредита для покрытия бюджетного дефицита, который должен быть возвращен в период бюджетного профицита; - ежегодное распределение части активов или суммы инвестиционного дохода от управления фондом для выплаты гражданам; 5 - стабилизацию государственных расходов стран неблагоприятной конъюнктуры на мировых сырьевых рынках. в годы Управление активами фондов в большинстве стран осуществляют Национальные банки и Министерства финансов этих государств, а законодательные органы и правительства обеспечивают контроль и использование средств фондов. Активы фондов в основном инвестируются в зарубежные финансовые инструменты, часть которых с фиксированной доходностью, а другая часть акции. В основном речь идет о финансовых инструментах, представляющих низкий риск. Некоторые фонды инвестирует свои средства лишь в акции компаний, не занятых в нефтяном секторе, с тем, чтобы по возможности сгладить влияние скачков мировых цен на нефть. Министерства финансов данных стран определяют приоритетные направления инвестирования и показатели, относительно которых должна определяться эффективность произведенных инвестиций из средств фонда. Непосредственное управление инвестициями фондов осуществляют Центральные Банки. Также существуют правила, определяющие инвестиционную политику фондов в целях снижения возможных рисков за счет грамотной диверсификации ресурсов, утверждены определенные географические распределения инвестирования. Однако, несмотря на наличие общих характеристик, каждому фонду, созданному в той или иной стране, присущи свои индивидуальные особенности. Норвегия Название фонда – Государственный нефтяной фонд (State Petroleum Fund), включающий «Экологический фонд» (Environmental Fund) Год учреждения –1990г., действует с 1995г. В январе 2001 года создан Экологический фонд, являющийся частью Государственного нефтяного фонда. Поставленная цель – Стабилизационная (для покрытия дефицита бюджета) и сберегательная (создание обусловлено старением населения и снижением объемов добычи нефти). Функционирует в долгосрочном плане как сберегательный фонд, а в краткосрочном – как стабилизационный. Правила накопления – Сумма каждого отчисления в Фонд утверждается отдельно Парламентом страны в рамках общего ежегодного бюджетного процесса. Таким образом, в Фонд поступают все чистые доходы (валовые доходы – расходы) нефтяной отрасли за вычетом суммы, которая идет на покрытие дефицита бюджета. Активы «Экологического фонда» (портфеля) сформированы за счет разового трансферта в сумме 2 млрд. крон. Изъятие и расходование – Ежегодные трансферты в бюджет (на конец года) на покрытие ненефтяного дефицита (за исключением нефтяной отрасли) с одобрения Парламента. Согласно законодательству, Правительство имеет 6 право запросить разрешения у Парламента на использование средств как для краткосрочных целей (для компенсации падения доходов бюджета), так и для долгосрочного межпоколенческого выравнивания объема доходов бюджета по мере снижения объемов производства нефти и роста социальных расходов. Контролирующий орган – Министерство финансов, которое определяет основные направления инвестирования средств Фонда, а также определяет состав базового портфеля, относительно доходности которого производится оценка эффективности использования средств Фонда. Текущее управление активами Фонда осуществляется Центральным банком. В настоящее время активы Фонда состоят из зарубежных финансовых активов (государственные облигации, ценные бумаги компаний, не связанных с нефтью). Опыт десятилетней работы Фонда оказался чрезвычайно успешным. Так, поддержание сбалансированного бюджета позволило сгладить колебания совокупного внутреннего спроса, снизить инфляционное давление и сдерживать удорожание национальной валюты. В результате следования нецикличной политике использования средств Фонда была достигнута минимальная корреляция между объемом текущих доходов и расходов бюджета. Однако необходимо отметить, что Фонд существовал в условиях жесткой консервативной фискальной политики и экономического подъема в стране, так же успех функционирования норвежского фонда во многом объясняется развитостью всей экономики. Таким образом, с 1996 года суммарные ежегодные поступления в Фонд были положительными (включая 1998 год, когда цены на нефть были минимальны). К концу 1999 года совокупный объем средств Фонда достиг 26 миллиардов долларов США (17,7% ВВП Норвегии, из которых 15,4% были получены за счет чистых бюджетных трансфертов, а 2,3% - как доход от инвестиционной деятельности фонда). Максимальное годовое перечисление средств из бюджета достигало 6,0% ВВП. Аляска (существуют два фонда) Название фонда 1. Постоянный фонд Аляски (Alaska Permanent Fund); 2. Резервный Фонд Конституционного бюджета (Constitutional Budget Reserve Fund). Год учреждения 1. Постоянный фонд Аляски - в 1976г. 2. Резервный Фонд Конституционного бюджета - в 1990г. в ответ на резкое падение цен на нефть в конце 80-х годов и, как следствие, – сокращение государственных расходов и спад в экономической активности. Поставленная цель 1. Сберегательная - создание инвестиционной базы, которая могла бы обеспечить доходы для будущих поколений, когда запасы нефти истощатся. 7 2. Стабилизационная - компенсация падения в доходах бюджета штата, в том числе, для финансирования кассового разрыва в течение фискального года. Правила накопления 1. Со времени создания активы Фонда достигли 25,3 млрд. долларов. Сберегательный фонд формируется за счет 50% отчислений от всего объема платежей за использование минеральных ресурсов (в 1980 году было увеличено с 25%), роялти, федеральных платежей по разделению доходов от минеральных ресурсов и трансфертов, получаемых штатом Аляска. 2. Объем стабилизационного фонда определяется ежегодно Конгрессом штата, как часть налоговых доходов и роялти, а также доходов Фонда от инвестиций. В него направляется также часть выплат в пользу государства в результате разрешения юридических споров с нефтяными компаниями. Изъятие и расходование 1. Схема использования доходов на средства Фонда определяется ежегодно губернатором и законодательной властью штата. Назначаемый губернатором Совет из шести доверенных лиц (Совет попечителей) является ответственным за управление корпорацией. Одно место в Совете законодательно закреплено за Комиссаром по доходам. Губернатор выбирает одного дополнительного члена кабинета из любого другого департамента, который должен заседать в Совете правления постоянного фонда. 4 остальных места занимаются представителями общественности, которые меняются каждые 4 года. Совет назначает исполнительного директора, который следит за персоналом из 32 человек. Персонал корпорации «Постоянный Фонд Аляски» в г. Джуно следует директивам Совета и предоставляет Доверенным управляющим информацию и результаты исследований, в которых они нуждаются для выполнения своих функций. Совет проводит около семи регулярных встреч каждый год, ежегодно проводя встречи в сентябре. Важные функции, выполняемые Советом, включают обзор, утверждение и мониторинг размещения активов, следствием которых является фактический доход в размере 5% (выше уровня инфляции). Для выполнения этих функций Совет руководствуется правилами разумного инвестирования, совмещенными с законодательным списком утвержденных инвестиций. С 1976 г. законодательный орган штата потратил 46 % активов и сохранил 54%. Законодательный орган может использовать активы на любые законные цели, но он использовал доход на следующие 4 цели: а) защита от инфляции - защита активов Фонда (основного капитала) посредством реинвестирования части ежегодного дохода с целью компенсации влияния инфляции. Со временем около одной трети активов Фонда стали являться результатом защищенности от ее влияния. Размер компенсации определяется уровнем инфляции и объемом активов. Постановлением Совета попечителей была создана программа инвестирования части активов Фонда на территории Аляски по рыночным ставкам прибыли и с минимальным риском для Фонда путем приобретения депозитных сертификатов, выпускаемых определенными квалификационными финансовыми организациями со штаб-квартирами на Аляске. б) дивиденды - традиционно, часть доходов (42% с 1982 года) выплачивается всем гражданам штата Аляска. Ежегодно по программе выплате дивидендов каждому официальному жителю штата Аляска выплачивается доля от дохода Фонда по инвестициям в акции, облигации и недвижимость. Вначале законодательный орган принял версию Программы по выплате дивидендов, которая позднее была признана противоречащей конституции Верховным Судом США, т.к. в ней предлагалось привязывать сумму дивидендов к сроку проживания в США для каждого человека. Принятая на настоящее время Программа по выплате дивидендов вступила в силу в 1982 г., и в тот же год были выплачены первые дивиденды в размере 1 тыс.долларов США. 8 Дивиденды представляют собой способ гарантирования личного участия жителей Аляски в управлении Постоянным фондом, при помощи которых общественное мнение помогло защитить доходы Фонда от растраты, пока у штата есть большие нефтяные доходы. Предполагалось, что нефтяные доходы, составляющие значительную долю бюджета Аляски, будут исчерпаны. Сумма ежегодного трансферта основана на формуле, по которой выплачивается половина суммы чистого дохода за последние пять лет, помноженная на 21%, чем эффективно усредняется половина дохода Фонда за эти последние 5 лет. Такой подход помогает сглаживать сумму дивидендов из года в год. в) специальные ассигнования в резервные активы - в течение ряда лет с большими доходами и низкой инфляцией деньги после выплаты дивидендов и операций по защите от инфляции резервных активов Фонда (основного капитала) откладывались. Этот так называемый «избыточный доход» остается на счетах нерезервных реализованных прибылей Фонда до того времени, когда законодательный орган распорядится об их использовании. В некоторые годы законодательный орган переводил деньги из нерезервных в резервные активы. Такие специальные ассигнования со временем составили около $7,4 млрд. резервных активов. г) государственные расходы, связанные с содержанием Фонда и затраты законодательного органа - в 2003 фискальном году доход Постоянного фонда был ассигнован Департаментам исправительных учреждений, здравоохранения и социальной обеспеченности, общественной безопасности, администрации и законодательному органу. Общая сумма ассигнований составила около $33,6 млн. 2. Расходование средств стабилизационного фонда осуществляется по решению Конгресса штата, их предельный (верхний) объем должен быть утвержден тремя четвертями голосов каждой палаты. Средства Фонда предоставляются правительству штата в виде кредита, который должен быть возвращен в период бюджетного профицита. Контролирующий орган 1. Средства сберегательного фонда находятся в доверительном управлении губернатора, а также у законодательной власти общественной Корпорации Постоянного фонда Аляски (Alaska Permanent Fund Corporation), и инвестируются в портфель из бумаг с фиксированным доходом и акций. 2. Контроль над стабилизационным фондом (Резервный Фонд Конституционного бюджета) осуществляет Конгресс штата. Средства вкладываются в основном вне Аляски, включая зарубежные инвестиции. Комбинация двух фондов позволяет выполнять сберегательную и стабилизационную функции. Основная сумма поддерживается на постоянном уровне с учетом инфляции, оставшаяся часть инвестиционных доходов распределяется среди населения. К концу 1999 года основные средства сберегательного фонда достигли 27,1 миллиарда долларов США, стабилизационного – 6,1 миллиарда долларов США. На конец 1999г. размер «дивидендов» составил 1 770 долларов на человека. Уровень активов - 105% от валового регионального продукта на конец 1998г. Основная сумма Фонда инвестируется постоянно и не может быть использована без внесения поправки в Конституцию штата на референдуме. Значительная часть доходов от нефтяной отрасли не поступает в бюджет, что делает его менее зависимым от колебаний конъюнктуры. 9 Венесуэла. В 1998 году был создан Макроэкономический стабилизационный фонд (Macroeconomic Stabilization Fund), целью которого является защита экономики и государственного бюджета от колебаний цен на нефть. Фонд стал частью программы правительства по стабилизации государственных финансов и повышения эффективности управления государственной собственностью (государственной нефтяной компанией, Petroleos de Venezuela). Накопление активов фонда происходит за счет 50% нефтяных доходов, превышающих базовые значения, начиная с 1999 года, установленных указом на 1999-2004 годы. Изымаются средства из фонда с одобрения конгресса, если: а) нефтяные доходы за год ниже, чем базовое значение; б) ресурсы фонда превышают 80% среднегодового значения нефтяных доходов за предшествующие 5 лет. Принцип накопления: в фонде депонируются все полученные доходы для каждого из трех бенефициаров (центральное, региональные правительства, государственная нефтяная компания) сверх установленных базовых величин доходов. Формула расчета базовых величин доходов несколько отличается для каждого из бенефициаров, но во всех случаях она основана на пятилетнем среднем уровне цен на нефть. Использование активов фонда: трансферты в бюджет, основанные на базовых значениях; имеют место также произвольные трансферты. Изъятия изначально привязывались к выплате долга и капитальным расходам. После 1999 года эти изъятия привязаны к социальным и инвестиционным расходам и выплатам долга. Баланс фонда на конец фискального года не должен быть меньше 1/3 баланса предыдущего года. Особенностью Фонда является его децентрализация: средства Фонда направляются на сглаживание колебаний доходов от экспорта нефти, как центрального Правительства (все налоговые доходы от нефтяного сектора, роялти, дивиденды государственной нефтяной компании выше 5-летнего среднего уровня за вычетом некоторых обязательных трансфертов), так и региональных правительств (при превышении 5-летнего среднего уровня трансферта от нефтяных доходов) и самой государственной нефтяной компании (при превышении текущими ценами на нефть 5-летнего среднего уровня). Уровень активов 0,2% к ВВП на конец 1999 года. К началу 2000 года общий объем средств Фонда составлял около 1,7 млрд. долларов США (в том числе, 700 миллионов долларов у центрального Правительства, 400 миллионов долларов у региональных властей и 600 миллионов долларов у государственной нефтяной компании). Отрицательной стороной функционирования фонда является зависимость доходов фонда от базовых значений, основанных на среднем уровне цен на нефть; несвоевременное использование активов фонда путем вложения накопленных средств в крупные проекты, что привело к невозможности возврата в период кризиса. 10 Контролирующим органом является Парламент и исполнительная власть. Чили. С 1987 года действует Медный стабилизационный фонд (Copper Stabilization Fund), созданный для стабилизации реального обменного курса и доходов государственного бюджета независимо от колебаний поступлений от экспорта меди. Принцип накопления средств Фонда основан на оценке долгосрочной цены меди, которая ежегодно определяется правительством Чили (если цена на медь не превышает 4 центов за фунт сверх базовой цены, тогда отчислений не будет; от 4 до 6 центов за фунт – 50% отчисления, свыше 6 центов за фунт – 100%). Объем поступлений в Фонд рассчитывается по формуле в зависимости от превышения фактической текущей цены меди по экспортным контрактам над базовой долгосрочной ценой, и отчисления осуществляются только в случае профицита бюджета. Средства в фонд регулярно перечисляются, начиная с 1987 года, при этом в годы высоких мировых цен на медь поступления в фонд из бюджета достигали 1 млрд. долларов США (1989г.), а в годы резкого падения цен (1993г., 1998г., 1999г.) из фонда переводились крупные суммы обратно в государственный бюджет (350 млн. в 1998, 460 млн. долл. США в 1999) Изъятие и расходование – трансферты в бюджет (и внебюджетное кредитование) основаны на произвольной базовой цене, определяемой Правительством. Использование средств Фонда разрешено Правительству в случае, если фактическая текущая цена находится ниже базовой. Объем средств, которое Правительство может изъять из Фонда, рассчитывается по той же самой формуле, до полного использования ресурсов Фонда. Принципы накопления и использования средств Фонда направлены на независимость от влияния политических сил и лобби, тем не менее, в конце 1980-х годов средства Фонда использовались для выплаты внешнего долга и субсидирования внутренних цен на бензин. Контролирующими органами являются: Министерство финансов, Центральный банк и государственная медная компания (CODELCO). Функционирование Фонда происходило в условиях, преимущественно, жесткой фискальной политики. Однако колебания объема средств были более значительны, и максимальная величина фонда была достигнута в 1997 году (около 3,9 млрд. долларов США, т.е. около 5% ВВП). Изъятие средств из фонда производятся при падении цены на медь. Так к началу 2000 года произошло снижение размера Фонда примерно на 800 млн. долларов. Кувейт. Нефтяной фонд Кувейта (Oil Fund) был учрежден в 1960 году в форме Фонда общих резервов (General Reserve Fund) с целью аккумулирования средств из профицита бюджета, образующегося вследствие доходов от экспорта нефти. Однако правила использования средств Фонда не были четко определены, и он использовался для финансирования всех видов государственных расходов. В 1976 году был создан Резервный фонд для будущих поколений (Reserve Fund for Future Generations), нацеленный на обеспечение потока доходов будущим поколениям. Первоначально Фонд был сформирован на основе 50% объема средств Фонда общих резервов на тот момент и 10% годового дохода государства, а также доходов от активов Фонда. Таким образом, доходы Фонда не зависят от колебаний цен на нефть, и в настоящее время составляют 10% от всех государственных доходов и всех доходов от собственных инвестиций. Часть средств Фонда была использована в годы кризиса в Персидском заливе в 1990–1991 годах (с одобрения 11 национальной ассамблеи). Со времени создания Резервного фонда для будущих поколений, Фонд общих резервов стал выполнять стабилизационные функции, а также использоваться для обслуживания государственного долга и государственных инвестиций. Четкие правила формирования Фонда и использования его средств отсутствуют. Расходование средств разрешается с одобрения Совета министров. Оба фонда управляются независимым от правительства Кувейтским инвестиционным агентством (Kuwait Investment Authority). Средства фондов инвестируются в иностранные финансовые активы. Отличительной чертой функционирования фондов в Кувейте является запрет на распространение информации об объеме их средств. Однако размер средств фондов должен быть значительным, так как на протяжении последних лет профицит бюджета Кувейта превышал 10% ВВП. Оман. Поскольку разведанные резервы Омана относительно малы (на 15–20 лет добычи), цель создания Государственного фонда общих резервов (State General Reserve Fund) в 1980 году заявлялась, как формирование источника средств для будущих поколений взамен доходов от нефти. Тем не менее, его ресурсы зачастую использовались на текущие государственные расходы. Доходы Фонда, установленные в начале в размере 15% от всех доходов от нефти, в дальнейшем были снижены до 5% (в 1986 году). С 1989 года в Фонд направлялись все доходы от нефти сверх 15 долларов за баррель. В 1990 году политика в области стабилизационного фонда в Омане изменилась, и был учрежден Чрезвычайны фонд (Contingency Fund), переименованный в 1993 году в Нефтяной фонд (Oil Fund). Нефтяной фонд имеет своей целью финансирование инвестиций в нефтяном секторе. Фонд формируется за счет части доходов от нефти сверх 15 долларов за баррель. Так же, как и в Кувейте, четкий механизм использования средств Фонда отсутствует. Объем средств Фонда не сообщается. Управление Фондом осуществляется Министерством финансов Омана, а его средства инвестируются в иностранные активы и валютные депозиты в Центральном банке Омана. Альберта (Канада). В 1976 году образовался Наследственный сберегательный трастовый фонд (Alberta Heritage Savings Trust Fund). До 1983года накопление происходило за счет 30% доходов от природных ископаемых, 1984-1987гг. - 15%; после трансферты были прекращены. Часть ресурсов фонда направляется на сбережения для будущих поколений (портфель наделенных ресурсов, Endowment Portfolio), а часть используется для финансирования текущих правительственных программ и государственных услуг (переходной портфель, Transition Portfolio). Контролирующим органом является Надзорный комитет (члены Парламента) и казначейство провинции. Кирибати. В 1956 году был создан Фонд выравнивания доходов (Revenue Equalization Fund), как трастовый фонд для будущих поколений после ожидаемого истощения месторождения фосфатов. Колумбия. В 1993 году был учрежден Нефтяной стабилизационный фонд (Oil Stabilization Fund). Отличительной чертой данного фонда являлась его децентрализация (аналогичная система действует в Венесуэле), т.е. поступления в фонд распределяются в соответствии с установленным заранее правилом в территориальные бюджеты и в государственную нефтяную компанию. Нефтяной трастовый фонд (Petroleum Trust Fund) был создан в 1995 году в Нигерии с целью получения дополнительных доходов государственного бюджета для финансирования здравоохранения, образования и других государственных услуг. Папуа-Новая Гвинея. В 1974 году был создан Стабилизационный фонд минеральных ресурсов (Mineral Resources Stabilization Fund), пополняющийся за счет минеральных доходов Правительства. Использование средств фонда происходит на усмотрение Правительства, но базируется на долгосрочном прогнозе цен. Как и в Альберте, контроль за деятельностью фонда осуществляет Надзорный комитет (члены Парламента) и казначейство провинции. 2.3 Управление фондами Норвегия Все активы Государственного нефтяного фонда вложены в иностранные инвестиционные инструменты, часть которых является облигациями с фиксированным доходом, и часть - акциями зарубежных компаний. В основном речь идет о финансовых инструментах, представляющих низкий риск. Фонд инвестирует свои средства лишь в акции компаний, не занятых в нефтяном секторе, с тем, чтобы по возможности сгладить влияние скачков мировых цен на нефть. Поскольку все инвестиции Фонда производятся за рубежом, это позволяет ослабить воздействие на национальную экономику факторов, связанных с положительным сальдо 12 текущего платежного баланса, сдержать увеличивающееся давление на национальную валюту и/или понижающееся - на процентные ставки. Правительство (Министерство финансов) Норвегии определяет приоритетные направления инвестирования и показатели, сравнительно с которыми должна определяться эффективность произведенных инвестиций из средств Фонда, в то время как непосредственное управление инвестициями Фонда осуществляет Государственный Банк Норвегии. Существуют правила, определяющие инвестиционную политику Фонда в целях снижения возможных рисков за счет грамотной диверсификации ресурсов. Правила управления нефтяным Фондом определяют, куда должны быть инвестированы средства Фонда, а также вид ценных бумаг, в которые эти средства вложены. Инвестиционный портфель Государственного нефтяного фонда Норвегии состоит из «обыкновенного» и «экологического» портфелей. Общая сумма «Экологического портфеля» в размере 2 млрд. крон была переведена в него в момент его создания. Средства Фонда могут быть размещены только в акции, выпущенные на биржах. Региональное распределение «эталонного» портфеля для «экологического» портфеля выглядит следующим образом: 50% - Европа, 30% - Северная Америка, 20% Азия и Тихоокеанский регион. В соответствии с принятыми правилами инвестирование может производиться только в те компании, производственная деятельность которых не оказывает или оказывает минимальное воздействие на окружающую среду, а также в те компании, деятельность которых не противоречит критериям нормативов и сертификации международного законодательства. Инвестиции могут производиться также в те компании, которые предоставляют экологические отчеты или используют экологическую систему менеджмента. Предел ожидаемого точечного отклонения «экологического» портфеля от «эталонного» установлен в размере 1%. В соответствии с Постановлением Правительства «Об управлении Нефтяным Фоном, осуществляемом Государственным Банком Норвегии» был установлен «эталонный» (справочный) портфель. Это гипотетический портфель, состоящий из акций и инструментов с фиксированным доходом (облигации и прочее), индексированный по странам, в которых осуществляются инвестиции нефтяного Фонда. Ликвидность бумаг Фонда с помощью специальных расчетных показателей постоянно сравнивается с этим виртуальным портфелем. В частности, Министерство финансов Норвегии устанавливает максимальный предел для ожидаемой доходной разницы между реальным инвестиционным и эталонным портфелями, определяемый в форме ошибочного отклонения. На первоначальном этапе активы Фонда инвестировались в краткосрочные инструменты с низким уровнем риска. Позже Правительство пересмотрело свою точку зрения. Хотя инвестиции в акционерный капитал считаются более рискованными в краткосрочной перспективе, портфель, включающий в себя и акции и облигации (с фиксированным доходом) может 13 приносить более стабильный доход в долгосрочной инвестиционной перспективе и более высокий процент ожидаемого дохода от вложений. Как результат, с начала 1998 года было позволено инвестировать средства Фонда в акционерный капитал. В соответствии с текущими правилами 50-70% портфеля Фонда должно быть инвестировано в инструменты с фиксированным доходом (в основном это государственные бонды, а также ценные бумаги международных организаций таких как Всемирный Банк, агентства, коммунальные предприятия, финансовые институты и промышленные предприятия, и 3050% в акционерный капитал. Установлены также процентные отношения, в которых Фонд может распределять свои вложения по различным регионам. Изначально эти рамки устанавливались в соответствии с долей импорта норвежских продуктов в ту или иную страну. При этом около 75% процентов инвестиций Фонда осуществлялось в Европе. Однако руководство Норвежского Банка усмотрело риск в излишне высокой концентрации ресурсов в одном регионе. Новые рекомендованные пропорции в 1998 г. выглядели следующим образом: - для инвестиций в акционерный капитал: Европа - 40-60%, Северная Америка - 20-40%, Азиатско-Тихоокеанский регион - 10-30%. - инвестиции в капитал с фиксированным доходом распределяются следующим образом: 45-65% в Европу, 25-45% в Америку и 0-20% в страны Азии и Тихоокеанского региона. Распределение инвестиций Фонда между отдельными странами каждого региона определяется размером рынков этих стран (капитализацией рынка). Министерство финансов решило не осуществлять рискованных вложений в финансовые рынки развивающихся стран. Решающим фактором при принятии этого решения стали низкая ликвидность и не развитая инфраструктура таких рынков. Инвестиционная сфера Нефтяного Фонда Норвегии насчитывает около 26 000 компаний, из которых инвестиции в акционерный капитал в 2 400 компаниях. Фонд может инвестировать в 28 различных стран: 1) для инвестиций в акционерный капитал: Европа: Австрия, Бельгия, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Ирландия, Италия, Нидерланды, Португалия, Испания, Швеция, Швейцария, Турция, Великобритания, Исландия, Кипр, Польша, Чехия, Болгария. Америка: США, Бразилия, Канада, Мексика, Чили Азия и Тихоокеанский регион: Австралия, Гонконг, Япония, Новая Зеландия, Сингапур, Южная Корея, Тайвань, Тайланд, Филиппины, Индия, Индонезия, Китай, Малайзия. Средний Восток и Африка: Израиль, ЮАР. 2) для инвестиций в инструменты с фиксированным доходом: Европа: Австрия, Бельгия, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Ирландия, Италия, Нидерланды, Португалия, Испания, Швеция, 14 Швейцария, Турция, Великобритания, Исландия, Кипр, Польша, Чехия, Болгария. Америка: США, Канада и Мексика. Африка: ЮАР. Азия и Тихоокеанский регион: Австралии, Гонконг, Япония, Новая Зеландия, Сингапур, Южная Корея. Инвестиционный портфель Фонда должен быть сформирован так, чтобы объем инвестиций в определенную компанию не превышал 3% всех инвестиций в акционерный капитал. В случае если Министерство финансов Норвегии принимает решение об исключении определенных финансовых инструментов из портфеля Нефтяного Фонда, Норвежскому банку дается определенный период, не менее 1 месяца, для выполнения данного решения. Следует отметить, что инвестиционная философия Норвежского Банка заключается в том, что большое количество низких ставок по инвестиционным инструментам более предпочтительно, чем несколько высоких. В инвестиционной политике Фонд придерживается консервативных позиций и стремится к формированию инвестиционного портфеля наиболее близкого к индексному. Основным индексом, на который полагается Фонд при принятии решений, относительно вложений в акции компаний, является мировой Фондовый индекс FT/S&P Actuaries World Index. При работе с государственными займами с фиксированной доходностью, Фонд опирается на Индекс суверенных займов компании Salomon Smith Barney. С 2002 года в «эталонный» портфель были добавлены, наряду с государственными, также негосударственные бонды. Инвестиции Фонда в частные компании не могут составлять более 1% от рыночной стоимости компании. Принципы инвестирования в негосударственные инструменты: - инвестиционный рейтинг должен быть Ваа/ВВВ и выше; - увеличение ожидаемого дохода и снижение общего риска; - более представительная область инвестирования (государственные облигации 27% рынка США) - увеличенная часть основного долга должна быть вложена в негосударственные бонды. Как было сказано выше, эталонный портфель используется как средство управления рисками. Так Министерством финансов установлен лимит отклонения в размере 1,5% между реальными инвестиционными доходами и доходами по эталонному портфелю. Прозрачность. Прозрачность и открытость – один из основных принципов Государственного Нефтяного Фонда Норвегии. В соответствие с этим Государственный Банк Норвегии обязан на постоянной основе (квартальной, годовой) публиковать отчеты о результатах управления Фондом. Информация о текущем состоянии Фонда легко доступна общественности (также через Интернет). Изменения в законодательстве, касающиеся деятельности Фонда, также публикуются в СМИ. Законодательство. Деятельность Государственного Нефтяного Фонда и управление его активами регулируется рядом нормативных актов и правил. Основные, из которых Закон о Государственном 15 Нефтяном фонде, определяющий цели Фонда и основу для разработки дальнейших руководств по его управлению (1990г., введен в действие 1991г.) и Постановление об управлении Нефтяным Фондом, осуществляемом Государственным Банком Норвегии (1997г.). Расходы, связанные с управлением Фонда. В соответствии с правилами, вознаграждение, которое выплачивает Министерство финансов Норвегии Норвежскому Банку в качестве оплаты за управление портфелем нефтяного Фонда должно покрывать действительные издержки, связанные с управлением, определенные установленным лимитом. Однако расходы не должны превышать 10 базисных пунктов от среднего рыночного объема Фонда. В 2003 году вознаграждение составило 0,1% от среднего рыночного объема Фонда. Кроме того, выплачивается вознаграждение привлекаемым менеджерам со стороны. Норвежский Банк имеет право привлекать внешних менеджеров для управления Фондом. Примерно 75% средств управляют норвежские менеджеры, остальные инвестиции производятся иностранцами. Среди привлеченных компаний следует отметить канадскую компанию Cost Effective Measurement Inc. (CEM), которая подготавливает отчеты по эффективному управлению расходами Фонда, а также английскую компанию Mercer Investment Consulting, которая проводит контроль и аудит доходов Фонда, подготовку отчетов о доходах, оценку эффективности управления Фондом. Всего вознаграждение за управление Фондом в 2003 году составило 773 млн. крон. Аляска Долгосрочной целью Совета попечителей в отношении инвестиционной деятельности Постоянного фонда Аляски (далее – ПФА) является достижение реального уровня прибыли на уровне пяти процентов (5%) в год после корректировки на инфляцию. Совет признает возможность чередования недостижения и превышения поставленной цели. Совет ежегодно имеет право пересматривать инвестиционную политику Фонда и в настоящий момент им установлены следующие нормы распределения активов. Средний ожидаемый доход: 7,61% Стандарт отклонения дохода от среднего ожидаемого: 11,39% Всего акционерный капитал 55% (+-5%). При этом по акционерному капиталу на внутреннем рынке 37% (+-5%), в т.ч. с высокой капитализацией - 30%, низкой капитализацией – 7%. По акционерному капиталу на внешнем рынке 18% (+-2%), в т.ч. развитый рынок - 16%, развивающийся - 2%. Инструменты с фиксированным доходом (бонды и проч.) – 32% (+-5%). Внутренний фиксированный доход 28% (+-5%) Недолларовый фиксированный доход 4% (+-2%) Всего инструменты с фиксированным доходом 35 (+-5%) Доход по вложениям в основной капитал 10% (+-2%) Доход по акциям частного сектора 2 (+-2%) Совет попечителей считает, что в интересах Фонда необходимо, чтобы значительная часть долгосрочных инвестиций с фиксированным доходом, подлежала внутреннему управлению специалистами Корпорации ПФА. Кроме того, Совет считает, что в интересах Фонда необходимо, чтобы специалисты Корпорации ПФА осуществляли управление объединенным фондом краткосрочных и кассовых активов Фонда. Периодически, с учетом мнения Исполнительного директора, Совет определяет часть долгосрочных инвестиций с фиксированным доходом, подлежащих внутреннему управлению. Инвестконсультант Совета осуществляет мониторинг и оценку эффективности специалистов Корпорации ПФА по инвестициям аналогично оценке внешних менеджеров Фонда. 16 Для снижения степени риска, связанного с изменчивостью доходности рынка ценных бумаг, Фонд инвестирует и управляет активами с использованием методов диверсификации. С 1976 г. Такой подход позволил Фонду увеличить свои начальные депозиты с $734 тыс. до прибл. $25 млрд. Диверсификация стратегий управления, включая внешний и внутренний менеджмент, используется для управления тремя основными типами активов Фонда – акции, облигации и недвижимость. Для лучшей защиты Фонда со временем основным приоритетом Совета попечителей Постоянного фонда является полная и всесторонняя защита от инфляции. Доверенные управляющие вносят в Конституцию поправки о защите Постоянного Фонда от инфляции. Этого можно добиться при помощи расходного лимита в размере процента рыночной стоимости (ПРС). Процент от рыночной стоимости (ПРС) ограничивает расходы до уровня фактических доходов и гарантирует, что реальная стоимость Фонда, его покупательская способность, сохранится со временем. Прохождение ПРС, пятипроцентного лимита расходов для конституционно защищенной защиты фонда от инфляции станет проницательным решением народа Аляски, которое будет вторым по значимости после решения о создании самого Фонда. Что касается мониторинга и оценка деятельности фондов, Совет рассматривает инвестконсультанта в качестве основного источника количественной оценки эффективности инвестменеджеров Фонда. По возможности непосредственно после закрытия каждого календарного квартала инвестконсультант представляет отчет Совету и Исполнительному директору по итогам анализа эффективности каждого внешнего менеджера, а также внутреннего управления портфеля ценных бумаг Фонда с фиксированным доходом. Отчет содержит, без ограничений, результаты сравнения общей эффективности Фонда с долгосрочной инвестиционной целью Фонда, анализа прибылей по каждому классу активов, оцененных по установленным эталонным показателям для каждого класса; а также результаты анализа прибыли, обеспеченной каждым менеджером в соответствии с эталонным показателем или показателями, установленными для каждого менеджера. В отчете, как минимум, должна рассматриваться деятельность каждого менеджера за предыдущий квартал, за квартал предшествующий предыдущему, за трех- и пятилетний периоды, а также за период с момента начала работы менеджера. Кроме того, должны быть представлены результаты сравнения и ранжирования эффективности менеджера в указанные периоды с эффективностью других менеджеров, обладающих аналогичными инвестиционными полномочиями. В отчете рассматриваются все особые вопросы или наблюдения консультанта, которые, по его мнению, заслуживают внимания Совета и Исполнительного директора. Совет ожидает от специалистов Корпорации ПФА по инвестициям проведения мониторинга эффективности внешних менеджеров Фонда, используя квартальные отчеты о количественной эффективности менеджеров, подготовленные инвестконсультантом Совета, информацию, полученную по итогам ежегодного оценочного анкетирования специалистами Корпорации ПФА; а также результаты такого обзора и анализа эффективности 17 отдельных менеджеров, которые специалисты Корпорации ПФА считают необходимыми, включая посещения офисов менеджеров, собеседования с другими клиентами менеджера, а также прочие доступные аналитические инструменты. До проведения очередного заседания Совета Исполнительный директор отчитывается перед Советом по всем особым вопросам или наблюдениям в отношении эффективности деятельности менеджера, включая все рекомендации по принятию соответствующих мер. В случае, если Исполнительный директор приходит к заключению о том, что Совет должен прекратить пользоваться услугами определенного менеджера или предъявить уведомление о неудовлетворении деятельностью менеджера, Исполнительный директор сообщает Совету о таком предложении и его причинах. Совет считает, что программа постоянного просвещения, как для членов Совета, так и для работников Корпорации ПФА, по вопросам финансовых инвестиций, доверительных обязательств Совета, управления и работы Фонда в целом, а также многопортфельных фондов является необходимостью для обеспечения успешного выполнения Фондом своих обязанностей и функций. Исполнительный директор, с учетом мнения главного сотрудника по инвестициям, инвестконсультанта и инвестсоветников, обеспечивает проведение просвещающих презентаций и предоставление других возможностей Совету и работникам Корпорации ПФА, по мере необходимости, как часть программы непрерывного просвещения по вопросам инвестиций, включая первоначальную ориентационную программу для членов Совета и работников Корпорации ПФА. Внешние менеджеры и советники. Поиск и отбор менеджеров. Совет оставляет за собой право привлечения новых инвестменеджеров. После установления потребности в новом менеджере Председатель Совета создает комиссию по поиску менеджера под председательством члена Совета. Члены Совета вправе участвовать на любом этапе поискового процесса, независимо от членства в комиссии по поиску менеджера. Несмотря на то, что процесс может меняться при определенных обстоятельствах, типичный процесс поиска менеджера состоит из следующих этапов: 1. Определение комиссией по поиску менеджера с учетом мнения Исполнительного директора и инвестконсультанта Совета соответствующих квалификационных требований к менеджеру и иные необходимые критерии поиска; 2. Определение инвестконсультантом Совета перечня как минимум 10 потенциальных менеджеров, которые, по мнению консультанта, обладают необходимой квалификацией для оказания услуг по управлению инвестициями, в соответствии с квалификационными требованиями и прочими критериями, установленными поисковой комиссией; данный перечень может включать в себя действующих менеджеров Корпорации ПФА; 3. Осуществление оценки экспертной комиссией, созданной в рамках составления инвестконсультантом перечня потенциальных квалифицированных менеджеров в соответствии с предыдущим п. (ii) в целях отбора 5-7 менеджеров на рассмотрение комиссии по поиску менеджера; инвестконсультант сообщает председателю поисковой комиссии, Исполнительному директору, и главному сотруднику по инвестициям о претендентах, рекомендованных экспертной комиссией консультанта; 4. Отбор поисковой комиссией 3-5 менеджеров из числа претендентов, рекомендованных экспертной комиссией консультанта в соответствии с предыдущим п.3; данный процесс может включать в себя в качестве экспертизы визиты на места членами комиссии и другими членами Совета; по выбору поисковой комиссии менеджеры делают презентации; 5. Проведение презентаций перед Советом каждым менеджером, представленным поисковой комиссией на рассмотрение Совета; 6. Отбор Советом с учетом мнения Исполнительного директора и инвестконсультанта нового менеджера; 7. Утверждение нового менеджера и объема инвестиций, подлежащих управлению новым менеджером. Расторжение договора с менеджером. Совет оставляет за собой право расторжения договора с инвестменеджером. Расторжение возможно двумя способами. Во-первых, расторжение может стать результатом решения Совета о перемещении всех активов в рамках существующего портфеля в другой класс или подкласс, либо результатом ребалансировки или сокращения, прекращения помещения активов Фонда в данный класс или подкласс активов. Кроме того, Совет вправе расторгнуть договор с менеджером в связи с неудовлетворительной деятельностью менеджера или по иным причинам, в соответствии с которыми Совет приходит к выводу, что дальнейшее управление менеджером активами Фонда не отвечает интересам Фонда. Совет расторгает договор с менеджером по предложению. Портфель недвижимости. Постоянный надзор со стороны комиссии Совета. Мониторинг инвестиций Фонда в недвижимость осуществляется комиссией Совета. Заседания комиссии созываются ее председателем в целях рассмотрения состояния портфеля недвижимого имущества, который в настоящее время включает участие в виде акций в недвижимости в развитых странах и ценные бумаги, связанные с недвижимостью, выставляемой на открытый тендер. В части выполнения своих функций комиссия осуществляет пересмотр существующей и предлагаемой политики осуществления инвестиций в недвижимость и представляет предложения в Совет по поводу указанной политики. Советники по вопросам прямого приобретения недвижимости в форме акций. За исключением необычных обстоятельств, признанных Советом в отношении конкретного имущества, советник по вопросам прямого приобретения новой недвижимости для Фонда назначается Исполнительным директором с учетом мнения комиссии Совета по мониторингу операций с недвижимостью из числа действующих советников по указанным вопросам Корпорации ПФА. Совет вправе по собственному усмотрению на периодической основе принимать решение об увеличении количества советников. Факторы, учитываемые при назначении советника для осуществления операций с новой недвижимостью, включают в себя без ограничений местонахождение имущества, тип или использование имущества, эффективность менеджера в управлении 18 другим имуществом Фонда, а также общая стоимость имущества Фонда, находящегося в управлении определенного советника. В 1990 году создан Резервный Фонд Конституционного бюджета (РФКБ). Государство вложило примерно 5,6 миллиардов долларов в данный фонд и заработало на этом почти 1,5 миллиарда долларов. На протяжении всего периода функционирования фонда за исключением первых двух лет государство извлекало средства из РФКБ для финансирования дефицита, что привело к быстрому опустошению данного фонда. На 1 января 2004 года в РФКБ насчитывалось 1,8 миллиарда долларов. При текущем темпе расходов ожидается, что средства РФКБ закончатся к 2005 году. Критики РФКБ утверждают, что государство потеряло сотни миллионов долларов, не вложив первичные вклады РФКБ в Постоянный Фонд. Так как для РФКБ нужны только ликвидные активы, его руководители вкладывали средства в более краткосрочные инвестиции, что приносило значительно меньшие доходы, чем ежегодные доходы Постоянного Фонда. Более того, требование трех четвертей голосов, необходимых для принятия решений по ассигнованиям, дало депутатам законодательного собрания возможность торговать своими голосами в обмен на финансирование их региональных интересов. 2.4 Выбор оптимальной модели формирования накоплений для Национального фонда Республики Казахстан Предусматривается выбор одного из нижеследующих вариантов формирования накопления Национального фонда. 2.4.1. Норвежская модель Доходы Фонда состоят из доходов от нефтяного сектора в виде трансфертов из бюджета за минусом части доходов от нефтяной отрасли, направляемой на покрытие ненефтяного дефицита бюджета, дохода по вложенным активам Фонда, а также чистых доходов от финансовых операций, связанных с нефтяной деятельностью. Ненефтяной дефицит определяется как превышение бюджетных расходов над доходами бюджета от ненефтяного сектора. F=N-D+I+FO, где F – поступления в фонд, N – доходы от нефтяной отрасли, D – трансферты в бюджет на покрытие «ненефтяного» дефицита, I – доходы по инвестициям, FO – чистый доход от финансовых операций. Доходы Фонда от нефтяного сектора состоят из: 19 - общих налоговых поступлений, в т.ч. роялти от нефтяного сектора (налог на прибыль в части добычи и транспортировки нефти в Норвегии равен 78%, он складывается из обычного корпоративного налога в 28%, а также специального налога в 50%. В распоряжении добывающей компании остается всего лишь 22% от прибыли). - других специфичных налогов (налог на СО2); - доходов от государственного участия в нефтяном секторе; - дивидендов с доходов компаний с государственным участием; - трансфертов от Нефтяного Страхового Фонда; - государственных доходов, связанных с перемещением или альтернативным использованием оборудования (буровых установок и прочих) на континентальном шельфе. - любых доходов государства от продажи доли государства в нефтяной отрасли. При этом вычитаются расходы государства, связанные с деятельностью Нефтяного Страхового Фонда; расходы государства, связанные с перемещением, выведением из эксплуатации или альтернативным использованием оборудования на континентальном шельфе; любые расходы бюджета, связанные с приобретением доли государства в нефтяной отрасли; текущие расходы компаний, представляющих интерес государства в нефтяной отрасли. Активы Фонда вложены в инвестиционные инструменты за рубежом, часть которых является облигациями с фиксированным доходом и часть акциями зарубежных компаний. Доход от этих инвестиций и становится доходом Фонда. Чистые поступления, связанные с финансовыми операциями в нефтяной деятельности: общие доходы от продажи доли государства в нефтяных компаниях за вычетом капитальных вкладов государства в эти компании, а также в компании, представляющие интерес государства в нефтяной отрасли. Плюсы Поддержание сбалансированного бюджета позволяет сгладить колебания совокупного внутреннего спроса, снизить инфляционное давление и сдерживать удорожание национальной валюты. Ненефтяной дефицит служит ориентиром для проведения взвешенной фискальной политики без влияния нефтяного сектора. Минусы Отсутствуют требования к размеру ежегодных перечислений в фонд, а также ограничения по использованию средств из фонда, что может привести к быстрому сокращению активов, также имеет место произвольность осуществления стабилизационной функции, при которой нет установленного ограничения в использовании. 20 2.4.2. Метод сбалансированного бюджета Доходы нефтяного сектора, непосредственно минуя бюджет, полностью направляются в Национальный фонд. К нефтяному сектору относятся все юридические лица, экспортирующие нефть и газовый конденсат, их перечень подлежит утверждению. Под доходами нефтяного сектора подразумеваются внутренние налоги – корпоративный подоходный, налог на сверхприбыль, роялти, бонусы, доля по разделу продукции, рентный налог на экспортируемую нефть, G=Gno+Go G – доходы бюджета Gno – доходы от ненефтяного сектора Gо – трансферт из Национального фонда. Под доходами ненефтяного сектора понимаются все доходы государственного бюджета за исключением сумм по перечню налогов и организаций, отнесенных к нефтяному сектору. Трансферт из Национального фонда (Gо) определяется, как постоянная сумма плюс часть суммы от активов Нацфонда за предыдущий период по следующей формуле: Go=A+b*NFRKt-1, где Gо – трансферт из Национального фонда, A – постоянная сумма (утверждается законом) b – коэффициент изъятия из Национального фонда (утверждается законом), NFRKt-1 – активы Национального фонда на начало финансового года. Коэффициент b позволяет увеличивать доходы бюджета по мере увеличения активов НФ, в то же время при сокращении активов изъятия в бюджет тоже будут сокращаться. В целом правило сбалансированного бюджета будет выглядеть следующим образом: E + D = Gno + (A+b*NFRKt-1). где E – расходы бюджета всего, D – дефицит бюджета Gno – доходы ненефтяного сектора. При этом возможно законодательное закрепление размера дефицита D либо установления нулевого дефицита между текущими расходами и ненефтяными доходами, так чтобы: E – Ei - Gno = Dc = 0 или -> 0, 21 где Ei – бюджет развития. Плюсы Бюджет имеет гарантированный объем трансферта из Национального фонда, не зависимый от колебаний конъюнктуры. Сумма отчислений из фонда в бюджет в текущем году зависит от величины активов фонда на начало года, то есть от размера накоплений в предыдущие года. При этом поступления в фонд в текущем году не влияют на сумму, направляемую в бюджет. Объем трансферта зависит от двух составляющих - константы A, обеспечивающей гарантированный минимальный уровень трансферта в бюджет, и коэффициента b, который сдерживает чрезмерное изъятие из фонда. При росте сырьевых поступлений, благодаря коэффициенту b, увеличиваются как поступления в фонд, так и в бюджет. Формула трансферта прозрачна и легко просчитывается. Коэффициенты формулы могут быть утверждены на среднесрочную перспективу парламентом. Доходы нефтяного сектора перечисляются в Национальный фонд в день уплаты налога, что решает проблему стерилизации избыточного денежного предложения. При этом текущий дефицит внутри года будет покрываться трансфертами в бюджет или выпусками ценных бумаг, либо комбинацией таких инструментов, а планы и методы финансирования могут увязываться с целями денежной политикой Нацбанка. Так как все экспортеры нефти включаются в перечень, то появление новых крупных плательщиков в том числе и по рентному налогу на экспортируемую нефть не повлияют на бюджет. Закрепление ненефтяного дефицита позволяет проводить взвешенную налоговую политику, т.к. будет виден чистый бюджетный эффект от снижения ставок, который, как правило, искажен за счет сверхдоходов нефтяников. Установление равенства между текущими расходами бюджета и доходами от ненефтяного сектора, означает, что бюджет развития финансируется за счет трансфертов из Национального фонда. Тем самым, средства «будущих поколений» направляются на инвестиции будущего. Кроме того, определяются пределы расходов по текущему бюджету и бюджету развития. Минусы Высокое значение абсолютного показателя А может повлечь чрезмерное расходование средств фонда, низкое значение – большую волатильность. В случае длительного кризиса при наступлении благоприятной конъюнктуры в первый год на доходах бюджета благополучие не скажется, т.к. изъятие в бюджет зависит от состояния активов на начало года, а не от текущих доходов нефтяного сектора. 22 2.4.3. Метод базовых плательщиков Является комбинацией действующего механизма формирования накоплений и метода сбалансированного бюджета. Выбору подлежат 1-2 крупных плательщика нефтяного сектора, и налоги по ним в размере 100% процентов зачисляются в Нацфонд. Таки образом доходы бюджета определяются как: G = Gno +Go – Gn, Gn = d NFRK, где Gno – доходы от ненефтяного сектора, Go – доходы от нефтяного сектора, Gn – доходы от предприятия N. d NFRK – налоговые отчисления в НФ. В качестве базовых плательщиков можно выбрать одно или несколько предприятий. Например, за последние 3 года поступления налогов от ТОО ТШО в целом адекватны всем сверхплановым отчислениям в Национальный фонд от сырьевого сектора. Данный механизм аналогичен норвежскому за исключением того, что в Норвегии налоги от всех предприятий нефтегазового сектора направляются в нефтяной фонд. Плюсы Регулярное перечисление в Нацфонд по мере уплаты налога базовыми плательщиками. Отсутствуют квартальные или годовые планы, после исполнения которых надо было производить перечисление в Нацфонд. Простота механизма. В случае благоприятной конъюнктуры пополняются и бюджет и Нацфонд. Минусы Отсутствие стратегии определения объема накоплений. Осуществляется только сберегательная функция. При этом увеличение поступлений налогов от других предприятий нефтяного сектора приведет к профициту бюджета, снижение поступлений – к дефициту при отсутствии механизма компенсации Необходимость частого изменения базового перечня новыми предприятиями при отсутствии критериев такого дополнения по мере расширения нефтяного сектора. 2.4.4 Метод постоянных расходов Согласно этому методу расходы бюджета поддерживаются на постоянной основе – к примеру, определенный процент к базовому показателю (ненефтяному ВВП и др.). Доходы бюджета определяются, как 23 сумма доходов от ненефтяного сектора и доходов от нефтяной отрасли в пределах уровня бюджетных расходов. Все полученные доходы сверх установленного уровня (бюджетный профицит) направляются в Национальный фонд. Дефицит покрывается трансфертом из Национального фонда. F = RO + RNO - E, где F – поступления в фонд, RO – доходы от нефтяной отрасли, RNO – ненефтяные доходы, E – расходы бюджета, рассчитываемые как определенный процент к базовому показателю. Плюсы Увеличение нефтяных доходов, вызываемое благоприятной конъюнктурой, не позволяет чрезмерно их расходовать в текущий момент времени. Таким образом, создается возможность для накопления активов, которые могут быть использованы в неблагоприятные периоды. Применение данного метода будет способствовать диверсификации экономики, в результате чего со временем необходимость в стабилизации бюджетных расходов исчезнет. Минусы Оптимальное расходование средств фонда на покрытие дефицита сохраняется лишь в случае стабильной налоговой политики. Снижение же налоговых ставок может привести к незаметному злоупотреблению и чрезмерному использованию активов фонда для покрытия увеличивающегося ненефтяного дефицита. По завершении диверсификации экономики в фонде может быть накоплена значительная сумма. В связи с этим может возникнуть вопрос дальнейшего использования накопленных активов. 3. Формирование, использование и управление активами Национального фонда 3.1 Источники формирования Национального фонда В целях аккумулирования дополнительных доходов, полученных в результате благоприятной конъюнктуры цен на мировых рынках на товары, являющихся основными статьями экспорта Республики Казахстан, минимизации колебаний поступлений в государственный бюджет, вызванных изменением конъюнктуры на мировых финансовых и товарных рынках, а также формирования накоплений для будущих поколений в связи с невосполнимостью извлекаемых природных ресурсов и создания страховых 24 ресурсов на случай кризисных ситуаций в стране (например, как в 90-е годы XX века) в августе 2000 года Указом Президента Республики Казахстан от 23 августа 2000 года № 402 «О Национальном фонде Республики Казахстан» был создан Национальный фонд Республики Казахстан. В соответствии с законодательством Республики Казахстан доходная часть Национального фонда формируется с целью исполнения стабилизационной функции в процессе исполнения республиканского и местных бюджетов путем зачисления части поступлений налоговых и иных обязательных платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора (юридических лиц по перечню, устанавливаемому Правительством Республики Казахстан), превышающей их утвержденные объемы, по их следующим видам: корпоративного подоходного налога с юридических лиц, налога на добавленную стоимость, налога на сверхприбыль, бонусов, роялти и доли Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам. С целью исполнения сберегательной функции Национальный фонд формируется за счет следующих поступлений: официальных трансфертов из республиканского и местных бюджетов, рассчитываемых в размере 10 % от планируемых в республиканском и местных бюджетах сумм поступлений по вышеуказанным налогам и иным обязательным платежам в бюджет, инвестиционных доходов от управления Национальным фондом и иных поступлений и доходов, не запрещенных законодательством Республики Казахстан. В 2003 году дополнительными источниками формирования Национального фонда стали средства от приватизации государственного имущества, находящегося в республиканской собственности и относящегося к горнодобывающей и обрабатывающей отраслям и средства от продажи государством земельных участков сельскохозяйственного назначения в частную собственность. В соответствии с Законом Республики Казахстан от 1 апреля 1999 года «О бюджетной системе» в период с 2001 по 2002 год организациям сырьевого сектора устанавливались квартальные планы поступлений налогов и иных обязательных платежей в бюджет индивидуально по каждой области. Поступления в бюджет от организаций сырьевого сектора, превышающие квартальный план, автоматически зачислялись в Национальный фонд. В случае неисполнения квартального плана поступлений в бюджет в соответствии с законодательством производилась компенсация потерь бюджетов за счет активов Национального фонда. На практике получалось, что в одном квартале план поступлений в бюджет выполнялся, и сверхплановые отчисления перечислялись в Национальный фонд, а в следующем квартале неисполнение плана покрывалось соответствующей компенсацией из Национального фонда. На основании изменений, внесенных в Закон «О бюджетной системе» в 2002 году, Правительством Республики Казахстан был изменен порядок зачисления средств в Национальный фонд и разработан механизм 25 централизованного зачисления поступлений от организаций сырьевого сектора, в котором предусматривается, что часть поступлений от организаций сырьевого сектора, превышающая их утвержденный годовой объем, перечисляется в Национальный фонд, а в случае неисполнения республиканского бюджета по поступлениям от организаций сырьевого сектора и в целом по поступлениям производится компенсация потерь республиканского бюджета из Национального фонда. Данный механизм стал более прозрачным и уменьшил встречные потоки средств в Национальный фонд и из Национального фонда. 3.2 Использование Национального фонда Расходование Национального фонда осуществляется с целью исполнения стабилизационной функции – в виде поступлений из Национального фонда в республиканский и местные бюджеты для компенсации потерь, определяемых как разница между утвержденными объемами и фактическими суммами поступлений вышеуказанных налогов и иных обязательных платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора; в виде целевых трансфертов Национального фонда, передаваемых из Национального фонда в республиканский и местные бюджеты на цели, определяемые Президентом Республики Казахстан; на покрытие расходов, связанных с управлением Национальным фондом и проведением ежегодного внешнего аудита. 3.3 Вознаграждение за управление Национальным фондом Доверительное управление Национальным фондом осуществляет Национальный Банк Республики Казахстан на основании договора о доверительном управлении, заключаемого между Национальным Банком и Правительством Республики Казахстан. В соответствии с договором о доверительном управлении Национальный Банк имеет право на получение ежеквартального комиссионного вознаграждения за доверительное управление Фондом в размере 0,06% годовых от среднего арифметического рыночной стоимости портфелей Фонда в самостоятельном управлении Банка на конец каждого месяца отчетного квартала, и возмещение понесенных им в процессе исполнения своих обязательств по настоящему Договору расходов в соответствии с условиями настоящего договора и на получение комиссионного вознаграждения по итогам года, зависящего от результатов самостоятельного управления Фондом, равного 10% полученного положительного сверхдохода, но не более 0,02% от среднегодовой рыночной стоимости Фонда, находящегося в самостоятельном управлении Банка. В случае получения отрицательной сверхдоходности Фонда, Банк возмещает Правительству сумму равную 10 % полученного отрицательного 26 сверхдохода, но не более 0,01 % от среднегодовой рыночной стоимости Фонда, находящегося в самостоятельном управлении Банка. Вознаграждение внешним управляющим включает в себя основное вознаграждение, рассчитываемое ежеквартально путем вычисления среднего арифметического от чистой рыночной стоимости портфеля на конец каждого месяца соответствующего квартала и вознаграждения, зависящего от результатов управления. 3.4 Инвестиционная стратегия Национального фонда Основными целями инвестиционной стратегии являются: - сохранность активов; - поддержание достаточного уровня ликвидности активов Фонда; -обеспечение достаточно высокого уровня доходности активов Фонда в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска. Для выполнения вышеперечисленных целей было проведено разделение активов Фонда на стабилизационный и сберегательный портфели. Стабилизационный портфель необходим для поддержания достаточного уровня ликвидности активов Фонда. Основное предназначение сберегательного портфеля обеспечение достаточно высокого уровня доходности активов Фонда в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска. В свою очередь сберегательный портфель подразделяется на портфель ценных бумаг с фиксированным доходом – 75% и на портфель акций – 25%. Эталонным портфелем для сберегательного портфеля являются индекс, состоящий на 75% из композитного индекса «Salomon World Government Bond Index 60% USD hedged (SWGBI 60% USD hedged) (90 процентов) плюс SWGBI Japan Index 60% USD hedged (10 процентов)» и на 25% из «Morgan Stanley Capital International World Index excluding Energy (MSCI World Index ex. Energy)». Индекс «SWGBI 60% USD hedged (90 процентов) плюс SWGBI Japan Index 60% USD hedged (10 процентов)» включает 21 страну, а в индекс «MSCI World Index ex. Energy» входят 23 страны. В соответствии с принятой стратегией определенная часть активов Фонда должна передаваться во внешнее управление. Портфели внешних управляющих – виртуальные, а их операции находятся под контролем кастодиана, который держит все счета, включая денежные остатки. Основная задача кастодиана – обеспечить сохранность активов. У внешних управляющих нет серьезных стимулов к повышению качества работы. Им достаточно лишь иметь показатели не хуже эталонного портфеля. 27 3.5 Оптимальная инвестиционная стратегия управления активами Национального фонда Для повышения эффективности управления активами Национального фонда, дальнейшей диверсификации портфелей и увеличения ожидаемой сверхдоходности необходимо: 1. Провести работу по дальнейшему внесению изменений в инвестиционную стратегию с целью расширения инструментов инвестирования и диверсификации рисков. 2. Рассмотреть возможность введения региональных мандатов для внешних управляющих Национального фонда, при этом, определение кандидатуры на определенный тип мандата (регион) должен основываться на анализе основных источников сверхдоходности по потенциальным внешним управляющим. 3. С целью снижения зависимости основных статей экспорта и импорта платежного баланса от мировой конъюнктуры цен необходимо предусмотреть эквивалентное соотношение валютных и страновых составляющих активов Национального фонда с вышеуказанными статьями платежного баланса. 4. Для улучшения гибкости управления активами Национального фонда необходимо снять абсолютное ограничение по размеру стабилизационного портфеля и установить оптимальный размер относительно базового показателя (общий объем активов Национального фонда). 5. Требуется оптимизация текущего распределения активов Национального фонда между внешними управляющими. В целях диверсификации рисков, эффективности управления Национальным фондом и мониторинга деятельности внешних управляющих необходимо предоставление внешним управляющим мандаты различных типов и стилей управления. 4. Заключение Реализация мер, предусмотренных настоящей Среднесрочной концепцией, затрагивает основы функционирования и выбора оптимальной модели формирования накоплений Национального фонда, изменения инвестиционной стратегии и требует внесения изменений в законодательство. В этих целях будут подготовлены проекты новых законодательных и нормативных правовых актов по внесению изменений и дополнений в действующие законодательные и нормативные правовые акты, регулирующие деятельность Национального фонда. В целом реализация мер будет способствовать дальнейшему поддержанию сбалансированного бюджета, снижению инфляционного давления, сдерживанию удорожания национальной валюты и совершенствованию формирования Национального фонда. 28